第一篇：公共財(cái)政框架體系下財(cái)政審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)研究

公共財(cái)政框架體系下財(cái)政審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)研究

【摘要】現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政理論和基本框架,決定著財(cái)政審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)和取向。我國(guó)公共財(cái)政框架體系的建立，對(duì)財(cái)政審計(jì)工作產(chǎn)生了深刻的影響。作為對(duì)公共財(cái)政全方位監(jiān)督的財(cái)政審計(jì)工作，必須適應(yīng)改革發(fā)展的實(shí)際，積極面對(duì)公共財(cái)政框架的建立給財(cái)政審計(jì)工作帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。本文試就公共財(cái)政框架體系的內(nèi)涵，公共財(cái)政框架體系的建立對(duì)財(cái)政審計(jì)工作的影響進(jìn)行分析，并就公共財(cái)政框架體系下完善財(cái)政審計(jì)工作進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】公共財(cái)政 審計(jì) 財(cái)政審計(jì)

財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的永恒主題，這是由國(guó)家審計(jì)的性質(zhì)所決定的。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善和公共財(cái)政框架體系的建立,財(cái)政審計(jì)工作必須及時(shí)適應(yīng)改革發(fā)展的實(shí)際,積極面對(duì)公共財(cái)政框架的建立帶來(lái)的深刻變化，不斷調(diào)整財(cái)政審計(jì)的目標(biāo)、范圍和內(nèi)容，在審計(jì)監(jiān)督中積極推進(jìn)公共財(cái)政制度改革的深化和完善，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧、健康發(fā)展。

一、公共財(cái)政的內(nèi)涵及基本框架

（一）公共財(cái)政的內(nèi)涵

公共財(cái)政是建立在“公共產(chǎn)品”理論和“市場(chǎng)失靈”理論基礎(chǔ)上的，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政模式。綜觀世界上實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，盡管形式各異，側(cè)重點(diǎn)不同，但其基本模式是相似的，即以滿足社會(huì)公共需要為內(nèi)涵來(lái)界定財(cái)政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。這種為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)模式，在理論上亦-1-

被稱之為“公共財(cái)政”。公共財(cái)政，就是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的政府分配行為，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政管理制度。建立健全公共財(cái)政體系，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能的內(nèi)在需要，是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的目標(biāo)取向。

（二）公共財(cái)政的基本框架

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，公共財(cái)政具有自己的特點(diǎn)。從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，有中國(guó)特色的公共財(cái)政基本框架主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容和要求:

1．公共財(cái)政職能框架。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政要退出微觀經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理領(lǐng)域，弱化其市場(chǎng)性的生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)職能，強(qiáng)化其在社會(huì)資源配置、收入分配調(diào)節(jié)和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等方面的職能，充分體現(xiàn)國(guó)家財(cái)政的社會(huì)性和公共性。

2．公共財(cái)政管理框架。包括建立健全以各項(xiàng)稅收收入為主，以必要的政府規(guī)費(fèi)為輔并靈活運(yùn)用政府融資手段，規(guī)范透明的國(guó)家財(cái)政收入體系框架；建立健全以公共支出需要為重點(diǎn)，規(guī)范化的政府部門預(yù)算制度、國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度等公共財(cái)政支出管理框架；建立健全財(cái)政資金申請(qǐng)、審核、撥付、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估相結(jié)合的財(cái)政預(yù)算立法程序管理以及審計(jì)監(jiān)督框架。

3．公共財(cái)政體制框架，即分稅制財(cái)政體制框架。分稅制財(cái)政體制框架是與公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式相適應(yīng)的也是當(dāng)今世界絕大多數(shù)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家所采用的。

4．公共財(cái)政政策框架。公共財(cái)政政策的制定和實(shí)施，以充分發(fā)揮公共財(cái)政的功能作用為出發(fā)點(diǎn)，綜合運(yùn)用預(yù)算、稅收、國(guó)債、財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等多種政策工具，適時(shí)適度地對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)分配進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，從而推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、有序、快速發(fā)展。

十三屆四中全會(huì)以后，隨著改革的不斷深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，特別是1998年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議明確提出構(gòu)建公共財(cái)政的基本

框架和目標(biāo)，對(duì)我國(guó)的財(cái)政體制改革目標(biāo)作出了明確定位，促進(jìn)了我國(guó)公共財(cái)政運(yùn)行基本框架的建立。

二、公共財(cái)政框架體系的建立對(duì)財(cái)政審計(jì)工作的影響

近年來(lái)，我國(guó)圍繞建立和完善公共財(cái)政體系框架，進(jìn)行了一系列的財(cái)政改革，這些改革措施對(duì)財(cái)政審計(jì)都產(chǎn)生了較大影響。

（一）審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)隨之調(diào)整。財(cái)政改革的全面推行，推動(dòng)了原有財(cái)政資金管理分配模式的變革，預(yù)算的剛性進(jìn)一步增強(qiáng)，財(cái)政資金的分配管理權(quán)限更加集中、統(tǒng)一，財(cái)政部門參與對(duì)財(cái)政資金調(diào)控、分配、使用的力度加大。另一方面，預(yù)算執(zhí)行單位的財(cái)政資金管理使用行為將隨著財(cái)政各項(xiàng)改革的深入逐步得以規(guī)范，違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題將得到一定程度遏制，因此以查錯(cuò)糾弊為主動(dòng)的財(cái)政審計(jì)要及時(shí)調(diào)整工作重點(diǎn)，進(jìn)一步加大審計(jì)監(jiān)督力度。

（二）審計(jì)監(jiān)督方式、方法隨之變化。財(cái)政體制改革的深化，密切了征收機(jī)關(guān)與國(guó)庫(kù)組織收入與解繳入庫(kù)的關(guān)系，密切了財(cái)政資金撥付與國(guó)庫(kù)劃撥資金的關(guān)系，也密切了上下級(jí)征收機(jī)關(guān)的關(guān)系。為了減少審計(jì)的環(huán)節(jié)，提高工作效率，擴(kuò)大審計(jì)成果，財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督方式、方法正在悄然發(fā)生變化。如隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度的建立，預(yù)算外管理的收入全部納入預(yù)算管理，預(yù)算單位的銀行開(kāi)戶被逐步取消，過(guò)多的銀行賬戶已不復(fù)存在,過(guò)去的從預(yù)算單位銀行賬戶入手的審計(jì)方法受到了挑戰(zhàn),在新的管理模式下,審計(jì)的方法則應(yīng)更多的采用核對(duì)法去核查各個(gè)賬戶之間的清算過(guò)程。

（三）審計(jì)監(jiān)督的手段隨之革新。隨著“金財(cái)”、“金稅”等信息化工程的實(shí)施，財(cái)政審計(jì)的對(duì)象發(fā)生了變化，電子賬簿、網(wǎng)上交易、無(wú)紙化辦公的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的審計(jì)手段已不能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的發(fā)展。面對(duì)這種局面，財(cái)政審計(jì)必須抓住機(jī)遇，改變手工審計(jì)這種傳統(tǒng)的單一的審計(jì)方式，積極引入計(jì)算機(jī)審計(jì)手段，不斷擴(kuò)大應(yīng)用面和應(yīng)用深度，利用可靠的財(cái)政審計(jì)軟件，及時(shí)、科學(xué)、全面地采集和分析財(cái)政財(cái)務(wù)電子數(shù)據(jù)，并通過(guò)計(jì)

算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，突出審計(jì)重點(diǎn)，提高審計(jì)效率，提升財(cái)政審計(jì)工作質(zhì)量和效果。

（四）審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)、環(huán)境隨之變更。財(cái)政改革的目的是建立并完善公共財(cái)政體制，公共財(cái)政的目標(biāo)是在合理的財(cái)政資金和資源消耗條件下，取得社會(huì)效益的最優(yōu)化和最大化。為此，財(cái)政審計(jì)要從財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法性審計(jì)為主，向真實(shí)、合法性審計(jì)與財(cái)政資金使用效益審計(jì)并重轉(zhuǎn)變。同時(shí)審計(jì)工作要求更加規(guī)范，審計(jì)準(zhǔn)則要更國(guó)際化，審計(jì)結(jié)果將更加公開(kāi)透明。

三、公共財(cái)政框架體系下完善財(cái)政審計(jì)的對(duì)策

（一）適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整財(cái)政審計(jì)目標(biāo)

財(cái)政審計(jì)目標(biāo)應(yīng)順應(yīng)審計(jì)體制改革的要求，聯(lián)系公共財(cái)政逐步建立的客觀情況，進(jìn)行有效的重新定位。今后財(cái)政審計(jì)的目標(biāo)，不僅要著眼于查出預(yù)算收支中的違法違紀(jì)問(wèn)題，更要著眼于執(zhí)行國(guó)家公共財(cái)政政策的情況；不僅要檢查預(yù)算資金分配合規(guī)性，更要關(guān)注財(cái)政分配是否體現(xiàn)了公平與效率的原則；不僅要嚴(yán)打會(huì)計(jì)造假和各種偷漏稅行為，更要突出黨政領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)公眾關(guān)心的財(cái)經(jīng)活動(dòng)中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的審計(jì)。

（二）著力構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局，拓展財(cái)政審計(jì)工作的深度和廣度 財(cái)政審計(jì)大格局下，要擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面、找準(zhǔn)著力點(diǎn)，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行全方位、全過(guò)程、多層次、寬領(lǐng)域的全面監(jiān)督，達(dá)到“維護(hù)財(cái)政安全、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)財(cái)政改革、規(guī)范財(cái)政管理、揭露突出問(wèn)題、提出改進(jìn)建議”的財(cái)政審計(jì)目標(biāo)。

一是擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面。將財(cái)政審計(jì)外延至全部政府性資金和政府管理的公共資金，特別是要通過(guò)擴(kuò)大審計(jì)范圍解決審計(jì)真空帶問(wèn)題。樹(shù)立民生理念，高度關(guān)注群眾利益，加強(qiáng)對(duì)民生資金的審計(jì)。

二進(jìn)一步突出財(cái)政審計(jì)工作重點(diǎn)。要結(jié)合財(cái)政制度改革，深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)；要積極開(kāi)展審計(jì)調(diào)查研究，將政府和人大關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題、社會(huì)

關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題、財(cái)政支出管理中存在的影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的突出問(wèn)題作為審計(jì)調(diào)查的重要內(nèi)容，為國(guó)家的宏觀調(diào)控服務(wù)；要跟蹤國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施的落實(shí)情況，及時(shí)提示和反映影響宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的矛盾和問(wèn)題，推動(dòng)提升財(cái)政政策及其他宏觀調(diào)控政策的實(shí)施效果；在全面掌握財(cái)政收支狀況的基礎(chǔ)上，密切關(guān)注國(guó)家財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)提出防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的建議，切實(shí)維護(hù)國(guó)家財(cái)政安全。

三是積極開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將審計(jì)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到揭露財(cái)政管理體制不完善、內(nèi)控制度不健全、執(zhí)行政策不到位、決策失誤、損失浪費(fèi)等問(wèn)上來(lái)，實(shí)現(xiàn)從微觀審計(jì)到宏觀審計(jì)轉(zhuǎn)變，從財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)到績(jī)效審計(jì)的轉(zhuǎn)變。要改進(jìn)以查錯(cuò)糾弊為主的審計(jì)模式，不僅關(guān)注財(cái)政資金使用得“對(duì)不對(duì) ”，更要關(guān)注使用得“好不好 ”，在監(jiān)督財(cái)政資金分配、撥付環(huán)節(jié)的同時(shí)，重點(diǎn)檢查項(xiàng)目資金的使用效果，對(duì)資金投向的正確性、使用的效益性和管理的規(guī)范性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

（三）強(qiáng)化信息化手段在財(cái)政審計(jì)中的應(yīng)用

審計(jì)信息化是審計(jì)工作現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和技術(shù)支撐，必須進(jìn)一步加大審計(jì)信息化建設(shè)力度。一要繼續(xù)強(qiáng)力推進(jìn)計(jì)算機(jī)審計(jì)，制定財(cái)政審計(jì)中應(yīng)用計(jì)算機(jī)審計(jì)的具體準(zhǔn)則、指南、操作規(guī)程或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，要重點(diǎn)抓好AO的運(yùn)用，關(guān)鍵要在擴(kuò)大應(yīng)用范圍、提高應(yīng)用層次和深度上下功夫。二要加快金審工程建設(shè)，將審計(jì)機(jī)關(guān)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與財(cái)政、海關(guān)、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)等機(jī)關(guān)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)網(wǎng)，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程審計(jì)硬件和軟件系統(tǒng)，避免審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。三要進(jìn)一步建立完善財(cái)政審計(jì)資料庫(kù)，不斷擴(kuò)充數(shù)據(jù)和內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，盡快構(gòu)建省、市、縣財(cái)政審計(jì)資料信息傳遞和交互渠道或平臺(tái)，形成審計(jì)成果共享機(jī)制。

（四）轉(zhuǎn)換成果，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)的實(shí)效

一是提高審計(jì)報(bào)告質(zhì)量。加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)綜合評(píng)價(jià)分析。審計(jì)報(bào)告是審計(jì)機(jī)關(guān)工作成果的主要體現(xiàn)，不斷提升審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告質(zhì)量

能夠提高審計(jì)效益，擴(kuò)大審計(jì)影響力。提交的“兩個(gè)報(bào)告”要注重真實(shí)性、宏觀性、針對(duì)性和可操作性，加強(qiáng)綜合評(píng)價(jià)分析，以充分發(fā)揮財(cái)政審計(jì)的建設(shè)性作用。

二是加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)結(jié)果的落實(shí)。要堅(jiān)持揭露和查處問(wèn)題與促進(jìn)整改、完善制度、深化改革并重，逐步建立健全整改報(bào)告制度、督查制度和責(zé)任追究制度，切實(shí)提高審計(jì)監(jiān)督效能。

三是進(jìn)一步推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公告制度。進(jìn)一步完善以審計(jì)工作報(bào)告為主體，單項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告做配套的審計(jì)報(bào)告體系，及時(shí)逐一向社會(huì)公告每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的具體情況，通過(guò)“陽(yáng)光審計(jì)”推動(dòng)“陽(yáng)光財(cái)政”。

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第二篇：公共財(cái)政框架下行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督初探

在公共財(cái)政框架下，財(cái)政支出管理是重點(diǎn)，同時(shí)也是公共財(cái)政體系建設(shè)的關(guān)鍵。在支出的管理上要以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的公平分配和高效使用為目標(biāo)，這就需要建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、科學(xué)且具有強(qiáng)約束力的監(jiān)督機(jī)制，而內(nèi)部監(jiān)督是監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。本文就完善行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制談些粗淺看法。

一、內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督是法律賦予單位和財(cái)務(wù)人員的職責(zé)

單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督是指由本單位的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員通過(guò)日常會(huì)計(jì)工作對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督以及由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、審計(jì)人員定期進(jìn)行的內(nèi)部審計(jì)?！吨腥A人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《會(huì)計(jì)法》）規(guī)定“會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員依法進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督”。第二十七條中進(jìn)一步明確規(guī)定各單位應(yīng)建立健全本單位內(nèi)部監(jiān)督制度，并對(duì)單位內(nèi)部監(jiān)督制度規(guī)定提出了具體要求。根據(jù)《會(huì)計(jì)法》的要求，單位和會(huì)計(jì)人員必須自覺(jué)承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督的責(zé)任和義務(wù)。如若不履行該義務(wù)按照《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定將承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

二、內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督是會(huì)計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

會(huì)計(jì)監(jiān)督是會(huì)計(jì)的基本職能，會(huì)計(jì)監(jiān)督按監(jiān)督的主體不同分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是本單位經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分，是會(huì)計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。內(nèi)部監(jiān)督大多屬于事前監(jiān)督，它可以規(guī)范會(huì)計(jì)行為，明確責(zé)任，獎(jiǎng)懲分明，防止工作差錯(cuò)和舞弊，避免因責(zé)任不清而導(dǎo)致互相扯皮、推委，甚至越權(quán)行事，可以制止一些違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、合法、準(zhǔn)確、規(guī)范。倘若缺乏有效的內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督，那么再嚴(yán)格的外部監(jiān)督也難以避免上有政策、下有對(duì)策的情況出現(xiàn)，再完善的法律制度也難以得到貫徹執(zhí)行。這一點(diǎn)已被實(shí)踐所證明。一套完整的內(nèi)部監(jiān)督制度可以保護(hù)單位資產(chǎn)安全，保證會(huì)計(jì)記錄的可靠性，及時(shí)提供可靠的財(cái)務(wù)信息。一套薄弱的內(nèi)部監(jiān)督制度本身就是會(huì)計(jì)信息失真和會(huì)計(jì)犯罪的誘因。所以強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督具有十分重要的意義，是會(huì)計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、目前行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)狀

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法制建設(shè)相對(duì)滯后，一些很不規(guī)范的經(jīng)濟(jì)行為也沖擊著行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理，不同程度存在會(huì)計(jì)憑證失真、會(huì)計(jì)信息模糊、內(nèi)部管理松弛、會(huì)計(jì)監(jiān)督不力的現(xiàn)象。究其原因主要是：有的行政事業(yè)單位對(duì)建立內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，內(nèi)部監(jiān)督制度殘缺不全，嚴(yán)重的并未建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度；有的會(huì)計(jì)人員放棄了監(jiān)督的職責(zé)，認(rèn)為會(huì)計(jì)工作只是記賬、報(bào)賬，在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理過(guò)程中，對(duì)一些明知違規(guī)的現(xiàn)象不予抵制；有的以強(qiáng)調(diào)靈活性為由而不按規(guī)定程序辦理，更有甚者為了小團(tuán)體或個(gè)人利益而不擇手段，弄需作假。另外還有一些單位認(rèn)為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算簡(jiǎn)單，什么人都能干，所以安排一些無(wú)財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)的人員做財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作，這些人員無(wú)財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，對(duì)財(cái)務(wù)政策、制度本身就不了解、不熟悉，在政策和制度的執(zhí)行中難免出現(xiàn)偏差、漏洞，喪失了內(nèi)部監(jiān)督的能力。這種種情況致使內(nèi)部會(huì)計(jì)內(nèi)部監(jiān)督制度失去了應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性，造成財(cái)務(wù)管理混亂、會(huì)計(jì)信息失真，不能及時(shí)分析和控制預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，嚴(yán)重的出現(xiàn)一些違紀(jì)現(xiàn)象，給國(guó)家?guī)?lái)?yè)p失。所以沒(méi)有嚴(yán)格有效的會(huì)計(jì)監(jiān)督，會(huì)計(jì)核算的質(zhì)量就難以保證，必將導(dǎo)致管理的混亂。

四、公共財(cái)政框架下完善行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的思考

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，公共財(cái)政是法制財(cái)政，是陽(yáng)光財(cái)政，行政事業(yè)單位的用財(cái)理財(cái)過(guò)程也應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)透明的，要做到這一點(diǎn)，除建立強(qiáng)有力的外部監(jiān)督機(jī)制外，必須使行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督成為一種以法律為基礎(chǔ)、為依據(jù)的有效監(jiān)督，因此應(yīng)從以下幾方面強(qiáng)化管理。

范預(yù)算單位的設(shè)置

凡獨(dú)立核算的單位必須具備獨(dú)立核算的條件，這是實(shí)行獨(dú)立核算的前提。一些行政事業(yè)單位由于業(yè)務(wù)的限制，人員較少，會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)也較少，大部分沒(méi)有財(cái)務(wù)專業(yè)人員，也不按照會(huì)計(jì)制度的要求進(jìn)行合理分工，有的會(huì)計(jì)人員身兼數(shù)職，不能按要求進(jìn)行合理分工，達(dá)不到互相牽制的目的。如有的單位會(huì)計(jì)兼采購(gòu)，有的采購(gòu)兼審批，更有甚的單位會(huì)計(jì)出納一人兼。有的會(huì)計(jì)人員由于不是專業(yè)人員，不了解財(cái)務(wù)知識(shí)，發(fā)揮不了會(huì)計(jì)的監(jiān)督作用。完全不具備獨(dú)立核算的條件。筆者認(rèn)為，對(duì)于編制在30人以下的單位不易獨(dú)立開(kāi)戶，應(yīng)實(shí)行財(cái)務(wù)集中支付制度；對(duì)于雖然編制在30人以上，但單位沒(méi)有財(cái)務(wù)專業(yè)人員的，由財(cái)政部門予與委派或以系統(tǒng)、部門為單位，實(shí)行集中支付。

2、加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)人員的資格審查和業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作

按照《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定，從事會(huì)計(jì)工作必須具有會(huì)計(jì)資格證。行政事業(yè)單位也不能例外，財(cái)政部門要加大對(duì)從業(yè)人員資格的審查力度，沒(méi)有會(huì)計(jì)資格證的人員一律不得從事會(huì)計(jì)工作。同時(shí)財(cái)政部門和主管部門要對(duì)會(huì)計(jì)人員定期進(jìn)行培訓(xùn)。因?yàn)闀?huì)計(jì)法規(guī)、政策不是一成不變的，會(huì)計(jì)理論在不斷發(fā)展和完善，會(huì)計(jì)實(shí)踐需要不斷積累和豐富。所以會(huì)計(jì)人員不僅要具備一定的專業(yè)知識(shí)和技能，而且要繼續(xù)學(xué)習(xí)，不斷地更新知識(shí)，努力提高自身素質(zhì)，這樣才能勝任會(huì)計(jì)工作，才能熟練運(yùn)用會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)方法對(duì)本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行記錄、預(yù)算、分析和控制，使本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)處于良好的運(yùn)行狀態(tài)，使資金發(fā)揮最大的效益。

3、提高單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的認(rèn)識(shí)

《會(huì)計(jì)法》規(guī)定單位負(fù)責(zé)人是本單位會(huì)計(jì)行為的責(zé)任主體，單位內(nèi)部監(jiān)督的成敗，并不取決于會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)工作人員本身，而取決于單位負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)工作的認(rèn)識(shí)、重視和信任程度，取決于單位負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)工作合理建議的采用率，取決于單位負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)工作的“授權(quán)”和內(nèi)部監(jiān)督制度的建立、完善及運(yùn)行有效性等方面。只有單位負(fù)責(zé)人重視，才能切實(shí)建立起有效的內(nèi)部監(jiān)督制度，才能在會(huì)計(jì)監(jiān)督過(guò)程中遇到內(nèi)部或外部阻力時(shí)，給會(huì)計(jì)人員以足夠的支持，才能自覺(jué)帶頭遵守有關(guān)的會(huì)計(jì)監(jiān)督。只有這樣才能保證內(nèi)部監(jiān)督制度的順利執(zhí)行，會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能才能得到真正的發(fā)揮。所以提高單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，是實(shí)行有效監(jiān)督的前提。

4、完善單位內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督的核心之一是在單位內(nèi)部建立起相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制。有效的會(huì)計(jì)管理必須有健全的規(guī)章制度作保證，使會(huì)計(jì)工作有章可循，有法可依，在制度上保證會(huì)計(jì)監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，以達(dá)到互相監(jiān)督的目的，防止會(huì)計(jì)事務(wù)處理中發(fā)生的失誤和差錯(cuò)以及營(yíng)私舞弊等行為，增強(qiáng)財(cái)務(wù)的公開(kāi)性和透明性，提高會(huì)計(jì)核算質(zhì)量。筆者認(rèn)為各單位應(yīng)根據(jù)各自不同的性質(zhì)及具體情況，依據(jù)《會(huì)計(jì)法》等法律規(guī)章，建立一套適合本單位的、完整的內(nèi)部管理制度，內(nèi)部制度的規(guī)定要體現(xiàn)相互制約機(jī)制，同時(shí)制度規(guī)定應(yīng)明確具體，具有可操作性。具體應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（1）、明確不相容職務(wù)分離制度。一是堅(jiān)持“錢、帳分管”制度，即凡涉及到款物的收付、結(jié)算及其登記的任何一項(xiàng)工作，必須由兩人或兩個(gè)以上人員分工辦理；二是在會(huì)計(jì)核算上堅(jiān)持復(fù)核制度，制單和審核要由兩人分別負(fù)責(zé)，堅(jiān)決杜絕制單、審核、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人一人承包的現(xiàn)象；三是嚴(yán)格印章控制，財(cái)務(wù)專用章應(yīng)由專人保管，個(gè)人名章應(yīng)由本人或其授權(quán)人保管。嚴(yán)禁一人保管支付款項(xiàng)所需的全部印章。嚴(yán)格履行簽字或蓋章手續(xù)。同時(shí)會(huì)計(jì)和出納之間分工要制度化，不能一人包辦代替；四是明確審批程序，即所有開(kāi)支必須先經(jīng)過(guò)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人審核票據(jù)是否符合規(guī)定、開(kāi)支是否符合政策、手續(xù)是否齊全后，再由領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)核銷，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)人員“閘門”作用。

（2）明確重大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策和執(zhí)行程序。對(duì)重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)決策和執(zhí)行程序要明確，做到制度化、規(guī)范化，實(shí)行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，使決策人員和執(zhí)行人員之間能夠互相監(jiān)督、互相制約的機(jī)制，既要防止權(quán)力過(guò)于集中，也要防止多頭行事、各自行事。

（3）明確財(cái)產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序。財(cái)產(chǎn)清查是會(huì)計(jì)核算工作的一項(xiàng)重要制度，在編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告之前必須對(duì)各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)物資進(jìn)行實(shí)地盤點(diǎn)和對(duì)庫(kù)存現(xiàn)金、銀行存款、債權(quán)債務(wù)進(jìn)行清查，查明實(shí)存數(shù)與帳面數(shù)是否相符，并查明不符的原因和責(zé)任，制定改正措施，做到帳實(shí)相符，保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)完整。單位不僅要明確財(cái)產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序，還要保證財(cái)產(chǎn)清查制度得以具體落實(shí)。

（4）對(duì)會(huì)計(jì)資料進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)既是內(nèi)部監(jiān)督的一個(gè)重要組成部分，又是內(nèi)部監(jiān)督的一種特殊形式。在單位內(nèi)部除會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員外，要有專門機(jī)構(gòu)或人員對(duì)會(huì)計(jì)資料進(jìn)行再監(jiān)督。有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員的該項(xiàng)工作由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行，沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員的要指定專人負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作。

5、加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德教育，是實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督的重要保證

實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督會(huì)計(jì)人員必須要有良好的職業(yè)道德，恪守職業(yè)道德規(guī)范，這是會(huì)計(jì)人員必須恪守的行為準(zhǔn)則。它要求會(huì)計(jì)人員首先要熱愛(ài)本職工作，忠實(shí)地履行會(huì)計(jì)職責(zé)。會(huì)計(jì)工作主要是通過(guò)大量的數(shù)字體現(xiàn)，稍有不慎就會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤或?qū)е聯(lián)p失，所以需要從業(yè)者必須具有誠(chéng)實(shí)、認(rèn)真的工作態(tài)度，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要全心(本文權(quán)屬文秘之音所有，更多文章請(qǐng)登陸004km.cn查看)全意地投入，決不能馬馬虎虎、敷衍塞責(zé)，要踏踏實(shí)實(shí)地做好每項(xiàng)會(huì)計(jì)工作。二是實(shí)事求是、客觀公正。真實(shí)地反映客觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是會(huì)計(jì)的首要職責(zé)，會(huì)計(jì)從業(yè)人員在會(huì)計(jì)信息加工、會(huì)計(jì)政策的選擇、會(huì)計(jì)方法的確認(rèn)過(guò)程中，均應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，而不能憑空虛構(gòu)、偽造、篡改；同時(shí)會(huì)計(jì)職業(yè)活動(dòng)中涉及各方面的利益，包括國(guó)家的利益、本單位的利益、個(gè)人的利益以及社會(huì)的公眾利益，因而會(huì)計(jì)人員要公平、公正地對(duì)待各方面利益，不能犧牲國(guó)家和公共利益換取本單位或個(gè)人利益。三是遵守會(huì)計(jì)職業(yè)紀(jì)律。會(huì)計(jì)活動(dòng)是以會(huì)計(jì)法規(guī)為主體的包括各類財(cái)經(jīng)法規(guī)的綜合體現(xiàn)，會(huì)計(jì)人員是財(cái)經(jīng)法規(guī)的執(zhí)行者，會(huì)計(jì)人員要熟悉法規(guī)，在廉潔奉公的基礎(chǔ)上，必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。

第三篇：財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)體系研究

財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)體系研究

摘要：本論文從闡明課題研究的背景和意義入手，第一部分從理論研究和以浙江宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)模式為代表的績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)實(shí)踐方面介紹了當(dāng)前我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀,并從三方面歸納了主要特點(diǎn)。第二部分介紹了美國(guó)、英國(guó)、加拿大三國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的發(fā)展情況，通過(guò)共性特點(diǎn)的比較分析，從中得出可供我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法，提出我國(guó)要推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作，必須要構(gòu)建科學(xué)、合理、規(guī)范的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。第三部分主要論述如何構(gòu)建財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分別從評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置依據(jù)、評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置原則、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的面向內(nèi)容進(jìn)行了闡述，并給出了兩種評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型的設(shè)想，一是采用“部門-項(xiàng)目法”構(gòu)建一般財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系模型；二是采用“沃爾評(píng)分法”構(gòu)建行業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系模型。第四部分從三方面提出了完善我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政專項(xiàng)資金 績(jī)效審計(jì) 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型 構(gòu)建與完善

緒論

第一節(jié) 研究背景

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷成熟,公共財(cái)政管理改革的步伐逐步加快，科學(xué)分配、合理使用財(cái)政資金，增強(qiáng)財(cái)政資金使用的效率和效果已成為政府和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。在此背景下，財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的必要性日益凸現(xiàn)出來(lái),成為政府加強(qiáng)宏觀管理，提高財(cái)政專項(xiàng)資金運(yùn)行效率，增強(qiáng)政府公共支出效果的重要手段。其中，財(cái)政專項(xiàng)資金尤以其占財(cái)政收支結(jié)構(gòu)比重大、涉及行業(yè)與領(lǐng)域多、與企業(yè)和群眾聯(lián)系緊密以及審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題量多類廣、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)復(fù)雜且體系不健全等特點(diǎn)，成為績(jī)效審計(jì)研究和實(shí)踐的橋頭堡和主戰(zhàn)場(chǎng)。

審計(jì)署《20xx至20xx年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出，到 20xx年，所有的審計(jì)項(xiàng)目都將開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是績(jī)效審計(jì)的最佳突破口，如何按照財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性要求進(jìn)行籌劃、組織和實(shí)施審計(jì)，提出可行的審計(jì)建議，以促進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益的提高是當(dāng)前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員普遍重視的課題。

第二節(jié) 研究意義

當(dāng)前，各級(jí)審計(jì)部門都積極地對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)進(jìn)行實(shí)踐，并積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但面臨的困難和挑戰(zhàn)也很艱巨，加強(qiáng)和深化該領(lǐng)域的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)展的趨勢(shì)

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力明顯增強(qiáng)，政府管理的財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模與日劇增。與此同時(shí)，政府在保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面也承擔(dān)著更加重要的責(zé)任，財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的作用日益重要。我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政框架形成的初級(jí)階段，盡管財(cái)政收入總量和增幅都較高，但由于社會(huì)公共產(chǎn)品需求的增加，支出呈剛性增長(zhǎng)，可用財(cái)力增長(zhǎng)緩慢，財(cái)政專項(xiàng)資金短缺現(xiàn)象將在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)存在，財(cái)政面臨的支出壓力將會(huì)越來(lái)越大。如何分配有限的財(cái)政專項(xiàng)資金，使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)趨于更加合理，并最大程度地發(fā)揮資金的使用效益，是財(cái)政專項(xiàng)資金管理必須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)注重對(duì)財(cái)政支出的真實(shí)、合法性審計(jì)，無(wú)法在提高財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效方面發(fā)揮建設(shè)性作用。

二、開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是推進(jìn)民主政治的需要

隨著公民民主意識(shí)和參政議政能力的提高，社會(huì)公眾越來(lái)越關(guān)注財(cái)政專項(xiàng)資金收支的真實(shí)、合法和效益等情況。在這種背景下，審計(jì)職能和工作范圍在不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的真實(shí)合法性財(cái)務(wù)收支審計(jì)無(wú)法向社會(huì)公眾提供政府管理的公共資金使用效益方面的信息?？v觀各國(guó)審計(jì)的發(fā)展，績(jī)效審計(jì)已經(jīng)成為審計(jì)發(fā)展的高級(jí)階段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府建設(shè)中發(fā)揮著積極的作用和重要的影響。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政管理體制的建立，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)也必然逐步向績(jī)效審計(jì)延伸過(guò)渡。

三、開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是是建立廉潔、高效政府的需要

實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)可以在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，從政府開(kāi)支的成本—效益、成本—效果角度來(lái)衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，而這些內(nèi)容直接反映了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，政府公務(wù)員是否負(fù)責(zé)，能力與責(zé)任是否匹配，是否存在貪污、浪費(fèi)等問(wèn)題，進(jìn)而可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)黨風(fēng)和政風(fēng)的好轉(zhuǎn)，提高黨的執(zhí)政能力。同時(shí)，開(kāi)展政府專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)能夠揭示由于個(gè)別政府部門工作不力導(dǎo)致不當(dāng)決策、錯(cuò)誤決策、盲目決策、輕率決策，出現(xiàn)大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”等造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)的問(wèn)題。

第一章 我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀、特點(diǎn)

第一節(jié) 我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展現(xiàn)狀

一、審計(jì)理論研究方面。

我國(guó)審計(jì)理論界在20世紀(jì)80年代初審計(jì)制度建立不久，就開(kāi)始探討經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)問(wèn)題。國(guó)內(nèi)較早的績(jī)效審計(jì)論著是呂文基1992年撰寫的《經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)教程》。從統(tǒng)計(jì)資料及有關(guān)文獻(xiàn)可以了解到，上世紀(jì)80年代初，我國(guó)審計(jì)理論界側(cè)重于引進(jìn)和介紹國(guó)外績(jī)效審計(jì)的理論與實(shí)務(wù)，一些學(xué)者對(duì)績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了積極的探索并取得了可喜的成果。此后，逐步轉(zhuǎn)向探討如何建立有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)，對(duì)績(jī)效審計(jì)的定義、職能、范圍、方法和程序等基本理論進(jìn)行了較為廣泛的研究，并把績(jī)效審計(jì)理論研究列為重點(diǎn)研究課題，取得了一些初步的成果。

二、審計(jì)實(shí)務(wù)實(shí)踐方面。

我國(guó)在**年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議正式提出“積極探索開(kāi)展績(jī)效審計(jì)”?！秾徲?jì)署**年至**年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，“著力構(gòu)建績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)及方法體系。認(rèn)真研究，不斷摸索和總結(jié)績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和方法，**年建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，**年建立起財(cái)政績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，**年基本建立起符合我國(guó)發(fā)展實(shí)際的績(jī)效審計(jì)方法體系”。

近年來(lái)各級(jí)審計(jì)部門在多類審計(jì)項(xiàng)目中積極進(jìn)行了績(jī)效審計(jì)探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。如：浙江省審計(jì)廳及時(shí)提出了以績(jī)效審計(jì)為核心向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)型的思路，探索和實(shí)踐宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)模式，強(qiáng)調(diào)面向成果使用者、以結(jié)果為導(dǎo)向、以解決問(wèn)題為目的等理念，因地制宜推進(jìn)審計(jì)管理創(chuàng)新，著力提升審計(jì)工作的服務(wù)性、建設(shè)性和成效性，從全部政府性資金審計(jì)、政策評(píng)價(jià)審計(jì)、民生民本審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)及調(diào)查、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)等實(shí)踐領(lǐng)域汲取經(jīng)驗(yàn)，初步搭建了有特色的績(jī)效審計(jì)框架。而就財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)而言，由于涉及面廣、資金量大、專業(yè)性強(qiáng)，這項(xiàng)工作目前還處于試點(diǎn)階段,已進(jìn)行的績(jī)效審計(jì)案例有限,所積累的經(jīng)驗(yàn)有限，其績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)普遍存在法律準(zhǔn)則欠缺、指標(biāo)單

一、操作性和可比性不強(qiáng)的問(wèn)題，不能滿足財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的多層次性、多樣性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)。

第二節(jié) 我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)

我國(guó)目前開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一、審計(jì)方式多以事后審計(jì)為主，事前、事中審計(jì)尚不多見(jiàn)。

從審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)情況看，由于目前我國(guó)財(cái)政管理的透明度，不高，信息不真實(shí)、不對(duì)稱的情況還比較嚴(yán)重，審計(jì)人員無(wú)法收集到比較翔實(shí)有效的項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、資金分配等環(huán)節(jié)中重要的非量化信息明細(xì)資料，采取的審計(jì)方式多為事后審計(jì)，僅僅關(guān)注財(cái)政專項(xiàng)資金的使用結(jié)果，而對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算編制、資金分配、專項(xiàng)資金設(shè)立的合理性與必要性等無(wú)法進(jìn)行有效的審計(jì)監(jiān)督。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)寓于傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)之中。

目前大多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)并未把財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)作為一個(gè)獨(dú)立的審計(jì)類型來(lái)安排，開(kāi)展的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)多是在財(cái)政財(cái)務(wù)真實(shí)性、合法性審計(jì)過(guò)程中，順帶關(guān)注管理和績(jī)效方面存在的問(wèn)題，在審計(jì)報(bào)告中偶爾順帶提及績(jī)效評(píng)價(jià)和管理建議。審計(jì)方法多是集中在對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的微觀分析上，審查的重點(diǎn)也多為擠占挪用財(cái)政專項(xiàng)資金、資金分配不及時(shí)等。而對(duì)于非財(cái)務(wù)資料、數(shù)據(jù)審計(jì)分析的深度和廣度不夠，如項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性、財(cái)政支出范圍的界定、資金使用經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性分析等宏觀層次評(píng)價(jià)較少。

三、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)開(kāi)展沒(méi)有明確的法律依據(jù)和審計(jì)準(zhǔn)則。

財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)開(kāi)展范圍小，層次低，隨意性大，并沒(méi)有把專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)作為法定審計(jì)任務(wù)，從而使落實(shí)《審計(jì)法》規(guī)定的提高財(cái)政專項(xiàng)資金效益的要求成為空話。目前全國(guó)范圍內(nèi)尚無(wú)財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)的專項(xiàng)準(zhǔn)則或指南，特別是適用于財(cái)政各類專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未建立，給科學(xué)、規(guī)范開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)造成一定困難。

第二章 國(guó)外財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的比較與借鑒

第一節(jié) 國(guó)外財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的發(fā)展

一、美國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的發(fā)展

美國(guó)開(kāi)績(jī)效審計(jì)之先河，最早將績(jī)效審計(jì)引入政府審計(jì)領(lǐng)域。早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)審計(jì)總署就開(kāi)始將工作重心轉(zhuǎn)向?qū)β?lián)邦政府支出的綜合審計(jì)，率先把注意力轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審計(jì)，其職責(zé)是檢查公共資金的使用，評(píng)價(jià)聯(lián)邦政府的投資項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提供政策分析、備選方案及其他支持，以便幫助國(guó)會(huì)做出有效的決策和撥款決定。例如曾進(jìn)行年支出達(dá)到200億美元的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及其事務(wù)審計(jì)和國(guó)防審計(jì)。20世紀(jì)70年代美國(guó)審計(jì)總署的“三E”審計(jì)走向準(zhǔn)則化。美國(guó)審計(jì)總署由財(cái)務(wù)審計(jì)向政府績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變的標(biāo)志是**年的《立法機(jī)關(guān)重組法案》和1974年的《國(guó)會(huì)預(yù)算與撥款控制法案》，這兩個(gè)法案授權(quán)美國(guó)審計(jì)總署對(duì)政府機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目管理活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估與分析。美國(guó)審計(jì)總署在《政府審計(jì)準(zhǔn)則》中對(duì)績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容、實(shí)施和報(bào)告作了具體規(guī)定。從此“三E”審計(jì)走上了規(guī)范化的道路，并得以較快的發(fā)展。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，美國(guó)審計(jì)總署進(jìn)一步擴(kuò)大了工作范圍，對(duì)每個(gè)政府項(xiàng)目的資金流向和政府運(yùn)作的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督檢查，改進(jìn)聯(lián)邦政府的財(cái)政管理，開(kāi)展了范圍廣泛的效益審計(jì)和項(xiàng)目評(píng)估。現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)中監(jiān)督政府履行受托責(zé)任的情況和對(duì)危及國(guó)家安全和利益的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的監(jiān)控，強(qiáng)調(diào)通過(guò)審計(jì)，防范可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府改進(jìn)工作績(jī)效，加強(qiáng)管琿機(jī)制的整合治理和系統(tǒng)管理，幫助國(guó)會(huì)促進(jìn)政府工作的更好和更可信。現(xiàn)在，美國(guó)政府審計(jì)工作量的90％阻上是從事績(jī)效審計(jì)，“三E”審計(jì)已變成政府審計(jì)最主要的工作。通過(guò)績(jī)效審計(jì)和其他服務(wù)，美國(guó)審計(jì)總署每年為聯(lián)邦政府節(jié)約了大量資金。20xx年財(cái)政，美國(guó)審計(jì)總署的工作帶來(lái)了230．2億美元的直接財(cái)政收益，經(jīng)費(fèi)投入的每一個(gè)美元都帶來(lái)了61美元的收益。美國(guó)審計(jì)總署在開(kāi)展績(jī)效審計(jì)方面取得了驚人的業(yè)績(jī)，對(duì)世界范圍內(nèi)政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展起到了巨大的推動(dòng)作用。

二、英國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的發(fā)展

英國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的歷史比較長(zhǎng)，但以法律形式確認(rèn)其為國(guó)家審計(jì)署的工作內(nèi)容則是在1983年以后。**年3月英國(guó)政府發(fā)表了綠皮書，規(guī)定主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)應(yīng)對(duì)公共資金支出的有效性和效率性進(jìn)行檢查，必要時(shí)調(diào)查計(jì)劃項(xiàng)目是否有效地達(dá)到規(guī)定的政策目標(biāo)。1983年頒布了《英國(guó)國(guó)家審計(jì)法》，首次正式為審計(jì)署開(kāi)展績(jī)效審計(jì)提供了法律基礎(chǔ)。該法第六條規(guī)定：主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)可以檢查任何部門、機(jī)構(gòu)或其他團(tuán)體履行職能過(guò)程中使用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。根據(jù)法律規(guī)定，審計(jì)署可就政府所執(zhí)行的項(xiàng)目、計(jì)劃或任何其他工作活動(dòng)以及其結(jié)果進(jìn)行審查并報(bào)告審計(jì)結(jié)果。

英國(guó)審計(jì)署的績(jī)效審計(jì)主要檢查和評(píng)價(jià)政策的執(zhí)行結(jié)果，對(duì)政策本身并不提出批評(píng)意見(jiàn)，主要審查公共支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性?？?jī)效審計(jì)一般可分為四類：一是對(duì)嚴(yán)重的鋪張浪費(fèi)、效率或效益低下和控制薄弱的現(xiàn)象所進(jìn)行的檢查；二是針對(duì)特定的部門、重大項(xiàng)目、工程進(jìn)行的調(diào)查；三是對(duì)管理活動(dòng)所進(jìn)行的檢查；四是其他較小規(guī)模的檢查。目前，績(jī)效審計(jì)已經(jīng)是英國(guó)審計(jì)署重要的工作內(nèi)容，每年績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目約占總審計(jì)項(xiàng)目的40％。僅1994至1995英國(guó)國(guó)家審計(jì)署就公布了50份績(jī)效審計(jì)報(bào)告，涉及的領(lǐng)域涵蓋了國(guó)防、教育、農(nóng)業(yè)、環(huán)境和交通、衛(wèi)生和社會(huì)保障、法律和內(nèi)政服務(wù)、海外和中央政府事務(wù)研究、私有化、稅收等8個(gè)領(lǐng)域。

三、加拿大財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的發(fā)展

在國(guó)家審計(jì)和民間審計(jì)的共同推動(dòng)下，加拿大出現(xiàn)了一種名為“綜合審計(jì)”的現(xiàn)代審計(jì)方法，它與美國(guó)“3E 審計(jì)”的內(nèi)容大致相仿。1989 年，丹尼斯.普瑞斯波爾提出，綜合審計(jì)還應(yīng)審查對(duì)自然環(huán)境的有效利用和對(duì)生態(tài)環(huán)境的維護(hù)情況，政府項(xiàng)目及政府活動(dòng)所產(chǎn)生利潤(rùn)分配和再分配的公平性以及對(duì)社會(huì)秩序穩(wěn)定的影響，把“3E 審計(jì)”拓展到“5E 審計(jì)”。加拿大綜合審計(jì)包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)，目的是對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的公正性發(fā)表意見(jiàn)；二是合規(guī)性審計(jì)，檢查政府部門和企業(yè)是否按照國(guó)家法律法規(guī)去花錢；三是經(jīng)濟(jì)與效率審計(jì)，即最大效率地利用資源；四是有效性（效果）審計(jì)，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目投資的效果，要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。第三、四項(xiàng)兩項(xiàng)又稱貨幣價(jià)值審計(jì)，也即績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容。

從內(nèi)容范圍上看，首先，綜合審計(jì)是一個(gè)有機(jī)整體，財(cái)務(wù)審計(jì)是綜合審計(jì)的一個(gè)組成部分，它對(duì)執(zhí)行情況與責(zé)任相關(guān)的財(cái)務(wù)信息予以證實(shí)。其次，綜合審計(jì)對(duì)主管部門活動(dòng)相關(guān)的管理控制給予足夠的證實(shí)，以及管理部門對(duì)開(kāi)發(fā)是否經(jīng)濟(jì)、有效加以證實(shí)，從而保證政府有關(guān)規(guī)劃達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。財(cái)務(wù)審計(jì)是對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的公正性、準(zhǔn)確性、合規(guī)性提出意見(jiàn)。最后，綜合審計(jì)承擔(dān)的任務(wù)是對(duì)被審計(jì)單位資源（貨幣、人力、資產(chǎn)、信息）有效管理所使用的控制、步驟和系統(tǒng)進(jìn)行檢驗(yàn)，這意味著綜合審計(jì)范圍廣泛，一般包括：（1）財(cái)務(wù)計(jì)劃、預(yù)算、會(huì)計(jì)賬目、財(cái)務(wù)報(bào)表；（2）人力資源計(jì)劃、發(fā)展、評(píng)價(jià)和運(yùn)用；（3）資本支出計(jì)劃，包括資產(chǎn)、設(shè)備、存貨和其他資產(chǎn)的取得和使用；（4）為執(zhí)行經(jīng)營(yíng)管理的職責(zé)，在計(jì)劃、經(jīng)營(yíng)和控制方面所產(chǎn)生的必要信息。

第二節(jié) 國(guó)外財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的比較分析和對(duì)我國(guó)的借鑒

一、國(guó)外財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的比較分析

盡管西方各國(guó)政府財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)各具特色，但的確也在逐步演變過(guò)程中產(chǎn)生了較為系統(tǒng)的審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)程序和審計(jì)技術(shù)方法，而且這些對(duì)象、內(nèi)容、程序和方法也已經(jīng)得到了實(shí)踐者的廣泛贊同，并相互影響，共同成為西方績(jī)效審計(jì)理論體系的重要組成部分，為世界各國(guó)所借鑒。通過(guò)對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)其有四個(gè)共性：一是立法型審計(jì)體制為財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展提供了保障，在三權(quán)分立條件下，對(duì)行政機(jī)關(guān)的績(jī)效審計(jì)結(jié)果可以通過(guò)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督得以落實(shí)；二是完整的法律法規(guī)體系確定了財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的地位；三是基于相對(duì)完善的政府預(yù)算管理體系下的財(cái)務(wù)審計(jì)已經(jīng)相對(duì)成熟，會(huì)計(jì)信息實(shí)現(xiàn)了基本真實(shí)、合法，違法違規(guī)行為不斷減少，形成了一套完整財(cái)務(wù)報(bào)告體系和與之配套的報(bào)表審計(jì)體系，真實(shí)、合法、合規(guī)性審計(jì)的傳統(tǒng)審計(jì)任務(wù)基本完成;四是各國(guó)政府部門績(jī)效體系中的績(jī)效指標(biāo)規(guī)范化、法制化標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)，為財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)提供了重要的參考。

二、對(duì)我國(guó)的借鑒

隨著中央、省對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度的不斷增強(qiáng)，特別是為應(yīng)對(duì)20xx年金融危機(jī)影響，國(guó)家做出了4萬(wàn)億投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決策，財(cái)政專項(xiàng)資金作為主要的資金撥付、支出形式，其規(guī)模已占據(jù)了財(cái)政資金的半壁江山，但在支出管理上也不同程度地存在著預(yù)算安排不科學(xué)、政策執(zhí)行不到位、資金大量沉淀、效益效果不明顯、監(jiān)督管理缺位等影響專項(xiàng)資金使用效率和效果的問(wèn)題。因此，加大財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)力度，提高績(jī)效審計(jì)成果，直接關(guān)系到政府財(cái)政性資金總體的使用效益和效果，直接影響到國(guó)家和省有關(guān)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策的貫徹落實(shí)，其必要性已經(jīng)凸顯。

由于政治體制、法律基礎(chǔ)、財(cái)政管理模式的差異，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和技術(shù)水平的差距，同美、英、加等有著幾十年績(jī)效審計(jì)發(fā)展歷史的國(guó)家相比，我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)作為獨(dú)立審計(jì)類型的實(shí)踐還剛剛起步，績(jī)效審計(jì)的探索和實(shí)踐不具備西方績(jī)效審計(jì)發(fā)展的前提條件和外部環(huán)境，基本國(guó)情決定了中國(guó)的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)不能簡(jiǎn)單照搬西方模式，必須立足于我國(guó)實(shí)際。但是，作為影響政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的重要因素和開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，西方國(guó)家制定政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則與規(guī)范，完善財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的經(jīng)驗(yàn)卻極為值得我們借鑒。

從世界各國(guó)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展過(guò)程可以看出，凡是績(jī)效審計(jì)開(kāi)展的比較好的國(guó)家，其績(jī)效審計(jì)方面的審計(jì)準(zhǔn)則、規(guī)范和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也是相對(duì)完善的。如：美國(guó)審計(jì)總署制定了七條公共部門績(jī)效審計(jì)測(cè)試與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)難以量化的標(biāo)準(zhǔn)提出了“優(yōu)先實(shí)踐”概念作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行“金額化”法?？?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是建立在以下七個(gè)方面基礎(chǔ)上的宏觀和微觀標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一:法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)比較標(biāo)準(zhǔn)、政府審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、州政府標(biāo)準(zhǔn)、效果標(biāo)準(zhǔn)、美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和可接受的管理?xiàng)l例。財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)各個(gè)項(xiàng)目時(shí)其標(biāo)準(zhǔn)均是以上述七項(xiàng)為基礎(chǔ)。我國(guó)要推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作，必須要建立科學(xué)、合理、規(guī)范的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境的變化，及時(shí)研究和改進(jìn)不同指標(biāo)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

第三章 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

第一節(jié) 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置依據(jù)

為提高財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的客觀性和公正性，審計(jì)可選擇和提煉財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效的外部標(biāo)準(zhǔn)作為審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的依據(jù)。

一、以法律法規(guī)為依據(jù)。該依據(jù)存在于國(guó)家的各項(xiàng)法律、法規(guī)和規(guī)章制度中，帶有很嚴(yán)格的強(qiáng)制性。如果存在違反法律法規(guī)的情況，一般而言，也不能達(dá)到財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)期目標(biāo)，甚至出現(xiàn)挪用、閑置和損失浪費(fèi)的問(wèn)題。財(cái)政部門如果存在不按法定職責(zé)履行職務(wù)，不按法定程序開(kāi)展工作，不遵守財(cái)政專項(xiàng)資金的禁止性要求等，就會(huì)影響資金效益的發(fā)揮。

二、以財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算為依據(jù)。財(cái)政專項(xiàng)資金的收入和支出都有預(yù)算，財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算是根據(jù)財(cái)政資金的需求提出的支出要求，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和嚴(yán)格的約束性。從目前預(yù)算編制的情況看，雖然很多預(yù)算未進(jìn)行細(xì)化，但也有相當(dāng)部分的財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算對(duì)資金所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)和使用效果作了明確的規(guī)定。

三、以行業(yè)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是同一行業(yè)為大家普遍認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)，可分為兩種：一種是具有一定約束力的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這類標(biāo)準(zhǔn)往往經(jīng)過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)制定，要求本行業(yè)內(nèi)單位和人員遵守的標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的強(qiáng)制性；另一類是沒(méi)有強(qiáng)制性但為行業(yè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，這類標(biāo)準(zhǔn)通常是行業(yè)內(nèi)多年形成或通過(guò)研究提出的一些標(biāo)準(zhǔn)，能為審計(jì)評(píng)價(jià)提供判斷基礎(chǔ)。

四、以專家意見(jiàn)為依據(jù)。這是財(cái)政專項(xiàng)資金領(lǐng)域權(quán)威專家對(duì)專業(yè)問(wèn)題的分析判斷意見(jiàn)，主要包括三種，一種是聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家直接參與績(jī)效審計(jì)，專家運(yùn)用各種技術(shù)方法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)專業(yè)問(wèn)題進(jìn)行審查得出的結(jié)論；一種是審計(jì)人員就相關(guān)技術(shù)問(wèn)題向?qū)＜疫M(jìn)行咨詢或與專家進(jìn)行討論，提出的咨詢或論證意見(jiàn)，或是委托專業(yè)人員運(yùn)用技術(shù)手段和方法進(jìn)行鑒定并出具鑒定結(jié)論。

第二節(jié) 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置原則

要使評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更好地為評(píng)價(jià)內(nèi)容服務(wù)，既要在指標(biāo)分類的科學(xué)完整、實(shí)用規(guī)范上下功夫，又必須使評(píng)價(jià)指標(biāo)的含義明確、口徑一致，無(wú)論橫向還是縱向均具有可比性。除此之外，在構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置還應(yīng)該遵從幾個(gè)基本原則：

一、SMART原則。即精確原則，該原則是美英等國(guó)家在績(jī)效指標(biāo)設(shè)置上普遍遵循的共同標(biāo)準(zhǔn)。S（specific）:指績(jī)效指標(biāo)應(yīng)具體、明確，而不能抽象、模棱兩可；M（measurable）:指績(jī)效指標(biāo)應(yīng)可衡量、可評(píng)價(jià)，能夠形成數(shù)量指標(biāo)或行為強(qiáng)度指標(biāo)，而非籠統(tǒng)、主觀的描述；A（achievable）：指績(jī)效指標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)的，而非過(guò)高、過(guò)低或不切實(shí)際；R（realistic）：指績(jī)效指標(biāo)應(yīng)具有時(shí)限性，而非僅僅存在模糊的時(shí)間概念或根本不考慮完成期限。

二、相關(guān)性原則?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)與部門、單位、專項(xiàng)資金和項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)密切相關(guān)，不能因?yàn)槿菀资占褪褂?，如投入或產(chǎn)出的衡量相對(duì)容易，但若與項(xiàng)目成果目標(biāo)不具有相關(guān)性，單純的指標(biāo)就不能較好地反映項(xiàng)目的實(shí)際影響。

三、互補(bǔ)性原則。構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)要將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，形成定量為主，定性為輔的綜合互補(bǔ)評(píng)價(jià)作用。定量指標(biāo)建立在財(cái)政專項(xiàng)資金收支活動(dòng)各項(xiàng)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及工作目標(biāo)分析的基礎(chǔ)上，定性指標(biāo)通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面、綜合因素分析，結(jié)合專業(yè)意見(jiàn)，與定量指標(biāo)共同合理、準(zhǔn)確地反映財(cái)政專項(xiàng)資金相關(guān)實(shí)際績(jī)效。

四、可行性原則。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置既要考慮經(jīng)濟(jì)性和實(shí)用性，又要考慮現(xiàn)實(shí)條件和可操作性，數(shù)據(jù)的取得應(yīng)符合成本效益原則，并在此基礎(chǔ)之上收集信息。

五、可比性原則。構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)既要涵蓋所有的財(cái)政專項(xiàng)資金支出類型，又要對(duì)不同用途和性質(zhì)的資金或項(xiàng)目設(shè)置專用指標(biāo)，形成共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合的形式，便于同類項(xiàng)目的比較和不同項(xiàng)目間的區(qū)分。

六、重要性原則?？紤]績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)在整個(gè)評(píng)價(jià)工作中的地位和作用，選擇最有代表性和最能反映評(píng)價(jià)要求的指標(biāo)。

第三節(jié) 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的面向內(nèi)容

社會(huì)公共需求的多樣性決定了財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容具有天然的廣泛性和復(fù)雜性。因此，審計(jì)部門必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)審為民，牢牢把與各類社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題和與廣大人民群眾切身利益息息相關(guān)的專項(xiàng)（專用）資金內(nèi)容放在首位，增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的針對(duì)性和影響力。其中，財(cái)政專項(xiàng)資金的使用情況、管理情況、項(xiàng)目完成情況、項(xiàng)目效益情況是財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)中必須關(guān)注的四個(gè)焦點(diǎn)，構(gòu)建績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)涵蓋這四方面內(nèi)容。

一、審計(jì)評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金使用情況。包括審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)是否存在小項(xiàng)目大預(yù)算、虛假立項(xiàng)或重復(fù)立項(xiàng)的情況；審計(jì)財(cái)政國(guó)庫(kù)部門和一級(jí)預(yù)算單位撥付資金是否及時(shí)足額，資金是否全部到達(dá)項(xiàng)目點(diǎn)，項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度是否因資金原因受到影響；審計(jì)整個(gè)項(xiàng)目的支出總額和構(gòu)成是否符合立項(xiàng)計(jì)劃，是否全部用在項(xiàng)目上，有無(wú)套取、截留、擠占挪用或損失浪費(fèi)；審計(jì)項(xiàng)目資金是否存有結(jié)余或沉淀并分析形成的原因。

二、審計(jì)評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金管理情況。包括審計(jì)資金的分配和安排是否以重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)環(huán)節(jié)為主；審計(jì)資金撥款手續(xù)是否健全有效，是否遵循項(xiàng)目申報(bào)時(shí)立項(xiàng)文本所規(guī)定的使用管理辦法，是否按項(xiàng)目進(jìn)度撥付和支付資金，有無(wú)因管理滯后導(dǎo)致資金使用效益低下；審計(jì)項(xiàng)目支出方式是否合理節(jié)約，設(shè)備和材料等是否經(jīng)政府統(tǒng)一采購(gòu)；審計(jì)項(xiàng)目單位是否建立嚴(yán)格的內(nèi)控制度等。

三、審計(jì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施情況。包括審計(jì)項(xiàng)目工作量完成情況，實(shí)際完成工作量與計(jì)劃工作量的對(duì)比；審計(jì)項(xiàng)目完成進(jìn)度情況，將實(shí)際完成時(shí)間與計(jì)劃完成時(shí)間相比較，看是否在計(jì)劃期內(nèi)完成，若沒(méi)完成分析其原因。

四、審計(jì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目效益情況。主要審計(jì)項(xiàng)目完成后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效果如何，是否對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、生活條件改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有利，是否對(duì)控制環(huán)境污染、自然資源保護(hù)方面有利，是否對(duì)地方收入、科技進(jìn)步有利，是否是某些領(lǐng)導(dǎo)干部的“形象工程”、“政績(jī)工程”等短期行為而造成財(cái)政專項(xiàng)資金的損失浪費(fèi)等。

第四節(jié) 財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型的設(shè)計(jì)

財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)不僅要通過(guò)計(jì)算、復(fù)合性分析直接的、有形的、現(xiàn)實(shí)的投入與產(chǎn)出，而且要考量間接的、無(wú)形的、預(yù)期的成本與效益，績(jī)效既反映為可用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，又反映為大量無(wú)法用貨幣度量的政治效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，這就決定了在設(shè)計(jì)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系模型時(shí)需建立一個(gè)多層次、立體的指標(biāo)體系。同時(shí)，設(shè)計(jì)的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系模型應(yīng)遵循國(guó)際慣例和已有的研究成果，將經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性作為統(tǒng)一整體全面反映，并認(rèn)識(shí)它們之間的區(qū)別和聯(lián)系，避免在工作中生搬硬套。另外，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型科學(xué)與否需要通過(guò)具體審計(jì)工作進(jìn)行檢驗(yàn)，實(shí)踐中應(yīng)不斷進(jìn)行指標(biāo)修正和擇優(yōu)去劣，這決定了財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型的構(gòu)建是一個(gè)長(zhǎng)期的、不斷完善的過(guò)程。本文給出兩種評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型的設(shè)想，一是采用“部門-項(xiàng)目法”構(gòu)建一般財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系模型，二是采用“沃爾評(píng)分法”構(gòu)建行業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系模型。

一、采用“部門-項(xiàng)目法”構(gòu)建一般財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系模型。

該模型根據(jù)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的主體和客體不同，將評(píng)價(jià)指標(biāo)分為部門（單位）整體評(píng)價(jià)指標(biāo)和重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)，前者關(guān)注部門（單位）專項(xiàng)資金整體績(jī)效，后者關(guān)注部門（單位）對(duì)某項(xiàng)重點(diǎn)專項(xiàng)資金或某個(gè)單獨(dú)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。

二、采用“沃爾評(píng)分法”構(gòu)建行業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系模型。

“沃爾評(píng)分法” 在企業(yè)財(cái)務(wù)管理中廣泛應(yīng)用，基本原理就是把若干個(gè)財(cái)務(wù)比率用線性關(guān)系結(jié)合起來(lái)，對(duì)選中的財(cái)務(wù)比率給定其在總評(píng)價(jià)中的比重（比重總和為100），然后確定標(biāo)準(zhǔn)比率，并與實(shí)際比率相比較，評(píng)出每項(xiàng)指標(biāo)的得分，最后得出總評(píng)分。財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)是對(duì)財(cái)政資金分配和支出的全過(guò)程審計(jì)，因此，可以圍繞財(cái)政資金的投入、過(guò)程、產(chǎn)出和結(jié)果四個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)分析財(cái)政資金支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，并構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由于該方法將定量與定性指標(biāo)相結(jié)合，并通過(guò)具體指標(biāo)及其權(quán)重參與綜合評(píng)分，因此在構(gòu)建行業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系模型方面顯得十分精細(xì)并且有效。

（一）模型構(gòu)建步驟。

1．確定評(píng)價(jià)的目標(biāo)，設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)。根據(jù)不同財(cái)政資金的特征和評(píng)價(jià)要求，從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性著手，確定采用哪些定量和定性評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2．科學(xué)劃分定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的比例。將財(cái)政資金的投入、過(guò)程、產(chǎn)出和結(jié)果四個(gè)環(huán)節(jié)各類指標(biāo)歸集到經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三類中，并賦以一定的比重。

3．確定各項(xiàng)比率指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。沃爾評(píng)分法的標(biāo)準(zhǔn)值是指各該指標(biāo)在企業(yè)現(xiàn)時(shí)條件下的最優(yōu)值，但是，當(dāng)某一指標(biāo)與最優(yōu)值差異很大時(shí)，會(huì)對(duì)總評(píng)分產(chǎn)生不合邏輯的重大影響。標(biāo)準(zhǔn)值主要采用四類標(biāo)準(zhǔn)：一是計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)；二是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；三是歷史標(biāo)準(zhǔn)；四是經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

4．計(jì)算并評(píng)分。計(jì)算出各類定量指標(biāo)值和對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行描述，并參照計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)定量和定性指標(biāo)的結(jié)果進(jìn)行評(píng)分。如以下示例：

5．析評(píng)價(jià)。對(duì)匯總評(píng)價(jià)的分值通過(guò)一定的比較和分析，包括橫向比較、縱向比較、歷史比較、經(jīng)驗(yàn)比較等，得出整個(gè)財(cái)政資金的績(jī)效水平。

（二）實(shí)例介紹：環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型。

1．定量指標(biāo)：

（1）經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。

該指標(biāo)若小于100％且項(xiàng)目已經(jīng)結(jié)束并達(dá)到設(shè)計(jì)要求時(shí)，說(shuō)明資金尚有結(jié)余，符合經(jīng)濟(jì)性要求。

該指標(biāo)反映環(huán)保資金存在被違規(guī)擠占、挪用的現(xiàn)象，造成資金損失浪費(fèi)。

（2）效率性指標(biāo)。

這些指標(biāo)值越高，說(shuō)明環(huán)保資金的投入效率越高。

（3）效果性指標(biāo)。

完成率越高，說(shuō)明項(xiàng)目建設(shè)的效果越好。

該指標(biāo)值越高，說(shuō)明資金撥付的越及時(shí)，項(xiàng)目的保障程度越高。

其他可以選取的定量指標(biāo)還有很多，如：空氣污染指數(shù)、環(huán)境噪聲達(dá)標(biāo)區(qū)覆蓋率、城市清潔能源使用率及煙塵控制區(qū)覆蓋率、工業(yè)固體廢物處置利用率、重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)排放穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率、萬(wàn)元GDP主要工業(yè)污染物排放強(qiáng)度、城市污水集中處理率、生活垃圾無(wú)害化處理率、建成區(qū)綠化覆蓋率等，都是衡量環(huán)保專項(xiàng)資金支出的效果程度。

2．定性指標(biāo)。包括環(huán)保項(xiàng)目是否進(jìn)行可行性論證；企業(yè)環(huán)境評(píng)估政策執(zhí)行情況；對(duì)污染企業(yè)整改措施的到位程度；公眾對(duì)城市環(huán)境保護(hù)的滿意度等。

第四章 完善財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的對(duì)策建議

財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多方面的配套建設(shè)，否則績(jī)效審計(jì)難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)，達(dá)到預(yù)期的目的。財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的理想模式應(yīng)是審計(jì)機(jī)關(guān)完全獨(dú)立、處于超然的社會(huì)地位，審計(jì)力量雄厚、做到應(yīng)審必審并保證審計(jì)質(zhì)量，具備成熟、完善的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，審計(jì)結(jié)果被重視、提出的建議被采納實(shí)施，審計(jì)監(jiān)督的作用充分發(fā)揮。我國(guó)雖然已基本具備適合財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)開(kāi)展的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等環(huán)境，但內(nèi)在和外在的因素還不完備，針對(duì)這些情況，提出一些對(duì)策和建議。

一、適時(shí)完善政府審計(jì)體制改革，增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性。

保持獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織頒布的《利馬宣言一審計(jì)規(guī)則指南》指出：“最高審計(jì)機(jī)關(guān)必須獨(dú)立于被審單位之外并不受外來(lái)影響，才能客觀地完成其工作任務(wù)”。由于世界各國(guó)政治體制不同，相應(yīng)形成了不同類型的國(guó)家審計(jì)體制。我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制是行政型審計(jì)體制，審計(jì)實(shí)踐證明，這種審計(jì)體制是符合一定時(shí)期我國(guó)國(guó)情的，尤其是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，其作用是明顯而行之有效的。但該體制也存在不足之處，突出表現(xiàn)為審計(jì)部門特別是地方審計(jì)部門缺乏獨(dú)立性，審計(jì)處理難度大等問(wèn)題。因此，改革現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制，使其與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及審計(jì)環(huán)境的變化相適應(yīng)，適時(shí)地由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變是必然趨勢(shì)。這一改革應(yīng)分兩步走：現(xiàn)階段對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制進(jìn)行完善和調(diào)整，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力度；待各方面條件成熟后，向立法型體制轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)階段對(duì)行政型審計(jì)進(jìn)行調(diào)整的重點(diǎn)：一是提高中央審計(jì)機(jī)關(guān)法律地位。參照部分發(fā)達(dá)國(guó)家的傲法，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，提升審計(jì)署的地位，在國(guó)務(wù)院內(nèi)提升半格，使審計(jì)長(zhǎng)具有國(guó)務(wù)院副總理或國(guó)務(wù)委員的地位。二是改革地方審計(jì)機(jī)關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列入省級(jí)預(yù)算，系統(tǒng)管理；省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受最高審計(jì)監(jiān)督委員會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，最高審計(jì)監(jiān)督委員會(huì)與地方審計(jì)機(jī)構(gòu)可以分別專門負(fù)責(zé)中央與地方的財(cái)政資金的監(jiān)督，各司其職，強(qiáng)化監(jiān)督力度。

我國(guó)審計(jì)體制改革的最終目標(biāo)應(yīng)是實(shí)行立法型審計(jì)體制，即人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立最高審計(jì)機(jī)構(gòu)，設(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人琵檢察院、最高人民法院榻平行的國(guó)家審計(jì)院，實(shí)行“一府三院制”。審計(jì)院向全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，不再作為政府的組成部門。同時(shí)，改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度，可參照國(guó)際上通行做法，先由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)和計(jì)劃及定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算草案，由各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)逐級(jí)上報(bào)審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，無(wú)須政府審批，由財(cái)政部門在本級(jí)預(yù)算中單獨(dú)列示，國(guó)家審計(jì)院匯總審核后報(bào)經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)后執(zhí)行。

二、為財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。

（一）為財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)提供明確的法律授權(quán)。我國(guó)應(yīng)制定相應(yīng)的法規(guī)對(duì)績(jī)效審計(jì)的地位、內(nèi)容和實(shí)施辦法做出明確的規(guī)定，明確財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的工作要求，將對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)作為績(jī)效審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。無(wú)論是審計(jì)工作的組織實(shí)施，還是審計(jì)結(jié)果的具體應(yīng)用都必須遵循一定的規(guī)章制度，這是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作的重要依據(jù)。通過(guò)法律法規(guī)來(lái)明確財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)必須采用的規(guī)則、程序、評(píng)價(jià)內(nèi)容和方法，使其在法律框架的指導(dǎo)和約束下進(jìn)行。

（二）完善財(cái)政專項(xiàng)資金相關(guān)的法律體系，為績(jī)效審計(jì)提供充分的依據(jù)。應(yīng)加快修改完善財(cái)政預(yù)算法規(guī)關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效管理的相關(guān)規(guī)定，明確財(cái)政專項(xiàng)資金管理和使用的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，為績(jī)效審計(jì)提供充分的評(píng)價(jià)依據(jù)。建立和完善責(zé)任追究制度，明確法律責(zé)任，將相應(yīng)的法規(guī)具體化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的審計(jì)監(jiān)督目的，對(duì)于使用財(cái)政專項(xiàng)資金未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的責(zé)任單位，追究其行政責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等，這樣審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位的責(zé)任追究才有相應(yīng)的依據(jù)。

（三）逐步推行財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)成果公開(kāi)化。

審計(jì)公告制度是一把雙刃劍，一方面讓社會(huì)公眾了解審計(jì)結(jié)果，另一方面是對(duì)績(jī)效審計(jì)質(zhì)量的有效監(jiān)督。財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)成果能否充分運(yùn)用，是體現(xiàn)績(jī)效審計(jì)的效果和價(jià)值所在。雖然我國(guó)的審計(jì)法規(guī)定了審計(jì)結(jié)果可以對(duì)外公布，但至今尚未得到有效執(zhí)行。通過(guò)逐步推行績(jī)效審計(jì)結(jié)果公告制度，提高財(cái)政管理的公開(kāi)性和透明度，讓績(jī)效審計(jì)的結(jié)果接受社會(huì)輿論的監(jiān)督，使審計(jì)成果取得廣泛的社會(huì)影響和支持。

三、加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)和績(jī)效預(yù)算改革的互動(dòng)配合作用。

績(jī)效預(yù)算是一種資源配置體系，它圍繞運(yùn)作和項(xiàng)目來(lái)編制預(yù)算，并以特定的預(yù)算數(shù)據(jù)把運(yùn)作和項(xiàng)目的效果水準(zhǔn)聯(lián)系在一起，具有強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)績(jī)效和以績(jī)效的衡量為核心的總體特征。績(jī)效預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)為財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)提供了較為權(quán)威的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)和績(jī)效預(yù)算都是隨著公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理理論的發(fā)展而發(fā)展起來(lái)的，盡管兩者分屬于不同的經(jīng)濟(jì)范疇，但又有很多共通之處，兩者都是為了加強(qiáng)財(cái)政收支管理、提高財(cái)政資金資金的使用效益而采取的措施，基本目標(biāo)也都是追求財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性。完善的績(jī)效預(yù)算制度既能提高人大預(yù)算審批和監(jiān)督的深度、提高人們對(duì)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)重要性的認(rèn)識(shí)，也有利于開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)。通過(guò)績(jī)效預(yù)算改革的深入，將對(duì)政府支出提出相對(duì)明確的績(jī)效要求與考核標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展則為績(jī)效預(yù)算的實(shí)施提供進(jìn)一步的支持，如通過(guò)對(duì)項(xiàng)目或部門單位使用財(cái)政資金績(jī)效水平作出客觀評(píng)價(jià)，為下期的績(jī)效預(yù)算提供決策基礎(chǔ)。目前，我國(guó)績(jī)效預(yù)算亟待解決的難題是建立科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，而這恰恰也是財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)面臨的難題。因此，財(cái)政部門和審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)以“協(xié)同論”的理念開(kāi)展工作，加強(qiáng)配合，充分借鑒和吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，共同參與試點(diǎn)，選擇一些適宜于財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，并從不同角度綜合分析，查找存在的問(wèn)題，并從法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的高度提出意見(jiàn)和建議，盡快促成試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的形成并進(jìn)行推廣。

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第四篇：公共財(cái)政框架研究論文

逐步建立公共財(cái)政框架，是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)財(cái)政改革的主要目標(biāo)。但對(duì)什么是公共財(cái)政，為何要構(gòu)建公共財(cái)政，目前還存在許多認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。只有澄清這些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，才能創(chuàng)建實(shí)質(zhì)意義上的公共財(cái)政。

一、什么是公共財(cái)政

財(cái)政是國(guó)家(政府)為主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(分配活動(dòng))，這在我國(guó)已經(jīng)形成了共識(shí)，因此財(cái)政從來(lái)就是國(guó)家(政府)財(cái)政，這是財(cái)政的本質(zhì)，或財(cái)政一般，問(wèn)題的關(guān)鍵在于國(guó)家的性質(zhì)不同，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制不同，決定著國(guó)家為主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(分配活動(dòng))目的及達(dá)到目的途徑不同。從而形成了不同的財(cái)政類型(模式)或稱財(cái)政特殊。公共財(cái)政作為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政改革與發(fā)展的目標(biāo)模式，對(duì)其內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，必然要從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境入手。

社會(huì)主義生產(chǎn)的目的在于要最大限度地滿足全體人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活的需要。問(wèn)題的關(guān)鍵在于滿足人們需要的資源總是有限的，要使有限的資源盡可能地滿足人們的需要，效率是關(guān)鍵，是第一位的。要使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)符合效率的要求，必然要相應(yīng)的效率裝置，而迄今為止，市場(chǎng)機(jī)制是人們發(fā)現(xiàn)的使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有效率的唯一裝置。換句話說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)制度中，沒(méi)有市場(chǎng)機(jī)制也就沒(méi)有效率。但市場(chǎng)失敗的存在決定著市場(chǎng)機(jī)制只能有效率地提供具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的私人物品，滿足社會(huì)成員的私人需要，對(duì)社會(huì)成員個(gè)人需要圖譜中的公共需要?jiǎng)t無(wú)法有效滿足，而公共需要又是社會(huì)成員個(gè)人圖譜中客觀存在的。既然市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效提供，就只能通過(guò)某種非市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供。這種非市場(chǎng)機(jī)制在我國(guó)約定俗成稱為財(cái)政機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制提供的滿足私人需要的物品稱為私人物品，與此相對(duì)應(yīng)，財(cái)政機(jī)制提供的滿足公共需要的物品稱為公共物品。據(jù)此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政就是政府通過(guò)非市場(chǎng)機(jī)制提供公共物品滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)。

問(wèn)題到此還沒(méi)有完結(jié)，關(guān)鍵在于資源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社會(huì)成員的私人需要和公共需要得到最優(yōu)滿足，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員個(gè)人福利水平最大化，或者更明確地說(shuō)，政府財(cái)政機(jī)制提供公共物品如何才能符合經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率的要求?既然市場(chǎng)機(jī)制是使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有效率的唯一裝置，財(cái)政機(jī)制要符合經(jīng)濟(jì)效率的要求，其實(shí)質(zhì)上也必然是一種模擬市場(chǎng)機(jī)制。財(cái)政采用模擬市場(chǎng)機(jī)制提供公共物品，實(shí)質(zhì)上也就是要求按社會(huì)成員的意愿(偏好)提供公共物品。問(wèn)題是社會(huì)成員眾多，而公共物品只能統(tǒng)一提供，這就需要通過(guò)某種裝置將社會(huì)成員個(gè)人對(duì)公共物品的個(gè)人偏好匯總成集體偏好。這就是說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下要使社會(huì)成員福利水平最大化，政府財(cái)政機(jī)制提供公共物品滿足社會(huì)公共需要必須按社會(huì)成員的集體偏好(大多數(shù)人的意志)進(jìn)行，由社會(huì)成員對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行約束和規(guī)范。由此可見(jiàn)，公共財(cái)政就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府按社會(huì)公眾的集體意愿提供市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效提供的公共物品滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)，而公共財(cái)政制度就是確保政府按社會(huì)公眾的集體意愿提供公共物品滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)的基本規(guī)則。

二、如何正確理解公共財(cái)政

上述公共財(cái)政的簡(jiǎn)單定義中，實(shí)際上包含著十分豐富的內(nèi)涵。對(duì)此應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)理解：

1．公共財(cái)政是一種著眼于滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)。這里的分配指廣義的分配，包括資源配置、收入分配。最優(yōu)滿足社會(huì)公共需要構(gòu)成公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會(huì)公共需要決定著公共財(cái)政的存在，決定著公共財(cái)政的活動(dòng)范圍和活動(dòng)效果。公共財(cái)政則著眼于滿足社會(huì)成員的公共需要，公共財(cái)政不應(yīng)該成為超越市場(chǎng)的力量去滿足社會(huì)成員的私人需要。

2．公共財(cái)政活動(dòng)的對(duì)象是提供公共物品。有需要就要有供給，滿足社會(huì)公共需要的供給途徑就構(gòu)成了公共財(cái)政活動(dòng)的對(duì)象，這就是要提供公共物品。在這里，我們把政府公共財(cái)政為社會(huì)成員個(gè)人提供的各種產(chǎn)品和服務(wù)都稱為公共物品。私人物品則由市場(chǎng)提供，公共財(cái)政不能夠超越市場(chǎng)力量去提供私人物品，只能夠提供市場(chǎng)無(wú)法有效提供的公共物品。

3．公共財(cái)政的核心是效率。效率是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心，公共財(cái)政作為政府為市場(chǎng)提供公共物品滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其核心也是要解決效率問(wèn)題。從計(jì)劃財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政說(shuō)到底也是提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率的必然要求。

公共財(cái)政的效率表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是配置效率，二是生產(chǎn)效率或X-效率。配置效率指的是資源根據(jù)最終產(chǎn)品消費(fèi)者的偏好和預(yù)算約束線配置，從而使私人和公共物品的資源配置都達(dá)到帕累托效率狀態(tài)。從實(shí)踐角度看，配置效率是指下列問(wèn)題：公共部門是否生產(chǎn)選民所需要的服務(wù)(公共支出)水平和組合?選民在政治市場(chǎng)上是自主的嗎?誰(shuí)的偏好最重要?X-效率是從供給方來(lái)考慮的，指的是公共財(cái)政采用最好的方法和最有效的技術(shù)以最低成本生產(chǎn)公共物品。建立公共財(cái)政制度就是要最優(yōu)化制度安排，確保配置效率和生產(chǎn)效率得以實(shí)現(xiàn)。

4．公共財(cái)政的立足點(diǎn)是非市場(chǎng)贏利性。公共財(cái)政立足于非市場(chǎng)贏利性包括三個(gè)層次：一是指公共財(cái)政活動(dòng)范圍立足于非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，不介入一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，不應(yīng)“與民爭(zhēng)利”；二是指公共財(cái)政活動(dòng)立足于非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，也應(yīng)立足于非贏利性。政府向社會(huì)成員征收收入只應(yīng)以彌補(bǔ)公共物品的生產(chǎn)成本為限。通俗說(shuō)法就是公共財(cái)政活動(dòng)中應(yīng)做到“以支定收”，即根據(jù)社會(huì)成員對(duì)社會(huì)公共需要的需求確定公共物品的生產(chǎn)規(guī)模及相應(yīng)的公共支出規(guī)模，公共支出規(guī)模確定公共收入的規(guī)模，而不能以政府能夠征得的收入多少來(lái)安排支出，即不能“以收定支”?！耙灾Фㄊ铡笔钦不顒?dòng)的行為準(zhǔn)則?！耙允斩ㄖА眲t是企業(yè)和家庭經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為準(zhǔn)則。

5．公共財(cái)政是運(yùn)行機(jī)制法治化的財(cái)政。公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制法治化就是說(shuō)整個(gè)公共財(cái)政活動(dòng)都置于法治化軌道上，在法律法規(guī)約束下進(jìn)行，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)。當(dāng)然這里的“法”是民主基礎(chǔ)上反映最廣大人民群眾根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正義之法”、“理性之法”、“合法之法”。通過(guò)民主的方式將社會(huì)成員對(duì)公共財(cái)政活動(dòng)的集體意愿上升為法律，從而使社會(huì)成員的意志得以真實(shí)決定、約束規(guī)范和監(jiān)督政府公共財(cái)政活動(dòng)，確保政府公共財(cái)政活動(dòng)符合社會(huì)成員的根本利益。阿克頓曾言：“權(quán)力使人腐化，絕對(duì)的權(quán)力使人絕對(duì)腐化”。既然國(guó)家(政府)為了提供公共物品滿足社會(huì)公共需要的職責(zé)而被社會(huì)成員委以強(qiáng)制性的公共權(quán)力(政治權(quán)力)，那么有效防范掌握了公共權(quán)力的公共部門及其官員濫用權(quán)力損害社會(huì)成員利益就成了社會(huì)公眾最關(guān)注的問(wèn)題，而唯一的途徑就在于政府行為法治化，而政府公共財(cái)政活動(dòng)法治化是關(guān)鍵。因此構(gòu)建公共財(cái)政框架，就不僅僅是從“公共性”方面入手“甩包袱”(縮減財(cái)政支出供給范圍)，而且更為重要的是要從政府自身行為規(guī)范化入手，推進(jìn)政府公共財(cái)政活動(dòng)的法治化。

三、澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū) 創(chuàng)建我國(guó)公共財(cái)政

客觀地說(shuō)，建立公共財(cái)政框架的目標(biāo)雖然很明確，但目前無(wú)論是理論界還是政府部門都還對(duì)建立公共財(cái)政存在著認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。澄清這些理論認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，才有利于建立實(shí)質(zhì)意義上的公共財(cái)政制度。目前存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)大致可歸納為以下幾個(gè)方面：

1．公共財(cái)政就是財(cái)政，而財(cái)政從來(lái)都是國(guó)家(政府)財(cái)政。這種誤解的錯(cuò)誤就在于只看到了財(cái)政的共性，而沒(méi)有看到財(cái)政的特性。的確，公共財(cái)政是財(cái)政的一種模式，財(cái)政從來(lái)也都是國(guó)家財(cái)政，但是不同的社會(huì)形態(tài)及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式下的財(cái)政呈現(xiàn)出各自不同的特征，財(cái)政的職能及實(shí)現(xiàn)機(jī)制都體現(xiàn)出明顯的差別，從而“財(cái)政一般”中顯示出“財(cái)政特殊”。如果說(shuō)“公共財(cái)政就是財(cái)政，財(cái)政從來(lái)都是國(guó)家財(cái)政”，實(shí)質(zhì)上是否認(rèn)了不同社會(huì)形態(tài)及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式下財(cái)政的特殊性。照這種觀點(diǎn)，也就不存在中國(guó)財(cái)政適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求轉(zhuǎn)軌——建立公共財(cái)政的必要。正確的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)是，公共財(cái)政是財(cái)政的一種：具體類型或模式，即與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式。

2．“公共財(cái)政論”是對(duì)“國(guó)家分配論”的否定。這種觀點(diǎn)的錯(cuò)誤就在于把財(cái)政的類型(模式)同財(cái)政的本質(zhì)混淆在一起?！皣?guó)家分配論”強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政的本質(zhì)，即財(cái)政是以國(guó)家為主體的分配，“公共財(cái)政論”則強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政的類型或模式，強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政的本質(zhì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下如何體現(xiàn)出來(lái)，或者說(shuō)強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制。公共財(cái)政強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政作為國(guó)家為主體的分配活動(dòng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下“應(yīng)按社會(huì)公眾的意愿，提供公共物品滿足社會(huì)公共需要”來(lái)進(jìn)行。因此，搞公共財(cái)政并不是否定財(cái)政的本質(zhì)，而是要求國(guó)家財(cái)政按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，系統(tǒng)地改變具體的財(cái)政制度安排，公共財(cái)政并沒(méi)有否定國(guó)家財(cái)政。

3．公共財(cái)政的“公共性”否定了國(guó)家財(cái)政的“階級(jí)性”。這種觀點(diǎn)的誤解在于把“公共性”與“階級(jí)性”看作了完全對(duì)立的兩方面。實(shí)際上，公共財(cái)政的“公共性”與國(guó)家財(cái)政的“階級(jí)性”是對(duì)立統(tǒng)一的，而不是完全對(duì)立的，強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政的“公共性”并不等于否認(rèn)財(cái)政的“階級(jí)性”。這是因?yàn)楣藏?cái)政作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政模式，其根本特征即是“公共性”，而階級(jí)性寓于“公共性”。公共財(cái)政通過(guò)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“階級(jí)性”的要求。在資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，資本主義國(guó)家只有通過(guò)公共財(cái)政這個(gè)工具彌補(bǔ)市場(chǎng)失效，為市場(chǎng)提供公共服務(wù)，才能為私人資本榨取剩余價(jià)值創(chuàng)造共同的外部條件。例如如果沒(méi)有公共財(cái)政進(jìn)行收入再分配，工人階級(jí)將因基本生活無(wú)法滿足而導(dǎo)致勞動(dòng)力再生產(chǎn)萎縮，進(jìn)而導(dǎo)致資本主義生產(chǎn)關(guān)系萎縮的致命后果。因此，公共財(cái)政進(jìn)行收入再分配實(shí)際上是資產(chǎn)階級(jí)利用國(guó)家為主體的分配活動(dòng)為私人資本更好地剝削創(chuàng)造共同的外部資本，也就是說(shuō)，“階級(jí)性”通過(guò)“公共性”體現(xiàn)出來(lái)。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，由于社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)制度的確立，廣大人民群眾是國(guó)家的主人，行使當(dāng)家作主的權(quán)利，因而公共財(cái)政表現(xiàn)出真正意義上的為社會(huì)公眾提供公共商品滿足社會(huì)公共需要，公共財(cái)政的公共性得到了嚴(yán)格意義上的體現(xiàn)，從而我國(guó)的公共財(cái)政才稱得上是真正的公共財(cái)政。

4．公共財(cái)政就是與傳統(tǒng)“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”相對(duì)應(yīng)的“吃飯財(cái)政”。這種認(rèn)識(shí)的誤解在于把財(cái)政類型的兩種不同分類方式混在一起。公共財(cái)政是按國(guó)家(政府)提供公共商品的決策方式來(lái)劃分的類型，與此相對(duì)應(yīng)的應(yīng)是“家計(jì)財(cái)政”和“計(jì)劃財(cái)政”?！吧a(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”則是按財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資支出的比重的大小來(lái)劃分的財(cái)政類型，與此相對(duì)應(yīng)的是“吃飯財(cái)政”，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資支出占財(cái)政支出比重大，就是“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”，反之，則是“吃飯財(cái)政”。在公共財(cái)政模式下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資支出的比重，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化而改變，著名發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅斯托和財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫關(guān)于“公共支出增長(zhǎng)的發(fā)展模型”大致為我們?cè)诠藏?cái)政模式下安排經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資支出的比重提供了定性參考，但具體比重則要視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況而定。因此搞公共財(cái)政不是說(shuō)財(cái)政不安排投資支出，只安排政府自身的“人吃馬喂”即退回到“吃飯財(cái)政”。搞公共財(cái)政的目的在于根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下社會(huì)公眾的意愿來(lái)提供公共物品，滿足社會(huì)成員的社會(huì)公共需要，從而通過(guò)財(cái)政與市場(chǎng)的分工與合作，充分發(fā)揮兩種機(jī)制各自的優(yōu)勢(shì)，盡可能提高全社會(huì)資源配置的效率，使有限的資源更好地滿足全社會(huì)成員不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活的需要。

5．建立公共財(cái)政就是政府為了緩解財(cái)力拮據(jù)而向社會(huì)“甩包袱”。這種認(rèn)識(shí)的誤解在于“只見(jiàn)其一，不見(jiàn)其二”，只看到了建立公共財(cái)政框架所采取的—些具體措施，而沒(méi)有把握建立公共財(cái)政的根本目的。的確建立公共財(cái)政模式必須根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，重新界定政府和市場(chǎng)的職責(zé)范圍。從而必然會(huì)出現(xiàn)政府向社會(huì)“甩包袱”的現(xiàn)象——將應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的職責(zé)還給市場(chǎng)，財(cái)政不再給予資金支持，特別是中國(guó)從傳統(tǒng)的大包大攬的計(jì)劃財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政的過(guò)程，“甩包袱”現(xiàn)象可能更易為人們感覺(jué)到——原來(lái)都是政府“免費(fèi)”提供的公共服務(wù)現(xiàn)在都要自己掏腰包了。但是“甩包袱”不是目的，而是手段，是財(cái)政適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求而采取的改革措施，而且“甩包袱”是為了更好地“背包袱”——更好地提供公共物品滿足社會(huì)公共需要。更為重要的是建立公共財(cái)政是要根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，系統(tǒng)地改造財(cái)政制度安排，重塑財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，因此建立公共財(cái)政更多的是政府行為，是政府自身的改革，是政府自身的“革命”。

第五篇：財(cái)政審計(jì)研究

基層審計(jì)機(jī)關(guān)構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局的思考新鄉(xiāng)縣審計(jì)局楊慧芳

2010年，國(guó)家審計(jì)署提出了構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局的目標(biāo)，作為基層審計(jì)機(jī)關(guān)，筆者認(rèn)為，這一提法是整合審計(jì)資源、提升審計(jì)成果利用程度、落實(shí)國(guó)家防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、提高財(cái)政資金使用效益政策的宏偉目標(biāo)。作為基層審計(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)該從明確審計(jì)目標(biāo)、整合審計(jì)資源、提升審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)、提升成果使用程度、擴(kuò)大審計(jì)影響面等幾個(gè)方面入手，構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局。

一、明確財(cái)政審計(jì)目標(biāo)

長(zhǎng)期以來(lái)，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)習(xí)慣上被稱為財(cái)政審計(jì)，近年來(lái)，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)增加了稅收征管審計(jì)和地方稅務(wù)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)收支審計(jì)內(nèi)容，即使如此，傳統(tǒng)財(cái)政審計(jì)的范疇仍然比較狹窄，從宏觀面看，國(guó)家每年投資的上萬(wàn)億財(cái)政資金，沒(méi)有納入財(cái)政審計(jì)進(jìn)行分析；從微觀看，基層國(guó)稅局稅收征管、稅收解繳、中央直屬部門、單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支等仍舊是基層審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)政審計(jì)的盲區(qū)。直接造成了基層財(cái)政審計(jì)反映和分析問(wèn)題不準(zhǔn)確，審計(jì)成果利用率不高，沒(méi)有反映財(cái)政體制改革成果。所以，筆者認(rèn)為基層審計(jì)機(jī)關(guān)構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局不僅必要，而且緊迫。

2008年國(guó)家審計(jì)署提出了2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃站在構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局的高度，充分考慮了財(cái)政審計(jì)發(fā)展方向，明確提出了規(guī)范預(yù)算管理、推動(dòng)財(cái)政體制改革、促進(jìn)建立公共財(cái)政體系、保證財(cái)政安全、提高財(cái)政績(jī)效水平的財(cái)政審

計(jì)目標(biāo)。財(cái)政審計(jì)目標(biāo)除原有的真實(shí)性、合法性外，增加了財(cái)政效益性和安全性目標(biāo)。

二、豐富財(cái)政審計(jì)大格局的內(nèi)容

筆者認(rèn)為，基層審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)政審計(jì)大格局應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政收入增加，財(cái)政體制完善，逐漸豐富審計(jì)內(nèi)容，消除審計(jì)盲區(qū)。審計(jì)的具體內(nèi)容應(yīng)該包括：

（一）預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和決算審計(jì)。

以預(yù)算執(zhí)行及決算的真實(shí)性、完整性為重點(diǎn)，同時(shí)關(guān)注政府負(fù)債情況，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)規(guī)范財(cái)政管理。包括部門預(yù)算執(zhí)行單位審計(jì)和組織財(cái)政收入單位審計(jì)。

（二）固定資產(chǎn)投資審計(jì)。

關(guān)注對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)項(xiàng)目和專項(xiàng)建設(shè)資金審計(jì)。

（三）農(nóng)業(yè)資金審計(jì)。

把握財(cái)政支農(nóng)資金投入，新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目，檢查財(cái)政支農(nóng)資金政策執(zhí)行。

（四）社會(huì)保障審計(jì)。

養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等五項(xiàng)保險(xiǎn)基金審計(jì)，住房保障資金審計(jì)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療審計(jì)，新型農(nóng)民保險(xiǎn)審計(jì)。

（五）專項(xiàng)資金審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。

關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾的切身利益的科技、教育、醫(yī)療等專項(xiàng)資金審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。

三、整合審計(jì)項(xiàng)目和資源

要完成構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局，基層審計(jì)機(jī)關(guān)面臨一系列問(wèn)題：財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目缺乏必要的融合，審計(jì)項(xiàng)目安排不合理，沒(méi)有反映大財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)情況；專業(yè)審計(jì)人員匱乏，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制；審計(jì)技術(shù)落后，財(cái)政審計(jì)有關(guān)指標(biāo)綜合分析不夠，可使用性不高；財(cái)政審計(jì)的建議、意見(jiàn)的建設(shè)性、宏觀性不夠，不切合本地實(shí)際等。要解決這些問(wèn)題，筆者認(rèn)為要進(jìn)一步做好審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、整合審計(jì)資源、加強(qiáng)財(cái)政指標(biāo)分析。

（一）做好審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。

在審計(jì)計(jì)劃中，審計(jì)機(jī)關(guān)要按照圍繞中心、突出重點(diǎn)、全面反映本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)安排審計(jì)項(xiàng)目，建立3至5年的審計(jì)項(xiàng)目庫(kù)，以本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為主線，合理安排部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)、農(nóng)業(yè)社保教育衛(wèi)生審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)及調(diào)查，達(dá)到項(xiàng)目覆蓋整個(gè)財(cái)政收支，審計(jì)成果可以有效反映地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的基本情況，重點(diǎn)反映國(guó)家政策、百姓關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。

（二）整合審計(jì)資源。

構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局，需要全面整合審計(jì)資源?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)要以審計(jì)法和修訂后的審計(jì)法實(shí)施條例為依據(jù)，加大對(duì)國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)力量整合。加大審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)力度，提升審計(jì)人員素質(zhì)，逐步提高法律、工程、環(huán)境保護(hù)和計(jì)算機(jī)等相關(guān)專業(yè)人員比例，強(qiáng)化復(fù)合型審計(jì)人才、國(guó)際化審計(jì)人才、專業(yè)

化審計(jì)人才培養(yǎng)，提高他們的政治待遇和物質(zhì)待遇，使他們成為大財(cái)政審計(jì)的業(yè)務(wù)骨干。

（三）加大財(cái)政綜合指標(biāo)的分析。

探索建立專家?guī)旌蛯＜易稍冎贫龋蒙鐣?huì)力量提升財(cái)政審計(jì)的質(zhì)量。加大財(cái)政綜合指標(biāo)的分析研究，提出切合本地實(shí)際的改進(jìn)財(cái)政管理、提高財(cái)政資金效益、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的高質(zhì)量的建議意見(jiàn)。

四、進(jìn)一步關(guān)注財(cái)政資金效益和安全

（一）績(jī)效審計(jì)代表財(cái)政審計(jì)發(fā)展方向。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政資金呈現(xiàn)數(shù)倍、甚至幾十倍增長(zhǎng)，財(cái)政的內(nèi)容更加豐富，部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、政府采購(gòu)、收支兩條線、國(guó)庫(kù)集中支付、融資、注資、承諾、擔(dān)保、土地抵押、未來(lái)收益預(yù)測(cè)等財(cái)政事項(xiàng)出現(xiàn)，使得真實(shí)性、合法性審計(jì)已經(jīng)不能滿足政府、社會(huì)各界對(duì)財(cái)政審計(jì)成果的期望。財(cái)政資金效益評(píng)估、財(cái)政資金安全已經(jīng)超過(guò)真實(shí)性、合法性作為財(cái)政審計(jì)一個(gè)重要目標(biāo)。和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我們的績(jī)效審計(jì)在財(cái)政審計(jì)中的比率還比較低，基本還停留在真實(shí)性、合法性審計(jì)，國(guó)家審計(jì)署提出到2012年所有審計(jì)項(xiàng)目都要開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)。所以，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，監(jiān)督財(cái)政資金和公共資源的配臵、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、和效果性，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平。

（二）構(gòu)建財(cái)政審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

基層審計(jì)機(jī)關(guān)要探索適應(yīng)本地區(qū)財(cái)政審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將績(jī)效評(píng)估情況反映在審計(jì)報(bào)告中。對(duì)部門預(yù)算資金要揭露損失浪費(fèi)、對(duì)國(guó)有建設(shè)項(xiàng)目，要開(kāi)展全過(guò)程跟蹤審計(jì)，對(duì)專項(xiàng)資金，要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面評(píng)估效益。設(shè)立專家?guī)?，建立專家評(píng)審制度，引進(jìn)外部智力提升績(jī)效審計(jì)層次。

（三）采用審計(jì)和審計(jì)調(diào)查相結(jié)合方式開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

對(duì)于數(shù)額巨大的財(cái)政資金，需要及時(shí)準(zhǔn)確反映其管理、使用及產(chǎn)生的效率，基層審計(jì)機(jī)關(guān)可以采用審計(jì)和審計(jì)調(diào)查結(jié)合，以專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為主的方式開(kāi)展效益審計(jì)，既可以節(jié)約審計(jì)力量，又可以靈活安排本地區(qū)或行業(yè)有重要影響的項(xiàng)目，在短時(shí)間內(nèi)追蹤資金項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。

（四）進(jìn)一步關(guān)注財(cái)政安全。

近年來(lái)，人民幣升值預(yù)期、地方政府面臨的社會(huì)保障、教育發(fā)展、征地拆遷壓力，GDP剛性增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)投資過(guò)分依賴，政府追求不切實(shí)際的形象工程等，使得地方政府對(duì)資金產(chǎn)生了海量需要，各地政府紛紛設(shè)立了投融資平臺(tái)公司，以財(cái)政擔(dān)保、財(cái)政承諾、土地?fù)?dān)?；蛘叩盅合蜚y行大量融資。有數(shù)據(jù)顯示，2009年，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)負(fù)債7.2萬(wàn)億元，約占當(dāng)年GDP的20％，部分地方政府負(fù)債率達(dá)到400％，如此龐大的負(fù)債，地方政府財(cái)政承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。所以，在構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局中，審計(jì)就不僅要反映真實(shí)性、合法性、效益性，更要反映財(cái)政的安全性，并且提出應(yīng)對(duì)措施。

五、擴(kuò)大財(cái)政審計(jì)成果影響面

加大財(cái)政審計(jì)成果利用率是構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局的一個(gè)重要方面，基層審計(jì)機(jī)關(guān)從以下兩方面入手。

（一）寫好兩個(gè)報(bào)告。

每年審計(jì)局局長(zhǎng)代表政府向人大所作的上一本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告，是對(duì)財(cái)政審計(jì)成果的大檢閱，是擴(kuò)大財(cái)政審計(jì)影響面的重要平臺(tái)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該將上一的財(cái)政審計(jì)重要內(nèi)容都反映在報(bào)告里，不僅暴露財(cái)政管理體制、機(jī)制的問(wèn)題，更應(yīng)該反映財(cái)政資金的使用績(jī)效和財(cái)政安全。同時(shí)強(qiáng)化審計(jì)決定執(zhí)行，將審計(jì)決定執(zhí)行情況向人大匯報(bào)，捍衛(wèi)財(cái)政審計(jì)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，（二）做好審計(jì)結(jié)果公告。

按照《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該將社會(huì)關(guān)注的，本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要求的審計(jì)結(jié)果向社會(huì)予以公布。2009年，國(guó)家審計(jì)署向社會(huì)公布了汶川地震資金物資審計(jì)情況、北京奧運(yùn)會(huì)財(cái)務(wù)收支和奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)結(jié)果、渤海水污染防治審計(jì)調(diào)查結(jié)果，使得社會(huì)各界了解了重大財(cái)政資金的使用情況和效益，獲得社會(huì)各界的一致好評(píng)。基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該按照準(zhǔn)則要求，將本區(qū)域內(nèi)，百姓高度關(guān)注的、有重大影響的審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布，既實(shí)現(xiàn)百姓知情權(quán)，也進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)影響面。