第一篇：論我國警務(wù)督察制度與完善畢業(yè)論文

摘 要

1997 年 6 月《公安機關(guān)督察條例》頒布，標志著我國具有中國公安監(jiān)督特色的警 務(wù)督察制度的建立。這一制度的建立，使公安內(nèi)部監(jiān)督與公安機關(guān)所擁有的行政管理、行政執(zhí)法及刑事司法權(quán)力朝著相適應(yīng)的方向邁進了堅實的一步，并逐漸形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的工作格局。警務(wù)督察制度的作用已經(jīng)凸顯，并取得成績，但是任 何一項制度都不是一勞永逸的，警務(wù)督察制度在執(zhí)行中也會存在各種各樣的問題，這 些問題不容回避。這些問題中有督察制度體系設(shè)計的不完善，也有實際操作中需要做 出的具體規(guī)范。這些問題的解決對于完善警務(wù)督察制度，發(fā)揮好其作為公安監(jiān)督體系 的關(guān)鍵一環(huán)具有重要意義。

本文力求從實踐者的角度，以親身感受和思考，來闡述警務(wù)督察制度在實際執(zhí)行 中存在某些不足和改進的建議。

作者首先從警務(wù)督察制度的發(fā)展現(xiàn)狀，闡述了警務(wù)督察的概念，警務(wù)督察制度的 歷史發(fā)展及警務(wù)督察制度建立的意義及其職能作用。

其次從警務(wù)督察制度存在的主要問題及其原因，進一步闡述現(xiàn)階段我國警務(wù)督察 制度面臨的執(zhí)法困境和造成這一現(xiàn)狀的主客觀原因。

第三作者從完善警務(wù)督察制度的重要性和相關(guān)建議，思考了完善警務(wù)督察制度的 條件，完善警務(wù)督察制度的重要性，并從警務(wù)督察的人事制度、警務(wù)督察系統(tǒng)的考核 制度、現(xiàn)場警務(wù)督察制度的規(guī)范建設(shè)、民警維權(quán)制度的規(guī)范建設(shè)、警務(wù)督察制度的信 息化建設(shè)等五個方面論述了警務(wù)督察制度體系建設(shè)及實際操作過程中需要著重解決 的問題及著重建設(shè)方面。

本文有如下的特點：

1、本文所闡述的主要問題，來源于警務(wù)督察制度在實踐中的執(zhí)行，因此對于發(fā) 現(xiàn)警務(wù)督察制度在執(zhí)行中的問題和不足，具有較強的現(xiàn)實意義，利于制度執(zhí)行者的思 考。

2、文中關(guān)于解決問題的建議，也是基于實踐產(chǎn)生的思考，對于如何更好的解決 制度本身的問題，具有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義，或者具有一定的實際操作性。

3、本文研究的是公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系制度建設(shè)方面的問題，這類研究有利于 公安監(jiān)督體系制度建設(shè)的長遠發(fā)展和公安隊伍的自身建設(shè)。希望此文能夠起到對此類 問題研究的參考作用。

關(guān)鍵詞：公安內(nèi)部監(jiān)督，警務(wù)督察制度, 制度完善

I

Abstract The issuance of “The Public Security Institute Supervision Regulation” in June 1997 symbolized the establishment of police supervision system that reflects the characteristics of Chinese public security supervision.The establishment of this system enables the internal supervision of public security and the administrative management, administrative law enforcement and criminal justice power of public security more adaptable to each other and a work pattern with the coordination of decision-making, implementation, supervision was gradually formed.The role of police supervision system has stood out and achieved result, but any kind of system would not work forever.During the implementation of police supervision systems, there are all kinds of problems which cannot be avoided, such as the imperfect design of supervision system and the actual standards that need to be made during operation.Solving these problems has important meaning to continuing perfecting the police supervision system and performing its role as a key link of the public security supervision system.In this paper, the author writes in the perspective of a practitioner, uses persona;experience and thoughts to explain the shortcomings of the police supervision system in actual implementation and give some advice for improvement.First, the author starts from the current development of the police supervision system, explains the concept of police supervision, the historical development of police supervision system and the meaning of establishing the police supervision system and its function.Second, based on some main problems existing in the police supervision system and their reasons, the author further explains the difficult of law enforcement in China?s police supervision system and the subjective and objective reason for this situation.Third, with the importance of perfecting the police supervision system and relevant suggestions in mind, the author considers the condition for perfecting the police supervision system, the importance of perfecting the police supervision system, and discusses the construction of the police supervision system and the key issues during actual operation and aspects that need to be specially constructed and perfected.The discussion is divided into five aspects: the personnel system of the police supervision system, the examination system of the police supervision system, the construction of standard of on-site police supervision system, the construction of standard of the civil police?s right protection and the information construction of the police supervision system.This paper has the following features:

II

1.The main issue discussed in the paper originates from the actual implementation of the police supervision system, therefore it has relatively strong realistic meaning for discovering problems and shortcomings in the police supervision system, which is beneficial to the consideration of the implementer.2.The suggestions given in the paper are based on consideration of the actual practice, which can realistically direct officials to better solve the problem of the system or have certain practical operability.3.This paper studies the construction of the internal supervision system in the public security institute.This kind of research is helpful to the long-term development of the construction of the public security supervision system and the construction of public security team.Hopefully this paper can serve as reference for the study of this kind of issues.Keyword: internal supervision of public security, police supervision system，perfection

III

學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明

本人鄭重聲明：所呈交的學(xué)位論文，是本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下，獨立進行研究工作所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不含任何其他個人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的作品成果。對 本文所涉及的研究工作做出重要貢獻的個人和集體，均已在文中以 明確方式標明。本人完全意識到本聲明的法律責(zé)任由本人承擔(dān)。

特此聲明

學(xué)位論文作者簽名：

2010 年 月 日

學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書

本人完全了解對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)關(guān)于收集、保存、使用學(xué)位論 文的規(guī)定，同意如下各項內(nèi)容：按照學(xué)校要求提交學(xué)位論文的印刷 本和電子版本；學(xué)校有權(quán)保存學(xué)位論文的印刷本和電子版，并采用 影印、縮印、掃描、數(shù)字化或其它手段保存論文；學(xué)校有權(quán)提供目 錄檢索以及提供本學(xué)位論文全文或部分的閱覽服務(wù)；學(xué)校有權(quán)按照 有關(guān)規(guī)定向國家有關(guān)部門或者機構(gòu)送交論文；在以不以贏利為目的 的前提下，學(xué)?？梢赃m當(dāng)復(fù)制論文的部分或全部內(nèi)容用于學(xué)術(shù)活動。保密的學(xué)位論文在解密后遵守此規(guī)定。

學(xué)位論文作者簽名： 導(dǎo)師簽名：

2010 年 月 日 2010 年 月 日

第1章 引 言

1997 年 6 月 20 日，國務(wù)院頒布了《公安機關(guān)督察條例》，這是建國以來第一部規(guī) 定公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制的專門行政法規(guī)，標志著具有中國特色公安監(jiān)督體系中警務(wù) 督察制度的建立。這一制度的建立，使公安內(nèi)部監(jiān)督與公安機關(guān)所擁有的行政管理、行政執(zhí)法及刑事司法權(quán)力朝著相適應(yīng)的方向邁進了堅實的一步，并逐漸形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的工作格局。1在十幾年的督察工作中，警務(wù)督察在推進公安中心工 作上，起到了一靈招兒作用。

任何一項制度的確立，都有當(dāng)時與之相應(yīng)的歷史背景和社會環(huán)境，但是以期一勞 永逸的制度是不可能存在的，也不符合科學(xué)的發(fā)展規(guī)律。當(dāng)前，隨著我國社會結(jié)構(gòu)的 急速轉(zhuǎn)型，公安工作也從重管理輕服務(wù)的傳統(tǒng)管理模式，向以服務(wù)為中心的服務(wù)型模 式快速轉(zhuǎn)變，同時整個公安工作中將執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、警務(wù)信息化建設(shè)、警民關(guān)系和 諧化建設(shè)，作為公安工作的三項重要建設(shè)，而社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉 潔執(zhí)法又作為公安機關(guān)三個重點工作。2事實表明，公安建設(shè)正在從傳統(tǒng)的行政管理，過渡到公共服務(wù)模式，這種轉(zhuǎn)型是現(xiàn)實的需要，也是公安工作未來的發(fā)展方向。3警務(wù) 督察作為推進公安工作的重要力量，如何適應(yīng)新形勢下的新轉(zhuǎn)變，如何科學(xué)的加快自 身建設(shè)和完善，這對于更好的完成公安中心工作，及警務(wù)督察自身的可持續(xù)發(fā)展至關(guān) 重要。本文以實踐者的角度，從實際工作中對《公安機關(guān)督察條例》實際操作層面，探討現(xiàn)在的警務(wù)督察制度中存在的亟待完善的體系及制度建設(shè)問題。

祝春林主編：《十六大以來公安監(jiān)督工作實踐與思考》，群眾出版社，2007 年版，第 1-7 頁

張越：“關(guān)于推動?三項建設(shè)?和?三項重點工作?科學(xué)健康深入發(fā)展的認識與思考”，《公安研究》，2010 年第 6 期，第 5-7 頁 3 張子榮：《我國警務(wù)模式選擇與實現(xiàn)路徑探討》，《公安研究》，2009 年第 7 期，第 23 頁 第 2 章 警務(wù)督察制度概述

2.1 警務(wù)督察的概念

“警務(wù)”這一概念，首次出現(xiàn)在《人民警察法》中?！熬瘎?wù)”這一概念有狹義和廣義之 分。狹義“警務(wù)”是指法律所規(guī)定的警察機關(guān)代表國家行使警察權(quán)力，履行人民民主專 政職能，懲治違法犯罪，進行治安管理，維護整個國家安全和治安管理秩序的活動。廣義“警務(wù)”是指法律規(guī)定警察機關(guān)代表國家行使警察權(quán)力，履行治安管理和懲治違法 犯罪職責(zé)，維護國家安全和社會治安秩序以及人民警察隊伍建設(shè)與管理事務(wù)的總和。即《人民警察法》第五章所規(guī)定的警務(wù)，我們通常所說的警務(wù)，是指廣義的警務(wù)?！岸讲臁笔侵阜少x予特定的機關(guān)或者組織機構(gòu)依據(jù)有關(guān)規(guī)定，為完成既定的任務(wù) 目標，通過法律、法規(guī)賦予的手段、措施，對一定的個體行為和組織活動實施的監(jiān)督、檢查。

綜上，“警務(wù)督察”是指公安機關(guān)警務(wù)督察機構(gòu)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依法運用一 定的手段和必要采取的措施，對公安機關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵 規(guī)守紀的情況進行的監(jiān)督和檢查。4其主要特征是：

第一，督察主體的特定性

《公安機關(guān)督察條例》明確規(guī)定了警務(wù)督察的主體是公安部和縣級以上地方各級 人民政府公安機關(guān)的督察機構(gòu)及其督察人員。據(jù)此，督察部門必須由《公安機關(guān)督察 條例》所規(guī)定的公安部、督察機構(gòu)及其人員組成。督察人員必須具備相應(yīng)的職業(yè)素質(zhì) 和職業(yè)水平，按照法律賦予的職權(quán)和法定程序進行依法督察。督察機構(gòu)具有相對的獨 立性，只有建立相對獨立的督察機構(gòu)和組建專職的警務(wù)督察民警，才能發(fā)揮警務(wù)督察 特有的職能作用。

第二，督察內(nèi)容的廣泛性

公安工作內(nèi)容涉及國家管理的方方面面，同時其管理內(nèi)容也會涉及公民各種各樣 的利益。警察權(quán)行使不當(dāng)極易給國家公共權(quán)力、國家形象和公民利益造成各種各樣程 度不同的損害和影響，因此公安工作內(nèi)容的廣泛性就決定了警務(wù)督察內(nèi)容的廣泛性，同時警務(wù)督察也肩負著公安隊伍監(jiān)督管理的職責(zé)?！豆矙C關(guān)督察條例》規(guī)定的警務(wù) 督察工作內(nèi)容主要是：（1）重要的警務(wù)部署、措施、活動的組織實施情況；（2）重大 社會活動的秩序維護和重點地區(qū)、場所治安管理的實施組織情況；（3）治安突發(fā)事件 的處置情況；（4）刑事案件、治安案件的立案、偵查、調(diào)查、處罰和強制措施的實施 情況；（5）治安、交通、戶政、出入境等公安行政管理法律、法規(guī)的執(zhí)行情況；（6）

主編 鄭百崗：《公安警務(wù)督察》，中國人民公安大學(xué)出版社，2007 年 7 月版，第 14-16 頁

2使用武器、警械以及警用車輛、警用標志的情況；（7）處置公民報警、請求救助和控 告申訴的情況；（8）文明執(zhí)勤、文明執(zhí)法和遵守警容風(fēng)紀規(guī)定的情況；（9）組織管理 和警務(wù)保障的情況；（10）公安機關(guān)及其人民警察履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀律的 其他情況。5 第三，督察客體確定性

督察的客體即督察對象，包括公安機關(guān)及其人民警察。對某一級督察機構(gòu)來說，其對象是本級公安機關(guān)所屬單位和下級公安機關(guān)及人民警察。公安部警務(wù)督察局負責(zé) 全國的警務(wù)督察工作，同時負責(zé)行業(yè)部門公安局如鐵道部公安局、交通部公安局、民 航公安局、國家林業(yè)局森林公安局、海關(guān)總署緝私公安局，公安武警現(xiàn)役部隊如武警 邊防部隊、武警消防部隊、武警警衛(wèi)部隊的警務(wù)督察工作。各行業(yè)公安局及公安武警 現(xiàn)役部隊在本系統(tǒng)設(shè)立警務(wù)督察機構(gòu)。目前各地因警力不足，而招聘使用的治安聯(lián)防 隊員、協(xié)勤、輔警、保安等，雖不屬人民警察，但因其參與一定的治安管理，其個人 及行為也被列入督察對象。

第四，督察結(jié)果的法定性

《公安機關(guān)督察條例》賦予了警務(wù)督察人員參與權(quán)、責(zé)令執(zhí)行權(quán)、決定撤銷或變 更權(quán)、現(xiàn)場處置權(quán)、決定采取停止執(zhí)行職務(wù)和禁閉措施等督察職權(quán)。警務(wù)督察人員的 權(quán)力賦予有利于督察人員第一時間參與到具體警務(wù)活動中，為獲得現(xiàn)場警務(wù)活動的真 實情況創(chuàng)造了條件，同時有利于采取警務(wù)督察措施，保證督察工作的有效開展。督察 結(jié)果的法定性，確定了警務(wù)督察的權(quán)威性、命令性和強制性。

2.2 警務(wù)督察制度的歷史發(fā)展

1995 年 2 月 28 日第八屆全國人大常委會第十二次會議通過的《人民警察法》第 四十七條規(guī)定：“公安機關(guān)建立督察制度，對公安機關(guān)的人民警察執(zhí)行法律、法規(guī)、遵守紀律的情況進行監(jiān)督。”1997 年 6 月 20 日國務(wù)院依據(jù)《人民警察法》第四十七條 之規(guī)定，以國務(wù)院令第 220 號發(fā)布施行了《公安機關(guān)督察條例》，對公安機關(guān)建立和 實施警務(wù)督察制度進一步予以具體化和明確化。

1997 年 7 月 7 日，公安部、國務(wù)院法制局聯(lián)合召開貫徹實施《公安機關(guān)督察條例》 座談會，同年 7 月 18 日公安部發(fā)出《關(guān)于貫徹實施<公安機關(guān)督察條例>的通知》（公 通字【1997】42 號），9 月 10 日公安部以公安部第 31 號令發(fā)布實施《公安機關(guān)警務(wù) 督察隊工作規(guī)定》。1998 年 9 月 27 日公安部警務(wù)督察局成立。

1999 年 7 月 9 日公安部黨委印發(fā)的《關(guān)于貫徹<中共中央關(guān)于進一步加強政法干 部隊伍建設(shè)的決定>加強公安隊伍建設(shè)的若干意見》（公委發(fā)【1999】1 號）中明確提

出了“要以警務(wù)督察工作為重點，進一步完善監(jiān)督制約機制，今年內(nèi)，縣以上公安機

公安部警務(wù)督察局編，《公安機關(guān)警務(wù)督察使用手冊》，中國人民公安大學(xué)出版社，2006 年 6 月版，第 51-52 頁

3關(guān)都要建立督察機構(gòu)”。同年 8 月公安部發(fā)出《關(guān)于建立和規(guī)范地方各級公安機關(guān)警 務(wù)督察機構(gòu)的通知》（公通字【1999】57 號），就督察機構(gòu)規(guī)格、督察長配備等提出了 明確意見。

2001 年 1 月 20 日公安部第 55 號令發(fā)布施行了《公安機關(guān)督察條例實施辦法》。同年 5 月 16 日至 18 日公安部在廣東省深圳市召開第一次全國公安機警務(wù)督察工作會 議，總結(jié) 4 年以來警務(wù)督察工作成績和經(jīng)驗，并研究下一階段時期的工作任務(wù)?！吧?圳會議”標志著警務(wù)督察初創(chuàng)階段結(jié)束，并進入了規(guī)范化階段。同年 8 月 14 日公安部 發(fā)出《公安部關(guān)于公安部督察委員會職責(zé)等有關(guān)問題的通知》（公通字【2001】64 號）和《公安部關(guān)于公安部督察委員會組成人員的通知》（公通字【2001】65 號），8 月 22 日公安部督察委員會召開了第一次會議，11 月 26 日公安部督察委員制定實施《公安 部督察委員會工作規(guī)則》（公督委字【2001】1 號）。

2002 年在《公安機關(guān)督察條例》實施 5 周年之際，時任公安部部長的賈春旺在《人 民日報》發(fā)表題為《深入實施<公安機關(guān)督察條例>全面推進公安工作和公安隊伍建設(shè)》 的署名文章。

公安部還進一步加強了警務(wù)督察規(guī)范化和制度化建設(shè)，相繼制定和發(fā)布了一些與 《公安機關(guān)督察條例》相配套的規(guī)章制度，如《公安機關(guān)實施停止執(zhí)行職務(wù)和禁閉措 施的規(guī)定》、《公安機關(guān)督察證件和督察標志使用管理規(guī)定》、《公安警務(wù)督察隊裝備配 備標準》、《關(guān)于建立公安機關(guān)警務(wù)督察工作報告制度的通知》、《關(guān)于建立并實行督察 工作情況統(tǒng)計報表制度的通知》、《關(guān)于對?。▍^(qū)、市）公安機關(guān)警務(wù)督察部門實施年 度工作考評的通知》6等一系列規(guī)范性文件。

經(jīng)過十幾年的努力，公安機關(guān)警務(wù)督察機構(gòu)從無到有，從小到大，已成為一個在 公安隊伍中具有權(quán)威性的專業(yè)警種。目前全國公安機關(guān)共組建督察機構(gòu)三千多個，有 專職督察民警一萬多人。

2.3 警務(wù)督察制度建立的意義及其職能作用

2.3.1 警務(wù)督察制度建立的意義

警務(wù)督察制度的建立，是我國市場經(jīng)濟體制建設(shè)日益完善和民主法治建設(shè)日益成 熟的必然要求。公安機關(guān)作為政府行政執(zhí)法和刑事司法權(quán)力的形象代表，其自身建設(shè) 直接關(guān)系到政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，這就要求公安機關(guān)必須加強執(zhí)法水平、執(zhí)法 效率及自身監(jiān)督建設(shè)，以不斷適應(yīng)我國社會現(xiàn)狀發(fā)展的客觀需要。

第一，建立警務(wù)督察制度是推進公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的必然要求。執(zhí)法規(guī)范 化建設(shè)對于公安機關(guān)來講，就是依法行使刑事司法權(quán)和依法行政，而依法行使司法權(quán)

和依法行政是依法治國的一項重要內(nèi)容。這就要求公安機關(guān)在行使行政執(zhí)法權(quán)及刑事

公安部警務(wù)督察局編，《公安機關(guān)警務(wù)督察使用手冊》，中國人民公安大學(xué)出版社，2006 年 6 月版，第 52-150 頁

4司法權(quán)時，必須時刻以憲法和法律作為行為準則，不得超越法律規(guī)定權(quán)限隨意損害執(zhí) 法相對人的合法權(quán)益，時刻以事實為依據(jù)，以法律為準繩，將法律的立法精神貫穿于 整個司法過程中。然而，目前一些地方公安機關(guān)及其民警執(zhí)法效能不高、執(zhí)法程序不 規(guī)范、執(zhí)法手段簡單、執(zhí)法裁決隨意、裁定執(zhí)行不到位等原因，7沒有做到嚴格執(zhí)行程 序法和實體法方面的規(guī)定，從而導(dǎo)致“自由裁量權(quán)”的濫用及執(zhí)法空間的隨意性擴大，加之缺乏必要的有效監(jiān)督，導(dǎo)致某些公安執(zhí)法權(quán)被濫用，造成了侵犯社會公共利益和 公民合法權(quán)益的嚴重后果。因此建立警務(wù)督察制度，有利于加強公安機關(guān)及其人民警 察依法履職、遵守紀律。

第二，建立警務(wù)督察制度是新型警務(wù)活動不斷出現(xiàn)的客觀要求。隨著我國經(jīng)濟、政治體制改革的不斷深入，除公安自身建設(shè)的不斷創(chuàng)新外，社會的新事物、新領(lǐng)域以 及對這些新事物、新領(lǐng)域不斷進行調(diào)整和約束的新機制不斷推動公安工作向廣度和深 度發(fā)展，而公安機關(guān)在某些領(lǐng)域正是這些調(diào)整和制約機制的執(zhí)行者。隨著這種新事物、新領(lǐng)域的不斷擴大，公安機關(guān)及其人民警察履行職權(quán)的范圍也在不斷擴大，且呈現(xiàn)動 態(tài)化發(fā)展，因此必須建立一種適應(yīng)公安民警動態(tài)執(zhí)法的具有現(xiàn)場性和動態(tài)性的監(jiān)督機 制。通過現(xiàn)場執(zhí)法的監(jiān)督，及時靈活的發(fā)現(xiàn)、制止和糾正各種執(zhí)法中的問題，并總結(jié) 經(jīng)驗，不斷完善制度，從而在制度上預(yù)防和減少違法違紀現(xiàn)象的發(fā)生。

第三，建立警務(wù)督察制度是公安機關(guān)自身性質(zhì)的客觀要求。馬克思主義政治學(xué)說 認為，軍隊、警察、監(jiān)獄等是國家機器，是統(tǒng)治階級實現(xiàn)國家統(tǒng)治的重要工具。公安 機關(guān)是人民民主專政的重要工具，是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，肩負著打擊犯罪、保護人民利益，保護國家安全和維護社會穩(wěn)定的重要任務(wù)。公安機 關(guān)作為國家行政、司法機關(guān)與人民群眾聯(lián)系密切，是人民政府與人民群眾聯(lián)系的一個 重要窗口，代表政府的形象，警民關(guān)系則直接關(guān)系到政府與群眾的關(guān)系。監(jiān)督作為國 家維護公平與正義的一種基本職能，同時也是體現(xiàn)民主政治的一個重要標志。因此公 安機關(guān)必須建設(shè)成為一支維護國家和人民利益的忠誠力量，不允許出現(xiàn)侵犯社會公共 利益和人民群眾利益的問題，所以對于公安機關(guān)除加強國家機構(gòu)層面的外部監(jiān)督之 外，為自身隊伍的純潔性和紀律性也必須加強內(nèi)部監(jiān)督。

第四，建立警務(wù)督察制度是公安機關(guān)自我監(jiān)督的客觀需要。公安機關(guān)作為維護我 國社會穩(wěn)定的主要治安行政和刑事司法力量，其自身管理范圍面廣、管理層級多、民 警人數(shù)多是公安機關(guān)隊伍管理面臨的主要問題。盡管在內(nèi)部管理中，公安機關(guān)建立了 紀律檢查；在國家機構(gòu)監(jiān)督層面，有人大權(quán)力機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督及新 聞媒體和群眾的社會監(jiān)督，但各部門的實施的監(jiān)督依據(jù)不同，側(cè)重不同的方面行使不 同的監(jiān)督職權(quán)，而各部門的不同監(jiān)督做不到不留空白的實時監(jiān)督，而且多數(shù)公安機關(guān)

趙志新：《關(guān)于公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)存在問題分析與改進措施建議》，《公安研究》2010 年第 2 期，第 9-10

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及其人民警察違規(guī)違法行為的程度還未上升到紀檢、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)管轄范圍，相比之下，作為內(nèi)部監(jiān)督的警務(wù)督察制度就填補了這一區(qū)域的空白。公安機關(guān)的自我 約束，自我監(jiān)督，自我督察降低了國家監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督空白和成本，而且易于發(fā)現(xiàn)內(nèi) 部問題，整改內(nèi)部問題，更能從苗頭性問題杜絕根本性問題的發(fā)生，做到防患于未然。2.3.2 警務(wù)督察制度的職能作用

警務(wù)督察的職能是警務(wù)督察制度的外部表現(xiàn)形式，也是建立警務(wù)督察制度的目的 之一。《公安機關(guān)督察條例》規(guī)定警務(wù)督察在對公安機關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀律等三個大方面進行監(jiān)督檢查，其監(jiān)督檢查的內(nèi)容也就決定了警務(wù) 督察的職能和作用。

第一，督促作用。督促抓公安中心工作的落實，是警務(wù)督察的工作內(nèi)容之一。《

公 安機關(guān)督察條例》規(guī)定，凡重大警務(wù)活動都要有督察參加，凡重要的工作部署都要通 知督察人員到場。在實際工作中，警務(wù)督察在各項重要的工作部署中，都發(fā)揮了積極 的作用。由于公安機關(guān)部門警種工作的側(cè)重點不同，采取的工作方法、方式也就不同，必然會出現(xiàn)不同警種對某些公安中心工作側(cè)重的重心不同，導(dǎo)致各地區(qū)、各警種對公 安中心工作推進的不平衡。為保證全國公安中心工作的整體推進，平衡發(fā)展，確保上 下一盤棋思想，警務(wù)督察部門會依據(jù)某公安中心工作的特點及推進進程制定專項督察 的工作方案，對各地、各警種進行督促、監(jiān)督、檢查，進一步促進全國公安中心工作 的全面落實。

第二，糾正作用?！豆矙C關(guān)督察條例》規(guī)定：警務(wù)督察機構(gòu)對本級公安機關(guān)所 屬單位或者下級公安機關(guān)作出的錯誤決定、命令，可以決定撤銷或者變更，報本級公 安機關(guān)行政首長批準后執(zhí)行。《公安機關(guān)督察條例實施辦法》規(guī)定：督察機構(gòu)發(fā)現(xiàn)本 級公安機關(guān)的決定和命令與上級公安機關(guān)不符的，應(yīng)當(dāng)及時向本級公安機關(guān)行政首長 提出，同時報告上級公安機關(guān)督察機構(gòu)。由于公安機關(guān)的管理涉及面較大，在執(zhí)法過 程中因為執(zhí)法人員素質(zhì)及水平等諸多方面因素的影響，必然會導(dǎo)致在某一環(huán)境下同一 法律規(guī)范在適用同一情況時會出現(xiàn)不同的法律后果，這種不同的法律后果嚴重時會出 現(xiàn)執(zhí)法的錯誤，因此在執(zhí)法前、執(zhí)法中及執(zhí)法后，加強警務(wù)督察的動態(tài)監(jiān)督，有利于 發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中存在的問題，并及時予以糾正，避免因為執(zhí)法不當(dāng)造成無法彌補的過錯和 損失。警務(wù)督察部門除了對其他警種在執(zhí)法中出現(xiàn)錯誤的糾正、糾偏外，自身也從制 度上加強了督察過程的監(jiān)督?！豆矙C關(guān)督察條例實施辦法》中規(guī)定：上級督察機構(gòu) 發(fā)現(xiàn)下級督察機構(gòu)對督察事項處理不適當(dāng)?shù)?，可以提出重新處理的建議。必要時，可 以責(zé)令下級督察機構(gòu)停止執(zhí)行，并予以撤銷或者變更。這同樣也是對自身執(zhí)法規(guī)范的 約束和出現(xiàn)執(zhí)法問題的糾正。

第三，防范作用。警務(wù)督察在動態(tài)執(zhí)法中的監(jiān)督，對及時糾正執(zhí)法中的問題，有 積極作用。更重要的是這種“糾小”、“糾早”，能夠有效的預(yù)防在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的更

6大錯誤和問題，做到未雨綢繆、防患于未然。警務(wù)督察在更好的維護法律公平和正義 及公民合法權(quán)益的同時，也有力的保護了民警自身。民警的執(zhí)法行為過程要受到包括 自身素質(zhì)、社會環(huán)境等諸多方面因素的制約，警務(wù)督察作為強有力的內(nèi)部監(jiān)督力量，通過強制性的監(jiān)督，促使公安機關(guān)和民警受到外部的強制規(guī)范和制約，進而培養(yǎng)良好 的執(zhí)法素質(zhì)，養(yǎng)成高水平的執(zhí)法習(xí)慣，對于提高整個公安隊伍的執(zhí)法水平和防止隊伍 因執(zhí)法或者內(nèi)部管理出現(xiàn)問題有重大意義。

第四，維權(quán)作用。規(guī)范執(zhí)法，即將執(zhí)法全程規(guī)范化。規(guī)范執(zhí)法避免了執(zhí)法的隨意 性和不確定性，使執(zhí)法者和被執(zhí)法者對于法律維護的利益，具有共同的可期待性。警 務(wù)督察作為執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，其中一項重要職能就是督促監(jiān)督執(zhí)法者執(zhí)法行為的 規(guī)范化。從這一角度看，表面上是約束了執(zhí)法者，但相反當(dāng)法治意識成為社會公民自 覺的意識后，公民會習(xí)慣于用法律維護自身的合法權(quán)益，面對管理者與被管理者，執(zhí) 法者與被執(zhí)法者這一對客觀矛盾，在執(zhí)法過程中，規(guī)范執(zhí)法就成為執(zhí)法者的護身符、保護傘。警務(wù)督察在監(jiān)督執(zhí)法過程中，既要糾正執(zhí)法過程中的不規(guī)范甚至是違法行為，更要維護執(zhí)法者規(guī)范執(zhí)法后的合法權(quán)益，維護他們代表國家行使執(zhí)法權(quán)的權(quán)威性和不 可侵犯性。

第五，參謀作用。《公安機關(guān)督察條例》規(guī)定：公安部督察委員會領(lǐng)導(dǎo)全國公安 機關(guān)的督察工作。《公安部督察委員會工作規(guī)則》規(guī)定：公安部督察委員會實行督察 長負責(zé)制，對公安部部長負責(zé)并報告工作。這就決定了警務(wù)督察機構(gòu)不僅是公安機關(guān) 的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，更是行政首長在推進公安中心工作中，發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決 問題的好參謀，好助手。特別是一線督察機構(gòu)在監(jiān)督公安機關(guān)推進中心工作時，必須 傾聽一線執(zhí)法者在執(zhí)行某項工作中遇到的問題，及需要克服的困難，警務(wù)督察部門會 將這些情況反映給公安機關(guān)的行政首長，以評估工作的效果，進行疏阻堵漏，或是推 廣成功經(jīng)驗，或是改進工作方法，以最好的效果推進公安中心工作。

警務(wù)督察的督促、糾正、防范、維權(quán)、參謀等作用，每個作用不是相互孤立的，而是互相交叉、互相聯(lián)系、互相作用，是有機整體，不可割裂開來。第 3 章 警務(wù)督察制度在實際執(zhí)行中存在的問題及原因

3.1 警務(wù)督察制度存在的主要問題

第一，警務(wù)督察制度與急速轉(zhuǎn)型的公安工作不相適應(yīng)。隨著經(jīng)濟建設(shè)的全面發(fā)展，我國社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，東西部發(fā)展差距縮短，社會城市化進程快速發(fā)展。初期，某些問題還具有區(qū)域性特點，而現(xiàn)在的各類社會問題，越來越多的帶有普遍性。因此 就社會治安管理而言，公安機關(guān)需要更多的站在全國角度看問題，警務(wù)督察部門更要 適應(yīng)這一變化，由原來分散的各省、自治區(qū)、直轄市或者某部門的專項督察，向全國 性的大督察轉(zhuǎn)變。治安管理問題的普遍性決定了全國公安中心工作的普遍性，決定了 全國大督察的發(fā)展趨勢。公安部警務(wù)督察的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，要從單純的工作指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變成 統(tǒng)領(lǐng)全國警務(wù)督察進行各類全國性專項督察的機構(gòu)。目前全國的警務(wù)督察機構(gòu)，還沒 有形成體系，部門齊全，制度完善，專業(yè)人才突出的局面，這種局面不能適應(yīng)公安業(yè) 務(wù)快速發(fā)展的需要，也會阻礙警務(wù)督察制度自身發(fā)展。警務(wù)督察機構(gòu)需要從上到下建 立統(tǒng)一、有力、集約、高效的新型警務(wù)督察機制，不僅要建立、健全相關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而且要建立健全相關(guān)的配套機制，吸引公安業(yè)務(wù)的專家型人才進入督察隊伍，充分發(fā) 揮警務(wù)督察部門法定職能。

第二，現(xiàn)有部分督察制度規(guī)定簡單，不宜操作。從實際操作上看，現(xiàn)有警務(wù)督察 制度因規(guī)定簡單，不具實際操作性，從而導(dǎo)致一些制度雖建立，但沒有發(fā)揮相應(yīng)作用，或不具執(zhí)行意義而沒有堅持執(zhí)行，或過于空洞，達不到相應(yīng)目的。導(dǎo)致出現(xiàn)這些問題 的原因是客觀的，因為警務(wù)督察作為一個新生制度，需要我們在實踐中不斷探索，需 要進一步認識本質(zhì)，發(fā)現(xiàn)規(guī)律。作為已經(jīng)成長 13 年的警務(wù)督察制度，現(xiàn)在需要我們 重新考慮：現(xiàn)有的某些督察制度在最初設(shè)計上是否存在某些缺陷，是否需要我們進一 步調(diào)查研究予以改進。比如現(xiàn)行的《關(guān)于對?。▍^(qū)、市）公安機關(guān)警務(wù)督察部門實施 年度工作考評的通知》，就沒有發(fā)揮考核的實際作用，沒有達到考核需要達到的目標。

第三，缺乏創(chuàng)新機制。構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)機制，實現(xiàn)傳統(tǒng)警務(wù)向現(xiàn)代警務(wù)的跨越，是 公安工作發(fā)展的長遠機制。8警務(wù)督察制度創(chuàng)新同樣也是警務(wù)督察工作長遠發(fā)展的機 制。創(chuàng)新從干中來，基層督察部門和督察民警有許多成功經(jīng)驗值得認真思考和總結(jié)，并通過理論提升，經(jīng)法定程序推廣為制度。及時總結(jié)好經(jīng)驗和好做法，能夠為制度創(chuàng) 新奠定良好的基礎(chǔ)。這種好經(jīng)驗、好做法，是理論的實際應(yīng)用，更是實踐檢驗的結(jié)果，其最大特點就是具有實際操作性。制度創(chuàng)新對于一線督察部門的實踐工作具有至關(guān)重 要的意義，好的工作制度不僅易于操作，而且會達到意想不到的效果和目的，對推動

梁群：《對構(gòu)建“四警一體”現(xiàn)代警務(wù)機制的思考》，《浙江警察學(xué)院學(xué)報公安學(xué)刊》2009 年第 2 期，第 14 頁

8工作起到事半功倍的作用。目前，我國的警務(wù)督察還需要進一步提升制度創(chuàng)新的能力。

第四，缺乏完善的體系建設(shè)。如果將警務(wù)督察的規(guī)范性文件加以分類的話，可分 為三類：一為總類；如《公安機關(guān)督察條例》、《公安機關(guān)督察條例實施辦法》等，二 為督察隊伍管理類；如《關(guān)于公安機關(guān)督察機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員管理問題的通知》、《公安機 關(guān)督察證件和督察標志使用管理規(guī)定》等，三為督察業(yè)務(wù)工作類；包括《關(guān)于開展“暗 訪”工作有關(guān)事項的通知》，涉及專項督察的如《關(guān)于對公安部“五條禁令”貫徹執(zhí)行情 況開展專項督察的通知》等。這種分類體現(xiàn)出警務(wù)督察的工作制度的總體框架。按照 《公安機關(guān)督察條例》第四條之規(guī)定，警務(wù)督察的職責(zé)共十項，其中具體職責(zé)九項。將《公安機關(guān)督察條例》的具體職責(zé)，與現(xiàn)行的警務(wù)督察制度進行比照，會發(fā)現(xiàn)僅督 察業(yè)務(wù)類方面就有許多職責(zé)規(guī)定沒有形成相應(yīng)具體的督察部門及與之配套的規(guī)范制 度?！豆矙C關(guān)督察條例》第四條規(guī)定警務(wù)督察機構(gòu)對公安機關(guān)及人民警察依法履行 職責(zé)、行使職權(quán)和遵規(guī)守紀方面進行現(xiàn)場督察。現(xiàn)場督察作為公安機關(guān)督察部門的主 要督察方式，到目前為止，還沒有詳細的規(guī)定。在實際工作中，也能夠體會到業(yè)務(wù)方 面的督察工作還存在許多盲區(qū)及缺乏對相應(yīng)公安業(yè)務(wù)的深入了解。關(guān)于督察隊伍管理 方面，比如內(nèi)部管理的制度規(guī)范等還沒有進行相應(yīng)的建設(shè)。因此整個警務(wù)督察體系建 設(shè)還不完善。

3.2 警務(wù)督察制度存在問題的原因

第一，領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，不能深刻認識警務(wù)督察工作的重要性。警務(wù)督察部門的自 身建設(shè)，直接關(guān)系著公安監(jiān)督工作的質(zhì)量、水平和長遠發(fā)展，也直接關(guān)系到公安中心 工作的開展效果和公安隊伍建設(shè)的整體水平。警務(wù)督察不是對一時一事的監(jiān)督，不是 對某個崗位和某個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，而是涵蓋了從公安隊伍的內(nèi)部管理到行政執(zhí)法、刑事 司法全過程。重視警務(wù)督察部門建設(shè)的公安機關(guān)，整個隊伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平就 會相應(yīng)提高，基礎(chǔ)工作扎實，人民群眾的滿意，相反有些公安機關(guān)不重視警務(wù)督察工 作，或許某項工作成績突出，但整體發(fā)展就會比較薄弱，其中主要原因是忽視了警務(wù) 督察在推進工作和隊伍管理方面的積極作用。公安機關(guān)有一個共識：即一個好的公安 局長一定是一個善于發(fā)揮警務(wù)督察部門作用的局長。這句話充分體現(xiàn)了警務(wù)督察部門 在推進整體公安工作和隊伍管理方面發(fā)揮的積極作用。從全國范圍來講，就警務(wù)督察 部門的建設(shè)也存在著不平衡的問題，主要原因是由于各地公安機關(guān)行政首長的重視程 度不同所致，所以有必要自上而下的繼續(xù)加強警務(wù)督察部門在整個公安工作體制中的 建設(shè)。

第二，警務(wù)督察人員素質(zhì)參差不齊?！豆矙C關(guān)督察條例》第十二條規(guī)定了警務(wù) 督察人員應(yīng)該具備的素質(zhì)，概括為兩方面一是政治素質(zhì)，一是業(yè)務(wù)素質(zhì)。政治素質(zhì)要 求堅持原則、忠于職守、清正廉潔、不徇私情、嚴守紀律，業(yè)務(wù)素質(zhì)則要求具有專業(yè) 的法律和公安業(yè)務(wù)知識，且有 3 年以上的工作經(jīng)驗，并經(jīng)過專門培訓(xùn)合格方可上崗督

9察。警務(wù)督察人員的上崗培訓(xùn)要達到何等程度、培訓(xùn)時間多長、資格認定標準等方面，公安部還沒有出臺相關(guān)的規(guī)范細則。隨著警務(wù)督察工作的細化，警察職業(yè)化傾向越來 越明顯，原來的警務(wù)工作需要 2-3 個月熟悉后即可勝任的現(xiàn)象越來越少，而更多的職 位是需要幾年或者十幾年知識、經(jīng)驗不斷積累的專家型警員，比如刑偵、經(jīng)偵、預(yù)審、刑事技術(shù)等部門。警務(wù)督察的工作內(nèi)容是對警務(wù)活動包括行政、刑事辦案、執(zhí)勤、安 保等方方面面監(jiān)督檢查，如何確保檢查到位，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題，并幫助一線執(zhí)法單位及 執(zhí)法民警解決問題，這不僅需要警務(wù)督察人員的工作熱情，更需要警務(wù)督察人員的專 業(yè)素質(zhì)，并且對所檢查部門的業(yè)務(wù)要有深入的了解（而不是表面了解，事實上往往一 些執(zhí)法中的違法違紀行為，單從案卷檢查中是無法發(fā)現(xiàn)問題的），因此警務(wù)督察人員 不僅要具備相應(yīng)的法律知識，更重要的是要有多年基層工作經(jīng)驗。目前多數(shù)警務(wù)督察 部門，沒有按照這個原則標準選拔人員，而且人員素質(zhì)參差不齊，各地普遍存在“外 行人管內(nèi)行人”的現(xiàn)象，督察也流于“外行人看熱鬧”的形式，這種面上的檢查不僅為一 些違紀苗頭留下了的隱患，更制約了警務(wù)督察建設(shè)的進一步發(fā)展。

第三，缺乏警務(wù)督察制度建設(shè)方面的調(diào)查研究。沒有調(diào)查研究就沒有發(fā)言權(quán)，做 出的決策必須在大量事實調(diào)查的基礎(chǔ)上，經(jīng)過科學(xué)的研究、論證而做出的貼近實際的 決策。但是，現(xiàn)在仍存在一些制度憑經(jīng)驗主義制定，不僅不適合工作需要，而且還會 造成負面影響。調(diào)查研究對于解決警務(wù)督察工作機制上的問題，對于捋順警務(wù)督察的 工作關(guān)系，建立協(xié)調(diào)、有序、便捷、高效的工作制度，保證工作的順利開展和既定目 標的完成具有重要意義。

第四，相應(yīng)的保障機制不到位。做好警務(wù)督察工作離不開相關(guān)部門的配合和保障，比如人事部門對于警務(wù)督察人員的選用、提拔、職數(shù)等要有相關(guān)的特殊政策、裝備部 門對于警務(wù)督察的警務(wù)裝備要予以充分的保障、財務(wù)部門對于警務(wù)督察部門開展的明 察暗訪及專項督察要給予財政支持等等。行政首長要重視警務(wù)督察的建設(shè)，就要積極 主動的協(xié)調(diào)好相關(guān)部門對警務(wù)督察部門的保障工作。同時，公安機關(guān)各部門、各警種 要主動接受警務(wù)督察部門的監(jiān)督。目前，各地的警務(wù)督察部門多數(shù)存在保障不到位的 情況，這也是亟待解決的一個問題。

第 4 章 完善警務(wù)督察制度的重要性和相關(guān)建議

4.1 完善警務(wù)督察制度的條件

第一，公安業(yè)務(wù)的快速發(fā)展為進一步完善警務(wù)督察制度提供機遇和舞臺。公安工作隨著社會的發(fā)展和進步，管理范圍也在不斷的拓展，也為進一步完善警 務(wù)督察制度提供難得的發(fā)展機遇和舞臺。隨著警務(wù)活動內(nèi)容的增加，警務(wù)督察制度的 觸角也延伸到警務(wù)活動的方方面面，一些新警務(wù)活動的督察形式，給督察工作提出了 新挑戰(zhàn)，舊有的督察制度和一些傳統(tǒng)的工作方式、方法從某種程度上已不能適應(yīng)新工 作形勢的需要，因此發(fā)展、創(chuàng)新是適應(yīng)客觀工作的需要，才能更有利于警務(wù)督察制度 發(fā)展。隨著政治體制改革的深入，民主與法制建設(shè)成為改革的重要內(nèi)容，規(guī)范執(zhí)法與 規(guī)范督察也在應(yīng)有之義，警務(wù)督察要抓住社會變革的難得機遇，加快改革，加速發(fā)展，在變革中不斷調(diào)整和完善工作機制，為警務(wù)督察制度的建設(shè)和發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。

第二，現(xiàn)有體制建設(shè)奠定的堅實基礎(chǔ)。

現(xiàn)有的督察制度，比如《公安部關(guān)于印發(fā)<公安機關(guān)關(guān)于實施停止執(zhí)行職務(wù)和禁 閉措施的規(guī)定>的通知》、《公安機關(guān)督察人員暗訪工作規(guī)則》（試行）、《關(guān)于建立公 安機關(guān)警務(wù)督察工作報告制度的通知》、《關(guān)于報送<督察機構(gòu)處置 110 報警服務(wù)臺受 理的群眾電話投訴情況月報表>的通知》、《公安部關(guān)于建立并實行督察工作情況統(tǒng)計 報表制度的通知》、《關(guān)于對<公安機關(guān)督察人員輪崗交流工作暫行規(guī)定（稿）>征求意 見的通知》、《關(guān)于加強督察 24 小時值班備勤工作的通知》、《關(guān)于切實加強公安檢察 干警執(zhí)法權(quán)益保護工作的通知》、《

關(guān)于填報<維護公安民警執(zhí)法權(quán)益工作統(tǒng)計月報表> 的通知》、《關(guān)于印發(fā)<“警務(wù)督察管理信息系統(tǒng)”運行管理使用規(guī)定（試行）>的通知》、《關(guān)于下發(fā)<公安機關(guān)警務(wù)督察部門交辦案（事）件辦理程序規(guī)定>的通知》、《關(guān)于 印發(fā)<公安部派駐督察工作規(guī)定>的通知》。這些制度的建設(shè)在警務(wù)督察制度的發(fā)展 中做出了突出的貢獻，正是這些制度奠定了警務(wù)督察制度的基本框架，打下了堅實根 基。下一步的工作就是將其不斷豐富和完善，著重體系建設(shè)與長遠發(fā)展。

第三，十三年工作經(jīng)驗的積累和總結(jié)。

從 1997 年 6 月《公安機關(guān)督察條例》實施至今，已有 13 年之久。在這 13 年中，全國警務(wù)督察部門和督察民警依據(jù)《公安機關(guān)督察條例》，在公安部的正確領(lǐng)導(dǎo)下，將警務(wù)督察制度從小做到大，使之成為具有中國特色的一項重要的公安監(jiān)督制度。警 務(wù)督察制度的建設(shè)也必然遵循所有社會制度發(fā)展的客觀規(guī)律，摸著石頭過河，其中有 成功的經(jīng)驗和值得肯定的成績，也有慘痛的失敗和血的教訓(xùn)。全國各地、各級公安機 關(guān)就是在不斷的督察實踐工作中，不斷的摸索經(jīng)驗，總結(jié)教訓(xùn)，從而探索出好的督察 方式，進而不斷完善和創(chuàng)新各項督察制度。因此，全國各地、各級督察部門經(jīng)過十三

1年督察經(jīng)驗的積累，為進一步完善警務(wù)督察制度提供了豐富的資料和借鑒。

4.2 完善警務(wù)督察制度的重要性

第一，警務(wù)督察制度的完善有利于對權(quán)力運行進行同步監(jiān)督。

公安機關(guān)擁有行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)?！吨伟补芾硖幜P法》第七條規(guī)定：“國務(wù) 院公安部門負責(zé)全國治安管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關(guān)負責(zé)本行政 區(qū)域內(nèi)的治安管理工作?！备鶕?jù)《憲法》和《刑事訴訟法》規(guī)定，公安機關(guān)依法行使 刑事偵查權(quán)。《刑法》規(guī)定的 400 多種罪名，其中公安機關(guān)有管轄權(quán)限的就有 340 多 種罪名。由于公安機關(guān)所行使的職權(quán)范圍較大，其所行使的權(quán)力直接關(guān)系到公民的切 身利益，因此無論是治安管理或是刑事偵查，都必須嚴格依法進行。這就要求警務(wù)督 察工作必須與公安機關(guān)的權(quán)力運行實施同步跟進、同步運行。實踐證明，建立完善的 警務(wù)督察制度對公安機關(guān)權(quán)力運行的同步監(jiān)督，是保證執(zhí)法權(quán)力正確運用的重要手 段。

第二，警務(wù)督察制度的完善有利于實現(xiàn)對執(zhí)法的流程監(jiān)督。

公安機關(guān)的任何一項執(zhí)法活動都有嚴格的程序規(guī)定，從公安執(zhí)法的這一特點出 發(fā)，警務(wù)督察在注重對執(zhí)法結(jié)果進行監(jiān)督的同時，對執(zhí)法程序采取集中檢查、明察暗 訪等方式，融監(jiān)督與執(zhí)法過程于一體，不但加大了監(jiān)督的力度，而且有效地保證了執(zhí) 法過程的規(guī)范與公正，保證了法律法規(guī)的正確實施。這種流程上的監(jiān)督，同樣需要有 完善的警務(wù)督察制度予以保障。

第三，警務(wù)督察制度的完善有利于實現(xiàn)全面覆蓋。

公安機關(guān)作為執(zhí)法權(quán)力機關(guān)，與國家的行政管理權(quán)力密不可分，貫穿于公民生活 的方方面面，由于每名民警都有一定的執(zhí)法權(quán)力，上到機關(guān)，下到科隊所都是具體的 執(zhí)法單位，可見公安機關(guān)的執(zhí)法具有點多面廣的特點。由于公安機關(guān)的執(zhí)法活動高度 分散，公安執(zhí)法的權(quán)力也相對分散，而且民警在執(zhí)法中接觸的多是社會中的陰暗面和 丑惡現(xiàn)象，警務(wù)督察在加強對重點崗位、重點環(huán)節(jié)監(jiān)督的同時，必須立足于全面防范，在力求突出重點的前提下，努力將監(jiān)督面實現(xiàn)全面覆蓋。如何在督察力量有限的前提 下，挖掘潛力，不僅需要制度的創(chuàng)新，更需要警務(wù)督察制度的不斷完善。

第四，警務(wù)督察制度的完善有利于維護民警的合法權(quán)益。

隨著法制社會的建設(shè)，法律意識的提升，公民在爭取權(quán)益方面要依法辦事、依法 維權(quán)就變得日益凸顯，但現(xiàn)實中，與此相適應(yīng)的個人法律素質(zhì)沒有實現(xiàn)與社會進步的 同步發(fā)展，自由及個人利益不容觸碰往往被某些公民誤讀為游離于法律之外的特權(quán)。在此思想下，公民違法存在僥幸心理，遵紀守法被看成假象，民警執(zhí)法權(quán)的公正、公平性也往往受到質(zhì)疑，并屢次出現(xiàn)民警執(zhí)法時被侵害的現(xiàn)象。完善警務(wù)督察制度，必 然要建立完善的維權(quán)機制。民警執(zhí)法被侵權(quán)后，維權(quán)機制的快速啟動和順利開展，這 不僅有利于執(zhí)法活動的正常進行，維護法律的公平與公正，更有利于維護民警執(zhí)法的

2正當(dāng)權(quán)益和執(zhí)法權(quán)威。

第五，警務(wù)督察制度的完善有利于督察制度的長遠發(fā)展。

《公安機關(guān)督察條例》頒布以來，警務(wù)督察部門有力的推動了公安中心工作的開 展，但督察工作中的不足與不完善也隨之暴露，其中有方式、方法上的問題，也有制 度建設(shè)上的問題?！坝袨椴拍苡形弧保巴椒ú豢勺孕小?，好的制度不是一蹴而就的出現(xiàn)，而是要不斷的根據(jù)實際需要進行發(fā)展和完善，這才能適應(yīng)社會的發(fā)展。用發(fā)展的眼光 看問題，符合馬克思主義的發(fā)展觀，因此完善警務(wù)督察制度的結(jié)構(gòu)體系，是做好警務(wù) 督察工作的前提和基礎(chǔ)，也是重要的保障。通過完善的制度建設(shè)體現(xiàn)最優(yōu)化的體系結(jié) 構(gòu)、高效的工作效率，滿意的工作成果等，這些有利于警務(wù)督察制度在公安體系建設(shè) 中的長遠發(fā)展。

4.3 完善警務(wù)監(jiān)督制度的幾點建議

鄧小平同志曾經(jīng)指出，制度好可使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法 充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?警務(wù)督察同樣需要有好的制度保障，才能夠有效的推 進工作并發(fā)揮其應(yīng)有的效能。

外部問題是內(nèi)部癥結(jié)的表現(xiàn)，解決好外部問題，有利于進一步捋順內(nèi)部關(guān)系。解 決問題的方法如果形成處理某類問題的規(guī)范，則需要時間的考驗，和認真的調(diào)查研究。實踐證明未經(jīng)詳實的考證和調(diào)查研究而形成的規(guī)范，多數(shù)存在從理論性上看似行之有 效，但實際操作性卻差強人意，嚴重時還會出現(xiàn)越調(diào)整越混亂的局面。為避免上述問 題，以下的表述多來源于警務(wù)督察的實踐工作。這里闡述的問題也是基層實踐者長時 間討論的問題。這些問題非孤立存在，而是相互影響的整體。筆者試圖將這些問題分 析、總結(jié)，從警務(wù)督察制度的基礎(chǔ)性建設(shè)層面進行論述，為進一步厘清現(xiàn)警務(wù)督察制 度中一些基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性問題創(chuàng)造條件。4.3.1 警務(wù)督察部門的人事制度建設(shè)

人事關(guān)系是根本，作為國家行政機關(guān)的一個機構(gòu)，人員職數(shù)、配備、級別、待遇，后勤、裝備保障等尤為如此。人事制度能夠切實關(guān)系到一項制度的長遠發(fā)展，和從事 這項工作人員的前途利益。沒有到位的人事制度做保障，最直接可導(dǎo)致兩個問題的出 現(xiàn)，一是不利于一項制度的建立和發(fā)展，二是留不住愿意做好工作又顧及未來的人才。下面就警務(wù)督察的人事制度建設(shè)進行闡述。

（1）機構(gòu)名稱及人員配置方面。目前，各地方警務(wù)督察部門沒有統(tǒng)一的督察機構(gòu) 名稱和最低人員配置標準，這沒有“正名”的小問題，已經(jīng)嚴重削弱警務(wù)督察工作的有 效開展。《公安機關(guān)督察條例》及《公安機關(guān)督察條例實施辦法》也未對此內(nèi)容進行

規(guī)定。目前各省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局普遍存在對督察機構(gòu)沒有進行名稱統(tǒng)一

鄧小平：《鄧小平文選（第 2 卷）》，人民出版社，1994 版，第 280 頁

3的問題，叫法不一。有的地方稱總隊或處；地市級公安機關(guān)有的稱處或支隊，縣級公 安機關(guān)則稱大隊或政工監(jiān)督室，部分縣級公安機關(guān)已將督察機構(gòu)撤銷或者合并他屬，這種現(xiàn)象嚴重弱化了警務(wù)督察部門在基層公安機關(guān)的工作。在人員配置方面，往往公 安機關(guān)內(nèi)設(shè)的紀律檢查人員兼職做督察民警，或者存在警務(wù)督察機構(gòu)，但由于人員不 足，根本無法承擔(dān)本級公安機關(guān)的警務(wù)督察任務(wù)，警務(wù)督察形同虛設(shè)。警務(wù)督察部門 沒有統(tǒng)一的機構(gòu)名稱和最低的人員配置標準，一是不利于警務(wù)督察業(yè)務(wù)的開展，不能 形成上下協(xié)調(diào)一致的督察格局，弱化了機構(gòu)職能，二是導(dǎo)致各地督察工作開展和人員 配置參差不齊，更為嚴重的是沒有強制性的規(guī)范名稱和人員配置標準，導(dǎo)致了個別基 層公安機關(guān)裁撤警務(wù)督察部門，形成與《公安機關(guān)督察條例》相背離的局面。因此必 須從更高層次重視警務(wù)督察機構(gòu)和警務(wù)督察人員的規(guī)范化建設(shè)，對于警務(wù)督察機構(gòu)的 層級、設(shè)置、名稱、機構(gòu)人員編配進行詳細規(guī)定，以規(guī)范形式硬性規(guī)定警務(wù)督察部門 的組織結(jié)構(gòu)。

（2）督察人員的任用方面。在人事組織上，警務(wù)督察人員要在干部的使用、任免、升遷有一定的特殊性。警務(wù)督察作為公安監(jiān)督部門，除了維護民警的合法權(quán)益之外，最多的還是督促公安中心工作的落實，和公安隊伍管理中查糾民警在工作中的執(zhí)法錯 誤，甚至是瀆職、徇私舞弊等違法違紀問題。盡管對民警的日常教育中倡導(dǎo)“嚴是愛，松是害”，但是管理與被管理始終是一對不可調(diào)和的矛盾。警務(wù)督察的職責(zé)要求警務(wù) 督察人員在管理和查糾中要敢于管理，敢于碰硬，敢于較真，這種工作性質(zhì)也必然要 觸及到某些人或者某些小團體的利益，簡而言之警務(wù)督察工作就成了得罪人的工作。因此督察部門民警在職務(wù)升遷等需要基層民警的民意測評中，得不到被督察民警的支 持，不能真實反映其群眾基礎(chǔ)。因此，由于督察工作的特殊性，必須認識到督察民警 在職務(wù)任用上的特殊性，從而在人事任免上要研究出一套既真實體現(xiàn)警務(wù)督察的實際 工作性質(zhì)和工作成績，又充分調(diào)動警務(wù)督察民警工作積極性的人事制度，這樣有利于 警務(wù)督察工作的穩(wěn)定和長期發(fā)展。

警務(wù)督察的工作性質(zhì)決定了警務(wù)督察的工作內(nèi)容，要求督察民警既是公安業(yè)務(wù)方 面的專家，也具有一定組織才能，并對整個公安工作現(xiàn)狀有深入認識和了解，同時要 具有高度的整治責(zé)任感和紀律性，能夠時刻嚴格要求自己，做到管人先管己。因此在 警務(wù)督察選人方面，要挑選政治條件、業(yè)務(wù)條件較為優(yōu)秀的警務(wù)人員，或者有意培養(yǎng) 提拔的干部作為警務(wù)督察民警，或者提拔任用的干部必須有警務(wù)督察的工作經(jīng)歷等，從用人制度方面確保警務(wù)督察民警的人員素質(zhì)和工作能力。

（3）警務(wù)督察人員數(shù)據(jù)庫的建立及應(yīng)用。由于警務(wù)督察民警的管理權(quán)限在省、自 治區(qū)、直轄市公安廳、局的警務(wù)督察部門，而警務(wù)督察人員流動較快，關(guān)于全國警務(wù) 督察民警的統(tǒng)計與實際在職在崗人數(shù)出入較大。公安業(yè)務(wù)中警務(wù)督察的工作總量是否 與警務(wù)督察的人員配置比例相協(xié)調(diào)，是否能夠適應(yīng)公安工作的現(xiàn)實需要，都需要對警

4務(wù)督察人員職位和人數(shù)進行精確測算。但是由于沒有建立全國警務(wù)督察人員信息數(shù)據(jù) 庫，為更好的開展警務(wù)督察工作，發(fā)揮警務(wù)督察作用設(shè)置了障礙。

因警務(wù)督察工作的任務(wù)要求，公安部會開展針對某一地區(qū)或某些特定內(nèi)容進行專 項督察，如經(jīng)濟案件、掃黑除惡的專項督察等，參加專項督察的督察民警會從全國各 地的督察部門抽調(diào)，組成代表公安部行使職權(quán)的專項督察組開展工作，針對不同的工 作內(nèi)容，在選擇督察人員時特別需要對具體的人員素質(zhì)進行精確掌握。人員信息庫的 建立就為掌握警務(wù)督察人員的全面情況，決定某些同志能否勝任某項專項督察工作，提供了準確的個人信息資料。由于公安部把組織專項督察作為推進全國公安工作一個 重要工作方法，因此涉及全國范圍的專項督察工作時常會有，形成全國范圍的大督察 機制，建立警務(wù)督察人員數(shù)據(jù)庫將為此提供完善、科學(xué)的組織、信息平臺。通過警務(wù) 督察人員數(shù)據(jù)庫可以篩選有豐富工作經(jīng)驗和書面材料過關(guān)的警務(wù)督察民警入選，因才 施用，發(fā)揮特長，這有利于全國督察工作的深入、到位，取得更好的實效。4.3.2 警務(wù)督察系統(tǒng)的考核制度建設(shè)

警務(wù)督察制度的考核有廣義和狹義之分。廣義的考核即對公安機關(guān)所屬部門進行 的考核，即公安部按照《公安機關(guān)督察條例》規(guī)定的督察工作內(nèi)容，對各省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局進行的考核，及各省、自治區(qū)、直轄市按照《公安機關(guān)督察條例》 規(guī)定的督察工作內(nèi)容，對所屬公安機關(guān)部門的進行考核。考核的層級和范圍及考核結(jié) 果，納入相應(yīng)的質(zhì)量考核。狹義的考核是指公安機關(guān)警務(wù)督察機構(gòu)的內(nèi)部考核，即上 級警務(wù)督察機構(gòu)對下級警務(wù)督察機構(gòu)完成各項督查任務(wù)的考核。我們在這里討論的主 要是狹義警務(wù)督察機構(gòu)的考核。警務(wù)督察考核制度的制定應(yīng)考慮如下問題。（1）考核的設(shè)計、制定要貼近實際工作?？己嗽谀撤N意義上是一種工作指導(dǎo)，指 導(dǎo)被考核人員如何開展工作，哪方面的工作應(yīng)該做好，應(yīng)該突出，哪方面應(yīng)該注意避 免出現(xiàn)問題以防止失分，并以此指導(dǎo)開展工作，取得的工作業(yè)績作為年終工作總結(jié)的 主要內(nèi)容。警務(wù)督察系統(tǒng)的考核除中心工作部署外，應(yīng)以警務(wù)督察部門的日常工作作 為考核的主要內(nèi)容。這些考核的制定要緊貼工作實際，考核細節(jié)要緊緊圍繞督察工作 的具體環(huán)節(jié)展開，突出基礎(chǔ)工作，具有較強的實際操作性，能夠做到準確體現(xiàn)基層督 察部門的實際工作效果。

（2）考核應(yīng)以日常工作和中心工作為核心。按照項目管理理論，可以將警務(wù)活動 分為常規(guī)（日常、例行）警務(wù)活動和專門（包括應(yīng)急組織等）警務(wù)活動。10警務(wù)督察 制度的考核主要是對督察部門基礎(chǔ)工作、日常工作完成情況的考量?；A(chǔ)工作和日常 工作完成的好壞，直接體現(xiàn)警務(wù)督察部門在本級公安系統(tǒng)中的工作質(zhì)量及發(fā)揮的作 用?；A(chǔ)工作涵蓋了《公安機關(guān)督察條例》中規(guī)定的督察部門的主要工作內(nèi)容，如執(zhí)

張兆端：《論警察活動項目化管理》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報社會版》，2009 年第 6 期，第 85 頁

5法活動的現(xiàn)場督察情況、核查群眾的 110 投訴、公安機關(guān)內(nèi)務(wù)管理和警容風(fēng)紀等。考 核的內(nèi)容越具體、越廣泛，越能體現(xiàn)基礎(chǔ)工作的工作細節(jié)和工作量。在抓基礎(chǔ)工作考 核的同時，公安中心工作即重大的警務(wù)部署、措施、活動的專項督察，也是考核的重 點。這項工作落實的好壞直接體現(xiàn)了警務(wù)督察部門在推進公安核心工作中發(fā)揮在重要 作用。公安中心工作的考核要充分體現(xiàn)全國一盤棋思想，要充分調(diào)動各地公安機關(guān)推 進全國公安中心工作的積極性，把如何貫徹公安部部署、采取哪些實際行動、督促落 實程度、如何配合公安部進行全面督促檢查作為重點內(nèi)容進行考核，以此作為落實公 安中心工作的重要督促手段。

（3）考核以量化為基礎(chǔ)，突出具體目標。從目前的考核機制上來看，量化考核能 夠有效、直觀的反應(yīng)工作的基本情況，且最具有激勵性。在沒有找到更為先進的考核 方法之前，將警務(wù)督察的量化考核科學(xué)化、系統(tǒng)化，是保障考核有效性的重點。設(shè)定 一個總的基礎(chǔ)總分值，考核項目設(shè)定一個分值，完成的數(shù)量按照基礎(chǔ)分值的倍數(shù)加分； 完不成的數(shù)量按照基礎(chǔ)分值的倍數(shù)減分，各單位的最終分值由考核各項的總分值相加 而成?？己说闹饕康闹皇嵌酱俟ぷ髀鋵崳瑢π枰怀黾訌姷墓ぷ髂繕?，可加大考 核的力度，擴大考核的范圍，使督察部門的工作更加側(cè)重于目標任務(wù)。

（4）考核的評價體系要有科學(xué)性、權(quán)威性，突出獎先罰后。考評既要兼顧程序又 要兼顧實體，突出考核的主要內(nèi)容，具有實際操作性。對于考評中易于混淆的概念和 操作方式，要及時作出說明，對不具合理性和操作性的考核內(nèi)容，要及時進行修正。同時建立健全考核數(shù)據(jù)的報送系統(tǒng)，運用科學(xué)的統(tǒng)計方法，建立科學(xué)詳實、有據(jù)的統(tǒng) 計信息，為考核奠定客觀的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)?？茖W(xué)性作為考核的有力保證后，就要突出考核 的督促作用，考核要明確規(guī)定對先進實行獎勵和對落后進行處罰。考核，要有權(quán)威性，就要落實考核的最終結(jié)果，并予以兌現(xiàn)。在督促落實公安中心工作方面，落實考核的 結(jié)果比考核本身更為重要。如果不兌現(xiàn)考核的獎先罰后，考核就會流于形式，考核就 不如不考。事實證明沒有任何考核后果的考核，不會被任何一個被考單位重視。同時，對于排名靠后者要突出體現(xiàn)一票否決，以此體現(xiàn)考核的權(quán)威性和激勵作用。4.3.3 現(xiàn)場警務(wù)督察制度的規(guī)范建設(shè)

《公安機關(guān)督察條例》第四條規(guī)定，督察機構(gòu)對公安機關(guān)及其人民警察依法履行 職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀律的事項，進行現(xiàn)場督察?！豆矙C關(guān)督察條例實施辦法》 第三條，現(xiàn)場督察是指警務(wù)督察人員對公安機關(guān)及其人民警察在執(zhí)法、執(zhí)勤活動中依 法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀律的情況進行的同步監(jiān)督和檢查?！蛾P(guān)于進一步規(guī)范 警務(wù)督察工作的意見》中規(guī)定，現(xiàn)場督察對公安機關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行 使職權(quán)和遵守紀律情況進行的同步監(jiān)督和檢查，現(xiàn)場督察是最基本的督查方式。要充 分發(fā)揮現(xiàn)場督察的優(yōu)勢，強化公安系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督管理的力度和深度，對存在的問題 做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早糾正、早解決，并督促有關(guān)部門和單位認真整改、建章立制，16

堵塞漏洞。

現(xiàn)場督察是督察的基本方式，現(xiàn)場督察又分為明查、暗訪、專項督察、集中督察 等形式多樣的具體形式?，F(xiàn)場督察具有動態(tài)性的督察形式，主動性的督察性質(zhì)，督察 采取的形式，要依據(jù)具體的督察內(nèi)容來確定，因此現(xiàn)場督察具有很強的靈活性?，F(xiàn)場 督察的督察權(quán)限具有強制性，督察人員在現(xiàn)場督察中發(fā)現(xiàn)民警有違法、違紀行為的，依法可以進行糾正、扣留、帶離現(xiàn)場等，對嚴重違法、違紀的民警還可以采取停止執(zhí) 行職務(wù)和禁閉措施。因此可以說現(xiàn)場督察是警務(wù)督察權(quán)限的直接體現(xiàn)，是派生其他督 察形式的基礎(chǔ)。

現(xiàn)有的警務(wù)督察制度中，目前還沒有關(guān)于現(xiàn)場督察的全面、具體規(guī)范。內(nèi)容決定 形式，督察的內(nèi)容也就決定了督察的形式。多年來，經(jīng)過不斷的警務(wù)督察工作的探索，對于警務(wù)督察的內(nèi)容早已有了明確的界定，加之廣大基層督察部門及督察民警積累了 豐富的督察經(jīng)驗，可以說具備了制定現(xiàn)場督察統(tǒng)一規(guī)范的條件。現(xiàn)場督察統(tǒng)一規(guī)范的 建立，有利于搭建警務(wù)督察工作的基礎(chǔ)平臺，對于警務(wù)督察的督察內(nèi)容和方法具有提 綱挈領(lǐng)的作用，更是警務(wù)督察工作規(guī)范化的具體要求。在現(xiàn)有警務(wù)督察制度中，公安 部關(guān)于現(xiàn)場督察方面出臺了一些規(guī)定，如《公安機關(guān)督察人員暗訪工作規(guī)則》等，但 只是對現(xiàn)場督察一種或有限的幾種督察方法進行了規(guī)范，這些規(guī)定孤立、零散，沒有 形成關(guān)于現(xiàn)場督察規(guī)范的系統(tǒng)性規(guī)范。而同樣經(jīng)過實踐使用的督察方法如專項督察、聯(lián)合督察、突擊督察等卻沒有相應(yīng)的規(guī)范，致使督察部門對于此類督察，只能憑借經(jīng) 驗開展工作，因缺乏依據(jù)而導(dǎo)致現(xiàn)場督察的力度和效果不一，這樣就給一線督察部門 的督察工作帶來了困難。根據(jù)目前的工作情況，有必要對現(xiàn)場督察制度進行規(guī)范。建 立現(xiàn)場督察制度應(yīng)考慮以下問題：

（1）現(xiàn)場督察制度的建立，應(yīng)考慮到日常工作的現(xiàn)場督察和專項任務(wù)的現(xiàn)場督察。根據(jù)《公安機關(guān)督察條例》中規(guī)定的工作內(nèi)容，現(xiàn)場督察規(guī)范的制定涉及內(nèi)容較多，如刑事案件現(xiàn)場督察規(guī)范、治安案件現(xiàn)場督察規(guī)范、武器警械現(xiàn)場督察規(guī)范等等。這 些現(xiàn)場督察規(guī)范的制定既有原則性、概括性，突出實用性，要結(jié)合具體的工作環(huán)節(jié)，避免面面俱到，不突出重點，喪失靈活性。

（2）現(xiàn)場督察制度的建立，要明確規(guī)范現(xiàn)場督察的程序性，規(guī)定督察和被督察人 員在現(xiàn)場督察中的權(quán)利和義務(wù)，以此來約束督察人員和被督察人員行為。突出現(xiàn)場督 察的規(guī)范性，保證督察結(jié)果的公正性，這也是警務(wù)督察部門督察規(guī)范化建設(shè)的應(yīng)有之 義。

（3）現(xiàn)場督察制度的建立，需要相關(guān)配套制度的跟進，并與之形成體系規(guī)范。要 將《公安機關(guān)督察條例》第四條的督察內(nèi)容與依據(jù)現(xiàn)場督察派生出的具體督察方法，如明察、暗訪、集中督察、專項督察、異地督察等進行有效分類、融合，依據(jù)實際工 作，制定現(xiàn)場督察的相關(guān)配套制度。

（4）加強異地督察制度建設(shè)。從全國的督察工作看，異地督察對于促進督察工作，提高督察效率和督察效果都起到重要作用，適應(yīng)全國范圍的大督察制度。異地督察制 度，是指某一督察機構(gòu)的督察人員在上級督察機構(gòu)的授權(quán)和組織下，對非轄區(qū)公安機 關(guān)及其人民警察的執(zhí)法執(zhí)勤活動進行的現(xiàn)場督察活動。異地督察的優(yōu)勢之一在于有效 地克服本地督察對于本地民警督察時的“熟人熟面孔”難于執(zhí)法或者網(wǎng)開一面的問題，而異地督察有利于消除這種督察工作中的不正之風(fēng)，取得嚴格、公正的督察效果。異 地督察另一優(yōu)勢在于，能夠在督察人員不足的情況下，有效地調(diào)動全國的督察力量，推進全國范圍內(nèi)的公安中心工作。一方面異地的督察民警在參加整個督察活動中，能 夠理解公安中心工作的精神實質(zhì)和此項中心工作在全國各地的開展情況，在督察過程 中，發(fā)現(xiàn)工作開展中的問題和不足，并思考解決問題的方法，待異地督察結(jié)束后，將 在異地發(fā)現(xiàn)的問題及時向本級公安機關(guān)行政首長匯報，對工作開展進行改進，以克服 自身未發(fā)現(xiàn)且通常存在的問題，為公安中心工作的進一步推進創(chuàng)造良好條件。另一方 面異地督察中，可以起到互相學(xué)習(xí)的效果，真正讓督察民警做到在干中學(xué)，學(xué)中干。異地督察民警在進行異地督察時，同時也是對異地督察工作的了解過程。對異地督察 機構(gòu)的某些先進的理念會在專項督察有所體會，這會使督察民警在異地專項督察中進 行學(xué)習(xí)，從而節(jié)約了專門考察、學(xué)習(xí)的費用。4.3.4 民警維權(quán)制度的規(guī)范建設(shè)

就近幾年來說，2006 年 1 月-5 月，全國共發(fā)生暴力襲警事件 1545 起，造成 11 名民警犧牲，164 名民警受重傷或者輕傷，1733 名民警輕微傷，暴力襲警月均 300 余 起。112007 年上半年，全國公安機關(guān)因公傷亡民警 3382 人，其中因公犧牲 170 人，因公負傷 3212 人。在執(zhí)法中因暴力阻礙而犧牲的民警 23 人，負傷 1803 人，分別占 犧牲和負傷人數(shù)的 13.5%和 56.1%。12當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾凸顯和 刑事犯罪高發(fā)，襲警事件就是這種社會大環(huán)境下所凸顯的問題之一。

公安部在《關(guān)于進一步規(guī)范警務(wù)督察工作的意見》中規(guī)定，警務(wù)督察部門要建立 維護公安民警執(zhí)法權(quán)益工作機制。建立健全維護公安民警執(zhí)法權(quán)益的工作機構(gòu)，制定 侵害民警執(zhí)法權(quán)益案件的受案、辦理和處置的工作制度，建立公安機關(guān)執(zhí)勤風(fēng)險評估 機制、公安民警求助機制、澄清不實投訴的正名制度、重大案（事）件及時介入核查、通報制度和新聞發(fā)布制度等?！兑庖姟分嘘P(guān)于維護民警的合法權(quán)益作為警務(wù)督察部門 的一項重要工作。警務(wù)督察部門在督促民警加強工作的同時，也更要關(guān)心和維護民警 在執(zhí)勤執(zhí)法中的合法權(quán)益，當(dāng)民警的合法權(quán)益被不法侵害后，警務(wù)督察部門要啟動相 應(yīng)的維權(quán)機制予以積極的保護，即對民警進行有效的維權(quán)。當(dāng)前維權(quán)機制還沒有完善，其主要原因：

12

李剛：《暴力襲警案月均 300 余起》，《人民公安報》，2006 年 7 月 25 日 王璇：《楊佳暴力襲警案的幾點啟示》，《前沿》2009 年第 4 期

（1）維權(quán)的法律法規(guī)不健全。目前保護民警執(zhí)法權(quán)益的法律法規(guī)主要分散在《刑 法》、《治安管理處罰法》中，這些規(guī)定一般比較籠統(tǒng)，可操作性不強。人民警察在執(zhí) 法活動中遇到不法侵害時，缺乏明確的保護規(guī)定，以法護警方面存在軟弱與不足現(xiàn)象。（2）維護民警執(zhí)法權(quán)的宣傳力度不夠。當(dāng)前無論是公安機關(guān)還是社會輿論，都比 較注重對“文明執(zhí)法、熱情服務(wù)”的宣傳，但對于民警執(zhí)行職務(wù)時公民和組織應(yīng)給予支 持協(xié)助和阻礙執(zhí)法將受到嚴肅處理等方面宣傳力度不夠。一些輿論媒體對公安機關(guān)的 負面報道過多，客觀上加劇了部分群眾對公安機關(guān)的對立、反感情緒，影響了執(zhí)法環(huán) 境。有的新聞刊物為了追求“可讀性”，人為夸大事實，丑化公安隊伍形象，無形中也 增加了民警的執(zhí)法難度，給執(zhí)法環(huán)境造成消極影響。

（3）執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜。隨著我國社會貧富懸殊日趨擴大，社會矛盾也隨之增多。一 些地方政府濫用警力，大大影響了警察在群眾中的形象，致使一些群體性事件中，群 眾直接把矛頭指向民警。

（4）民警自身素質(zhì)不足。一是個別民警執(zhí)法為民的宗旨觀念樹立不牢固，存在以 管人者自居的特權(quán)思想，表現(xiàn)在執(zhí)法中態(tài)度生硬、不聽申辯、缺乏耐心；二是個別民 警在執(zhí)法中工作不規(guī)范，易產(chǎn)生矛盾激發(fā)點；三是個別民警缺少工作經(jīng)驗，在執(zhí)法中 不能控制情緒，做出一些不得體行為；四是缺少執(zhí)法技巧，執(zhí)法工作方法簡單，沒有 正確把握好嚴格執(zhí)法和人性化管理之間的關(guān)系，存在著重處罰輕教育的傾向；五是民 警缺乏防衛(wèi)意識，防衛(wèi)意識是民警通過執(zhí)法實踐經(jīng)驗的積累或受一定指導(dǎo)思想的熏 陶，以及日積月累的教育訓(xùn)練養(yǎng)成的臨場實戰(zhàn)中的防衛(wèi)運用和應(yīng)變方法。目前，我國 民警多數(shù)沒有養(yǎng)成良好的防衛(wèi)意識。13六是民警缺乏維權(quán)取證意識。在執(zhí)法受到侵害 時，大多民警缺乏維權(quán)取證意識，一些基層公安機關(guān)沒有給民警配備錄音錄像設(shè)備，也是維權(quán)取證難的原因之一。

（5）民警執(zhí)法過程中的防護裝備不足。實踐經(jīng)驗和成功做法表明，適當(dāng)?shù)姆雷o裝 備和防護措施對保護民警人身安全、震懾不法侵害行為具有明顯的效果。但是，在執(zhí) 法中一些單位對民警防護裝備投入不足。

綜上，維護民警的合法權(quán)益，不僅是從優(yōu)待警的重要體現(xiàn)，而且是執(zhí)法規(guī)范化建 設(shè)的重要方面。從優(yōu)待警就要切身維護民警的合法權(quán)益，尤其是因公受到不法侵害，更要體現(xiàn)出組織對民警的關(guān)懷，物質(zhì)補償是一方面，重要的是精神上的安撫與慰藉，這對于民警能夠重新投入到工作崗位具有重要作用。在執(zhí)法無過錯前提下，對于侵害 執(zhí)法主體，應(yīng)采取“零容忍度”。因為對任何犯罪包括輕微的違法犯罪的漠視和放縱必 將誘發(fā)滋生新的、更多的嚴重犯罪行為，公安機關(guān)在打擊和控制犯罪方面如果不能保

顧益光 方奇應(yīng)：《對警察防衛(wèi)意識的思考》，《上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報公安理論與實踐》2009 年第 3 期，第 93 頁

持強勢，就不可能掌握社會治安的主動。14對于襲警、暴力抗法等嚴重妨礙公務(wù)行為，必須嚴厲打擊，并上升到刑法層面調(diào)整；對于輕微侵害民警合法權(quán)益的行為，更應(yīng)嚴 厲懲處以防止發(fā)展成為個別違法、犯罪分子漠視法律，公然挑釁法律的嚴重暴力犯罪。

警務(wù)督察部門是群眾投訴民警不規(guī)范執(zhí)法的主要部門，對于投訴，警務(wù)督察部門 必須客觀公正的進行調(diào)查取證，對于有些不實投訴，警務(wù)督察部門一方面要做好民警 的維權(quán)工作，另一方面就要做好民警公正執(zhí)法、嚴格執(zhí)法的堅定支持者，積極消除民 警執(zhí)法的后顧之憂，做好“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的堅強保障，保證法律法 規(guī)執(zhí)行的嚴肅性、公正性。因此必須加強民警維權(quán)的機制建設(shè)。但就目前情況看，警 務(wù)督察部門關(guān)于民警維權(quán)機制建設(shè)，還存在不足。警務(wù)督察部門建立完善的維權(quán)制度 需要考慮以下問題：

（1）健全民警維權(quán)法律法規(guī)。維權(quán)法律法規(guī)的建立，是民警維權(quán)的前提和基礎(chǔ)。警務(wù)督察部門要積極呼吁，將襲警等嚴重侵害民警執(zhí)法權(quán)益的行為增設(shè)專門內(nèi)容，以 健全、完善維權(quán)的法律法規(guī)。建議在《刑法》中增加打擊侵害民警合法權(quán)益行為的專 有罪名，如“襲警罪”，以加強打擊襲警行為的力度。如《新加坡共和國刑法典》中對 警察的權(quán)力制約和保障亦是將其放在有關(guān)公務(wù)員的規(guī)定內(nèi)，規(guī)定詳細，可操作性強。第十章是“藐視公務(wù)員法定權(quán)利罪”，共 19 條。受處罰的行為羅列細致，對“拒絕公務(wù) 員”的行為有 4 條針對 4 種情況加以處罰。在美國執(zhí)法體制中，警察執(zhí)法具有絕對的 權(quán)威，在警察執(zhí)行公務(wù)時，任何與其身體上的接觸均被視為違法，警察有權(quán)在保護自 己的前提下，對對方采取行動。按美國法律規(guī)定，警察在執(zhí)勤過程中，可以出于自身 安全的角度考慮對可疑人員采取較為激烈的強制措施。15（2）健全維權(quán)工作機制和專門機構(gòu)。維權(quán)機制的建立和完善，是公安民警維權(quán)的 重要保障。要建立快速查處機制，及時固定證據(jù)，一方面為查處案件提供保障，另一 方是對違法人員及嫌疑人員進行有效威懾；建立與檢、法機關(guān)的維權(quán)會商機制，加快、加強對此類案件的公訴及審判力度；建立民警維權(quán)公職律師制度，16對民警的合法權(quán) 益進行有效保護。公安機關(guān)要建立“維護公安民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益委員會”及其日常工作 辦事機構(gòu)。該機構(gòu)要有公安機關(guān)的紀律檢查、政治部、法制、裝備財務(wù)等機構(gòu)參加，以加大公安機關(guān)內(nèi)部不同部門的維權(quán)協(xié)調(diào)。

（3）完善民警日常心理輔導(dǎo)機制。正確的心理輔導(dǎo)能緩解民警壓力，使其在短期 內(nèi)心理健康恢復(fù)正常。發(fā)達國家大多數(shù)警察機構(gòu)均設(shè)立有心理治療室、情緒宣泄室等

王輝忠： “以?零容忍?、?零懈怠?為導(dǎo)向構(gòu)建新形勢下的和諧警民關(guān)系”，《公安研究》，2010 年第 8 期，第 7 頁 黎慈：《襲警事件下反思警察人性化執(zhí)法的有效保障》，《上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報公安理論與實踐》，2010 年第 1 期，第 32 頁

林天：“淺論公安機關(guān)設(shè)立公職律師崗的必要性和可行性”，《公安研究》，2010 年第 8 期，第 72 頁

心理輔導(dǎo)機構(gòu)，讓警察心理狀況在高風(fēng)險環(huán)境中保持穩(wěn)定。我國在這方面比較欠缺，還沒有相關(guān)的文件進行規(guī)定，有些地方公安機關(guān)也建立了自己的心理治療室，但沒有 做到整齊劃一，統(tǒng)一標準，建設(shè)不規(guī)范。對于遭到不法侵害的民警進行有效的心理輔 導(dǎo)，不僅體現(xiàn)人文關(guān)懷，更是能進一步幫助受侵害民警盡快恢復(fù)信心，這也是民警維 權(quán)建設(shè)的重要方面。

（4）正確把握輿論導(dǎo)向。充分利用各類新聞媒體，廣泛宣傳公安隊伍中涌現(xiàn)出來 的先進人物和感人事跡，樹立民警良好的社會公眾形象。警務(wù)督察部門要建立與群眾 進行有效溝通的平臺，建立例行的新聞人制度，對于網(wǎng)絡(luò)、報紙等新聞媒體所報道的 反映民警執(zhí)法的問題，要及時向群眾說明真相。確實有問題的，要及時查處，及時通 報，以消除猜疑；對于屬于誤傳的新聞，要及時找相關(guān)當(dāng)事人進行澄清。要掌握輿論 話語權(quán)最關(guān)鍵的就是“快”，即第一時間發(fā)布信息，公安機關(guān)“失聲”，就會有謠言，“不說話”，就會有人趁機亂說，所以警務(wù)督察部門，必須建立與群眾進行有效溝通 的渠道。17另外也通過宣傳向公民進行教育，宣傳民警執(zhí)法的正當(dāng)性，及妨礙執(zhí)法的 嚴重后果。因此要有效的利用公安輿論，來改善警察與群眾的公共關(guān)系。18 4.3.5 警務(wù)督察制度的信息化建設(shè)

公安信息化，簡要的講，就是信息技術(shù)（可以擴展人的信息功能的技術(shù)）在公安 工作領(lǐng)域中的具體應(yīng)用。19信息化建設(shè)是推進公安機關(guān)社會管理創(chuàng)新，牽動警務(wù)機制 改革，提升動態(tài)環(huán)境下公安機關(guān)管控能力水平，推動新一輪公安工作發(fā)展進步的強大 引擎。抓住了信息化，就抓住了公安事業(yè)發(fā)展的未來。20信息化可以說是公安工作的 一次革命。同樣，信息化建設(shè)也給警務(wù)督察工作開拓了前所未有的道路，也為警務(wù)督 察工作的發(fā)展帶來了巨大的動力。警務(wù)督察的信息化建設(shè)，除了建立網(wǎng)上案件管理系 統(tǒng)外，重點建設(shè)網(wǎng)上督察系統(tǒng)。

網(wǎng)上督察就是充分利用科技手段，依托警務(wù)綜合管理平臺，對執(zhí)法辦案中 110 接 處警的反饋、現(xiàn)場情況的錄音錄像，治安及刑事案件網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，包括審批、處罰，網(wǎng) 上贓證物管理信息等進行全過程、全方位的監(jiān)督檢查。對訊問室等限制違法、犯罪嫌 疑人自由的場所，安裝錄音錄像監(jiān)控系統(tǒng)，將刑事傳喚、拘傳、刑事拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、羈押等關(guān)乎公民人身權(quán)利的強制措施，置于督察部門的動態(tài)監(jiān)督之下。對 被督察單位的違法、違紀案（事）件進行統(tǒng)計、分析，找出執(zhí)法過程中或是隊伍管理 過程中的風(fēng)險點和普遍問題，提出有針對性的預(yù)警防范、整改措施，提升督察工作的 17 18 19 梁偉發(fā)：《關(guān)于做好涉警輿情應(yīng)對工作的認識與思考》，《公安研究》2009 年第 10 期，第 7 頁 吳航：《公安機關(guān)加強輿論引導(dǎo)的理論探討》，《公安研究》2009 年第 10 期，第 67 頁

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張越：“關(guān)于推動?三項建設(shè)?和?三項重點工作?科學(xué)健康深入發(fā)展的認識與思考”，公安研究》，2010 年第 6 期，《第 5 頁

21效能。通過網(wǎng)上督察可以科學(xué)延伸督察觸角，豐富督察手段，增強督察工作的針對性、精確性和時效性。

（1）提高了督察效率性。依靠有限的督察警力對公安工作和隊伍建設(shè)各個方面開 展現(xiàn)場督察不可能做到全覆蓋，有限的人力資源與廣大、龐雜的公安工作內(nèi)容形成了 鮮明的對比，做到百密不疏，從現(xiàn)實來講是不可能做到的。網(wǎng)上督察應(yīng)用系統(tǒng)的建立，有效解決了這一難題。

（2）提高了督察針對性。各級督察部門在開展現(xiàn)場督察前，能有針對性地通過網(wǎng) 上督察系統(tǒng)了解掌握被督察單位的實際情況，進一步明確了督察重點，增強了督察工 作的針對性、精確度。

（3）強化了督察動態(tài)性。現(xiàn)場督察是督察工作的基本形式，而網(wǎng)上督察是現(xiàn)場督 察的延伸和發(fā)展，豐富了督察的方式和手段，實現(xiàn)了實時、動態(tài)督察。實行網(wǎng)上督察，警務(wù)督察部門對民警執(zhí)法活動做到同步督察、動態(tài)監(jiān)督。

網(wǎng)上督察是警務(wù)督察的信息化建設(shè)的重要內(nèi)容，其能夠做到與現(xiàn)場督察的良性互 動與優(yōu)勢互補，為警務(wù)督察工作開拓新途徑。進一步完善警務(wù)督察信息化建設(shè)要考慮 如下問題：

（1）全面更新督察理念。要敏銳地意識到，警務(wù)督察信息化建設(shè)，是緩解督察警 力不足、節(jié)約督察成本、提高督察針對性、時效性、保障性的有效手段，是實現(xiàn)科技 強警、信息強警的必由之路。

（2）警務(wù)督察信息化建設(shè)要堅持網(wǎng)上督察與現(xiàn)場督察的有機結(jié)合。網(wǎng)上督察也有 局限性，不可能覆蓋所有警務(wù)活動，不能替代現(xiàn)場督察，而應(yīng)該是現(xiàn)場督察手段的重 要補充。網(wǎng)上督察與現(xiàn)場督察的有機結(jié)合，將進一步發(fā)揮警務(wù)督察事前、事中的監(jiān)督 優(yōu)勢，有效實現(xiàn)兩者之間的“無縫對接”，起到事前精確制導(dǎo)、事中準確查糾的督察效 果，形成優(yōu)勢互補和良性互動，起到事半功倍的效果。

（3）警務(wù)督察信息化建設(shè)應(yīng)提高網(wǎng)上督察信息的關(guān)聯(lián)性和共享度。實現(xiàn)網(wǎng)上督察 信息的關(guān)聯(lián)共享，是提高網(wǎng)上督察針對性和效率的關(guān)鍵。特別科學(xué)設(shè)計督察信息子系 統(tǒng)，實現(xiàn)高關(guān)聯(lián)性和共享度，整合各類警務(wù)資源，梳理各類有用信息，對公安執(zhí)法和 隊伍建設(shè)的重要領(lǐng)域開展全方位、多角度的網(wǎng)上督察，發(fā)揮督察合力，提高實戰(zhàn)效果。（4）健全警務(wù)督察信息化的應(yīng)用機制。要把科學(xué)管理、規(guī)范應(yīng)用作為提高警務(wù)督 察信息化程度的重要手段，建立健全各類工作機制和基礎(chǔ)臺帳，提高警務(wù)督察信息化 的規(guī)范性和實效性。規(guī)范機制的建設(shè)，促使督察民警開展信息化應(yīng)用的自覺性、主動 性，使警務(wù)督察信息化走上了良性發(fā)展軌道。

2第 5 章 結(jié)

論

自 1997 年國務(wù)院頒布《公安機關(guān)督察條例》以來，在 13 年警務(wù)督察的工作實踐 中，警務(wù)督察部門通過不懈的工作，在公安體系中發(fā)揮了公安內(nèi)部監(jiān)督的重要作用，取得了很大的成績。實踐證明，警務(wù)督察對推進公安中心工作、公安隊伍管理等方面，具有獨特和不可替代的作用，作為一個共識，這已經(jīng)被廣大公安民警深刻認識并接受。但是，任何一項制度的建立都不是一勞永逸的，在發(fā)展過程中會遇到各種各樣的瓶頸，有自身體系制度的原因，也有外部環(huán)境需要解決的問題。但是，筆者深信隨著我國社 會經(jīng)濟、政治的發(fā)展和公安建設(shè)的科技化、現(xiàn)代化，警務(wù)督察制度作為具有中國特色 的公安內(nèi)部監(jiān)督制度必然繼續(xù)發(fā)揮其重要作用，為推進公安隊伍的正規(guī)化建設(shè)做出應(yīng) 有的貢獻。

本文重點闡述如何進一步完善警務(wù)督察制度，文中的觀點是筆者通過自身的實踐，即警務(wù)督察部門在實際執(zhí)行《公安機關(guān)督察條例》的督察過程中發(fā)現(xiàn)的一些制度性問 題，及如何進一步解決這些問題，以利于警務(wù)督察制度自身完善和長遠發(fā)展，而所做 的認真思考。但是，由于目前研究警務(wù)督察制度的相關(guān)資料較少及筆者自身研究水平所限，其中的一些觀點、理論明顯還不成熟，特別是設(shè)想的一些制度在未來實際操作 中會出現(xiàn)何種問題未作詳細而周密的理論推演。也正因為如此，拋磚引玉是筆者希望 達到目的之一，希望此文能夠引起關(guān)心警務(wù)督察制度建設(shè)的研究者和決策者的一些思

考。

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第二篇：論我國人民陪審員制度的現(xiàn)狀與完善

論我國人民陪審員制度的現(xiàn)狀與完善

[摘要]陪審制作為公民直接參與司法活動的民主方式，有利于司法公正和司法民主，也有利于司法廉潔和司法監(jiān)督，而我國人民陪審制尚處于不成熟階段，在司法實踐中已暴露了諸頭問題，本文在結(jié)合陪審制的產(chǎn)生、意義及中國的社會現(xiàn)狀，分析該制度存在的缺陷后，提出完善我國人民陪審員的幾點設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]人民陪審員；必要性；意義；現(xiàn)狀；完善

實踐證明，我國的人民陪審員制度在人民法院的審判工作中發(fā)揮出了重要的制度，形成了人民司法的優(yōu)良傳統(tǒng)。它是全面推進司法改革、促進司法民主的重要舉措，已經(jīng)得到社會各界的普遍認同。但一直以來，無論是司法實務(wù)界還是法學(xué)理論界，對于我國人民陪審員制度的存廢卻進行著激烈的爭執(zhí)。雖然2004年８月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》，欲起到定紛止爭的作用，但此類爭執(zhí)仍未消弭。故當(dāng)下對我國人民陪審員制度的探討仍具有很強的現(xiàn)實及理論意義。

一、人民陪審員制度的產(chǎn)生及在我國的確立

(一)、簡述國外陪審制度的發(fā)展歷程

陪審制度作為一項訴訟制度在古代審判制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來，源于公元前594年的古代希臘和羅馬。這得益于雅典著名的政治家梭倫的改革①，從其實施過程可以看出陪審團人數(shù)的多少反映了所審案件重要性的大小。

現(xiàn)代的陪審制度肇始于歐洲中世紀②。英美法系最早采取陪審方式的是英國，如英國歷史上著名的12人陪審團。在殖民地時期，英國殖民者就將陪審制度帶到了美國，由此而知，美國的陪審制度完全是在借鑒英國的傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上形成并發(fā)展的。

大陸法系最早采取陪審方式的是法國“加洛林”王朝③，雖然王權(quán)的一度擴張導(dǎo)致陪審制度逐漸消失。但法國大革命時期，為了反封建和推進民主的需要，法國引入了英美法模式的陪審制，并在司法制度的設(shè)計上突出公民權(quán)和對司法權(quán)力的制約，使其成為體現(xiàn)司法民主和主權(quán)在民憲政思想的一項重要制度。而由于拿破侖對德國的征服，陪審制度也被引進了德國。

(二)、簡述我國陪審制度的發(fā)展歷程

中國的陪審制度雖啟萌于清朝④。但舊中國內(nèi)憂外患的殘酷現(xiàn)狀導(dǎo)致中國法制建設(shè)舉步維艱，公民權(quán)與司法權(quán)無法得到有力保障，陪審制也成了一紙空文。

新中國成立之初，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以抗戰(zhàn)時期根據(jù)地陪審制度建設(shè)經(jīng)驗為基礎(chǔ)，如著名的“馬錫武審判方式”就采用的陪審制度，1949年《共同綱領(lǐng)》和1951年《人民法院暫行組織條例》規(guī)定了陪審制度。1954年憲法將其確認為一項憲法制度，其第75條明確規(guī)定:“人民法院審判案件依照法律實行人民陪審員制度?！?/p>

但大躍進特別是文化大革命期間，軍管人員代替法官辦案，司法制度受到?jīng)_擊和破壞，陪審制度也嚴重異化。1978年，中國開始恢復(fù)和重建司法制度，陪審制度得以重建。同年通過的《憲法》第41條規(guī)定:“人民法院審判案件，依照法律規(guī)定實行群眾代表陪審的制度。”隨后，1979年新頒布的《人民法院組織法》和中國第一部《刑事訴訟法》也做了規(guī)定。至此，陪審制度作為一項審判制度被確定下來，并具有強制性。由于人民民主意識的加強和我國政治體制改革的推進，使得人民陪審制度的價值倍受觀注。

2004年８月28日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》，這是社會各界不斷努力探索的結(jié)果，為我國人民陪審制度的發(fā)展提供了新的契機。

二、人民陪審制度在中國是否應(yīng)該保留及存在的意義。

（一）陪審制度是否應(yīng)該保留

一直以來，無論是司法實務(wù)界還是法學(xué)理論界，對于我國人民陪審員制度的存廢進行著激烈的爭執(zhí)。綜合反對保留陪審制度的理由，主要有以下三點：

1、陪審制度不符合中國國情。由于中國幾千年的封建專制統(tǒng)治，造成獨立人格意識和民主意識淡薄，民眾易屈服于權(quán)威。且中國是一個人情社會，民眾歷來是“重人情、輕法治”，審判易受人情的影響；

2、陪審人員難滿足審判要求。民間挑選出的人民陪審員，雖然具有一定的法律意識和司法經(jīng)驗，但其審理案件的能力仍不具備，特別是案情復(fù)雜案件；

3、陪審費用易造成資源浪費⑤。人民陪審員參審支出的大量費用如誤工費、食宿費、交通費等，這些費用大都是由法院從自身辦公經(jīng)費中支出。針對中國目前各級法院現(xiàn)狀，承擔(dān)此費用仍有很大壓力。

針對上述三點反對意見，筆者一一評析，認為人民陪審制度需保留。

1、以發(fā)展的眼光看待中國的現(xiàn)狀。我國經(jīng)歷漫長的封建社會不假，但并不能以此枉下我國人民屈服權(quán)力、反對參與司法的結(jié)論。從人民陪審制度在中國的發(fā)展歷程就可看出，中國民眾正從以往對權(quán)力的頂禮膜拜，一步步的以主人翁的姿態(tài)積極爭取法律應(yīng)該賦予自己的權(quán)利。我國的民主進程有目共矚，公民的法律意識和法律知識都有很大的提高，以封建歷程之久來否認陪審制度的存在觀點難以立足；

2、以全面的視野理解陪審員的意義。陪審員就其法律專業(yè)素養(yǎng)及審判經(jīng)驗來講，的確不如職業(yè)法官，容易受感情的影響和偽證的迷惑，有時對復(fù)雜的案件較難做出準確的判斷和了解。但從判斷事務(wù)上講，陪審員能從社會倫理和社會一般價值標準出發(fā)看待問題，具有能正確反映民意的優(yōu)點。選取最合理之理由，在案件審判做到合法的同時最大程度的合理化，這也符合當(dāng)代中國審判的要求。

3、以理性的價值觀領(lǐng)悟司法效率的本質(zhì)。本人認為陪審制度是涉及司法公正的問題，司法效率與司法公正并不屬于一個層面，當(dāng)發(fā)生抵觸時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)級先考慮司法公正的問題。

（二）人民陪審制度存在的意義

人民陪審制度的存在有其深刻的意義。其價值主要體現(xiàn)在它的司法民主價值和司法工具價值。

1、司法民主價值。人民陪審員制度的司法民主價值是指陪審制度在維護公眾的民主權(quán)利方面的價值，它是陪審制度在形成過程中所追求的初始價值，或者說是陪審制度的內(nèi)在價值，它體現(xiàn)在人民陪審員參與法庭審理的過程之中。

（1）、人民陪審員制度體現(xiàn)社會主義民主。民主是陪審制存在的基礎(chǔ)和實現(xiàn)的方式，是陪審制的核心，民主貫穿于陪審制始終。

一方面，人民陪審制符合我國政治體制的要求。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民陪審員制度是我國民主制度的重要組成部分，是人民司法工作依靠群眾的重要形式，是實現(xiàn)社會主義司法民主的重要方式和途徑。人民通過陪審方式參與司法活動，直接感受到參與了國家審判權(quán)的行使，是真正行使民主權(quán)利的一種形式，體現(xiàn)了人民群眾是國家的主人。

另一方面，人民陪審制加快我國民主建設(shè)的進程。人民群眾管理國家、建設(shè)國家的積極性，司法民主被視為實行陪審制度的正當(dāng)化理由，陪審制度是司法民主的象征和宣示。人民陪審員制度已成為人民司法工作依靠群眾的重要形式，人民陪審制度體現(xiàn)了人民群眾參與司法的民主化進程，也調(diào)動了人民群眾參與司法的積極性和能動性，對加強我國的民主與法治建設(shè)起到了一定的積極作用。

（2）、人民陪審員制度監(jiān)督司法權(quán)力行使。廣大人民群眾通過人民陪審員制度直接參與司法過程中，可以對司法權(quán)行使進行直接的、面對面的監(jiān)督。

一方面，人民陪審員監(jiān)督震懾于法官的一言一行。如果一名法官與陪審員共同審判，則該法官在各種誘惑面前一般要三思而后行。一位法官對陪審員陪審這樣表述:“感到不僅雙方當(dāng)事人的眼睛在注視著我，旁聽群眾的眼睛在注視著我，而且陪審員的眼睛也在注視著我，這是一種無聲的監(jiān)督?！?/p>

另一方面，人民陪審員監(jiān)督貫穿于案件的審理過程。人民陪審員在具體的個案中參加案件的調(diào)查取證的全過程，相對于其他公民而言，更容易發(fā)現(xiàn)問題。由于人民陪審員與法院的利害關(guān)系不大，他們也更容易在司法審判中揭露自己在案件中發(fā)現(xiàn)的問題，從而更容易防止法官在審判過程中搞“暗箱操作”。

（3）、人民陪審員制度促進法制教育發(fā)展。審判法庭可以說是一所內(nèi)容豐富范圍極廣的普法教育課堂。陪審員制度對于增進公民的法律知識具有很好的促進作用。

一方面是人民法院對人民陪審員的教育與宣傳。人民以陪審員的資格參加審判，也能受到國家的管理教育，受到嚴格的遵守法律鍛煉。人民陪審員通過直接參與審判活動，親身經(jīng)歷有關(guān)訴訟程序、證據(jù)采納規(guī)則、審理裁判過程以及法律適用等，相當(dāng)于自己接受了一堂生動的法制教育課，不僅可以學(xué)到許多法律知識，而且從親身經(jīng)歷的案例中獲得啟發(fā)和教訓(xùn)。

一方面是人民陪審員對人民大眾的傳播與輻射。由于人民陪審員來自于社會大眾，他們還把自己參加審判所受到的教育鍛煉輸于廣大人民，回到大眾中去，他們可以通過向其他群眾講述自己陪審的經(jīng)歷，以及他們從中獲取的法律知識傳播給更廣泛的人們，從而對全社會起到普法宣傳的教育功能。一位偉大的歷史學(xué)家曾把它說成是“有利于國家和平發(fā)展和進步的一種最強大的力量”。

2、司法工具價值。人民陪審員制度的司法工具價值是指陪審制度的外在價值，它的實現(xiàn)體現(xiàn)在糾紛的化解和裁判結(jié)果的正當(dāng)功能上，集中體現(xiàn)在陪審員參加的審判所能夠產(chǎn)生的理想結(jié)果上。這一價值實際上是現(xiàn)代陪審制度在形成過程中逐步顯現(xiàn)出來的。

（1）人民陪審員制度有利于促進司法公正。一般來說法律只是原則性的、有限的條文，且于現(xiàn)實生活具有滯后性。面對豐富的社會生活，其規(guī)定難免有所漏洞。因此法官在審判過程中，常常需要借鑒社會生活經(jīng)驗，借鑒社會公認的公平、正義原則。而法官由于其職業(yè)特點和生活圈層的限制，對社會公眾公認的公平、公正原則和社會公眾的良心，對社會生活方方面面的經(jīng)驗難以全面了解和體驗。人民陪審員大多來自基層，熟悉社會，了解民情民意，他們的大眾性思維，可以與職業(yè)法官的職業(yè)思維形成有效互補，矯正法官的職業(yè)偏見，督促法官養(yǎng)成公正的職業(yè)道德，進而促進司法公正。

（2）人民陪審員制度有利于廣納公眾智慧。⑥陪審員的專業(yè)知識優(yōu)勢可以彌補職業(yè)法官知識結(jié)構(gòu)單一的缺陷，進而保障司法公正。目前我國很多法官在案件的法律適用上研究的比較深入，能利用一些法理來分析解決現(xiàn)實中的法律問題。但對于法律以外其他一些專業(yè)性很強的領(lǐng)域如金融、財會、房地產(chǎn)、股權(quán)等研究的不夠?qū)I(yè)、深入，而一旦出現(xiàn)類似領(lǐng)域的糾紛案件，知識的匱乏成為案件審理中的一種欠缺。而陪審制度卻完全可以克服這種缺陷，它通過充分利用社會上豐富的人才資源，吸收各行各業(yè)的專家參與審理此類案件，形成較為科學(xué)完善的文化、智力和專業(yè)結(jié)構(gòu)，陪審員和法官發(fā)揮知識互補的實力，大大提高了法官專業(yè)化審判水平，彌補了法官的專業(yè)知識缺陷，從而有效避免做出不公正的裁判。

三、我國人民陪審員制度的現(xiàn)狀

我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權(quán)利屬于人民，人民陪審制是人民當(dāng)家作主，參與國家管理活動的一種重要形式，具有不可缺少性，但它在我國審判實踐中反映出來的問題是不容忽視的。

（一）人民陪審員代表的片面性

1、人民陪審員產(chǎn)生方式的制約性。從人民陪審員的產(chǎn)生來看，一種是選民選舉或有關(guān)單位推薦產(chǎn)生，另一種是法院（長期或臨時）聘任。法律法規(guī)并未對兩種選任方式做具體規(guī)定，過于籠統(tǒng)。在實踐中，單位推薦和法院長期聘任的方式較為常見，法官總是希望由那些曾與自己意見相合，甚至習(xí)慣于聽從自己的陪審員合作，因此，陪審員與法官組成合議庭相對穩(wěn)定，這樣就使陪審員參加審判工作的比率相差較大。這也造成了實際擔(dān)任陪審員的只是公民中的極少數(shù)人，而不是普遍的。

2、人民陪審員任命期限的模糊性。從人民陪審員的任期來看，陪審員任期一般為五年，并可連任，這就使得陪審員的資格相對穩(wěn)定。并不會使極少數(shù)人才有可能成為陪審員的情況有根本的變化。許多已經(jīng)擔(dān)任過陪審員的人在任期屆滿后仍可能保留在新的陪審員名單中。因此，陪審員由少數(shù)人擔(dān)任的情況是較普遍的現(xiàn)象，這樣就使陪審員所代表的范圍大大縮小。與陪審制度的本質(zhì)—司法民主相悖。

（二）人民陪審員作用發(fā)揮的約束性

1、人民陪審員素質(zhì)判斷過于單一。從陪審員的素質(zhì)來說，人民陪審員被要求具備大專以上的文化程度，但僅僅對學(xué)歷的要求仍難以滿足陪審員的現(xiàn)實需要，也無法判斷一個人分析問題的邏輯能力，特別是遇到案情比較復(fù)雜的案件，由于受其業(yè)務(wù)實力與法制素質(zhì)的限制，陪審員很難把握事實，正確地分析證據(jù)，從而導(dǎo)致人民陪審員制度流于形式，陷于被動。

2、人民陪審員考核機制不夠健全。人民陪審員在審判中與法官享有同等的權(quán)利，同樣應(yīng)該也應(yīng)與審判員有同等的義務(wù)，其在審理案件時違法違紀也應(yīng)按審判員違法違紀責(zé)任追究辦法處理。但就目前對陪審員的管理上看，尤其在錯案追究責(zé)任上，主審法官是第一責(zé)任人，現(xiàn)行的法律對陪審員過錯沒有具體追究責(zé)任的措施，這樣，不僅弱化了陪審員陪審義務(wù)，也助長了陪審員合而不議的風(fēng)氣。

（三）人民陪審員管理上缺乏可操作性

1、人民陪審員管理機構(gòu)不夠?qū)I(yè)。審判工作需要陪審員到法院履行職務(wù)，則在法院內(nèi)設(shè)臵專門機構(gòu)對陪審員進行管理，保證人民陪審員制度的落實是非常有必要的。但在現(xiàn)實中，人民法院并沒有設(shè)臵相應(yīng)的專門機構(gòu)，或者有專門機構(gòu)也形同虛設(shè)。

2、人民陪審員身份保障不夠健全。在身份保障方面，人民陪審員的地位和待遇都比較低。雖然《決定》第十九條規(guī)定人民陪審員因參加審判活動應(yīng)當(dāng)享受的補助，人民法院和司法行政機關(guān)為實施陪審制度所必需的開支，列入人民法院和司法律行政機關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費，由同級財政予以保障，但在實際執(zhí)行過程中，由于地方財政緊張，人民陪審員經(jīng)費難以足額保障，致使人民陪審員對其價值產(chǎn)生懷疑。

3、人民陪審員培訓(xùn)制度不夠科學(xué)。在培訓(xùn)方面，大多數(shù)法院對陪審員進行了任前培訓(xùn)以及每年一次的為期兩三天集中業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但這種培訓(xùn)取得的效果為短期的，一名人民陪審員需要經(jīng)過長期的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，各方面素質(zhì)才能得到提高，才能更好地發(fā)揮作用。

四、完善我國陪審制度的對策和建議

（一）從人民陪審員的選任要求和程序上，提高人民陪審員的代表性

1、人民陪審員素質(zhì)判斷方式的多元化。鑒于陪審制度的本質(zhì)，在人民陪審員的選任上應(yīng)強調(diào)其廣泛性、代表性。在陪審員的資格上，陪審員的文化程度是一個值得注意的問題，這里所說的文化程度并不是專指法律方面的知識，還包括一定的常訓(xùn)和邏輯思維能力。像如今的公務(wù)員招考，分筆試與面試。筆試內(nèi)容全面，涉及范圍廣，以更好的判斷考生的知識面，面試題目新穎，切合社會現(xiàn)狀，以更好的判斷考生的應(yīng)變與表述能力。

2、人民陪審員程序選任方式的合理化。為確保陪審員的素質(zhì)，陪審員應(yīng)選舉產(chǎn)生，陪審員的選舉應(yīng)當(dāng)獨立進行，各級人大常委會成立人民陪審員任選委員會，為避免不必要的浪費，陪審員的選舉可與基層人民代表的同步進行，這樣做可以不斷更新陪審員，使陪審員的代表范圍更為寬廣。根據(jù)案件的數(shù)量，確定當(dāng)先陪審員在總?cè)丝谥兴嫉谋壤?，一般情況下不宜比例太小，從而影響案件的審理。陪審員先出后，陪審員名單由選舉委員會掌握，法院審判案件前，可委托選舉委員會隨機抽取一定名額的陪審員參加審判，選出的名額應(yīng)多于審判時之名額，以備控辯雙方提出回避或庭審期間陪審員生病等事實出現(xiàn)時使用，這樣做，可以杜絕出于各種考慮指定陪審員進行審判。

（二）從人民陪審員的任期與追責(zé)上，提高人民陪審員的責(zé)任意識

1、任期上主張不加期限。人民陪審員是否需要規(guī)定任期這個問題上，本人認為不需要規(guī)定陪審員的任期，而是符合規(guī)定的并通過法定途徑產(chǎn)生的陪審員一旦確定就具有陪審員的資格，第二年再由縣（區(qū)）級人大常委會對以前確定的陪審進行資格復(fù)審，如有不符合條件的撤銷其陪審員資格。一方面節(jié)約陪審員新舊更替帶來的資源浪費，如新進人員的培訓(xùn)費等，一方面一年一次的資格復(fù)審，無形中也加強了人民陪審員的自律。

2、追責(zé)上主張權(quán)責(zé)分明。從《決定》可以看出，人民陪審員與法官在審判中享有同等的權(quán)利，但法官是案件的第一責(zé)任人，人民陪審員在錯案追究上不承擔(dān)責(zé)任，這是導(dǎo)致陪審員審判中責(zé)任意識不強的一個重要原因。陪審員在享有權(quán)利的同時，應(yīng)同樣履行與審判員同等的義務(wù)，準時到庭，及時做好庭前準備工作，積極參與庭審活動，陪審員應(yīng)當(dāng)自始至終參加一個案件的審理活動，如果陪審員無正當(dāng)理由不能按時執(zhí)行職務(wù)或者拒絕履行職務(wù)的人民法院可以對其予以罰款或其他懲罰措施。

在陪審員的職權(quán)上，⑧美國的陪審員職權(quán)是對被告是否有罪作出裁決，而適用法律則交給法官，由法官判處其應(yīng)適用的刑罰。我國可以借鑒這種權(quán)限劃分，明確規(guī)定人民陪審員只做那些他們自己能夠做到的。并且是做得好的事，即只認定案件事實問題。如法庭陳述的真假，或者當(dāng)庭舉出的合部控訴和辯護證據(jù)能否令人信服的得出被告人有罪或無罪，這是憑借普通大眾的日常生活經(jīng)驗就可得出的正確結(jié)論的問題。

（三）從人民陪審員的管理上，健全人民陪審員的管理機制

1、加強對人民陪審員的培訓(xùn)管理。設(shè)立對人民陪審員的專管機構(gòu)，加強人民陪審員的培訓(xùn)，提高人民陪審員的素質(zhì)，也是為了更好的服務(wù)于審判。

一是對陪審員定期培訓(xùn)，定期組織陪審員學(xué)習(xí)法律知識和觀摩法院的庭審活動，讓陪審員學(xué)習(xí)掌握新頒布的法律法規(guī)，從而不斷提高陪審員的素質(zhì)，提高其履行職責(zé)的能力。石門縣人民法院高度重視人民陪審員在庭審中的作用，不僅對人民陪審員予以定期培訓(xùn)，同時對于影響較大的典型性案件組織全體人民陪審員旁聽，反響甚佳。

二是吸收陪審員作為法官業(yè)余學(xué)校學(xué)員，邀請陪審員參加對某些新型案例的研討等。

三是注重庭前準備，可以在開庭前將起訴書、答辯狀送人民陪審員一份，讓其了解案件的基本情況或爭議焦點，引導(dǎo)陪審員熟悉相關(guān)法律條文，更好地發(fā)揮其在審判過程中的作用。同時還要提高具有專業(yè)知識的陪審員的比例，如醫(yī)療衛(wèi)生人員、工程技術(shù)人員等，這樣可以使審理一些比較專業(yè)的案件，如醫(yī)療案件、工程爭議案件時，陪審員的專業(yè)知識和審判人員的法律知識形成一個優(yōu)勢互補，從而提高案件的審判質(zhì)量。

2、健全人民陪審員考核約束機制。

一是健全考核約束機制?？梢钥紤]同人大協(xié)商制定專門制度考核約束人民陪審員的工作，對無故推脫不參加庭審的人民陪審員采取相應(yīng)的措施予以約束。人大每年對人民陪審員工作進行綜合測評，將考核結(jié)果備案，作為下次推薦人民陪審員候先人時的參考。

二是實施單獨序列考核管理。法院可以成立人民陪審員辦公室，由政治處來負責(zé)對陪審員的選任、資格審核、校訓(xùn)，受理當(dāng)事人要求人民陪審員參審的申請、通知到法院履行職務(wù)、支付報酬。對人民陪審員進行考核、懲戒等管理工作。對表現(xiàn)突出的，應(yīng)采取適當(dāng)方式予以表彰，這樣既便于考核和管理，又有利于確保人民陪審員依法履行職責(zé)。

3、落實人民陪審員的保障條件。上級法院應(yīng)會同司法行政部門，報請各級人大，明確陪審員名額及陪審員經(jīng)費標準，協(xié)調(diào)各級政府財政部門，追加財政預(yù)算，今后每年列入正常財政預(yù)算，保障陪審員培訓(xùn)和履取經(jīng)費⑦。法院明確規(guī)定根據(jù)陪審的次數(shù)或時間長短給予相應(yīng)的報酬，消除陪審員在物質(zhì)保障上的后顧之憂。從法律上明確對陪審員人身案例的保障，對打擊、報復(fù)陪審員的訴訟參與人或其他人員要給予嚴懲，消除陪審員陪審時的后顧之憂。

①陳盛清主編：《外國法制史》，北京大學(xué)出版社1982年版，第39頁。

②③④王利明：《我國陪審制度研究》，浙江社會科學(xué)2000年第1期，第55頁。

⑤王敏遠《中國陪審制度及完善》，載于《法學(xué)研究》1999年第4期。

⑥劉家興：《新中國民事程序理論與適用》第117頁。⑦程雷：《人民陪審制度的現(xiàn)狀及思考》，載《人民司法》1997年第5期。

⑧龍宗智：上帝怎樣審判[M].北京.法律出版社2006.On the Status Quo and Perfection of People’s Juror System

[Abstract] Jury system, as a democratic way for citizens to directly participate in judicial activities, is conducive to judicial fairness and judicial democracy as well as judicial honesty and judicial supervision.However, people's juror system in our country is still at an immature stage and has been exposed in judicial practice.After discussing the birth and the significance of the jury system and the current social conditions in China, this article analyzes the shortcomings of the system, and proposes some suggestions on how to improve the people's jury in our country.[Key words] people's juror;necessity;meaning;current situation;perfection Practice has proved that the people's juror system in our country has played an important role in the trial of people's courts and has formed a fine tradition of people's justice.It is an important measure to promote judicial reform in an all-round way and promote judicial democracy.It has been widely recognized by all walks of life.However, no matter from the field of judicial practice or legal theory, there has been a fierce dispute over the existence and abolition of the people's jury system in our country.Although the 11th meeting of the Standing Committee of the Tenth National People's Congress on August 28, 2004 adopted the “Decision on Perfecting the System of People's Jurors,” which is intended to play a role in determining the extent of the dispute, such disputes have not yet been settled Eliminate.Therefore, the discussion on the people's jury system in our country still has very strong realistic and theoretical significance.First, the people's jury system and the establishment of our country(A), briefly describe the development of jury system in foreign countries As a litigation system, the jury system developed on the basis of the ancient judicial system originated from ancient Greece and Rome in 594 BC.This is due to the reform of Solon, a famous Athens politician.From its implementation, it can be seen that the number of juries reflects the importance of the case under trial.The modern jury system started in medieval Europe ②.Anglo-American legal system is the earliest jury way the United Kingdom, such as the famous 12-person jury in the history of Britain.During the colonial period, British colonialists brought the jury system to the United States.From this we can see that the jury system in the United States was formed and developed solely on the basis of British tradition.The earliest jury trial in the civil law system was the French “Carolingian” dynasty3, although the jury system gradually disappeared once the expansion of the monarchy.However, during the French Revolution, in order to counter feudalism and promote democracy, France introduced the jury system of the Anglo-American legal model and highlighted the citizenship and restriction of judicial power in the design of the judicial system, making it the embodiment of judicial democracy and sovereignty over the people An Important System of Constitutional Thought.Due to Napoleon's conquest of Germany, jury system was also introduced into Germany.(B), briefly describes the development of jury system in our country Although China's jury system started in the Qing Dynasty ④.However, the brutal current situation in the old China caused the difficult legal construction in China, civic rights and judicial power can not be effectively protected, and jury system has become a dead letter.At the beginning of the founding of New China, under the leadership of the Communist Party of China and based on the experience of building a jury system in the base area during the War of Resistance Against Japan, such as the jury system adopted by the famous “Ma Xiwu Trial Method,” the “Common Program” of 1949 and the “People's Court of 1951 Interim Organization Ordinance ”provides for the jury system.The 1954 Constitution recognized it as a constitutional system and Article 75 of the Constitution clearly stipulates: “People's courts shall try their case in accordance with the law in the trial of the people's court case.” However, during the Great Leap Forward, especially during the Cultural Revolution, military personnel took the place of judges for handling cases, the judicial system was attacked and destroyed, and the jury system also suffered serious alienation.In 1978, China began to restore and rebuild the judicial system, and the jury system was rebuilt.Article 41 of the Constitution, passed in the same year, stipulates: “The people's court shall try the case in accordance with the law and carry out the system of mass representation of the jury.” Subsequently, the newly promulgated “Organization Law of the People's Court” in 1979 and China's first “Criminal Procedure Law ”Also made provisions.At this point, jury system as a trial system has been established, and mandatory.Due to the strengthening of the people's democratic awareness and the advance of the political system reform in our country, the value of the people's jury system has been greatly watched.On August 28, 2004, the 11th meeting of the Standing Committee of the Tenth National People's Congress passed the Decision on Perfecting the System of People's Assessors, which is the result of continuous efforts by all walks of life in the exploration and development of the system of people's jury in our country Development provides a new opportunity.Second, whether the people's jury system should be retained in China and its existence.(A)whether the jury system should be retained All along, both judicial practice circles and jurisprudence circles have fierce arguments over the existence and abolition of the people's jury system in our country.The reasons for comprehensively opposing the retention of the jury system are as follows: 1, jury system does not meet China's national conditions.Due to China's several thousand years of feudal autocratic rule, resulting in an independent personality and a weak sense of democracy, the people easily succumbed to authority.And China is a humane society.The people have always been “paying attention to the human race and ignoring the rule of law.” The trial is susceptible to the influence of human beings.2, jury staff difficult to meet the trial requirements.Although the people's jurors selected by the people have certain legal awareness and judicial experience, they still do not have the ability to handle cases, especially the complicated cases;3, jury fees easily lead to waste of resources ⑤.People's jurors participating in a large expenditure of expenses such as the loss of working time, boarding fees, transportation expenses, etc., most of these costs are spent by the court from their own office expenses.In response to the current status of courts in China at various levels, there is still a lot of pressure to bear this cost.In response to the above three points of objection, the author one by one comment, that the people's jury system needs to be retained.1, look at the status of China from a development perspective.Our country experienced a long feudal society is not fake, but not in vain under the people of our country to submit to the power, the opposition to participate in the conclusion of the judiciary.From the development process of the people's jury system in China, we can see that the Chinese people are paying their own rights to fight for power proactively in a step-by-step approach based on their own masters' attitude.The democratic process in our country has a clear view of both the public interest and the law.Citizens have great improvement in their legal and legal knowledge.It is hard to gain a foothold to deny the existence of the jury system by the long history of feudalism.2, a comprehensive vision to understand the meaning of jury.Jurors, in terms of their professional legal literacy and trial experience, are indeed not as good as professional judges, susceptible to feelings and perplexity of perjury, and sometimes difficult to make accurate judgments and understandings in complex cases.Judging matters, however, the jurors can perceive issues from the perspective of social ethics and social common values and have the advantage of correctly reflecting public opinion.It is also in line with the requirements of contemporary China's trial that the most reasonable reason should be chosen to maximize its legitimacy in the trial of the case.3, with rational values to understand the essence of judicial efficiency.I think the jury system is a matter involving the fairness of the judiciary.Judicial efficiency and judicial fairness do not belong to one level.When there is a conflict, we should first consider the issue of judicial fairness.(2)the significance of the people's jury system The existence of people's jury system has its profound significance.Its value is mainly reflected in its judicial democratic value and judicial tool value.1, the value of judicial democracy.The judicial and democratic value of the system of people's jurors refers to the value of the jury system in safeguarding the democratic rights of the public.It is the initial value of jury system in the process of its formation, or is the intrinsic value of jury system.It is reflected in the people's jury system Members participate in court proceedings.The company is located in:(1)People's jury system reflects socialist democracy.Democracy is the basis of jury system and the way to realize it.It is the core of jury system.Democracy runs through jury system.On the one hand, people's jury system is in line with the requirements of our political system.Our country is a socialist country under the people's democratic dictatorship.The system of people's assessors is an important part of our democratic system.It is an important form by which the people's judicial work relies on the masses and an important way and means to realize socialist judiciary democracy.People participate in judicial activities through jury methods and feel directly involved in the exercise of the nation's judicial power.They are a form of truly exercising democratic rights and reflect that the people and the masses are the masters of the country.On the other hand, the people's jury system will speed up the process of democratic construction in our country.The people's enthusiasm in administering the country and building the nation and judiciary democracy are regarded as justification for the jury system.Jury system is a symbol and declaration of judicial democracy.The system of people's jurors has become an important form by which people's judicial work relies on the masses.The system of people's jury reflects the people's participation in the process of democratization of the judiciary.It also mobilizes the enthusiasm and initiative of the people in judiciary participation and plays an important role in strengthening the building of democracy and the rule of law in our country To a certain positive effect.(2)People's assessor system supervises the exercise of judicial power.The majority of the people directly participate in the judicial process through the system of people's jurors and can exercise direct and face-to-face supervision over the exercise of judicial power.On the one hand, the people's assessors monitor and deter the judge's words and deeds.If a judge and jury co-judge, then the judge in the face of all kinds of temptation to think twice before you go.One judge said to the jury jury: “I felt not only the eyes of both parties watching me, the eyes of the masses watching me, but also the jury's eyes watching me, which is a silent supervision.” On the other hand, people's jury supervision runs through the case.People's assessors in the specific case to participate in the case of investigation and evidence collection process, compared to other citizens, the more likely to find the problem.As people's jurors have little stake in the court, they are also more likely to expose their own problems found in the case in judicial trials, making it easier to prevent judges from engaging in “black hat” operations during the trial.(3)People's jury system to promote the development of legal education.The trial court can be said to be a very rich and extensive popularization education classroom.Jury system for promoting the legal knowledge of citizens has a very good role in promoting.On the one hand, it is the education and propaganda of people's court on people's assessors by people's courts.People participate in trials with jury qualification, but also receive state management and education and are subject to strict compliance with the law.Through direct participation in trial activities, people's jurors first hand to experience the relevant procedures, the rules for the adoption of evidence, the trial of the referee process and the application of law, which is equivalent to accepting a vivid legal education class, not only can learn a lot of legal knowledge, Experience and lessons learned from the experience of the case.On the one hand, it is the spread and radiation of people's jurors to the public.Since the people's jurors come from the general public, they also lose their education and training they have participated in the trials to the masses and return to the public.They can tell other people about their jury experience and the legal knowledge they have gained from them Disseminate it to a wider range of people and thereby educate society as a whole.A great historian once described it as “one of the most powerful forces conducive to the peaceful development and progress of the country.” 2, the value of judicial tools.The value of judicial tools in the system of people's jurors refers to the external value of the jury system.Its realization is reflected in the proper function of the dissolution of the dispute and the result of the refereeing, and is embodied in the ideal result that the jury members can participate in.This value is actually the gradual emergence of the modern jury system in its formation.(1)People's jury system is conducive to promoting judicial justice.In general, law is only a principled and limited provision and lags behind in real life.Faced with rich social life, its provisions will inevitably be loopholes.Therefore, during the trial, the judge often needs to learn from the experience of social life and draw lessons from the socially accepted principle of fairness and justice.Judges, because of their professional characteristics and the limits of the living circle, recognize the fairness and fairness of the general public as well as the conscience of the public, and find it hard to fully understand and experience all aspects of social life.Most of the people's jurors come from grassroots level, are familiar with society, understand the conditions of public opinion and public opinion, and their popular thinking can complement the occupational judge's professional thinking effectively, rectify the judge's professional prejudice, urge judges to develop fair professional ethics and promote judicial fairness.(2)People's jury system is conducive to 廣納 public wisdom.⑥

The professional expertise of jurors can make up for the single defect of the professional judge's knowledge structure and thus guarantee the judicial fairness.At present, many judges in our country have studied more deeply on the application of law in cases and can use some jurisprudence to analyze and solve the legal problems in reality.However, some fields of specialization other than law are less specialized and in-depth than those specialized in finance, accounting, real estate and stock rights.In the event of disputes in similar fields, the lack of knowledge has become a deficiency in the handling of cases.The jury system can completely overcome this defect.It takes full advantage of the abundant human resources in society and recruits experts from all walks of life to participate in the trial of such cases to form a more scientific and complete cultural, intellectual and professional structure.Jurors and judges Give play to the strength of complementing each other's knowledge, greatly improve the level of judges 'professional judgment, make up for the defects of the judges' professional knowledge and effectively avoid making unfair judgments.Third, the status quo of the people's jury system in our country China is a socialist country under the people's democratic dictatorship and all its rights belong to the people.People's jury system is an important form of the people's masters and their participation in state management activities.It is indispensable, but it reflects the problems in our country's trial practice Can not be ignored.(I)One-sidedness of the representative of the people's assessors 1, the constraints of the way people's jurors produce.Judging from the emergence of people's assessors, one is the election of voters or the recommendation of relevant units, and the other is the appointment of courts(long-term or interim).Laws and regulations do not make specific provisions on the two options, too general.In practice, the unit recommendation and long-term appointment of the court are more common, and the judge always wants to cooperate with those jurors who have used their own opinions and even accustomed themselves to hearing from oneself.Therefore, jurors and judges form a relatively stable court, so that The rate of participation of jurors in trials varies widely.This has also resulted in the fact that only a handful of citizens are jurors, not universal.2, the jury of the ambiguity of the term of appointment.Judging from the term of office of the people's assessors, jurors generally hold a term of office of five years and be eligible for reelection, thus making jurors relatively more qualified.Does not fundamentally change the situation in which very few people are likely to be jurors.Many who have served as jurors may still remain on the new jury list after the term expires.Therefore, it is more common for jurors to be members of minorities, thus greatly reducing the scope of jurors.And the nature of jury system-the opposite of judicial democracy.(B)the role of people's jury play binding 1, the people's jury quality judgment is too single.In terms of the quality of jurors, people's jurors are required to have a college education or above.However, the requirements of academic qualifications alone can not satisfy the actual needs of jurors nor can they judge the logic ability of a person to analyze problems, especially when they encounter Due to its limited business conditions and the quality of the legal system, jury members find it difficult to grasp the facts and correctly analyze the evidence.As a result, the people's jury system is in a passive state.2, the assessment mechanism of the people's jury is not sound enough.People's jurors shall enjoy the same rights as judges during the trial.Equally, the people's assessors should also have the same obligations as the judges.When they try the case, the law and discipline should also be handled according to the accountability of the lawbreakers and violators.However, judging from the current management of jurors, in particular, the trial judge is the first responsible person for the investigation of the wrong case, and the current law imposes no liability on jury members

第三篇：論我國罰金制度的現(xiàn)狀與完善

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論我國罰金制度的現(xiàn)狀與完善

韓艷春

罰金是人民法院判處犯罪分子向國家繳納一定數(shù)額金錢的刑罰方法。我國現(xiàn)行刑法順應(yīng)世界刑罰立法潮流，改變過去片面強調(diào)生命刑和自由刑的立法傾向，引入經(jīng)濟刑罰觀，擴大了罰金刑適用范圍，這無疑是立法上的重大進步。但是修訂后的刑法在罰金刑的數(shù)額、罰金刑的執(zhí)行等方面規(guī)定過于原則，審判實踐操作困難，明顯存在罰金數(shù)額混亂，空判現(xiàn)象嚴重等不容忽視的問題。我國《刑法》第五十二條、第五十三條對于罰金刑僅作了較原則的規(guī)定：“判處罰金，應(yīng)當(dāng)根據(jù)犯罪情節(jié)決定罰金數(shù)額。”“罰金在判決指定的期限內(nèi)一次或者分期繳納。期滿不繳納的，強制繳納。對于不能全部繳納罰金的，人民法院在任何時候發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可以執(zhí)行的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)隨時追繳。如果由于遭遇不能抗拒的災(zāi)禍確實有困難的，可以酌情減少或者免除。”罰金刑的適用條件可以概括以下三個方面：

1、經(jīng)濟犯罪，這是適用罰金的主要對象。

2、經(jīng)營利、貪財為目的的犯罪，大多數(shù)可適用罰金。

3、其他輕罰。在實踐中，法官也是根據(jù)被告人的犯罪金額大小和犯罪情節(jié)來確定罰金數(shù)額的，這就造成了罰金刑的不平等和無法執(zhí)行的后果。這同樣值得我們重視，在今后的立法中需要不斷完善。

一、適用中存在的問題

1、罰金數(shù)額缺乏統(tǒng)一的標準。根據(jù)《刑法》第五十二條的規(guī)定，罰金的多少以犯罪情節(jié)來定，確定罰金數(shù)額的依據(jù)不明確。在審判實踐中，由于罰金伸縮性很強，彈性很大，而每個審判人員的觀點角度不同，造成了對同一類案件

判處不同數(shù)額罰金的后果，突出表現(xiàn)為被告人的犯罪情節(jié)和判處主型一致，所判罰金卻很懸殊。如果法院在辦理刑事案件時，憑借主觀判斷、隨意甚至濫用罰金刑，直接把收取罰金作為謀利的工具，就是適用罰金中的一種最可怕的腐敗現(xiàn)象。當(dāng)前我國審判人員的素質(zhì)參差不齊，立法上賦予審判人員過多的自由裁量權(quán)，又給其營造了一個謀取私利的溫床，使權(quán)錢交易自然而生，再加上這些交易都是在法律規(guī)定中的陽光操作，很難打擊。

2、罰金刑的濫用造成法律失衡。在審判實際中，法院和審判人員受利益的驅(qū)動，罰金會作為一個重要的量刑情節(jié)予以考慮，在適用量刑及自由裁量權(quán)時往往把被告人是否交納罰金和交納罰金的多少作為前提來考慮。被告人只要交納了一定數(shù)量的罰金，其量刑結(jié)果可能是刑法所規(guī)定的最低刑或者在法定刑以下量刑處罰，以罰代刑，至于其它條件，可以自由裁量。罰金適用不當(dāng)?shù)膯栴}，違背了罰金的立法初衷和罪刑相適應(yīng)原則。有的被告人因主動繳納了罰金，而人身刑相對較低，甚至出現(xiàn)同一案件中作案次數(shù)、金額相差不大的被告人，也因有無繳納罰金而判處刑期不同的人身刑，有的則是因為一人繳納了罰金，而其他人也隨之受益。這樣一來，刑罰不但不能起到懲罰和教育的目的，而且還會給犯罪分子及其家屬和社會造成用錢就能買刑，有錢者就可以犯罪而不會被處罰的不良影響。對嚴肅的法律來講，就失去了法律面前人人平等的權(quán)利，使少部分犯罪分子到得了不應(yīng)得到的自由，使刑法的懲罰作用減弱，可以說是縱容了犯罪，在懲罰犯罪的同時，制造社會危害因素。

3、罰金刑造成的親屬株連。犯罪人在犯罪前大部分為無業(yè)人員，或社會閑散人員，在犯罪后所得財物往往會揮霍一空，歸案后根本不可能再有財物來繳納罰金。對被告人判處罰金，一般應(yīng)在判決生效后繳納，由于交納罰金在現(xiàn)實中會作為量刑的重要情節(jié)，于是犯罪人的家庭成員為了給其減輕處罰，會盡最大的努力幫被告人預(yù)先交納罰金。我國的經(jīng)濟發(fā)展不平衡造成了貧富差距，使得在同等數(shù)額罰金的人所承受的能力甚遠，對于一些家庭生活條件較好的人來說，罰金是無所謂的，只要能從輕處罰，多罰也愿意。但對于那些家庭條件不好的人來說，罰金卻是沉重的痛苦和負擔(dān)，這時其親屬因為害怕不能交納罰金而受到嚴歷的刑罰，就會極力借錢，變賣值錢的東西來繳納。特別是在未成年人犯罪中，出于父母的職責(zé)和關(guān)愛，這種現(xiàn)象更為嚴重，這就造成了一人犯罪數(shù)人擔(dān)責(zé)的現(xiàn)象。

4、罰金難于執(zhí)行，使罰金型有罰無實。只要在案件處理過程中，沒有收繳到罰金，那么將會使罰金根本無法再繼續(xù)執(zhí)行，因為犯罪人在服刑時無法執(zhí)行，刑滿釋放后，法院又無法跟蹤其去向。而且法院沒有辦法摸清執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況，為了搞清犯罪人的經(jīng)濟情況，有的法官只能在法庭審理中對被告人進行詢問，但這種詢問根本沒有效果，因為明知自己要坐牢的被告人，他不可能在被刑法剝奪了人身權(quán)時，再把自己的財產(chǎn)拿出來。即使能找到執(zhí)行對象的也是無力繳納，或繳納數(shù)額嚴重不足，或隱慝財產(chǎn)拒不繳納，致使罰金刑得不到執(zhí)行，流于形式，使得繳納罰金者感到吃了虧，未繳者暗自高興，有失法律的嚴肅性。到最后法院的罰金執(zhí)行案件只能中止或者終止執(zhí)行，在社會上產(chǎn)生“坐了牢就可以不用繳罰金”的不良影響，以為坐一年牢就可以抵多少罰金。

二、我國罰金刑的執(zhí)行現(xiàn)狀

我國刑法大量規(guī)定了罰金刑，罰金刑適用率高達40%以上，雖然罰金刑越來越發(fā)揮著公正與效益兼容不可替代的作用，但是在現(xiàn)有條件下，社會成員存在貧富懸殊的差別，很難真正實現(xiàn)處罰上的平等，這種客觀現(xiàn)實的存在必然影響

罰金刑的執(zhí)行。同時，由于我國罰金刑制度在立法上的缺陷和司法實踐的不足，使罰金刑執(zhí)行工作陷入困境，影響了罰金刑的刑罰效果。從當(dāng)前罰金刑的執(zhí)行情況看，其存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、罰金刑執(zhí)行對象財產(chǎn)狀況不明確，造成執(zhí)行盲目性

我國刑訴法沒有賦予偵查機關(guān)對犯罪嫌疑人財產(chǎn)狀況的調(diào)查權(quán)，以致偵查伊始，司法機關(guān)不會著手調(diào)查行為人財產(chǎn)狀況。案件一旦移送法院，法官對被告人財產(chǎn)范圍一無所知，給法院裁量和執(zhí)行罰金刑造成極大的盲目性。另外，根據(jù)刑法罪責(zé)自負原則，判處罰金只能以被告人個人合法財產(chǎn)承擔(dān)，但是我國長期以來形成以家庭為中心的社會結(jié)構(gòu)，缺乏明確的個人財產(chǎn)觀念，個人財產(chǎn)與家庭共有財產(chǎn)往往混為一體，難以準確區(qū)分出犯罪分子的個人財產(chǎn)，如果犯罪分子拒不繳納罰金，法院則很難對其個人財產(chǎn)強制執(zhí)行。因此，我國無論是立法規(guī)定，還是人們生活習(xí)慣都潛在著執(zhí)行對象財產(chǎn)狀況不明確的弊端，以致罰金刑執(zhí)行盲目性而被迫夭折。

2、罰金刑確定的罰金數(shù)額不平等，造成執(zhí)行隨意性

根據(jù)刑法52條規(guī)定，判處罰金應(yīng)根據(jù)犯罪情節(jié)。但是由于全國各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，社會成員貧富懸殊，罪犯財產(chǎn)多寡不同，適用罰金刑不可能完全平等，對腰纏萬貫的富翁處以巨額罰金，可能無關(guān)痛癢，而對饑寒交迫的貧民處以小額罰金，則無異于雪上加霜，當(dāng)罪犯行為輕重相當(dāng)，量刑情節(jié)相同而經(jīng)濟狀況不同的情況下，相同的罰金刑判決乃是以形式上的平等掩蓋了事實上的不平等。因此，審判機關(guān)在判處罰金刑時如果完全不考慮罪犯財產(chǎn)狀況，可能帶來兩種不利后果：一是罰金數(shù)額相對于罪犯經(jīng)濟承受能力過多，罪犯無能力交納而使罰金刑不能執(zhí)行;二是罰金數(shù)額相

對于罪犯經(jīng)濟承受能力過少，罪犯得不到經(jīng)濟懲罰的痛苦難以起到判處罰金的作用。由于罰金刑數(shù)額的不平等和罰金刑執(zhí)行的不規(guī)范，有些罪犯甚至有繳納能力而故意想方設(shè)法逃避，在目前尚無制度約束的情況下，導(dǎo)致罰金刑執(zhí)行的隨意性，許多判決成為一紙空文，根本沒有進入執(zhí)行程序而不了了之，使應(yīng)交納國庫的罰金成為法律上的“白條子”，大大影響了罰金刑的刑罰作用。

三、司法建議

1、完善罰金標準，強化監(jiān)督機制?？梢酝ㄟ^立法或者司法解釋、規(guī)定來明確罰金數(shù)額的多少和適用的范圍，作出相應(yīng)的制約措施。由法院內(nèi)部、人大和檢察機關(guān)對罰金刑定期檢查，在發(fā)現(xiàn)適用罰金不當(dāng)時，提出建議和意見，或者通過審判監(jiān)督程序予以糾正，如果是審判人員違法行為，要嚴肅查處。而且使人民法院對罰金的判決和收取與其自身的經(jīng)費使用徹底脫鉤，保證法院或者審判人員在適用罰金刑時不會因利益驅(qū)動而亂罰，體現(xiàn)司法裁判的公正性。只有完善的執(zhí)行依據(jù)和有效的監(jiān)督，才是保證罰金型正確實施的前提，才能杜絕“亂罰”現(xiàn)象，保障司法公正性和公平性，體現(xiàn)出罰金型的真正作用。

2、建立罰金償還制度。在被告人刑滿釋放后，如果被執(zhí)行人確無執(zhí)行能力，可以安排其為社會做義工等有益社會的形式償還，通過被執(zhí)行人的義務(wù)勞動來彌補國家在公益方面的投入不足。規(guī)定每周或者每月最少做一件公益事件，以此形式來折抵罰金，還可以教育罪犯，對其進行思想改造。因為收取罰金后都要上交國庫，作為財政收入支出，而被執(zhí)行人的義務(wù)勞動可以說是為社會作出貢獻，雖然這種貢獻不應(yīng)有報酬，但也不失為一種手段，或許通過此形式社

會將會形成一種良好的風(fēng)氣。如果在無執(zhí)行能力的情況下，就對被執(zhí)行人進行拘留措施，不但增加了國家的負擔(dān)，也會使被執(zhí)行人產(chǎn)生抵觸情緒或“賴帳”心理。所以罰金以義務(wù)勞動償還，即樹立了被告人的人格尊嚴，又有益于社會，使社會接受改造后的犯罪分子，也讓其溶入社會。當(dāng)然，償還制度可以根據(jù)實際需要和實際情況來確定，但目的就是為了罪犯危害社會后，用行動再服務(wù)于社會。

3、完善罰金刑減免執(zhí)行制度。刑法53條規(guī)定：罰金在判決指定的期限內(nèi)一次或分期繳納，期滿不繳納的強制繳納。對于不能全部繳納罰金的，人民法院在任何時候發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可以執(zhí)行的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)隨時追繳。如果由于遭遇不能抗拒的災(zāi)禍繳納確有困難的，可以酌情減少或者免除。從立法和司法實踐看，筆者認為，對于罰金刑的減免，一是必須在判決之后遭遇不能抗拒的天災(zāi)人禍，確實不能繳納全部或部分罰金的可以減免;二是必須由罪犯提出減免申請并提供相關(guān)證明材料，經(jīng)人民法院調(diào)查核實后方能決定是否減免;三是對罪犯判刑后在一段時間內(nèi)不具備執(zhí)行條件的，可以裁定中止執(zhí)行辦法暫緩執(zhí)行，待被告人刑滿釋放后有了經(jīng)濟來源再予執(zhí)行，確實沒有履行能力的，應(yīng)依法裁定免除執(zhí)行。

第四篇：論我國取保候?qū)徶贫鹊牟蛔闩c完善

論我國取保候?qū)徶贫鹊牟蛔闩c完善

【內(nèi)容提要】本文闡述了我國刑事法律制度中取保候?qū)彽幕緝?nèi)容，分析了取保候?qū)徶贫仍诹⒎ㄉ系牟蛔愫蛨?zhí)行上的偏差，并著重提出了對我國取保候?qū)徶贫鹊陌藯l政策建議。

【關(guān)鍵詞】取保候?qū)?現(xiàn)狀分析 制度完善

【正文】

取保候?qū)徥侵溉嗣穹ㄔ?、人民檢察院、公安機關(guān)依法責(zé)令犯罪嫌疑人或者被告人提供保證人或者交納保證金并出具保證書，保證其不逃避或者妨礙偵查、起訴、審判并隨傳隨到的一種強制措施。我國設(shè)立取保候?qū)徥菫榱吮ＷC偵查，起訴和審判活動的順利進行，同時由于是一種非羈押性的強制措施，有利于保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，貫徹少押政策，提高訴訟的效益，減少羈押場所的負擔(dān)，減輕國家的訴訟成本，具有非常重要的意義。本文試對我國職保候?qū)徶贫鹊默F(xiàn)狀作些剖析，并提出八條完善建議。

一、我國刑事法律制度中的取保候?qū)彽幕緝?nèi)容

我國的相關(guān)法律、法規(guī)和司法解釋，對取保候?qū)徶贫鹊囊幌盗袉栴}都作了明確的規(guī)定，初步建立起了一整套具有中國

（一）我國取保候?qū)徶贫鹊倪m用對象

綜合《中華人民共和國刑事訴訟法》①、《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》及兩高的司法解釋②，下列8種人員可以適用取保候?qū)彛嚎赡芘刑幑苤?、拘役或者獨立適用附加刑的；可能判處有期徒以上刑罰，采取取保候?qū)?，監(jiān)視居住不至發(fā)生社會危險性的；應(yīng)當(dāng)逮捕但患有嚴重疾病的，或者是正在懷孕哺乳自己嬰兒的婦女；需要逮捕而證據(jù)還不充足的被拘留人；已被羈押的犯罪嫌疑人、被告人，不能在法定的審查、起訴、審判期限內(nèi)辦結(jié)，需要繼續(xù)查證、審查的；已提出上訴的共同犯罪的被告人，有的在一審審判期間羈押已達到或超過判刑期的；持有效護照或者其它有效證件，可能出境逃避偵查，但不需要逮捕的；一審法院判處拘役或者有期徒刑宣告緩刑的犯罪分子，判決尚未發(fā)生法律效力的，不能立即執(zhí)行。

（二）我國取保候?qū)徶贫鹊倪m用程序

《中華人民共和國刑法訴訟法》第五十條指出：人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)根據(jù)案件情況，對犯罪嫌疑人、被告人可以取保候?qū)?。被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬有權(quán)申請取保候?qū)彛淮兜姆缸锵右扇?，其聘請的律師也可以申請取保候?qū)彛ǖ诰攀鶙l）?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第六十八條指出③：人民法院應(yīng)當(dāng)在接到書面申請后七日內(nèi)作出是否同意的答復(fù)。對符合職保候?qū)彈l件并且提出了保證人或者能夠交納保證金的，人民法院應(yīng)當(dāng)同意，并依法辦理取保候?qū)徥掷m(xù)；對不符合取保候?qū)彈l件，不同意取保假審的，應(yīng)當(dāng)告知申請人，并說明不同意的理由。人民檢察院和公安機關(guān)也有類似的規(guī)定（如《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第四十條④）。

（三）被取保候?qū)徣藨?yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定

《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十六條指出：被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、被告人?yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)定：未經(jīng)執(zhí)行機關(guān)批準不得離開所居住的市、縣；在傳訊的時候及時到案；不得以任何形式干擾證人作證；不得毀滅、偽造證據(jù)或者串供。被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、被告人違反前款規(guī)定，已交納保證金的，沒收保證金，并且區(qū)別情形，責(zé)令犯罪嫌疑人、被告人具結(jié)悔過，重新交納保證金、提出保證人或者監(jiān)視居住、予以逮捕。犯罪嫌疑人、被告人在取保候?qū)徠陂g未違反前款規(guī)定的，取保候?qū)徑Y(jié)束的時候，應(yīng)當(dāng)退還保證金?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》指出：人民法院決定對被告人取保候?qū)?，根?jù)案件情況，可以責(zé)令其交納保證金。保證金僅限于現(xiàn)金。人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)起訴指控犯罪的性質(zhì)、情節(jié)、被告人的經(jīng)濟狀況等因素，決定應(yīng)當(dāng)收取的保證金數(shù)額。另外，結(jié)合《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》和司法實際，保證金的起點金額為人民幣1000元⑤，一般上限為人民幣50000元。

（四）我國取保候?qū)徶贫鹊娘@著特點

取保候?qū)徥侨松韽娭菩宰钊醯囊环N強制措施。取保候?qū)弻Ρ蝗”Ｈ说娜松韽娭菩约炔煌诰袀鞯膹娭频桨?，接受訊問，也不同于監(jiān)視居住對犯罪嫌疑人或被告人人身自由的一定限制，更不同于拘留、逮捕對犯罪嫌疑人、被告人人身自由的直接剝奪，它對在案犯罪嫌疑人、被告人而言，是人身自由較為充分、人身強制性最弱的一種強制措施。

取保候?qū)徥欠ǘㄆ谙拮铋L的一種強制措施。原《刑訴法》沒有對取保候?qū)徠谙捱M行限制，存在著對犯罪嫌疑人、被告人長期取保既不結(jié)案，又不及時進行偵查、起訴、審理，變相侵犯公民的合法權(quán)利。修改后《刑訴法》規(guī)定取保候?qū)彽淖铋L時間不得超過十二個月，雖然規(guī)定了期限，但同其它強制措施相比較，取保候?qū)彽姆ǘㄆ谙捱€是最長的。

取保候?qū)彽膹娭拼胧?，公檢法三家均可使用。取保候?qū)彶煌诰辛艉痛兜膹娭拼胧?，公、檢、法在辦理刑事案件中，根據(jù)具體情況，經(jīng)過本單位領(lǐng)導(dǎo)批準，都可以使用該項強制措施。

（五）外國類似取保候?qū)徶贫冉ㄔO(shè)與適用之掃瞄

1、英國保釋制度的兩種類別

英國現(xiàn)代保釋制度始于1967年頒行的《人身保護令法案》⑥。依據(jù)英國法律規(guī)定，保釋必須堅持三項原則：一是保護公眾，二是保證證據(jù)，三是避免犯罪嫌疑人、被告人潛逃。在英國，保釋制度分為無條件保釋和附條件保釋兩種。一般情況下，犯罪嫌疑人都可以獲得無條件保釋。如果情況發(fā)生變化，無條件保釋可以變?yōu)楦綏l件保釋。附條件保釋主要包括：在指定的地點居??；宵禁（通常在指定的時間、在住址內(nèi)）；在某一具體的時間向警察署匯報；不直接或間接地接觸控方證人；遠離指定的區(qū)域或位置；上交護照；繳納保證金；接受電子監(jiān)視器的監(jiān)視和毒品測試等，對于一些很嚴重的犯罪，不允許保釋。

2、美國保釋制度中的賞金獵人和保釋公司

在美國建國時，西部**不安，暴力橫行，民不聊生，地方和聯(lián)邦政府常常對罪犯無能為力。開庭時，犯罪嫌疑人不僅拒不出庭，還在庭外玩快槍示威，使法庭形同虛設(shè)。為此，政府張榜捉拿犯罪嫌疑人，告示說：無論是死是活，誰把犯罪嫌疑人帶上法庭，就可得500美元賞金，在一百多年前的美國，這可是一大筆巨款了。重賞之下，必有勇夫，于是，美國最早的一批賞金獵人脫穎而出。這一招果然有效，美國西部由此漸漸進入法制管理。

美國以前有一種說法，說美國監(jiān)獄只關(guān)窮人，不關(guān)富人。于是，看準這一市場的人成立了專門給犯罪嫌疑人提供經(jīng)濟擔(dān)保的保釋公司。犯罪嫌疑人只需拿出保釋金的15％，外加一些實物做抵押，就可得到保釋公司的出面擔(dān)保。保釋公司轉(zhuǎn)手將犯罪嫌疑人的實物抵押給保險公司，讓保險公司提供抵押擔(dān)保。在接受實物抵押后，保險公司就向法庭承諾提供5千至50萬美元的保釋金。一旦犯罪嫌疑人棄保逃跑，犯罪嫌疑人所抵押的實物就會被保釋公司和保險公司拍賣。拍賣之后，保釋公司就會出具文件，把拍賣所得，減去追捕費用、律師費用、手續(xù)費用，若有剩余，再還給犯罪嫌疑人。

3、挪威保釋制度中的有條件釋放

《挪威刑事訴訟法》第181條規(guī)定了一種類似于保釋的“保證制度”。檢察官可以決定不執(zhí)行逮捕或者釋放被逮捕者，前提條件是其保證在警察傳喚時隨傳隨到，并不離開指定地點。這種保證還可以附帶要求嫌疑人同意遵守其他條件，如交出護照、機動車駕駛證、海員證等類似證件。這種保證或同意必須以書面形式作出。當(dāng)然，此類有條件釋放的前提是法律規(guī)定了被逮捕者有權(quán)要求法院對逮捕進行司法審查，以決定逮捕是否合法及必要。

4、日本保釋制度的委托辦法

日本刑事訴訟法中明確規(guī)定了保釋制度，分為依請求準許的保釋和依職權(quán)準許的保釋。另外，在發(fā)生不適當(dāng)延長的羈押時，除了可以依照被告人及其辯護人等的請求予以撤消外，也可以由法院依職權(quán)予以撤消，同時可以考慮準許保釋。對于保釋的請求，法律明文規(guī)定除非有法定的不準予的情形，均應(yīng)當(dāng)準許。另外，還有一種“停止執(zhí)行羈押”的措施，是將被羈押者委托給其親屬、保護團體或其他的人，而停止執(zhí)行羈押。

二、我國取保候?qū)徶贫仍诹⒎ㄉ系幕蛉迸c不足

由于我國取保候?qū)徶贫仍O(shè)立時間不長，1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國刑法訴訟法》至今也未滿30年，有關(guān)取保候?qū)徶贫鹊脑S多問題尚處于一個摸索探求階段，因而不可避免的存在著一些有待改進之處。

（一）取保候?qū)弮H是犯罪嫌疑人的表面權(quán)利

根據(jù)我國法律的規(guī)定，取保候?qū)徥撬痉C關(guān)依職權(quán)對犯罪嫌疑人或被告人采取的一種強制措施。這樣定性就會產(chǎn)生立法上的邏輯悖論，根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十二條和第九十六條的規(guī)定，被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬和聘請的律師有權(quán)申請取保候?qū)彙钠淞⒎ㄔ饪?，取保候?qū)彂?yīng)是一種可申請的權(quán)利，但我國刑事訴訟法律制度卻將它歸類為一種強制措施。因而，從訴訟理論上說這顯然是錯誤的，也是不合情理的。

（二）取保候?qū)徣狈Ψ删葷绦?/p>

我國《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋只規(guī)定了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬和委托的律師，可以向司機機關(guān)申請取保候?qū)?。申請人遞交了取保候?qū)徤暾埡螅磺芯伤痉C關(guān)決定是否予以取保候?qū)?，且申請人又無申請復(fù)議等權(quán)利，缺乏法律救濟程序，從而使得一些符合取保候?qū)彈l件的人被長期羈押，這也是造成我國取保候?qū)彵嚷瘦^低的一個重要原因。

（三）取保候?qū)彸绦蛄粲袧夂竦男姓脹Q色彩

作為與案件有著直接聯(lián)系的訴訟利益主體，公檢法機關(guān)往往會因為涉及自身利益而影響到取保候?qū)彽淖鞒觯梢哉f犯罪嫌疑人、被告人是否能取保候?qū)復(fù)耆Q于公檢法機關(guān)的利益取向，缺乏一定的可預(yù)期性和確定性。取保候?qū)徥枪珯z法在單方、秘密情況下進行的，而且公檢法機關(guān)的決定是終局性的，申請人不得提出異議或者再申請，有一種“一裁定局”的行政化裁決色彩。

（四）取保候?qū)彽钠谙夼c次數(shù)不明確

《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十八規(guī)定“取保候?qū)徸铋L不得超過12個月”。然而，在公檢法三機關(guān)各自的相關(guān)司法解釋中都擴大解釋為各自都有權(quán)決定取保候?qū)彛胰”：驅(qū)彽钠谙拮铋L不得超過12個月。這樣，在公安機關(guān)執(zhí)行取保候?qū)徍螅狡鹪V階段人民檢察院認為符合取保候?qū)彈l件的同樣可以決定繼續(xù)取保候?qū)?，期限重新計算。其后至審判階段，人民法院依然可以根據(jù)需要決定是否第三輪的取保候?qū)彙＿@樣,一個犯罪嫌疑人就有可能被多次執(zhí)行取保候?qū)?，而取保候?qū)彆r間最多可長達36個月。這顯然與《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十八條“取保候?qū)徸铋L不得超過12個月”的規(guī)定相悖。同時，同一機關(guān)是否可以作出數(shù)次取保候?qū)?，法律也無明確確定。另外，如果人民檢察院退回公安機關(guān)重新偵察，或者人民檢察院在審判階段要求補充偵查的，那么就有可能出現(xiàn)四五次之多的取保候?qū)徚恕?/p>

（五）取保候?qū)彽谋ＷC方式單一

根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十三條的規(guī)定，取保候?qū)彽谋ＷC方式為兩種，即由犯罪嫌疑人、被告人提出保證人或者交納保證金。依據(jù)立法原意，被取保候?qū)徣酥荒軋?zhí)行其中的一種保證方式，即要么提出保證人，要么交納保證金。但在司法實踐中，大多數(shù)案件采用的都是保證金制度，保證方式單一，可供當(dāng)事人選擇的余地幾乎為零。

三、我國取保候?qū)徶贫仍趫?zhí)行上的偏差與隨意

應(yīng)當(dāng)看到，在取保候?qū)徶贫鹊慕ㄔO(shè)上，不但相關(guān)的法律、法規(guī)有待進一步完善，就是在司法實踐中也存在著不少的偏差與隨意，所有這些都給司法機關(guān)公正執(zhí)法與司法機關(guān)的社會公眾形象帶來負面影響。

（一）對被取保候?qū)徣说谋O(jiān)督容易流于形式

犯罪嫌疑人、被告人被獲準取保候?qū)徍?，?yīng)該嚴格遵守法律規(guī)定的取保候?qū)徠陂g的義務(wù)，不得妨害訴訟活動的正常進行。取保候?qū)張?zhí)行機關(guān)即公安機關(guān)又要保障了被取保候?qū)徣说臋?quán)利，而被取保候?qū)徣送韫矙C關(guān)無警力實施監(jiān)管的情形，常常發(fā)生逃跑、毀滅或者偽造證據(jù)、串供、干擾證人作證、干擾司法機關(guān)的正常程序的進行等妨害訴訟正常進行的行為，從而導(dǎo)致取保候?qū)徚饔谛问健?/p>

（二）對棄保出逃行為處罰不嚴

由于各種因素，犯罪嫌疑人、被告人在拋棄取保候?qū)徍?，司法機關(guān)僅是對已經(jīng)收取的保證金沒收了之，而對保證人也未能作出更為嚴厲的處罰，使得相當(dāng)一部分犯罪嫌疑人、被告人置保證人、保證金于不顧，棄保逃跑，影響了正常的司法程序的進行。

（三）取保候?qū)彽念l繁適用平添訴累

按照有關(guān)法律和司法解釋的規(guī)定，當(dāng)事人在公、檢、法三機關(guān)符合辦理取保候?qū)彽?，三機關(guān)均可以依各自的職權(quán)重新辦理取保侯審，但這樣的對同一個犯罪嫌疑人、被告人不斷續(xù)保方式有重復(fù)取保之嫌，增加了當(dāng)事人的訴累。

（四）取保候?qū)彌Q定作出缺乏嚴肅性

《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十條規(guī)定：人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)根據(jù)案件情況，對犯罪嫌疑人、被告人可以拘傳、取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住?！睋?jù)此，公檢法三機關(guān)可在不同的訴訟階段對犯罪嫌疑人、被告人作出取保候?qū)彽臎Q定，即使對于同一案件不同的司法機關(guān)對能否適用取保候?qū)彽恼J識不同，也不妨礙其中一機關(guān)作出取保候?qū)彽臎Q定，這無疑使取保候?qū)彌Q定的作出帶有相當(dāng)?shù)碾S意性，也不符合《中華人民共和國刑事訴訟法》第七條有關(guān)公檢法三機關(guān)分工負責(zé)、互相配合、互相制約的原則。

（五）取保候?qū)彽倪m用條件模糊不清

《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十一條對取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住這兩種限制人身自由措施的強制措施，作了完全相同的規(guī)定，使取保候?qū)徟c監(jiān)視居住兩種限制人身自由的措施有混為一談的趨勢，同時也為作出取保候?qū)彌Q定適用條件帶來了不確實性。從理論與司法實踐上說，監(jiān)視居住是一種遠比取保候?qū)徃訃绤柕南拗迫松碜杂傻膹娭拼胧?，然而法律竟然將兩者的適用條件放在同一條文中，令人費解。

（六）取保候?qū)徴龆嚅T，三機關(guān)各行其事

根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定，公檢法三機關(guān)均可對犯罪嫌疑人、被告人決定取保候?qū)?，但卻在程序上沒有規(guī)定對被取保人在各個訴訟環(huán)節(jié)如何分工配合、協(xié)同一致，以至于在實踐中有公安機關(guān)取保候?qū)徍?，人民檢察院、人民法院不知該對被取保候?qū)徣宿k何種手續(xù)而不再辦手續(xù)的；也有公安機關(guān)決定取保候?qū)徍螅嗣駲z察院、人民法院重新取保候?qū)彽?；更有甚者，還有公安機關(guān)確定取保候?qū)徍?，人民檢察院不辦任何手續(xù)而人民法院卻又重新決定取保候?qū)徎蛘呷嗣駲z察院重新決定取保候?qū)彾嗣穹ㄔ翰晦k手續(xù)的，各部門根據(jù)各自政策而為政，各行其是，這就使得犯罪嫌疑人、被告人或被取保候?qū)徱淮?，或被取保候?qū)彾紊踔炼啻?，使嚴肅的執(zhí)法如同兒戲一般。

（七）執(zhí)行機關(guān)無力執(zhí)行，法律規(guī)定形同虛設(shè)

刑訴法第五十一條第二款明確規(guī)定，取保候?qū)徲晒矙C關(guān)執(zhí)行。而現(xiàn)實中如果是公安部門自己取保的，由取保部門自行執(zhí)行倒也順理成章，而如果是檢察院、法院取保候?qū)彽模瑒t由公安機關(guān)的哪個部門執(zhí)行卻法無明文規(guī)定，公安機關(guān)也無相應(yīng)對口部門，況且，公安機關(guān)維護目前社會治安尚感警力不足（現(xiàn)在我們可以看到許多協(xié)警在工作），若再增加取保候?qū)張?zhí)行這一塊，警力將更加捉襟見肘。因此，現(xiàn)實中，對刑事案件，法院環(huán)節(jié)基本上不主動采用取保候?qū)?，而檢察院由于對職務(wù)犯罪案件偵查的需要則往往與公安機關(guān)達成協(xié)議，由公安機關(guān)委托檢察院對其取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、被告人進行執(zhí)行，也就是說，檢察院取保的犯罪嫌疑人、被告人仍然由檢察院自己執(zhí)行了。

四、對我國取保候?qū)徶贫鹊娜舾烧呓ㄗh

應(yīng)當(dāng)說，改革開放以來，我們在立法與司法制度的建設(shè)上已經(jīng)作了較大改革和完善我國的取保候?qū)徶贫?，?yīng)從我國的實際國情出發(fā)，借鑒國外有益做法和經(jīng)驗，建立符合中國國情的有特色的取保候?qū)徶贫?。針對我國的實際情況，筆者提出如下八條政策建議，以期進一步完善我國的取保候?qū)徶贫取?/p>

（一）借鑒國外保釋制度，完善我國的取保候?qū)?/p>

他山之石，可以攻玉。早在1679年，英國的《人身保護法》就規(guī)定了請求準許保釋是被羈押人一種權(quán)力。保釋制度的形成有兩條重要的理論基礎(chǔ)：一是任何人均享有自由權(quán)，哪怕存在犯罪嫌疑，也應(yīng)盡量保證人在社會生活中的自由。二是無罪推定原則。任何人在未經(jīng)判決有罪以前都是無罪的，都應(yīng)享有自由的權(quán)利。保釋制度目前已為許多國家所采用，并已建立了一整套完善的制度，我們完全可以采用拿來主義，吸收其中適合我國國情的精華，修改完善我國的取保候?qū)徶贫?，使各部門在操作中有法可依。

（二）明確取保候?qū)忂m用條件，擴大取保候?qū)忂m用范圍

取保候?qū)彽倪m用條件，世界各國均采用法定主義為主，酌定主義為輔的立法原則。如英國法律規(guī)定，保釋可產(chǎn)生于刑事訴訟的各個階段，同時對不準保釋的對象、范圍作出詳細、明確的規(guī)定。日本法律規(guī)定，除法定情形外，應(yīng)當(dāng)準許保釋；此外法院可以依職權(quán)作出保釋裁定。美國法律規(guī)定，對輕罪被告人，所有的司法區(qū)都適用保釋，對死罪被告人均不適用保釋。對非死刑、重罪被告人是否適用保釋，有的司法區(qū)是由法官或者司法官酌情決定，有的州的法律明確規(guī)定不適用保釋。在我國取保候?qū)徸優(yōu)闄?quán)利后，應(yīng)當(dāng)無條件地適用于一切刑事案件，任何犯罪嫌疑人、被告人在任何訴訟階段都有權(quán)申請取保候?qū)?；除非對一些如危害國家安全的犯罪、暴力型的嚴重犯罪等、可能會被判處較重刑罰的被告人或取保后有可能繼續(xù)犯罪、毀滅偽造證據(jù)，串供、干擾或報復(fù)證人，影響偵查和審判的，對上述情形通過列舉方式予以禁止，除此之外均可以適用取保候?qū)彙?/p>

（三）增加保證方式，提高保證金額，嚴格保證責(zé)任

在今后《中華人民共和國刑事訴訟法》修訂之際，盡可能設(shè)定包括保證書擔(dān)保、保證人擔(dān)保、保證金擔(dān)保、保證人的保證金擔(dān)保、人金混合擔(dān)保等多種保證方式。在具體適用上，依據(jù)申請人的情況確實一種或者數(shù)種保證方式。

現(xiàn)行法規(guī)和司法解釋對保證金僅做了不低于1000元的原則性規(guī)定，由于每起案件的性質(zhì)、情節(jié)不同，低額保證金不足以約束被取保的人，極易發(fā)生棄保逃跑。在設(shè)定保證金下限1000元的同時，應(yīng)依據(jù)當(dāng)事人的情節(jié)與危害程度將保證金的數(shù)額提高到案件損害損失的二至五倍，讓犯罪嫌疑人、被告人在逃跑與較大數(shù)額保證金被沒收之間作出權(quán)衡，借用經(jīng)濟杠桿的扭力，使他們放棄逃跑的念頭，不想也不敢逃跑。

現(xiàn)行法律對于逃跑的被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、被告人來說，沒有明確的刑事上不利后果。建議對棄保逃跑的犯罪嫌疑人可以考慮修改《刑法》脫逃罪的主體范圍，將《刑法》第316條的“依法被關(guān)押的罪犯”修改為“依法被關(guān)押的或被采取強制措施的罪犯、被告人、犯罪嫌疑人脫逃的，構(gòu)成脫逃罪”，脫逃罪應(yīng)與原罪并罰，打擊和震懾犯罪的氣焰。

（四）明確規(guī)范取保候?qū)彽钠谙夼c數(shù)次

刑事訴訟法規(guī)定，取保候?qū)徸铋L不得超過12個月，這12個月是指公檢法三機關(guān)適用取保候?qū)彽目偤推谙?，還是指每一家司法機關(guān)各自適用取保候?qū)彽淖铋L期限，至今紛爭不止。一種觀點認為“12個月”按法律精神的理解應(yīng)該是司法機關(guān)采取取保候?qū)彽淖铋L總和期限。另一種觀點認為，依照最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《刑訴法若干問題的解釋》、最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》取保候?qū)彽钠谙蘧鶓?yīng)重新計算。為此，全國人大應(yīng)對取保候?qū)彽钠谙拮鞒鲆?guī)范性的解釋，明確取保候?qū)徠谙蕖Ａ硗?，對取保候?qū)彽臄?shù)次也應(yīng)當(dāng)作出必要的規(guī)定，防止“一案多?！被蛘摺霸绯吠肀！?，維護法律的嚴肅性。

（五）建立人民法院取保候?qū)彽臎Q定權(quán)制度

公檢法三機關(guān)均有權(quán)決定適用取保候?qū)彽囊?guī)定，有違權(quán)力制衡的原則。嚴格實行決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的原則，應(yīng)對我國目前的取保候?qū)忬w系加以調(diào)整。取保候?qū)彌Q定權(quán)應(yīng)統(tǒng)一收歸由人民法院行使，人民法院決定取保是否同意，公安機關(guān)執(zhí)行，檢察機關(guān)有權(quán)對人民法院做出的決定以及公安機關(guān)的執(zhí)行情況提出異議，實行監(jiān)督，加強監(jiān)督制約。

（六）建立取保候?qū)張?zhí)行機關(guān)的相應(yīng)執(zhí)行機構(gòu)

《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定取保候?qū)徲晒矙C關(guān)執(zhí)行，而目前公安機關(guān)內(nèi)部并無與之相對應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置，使法律規(guī)定流于形式。因此，盡快在公安機關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門科室，管理被取保人員，以保證其隨傳隨到，接受審判。同時，由該機構(gòu)實行對保證人的管理，使他們能自覺、忠實地履行自己的保證責(zé)任。

（七）建立取保候?qū)従葷绦?/p>

我國現(xiàn)行的取保候?qū)徥枪珯z法三機關(guān)單方面決定，不同意取保候?qū)彆r申請人可要求答復(fù)，但無聽證制度，更無復(fù)議權(quán)、上訴權(quán)等救濟機制。從程序公正和訴訟文明的價值觀出發(fā)，取保候?qū)彽囊鄳?yīng)實行訴訟程序化，并允許犯罪嫌疑人、被告人對拒絕的決定尋求復(fù)議、申訴或訴訟的救濟，切實維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（八）明確人民檢察機關(guān)對取保候?qū)張?zhí)行情況的監(jiān)督職責(zé)

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)當(dāng)通過審查逮捕、審查起訴，接受控告申訴等環(huán)節(jié)加強對取保候?qū)忂^程中存在的種種違法行為的監(jiān)督，改變監(jiān)督難、查處難的現(xiàn)狀，對于其它司法機關(guān)作出的明顯不當(dāng)?shù)娜”：驅(qū)彌Q定應(yīng)及時建議有關(guān)機關(guān)解除取保候?qū)?，對于被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、被告人在取保候?qū)徠陂g有明顯違法違紀行為的應(yīng)當(dāng)及時決定或建議有關(guān)部門變更強制措施，對于其他司法機關(guān)在取保候?qū)彸霈F(xiàn)的違反法律和政策規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)定的程序依法行使監(jiān)督職責(zé)，以減少直至杜絕取保候?qū)徶械母鞣N司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

【注釋】

①《中華人民共和國刑法訴訟法》, 1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議，根據(jù)1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定修正，自1997年1月1日起施行。

②《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》, 1998年1月19日。

③最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》，1998年6月29日最高人民法院審判委員會第九百八十九次會議討論通過。

④《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，1997年1月15日最高人民檢察院第八屆檢察委員會第六十九次會議通過，1998年12月16日最高人民檢察院第九屆檢察委員會第二十一次會議修訂。

⑤《關(guān)于取保候?qū)徣舾蓡栴}的規(guī)定》第五條規(guī)定，采取保證金形式取保候?qū)彽模ＷC金的起點數(shù)額為一千元。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于取保候?qū)徣舾蓡栴}的規(guī)定》的通知，1999年8月4日。

⑥《英國保釋制度與中國少年司法制度改革——犯罪學(xué)大百科全書》，中國方正出版社2005年3月版?！緟⒖嘉墨I】

1.《構(gòu)建程序化的取保候?qū)徶贫取沸烀谰?，載《法制與社會發(fā)展》2003年第5期 2.《取保候?qū)彿芍贫刃再|(zhì)的錯位》，李建明著，載陳衛(wèi)東主編《保釋與取保候?qū)彙?，中國檢察出版社2003年版

3.《從英美保釋制度看我國取保候?qū)徶贫却嬖诘膯栴}存在問題及出路汪建成》，楊雄著，載陳衛(wèi)東主編《保釋與取保候?qū)彙?，中國檢察出版社會2003年版

4.《完善我國取保候?qū)徶贫鹊膸c思考》，柯葛壯著，載《法學(xué)》2003年第6期 5.《再議取保候?qū)徶贫取罚瑥埖脮?，中國法院網(wǎng)2004年10月27日 6.《刑事訴訟法實施問題研究》，陳光中著，法制出版社2000年5月版 7.《對取保候?qū)弾讉€問題的認識》，楊法周、張新江著，人民檢察出版社1997年12月版

8.《保釋制度與取保候?qū)彙罚愋l(wèi)東著，中國檢察出版社2003年8月版 9.《刑事訴訟法》，［德］克勞思羅科信著，吳麗琪譯，法律出版社2003年版 10.《德國刑事訴訟法典》，李昌珂著，中國政法大學(xué)出版社1998年版 11.《刑事訴訟的前沿問題》，陳瑞華著，中國人民大學(xué)出版社2000年版

第五篇：警務(wù)督察題

警務(wù)督察

一、單選題

1、《公安機關(guān)督察條例》是由哪幾個部門頒布的？（B）A、公安部

B、國務(wù)院

C、全國人大

D、省公安廳

2、《關(guān)于進一步規(guī)范警務(wù)督察工作的意見》是由哪幾個部門下發(fā)的？（A）A、公安部

B、國務(wù)院

C、全國人大

D、省公安廳

3、督察部門是如何設(shè)置的？（A）

A、縣級以上公安機關(guān)設(shè)立

B、縣級以下公安機關(guān)設(shè)立 C、市級以上公安機關(guān)設(shè)立

D、廳級以上公安機關(guān)設(shè)立

4、對公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察執(zhí)行法律、法規(guī)和遵守紀律的情況依法進行監(jiān)督的部門是（A）

A、公安機關(guān)督察部門

B、各級人民政府

C、司法機關(guān) D、人民法院

5、禁閉的期限為（C）

A、一至三天

B、一至五天

C、一至七天

D、一至十五天

二、多選題

1、警務(wù)督察的基本任務(wù)是保障和監(jiān)督公安機關(guān)及其人民警察（ABC）A、依法履行職責(zé)

B、行使職權(quán)

C、遵守紀律

D、日常工作 E、治安案件查處

2、督察人員在現(xiàn)場督察中的權(quán)限有（ABD）

A、糾正權(quán)

B、扣留權(quán)

C、偵查權(quán)

D、帶離現(xiàn)場權(quán)

E、處分權(quán)

三、判斷題

1、公安機關(guān)建立督察制度是依據(jù)《中華人民共和國警察法》實施的。（√）

2、執(zhí)照規(guī)定組織督察人員進行專門培訓(xùn)，合格后才準予上崗。（√）

3、縣級以上公安督察機構(gòu)首先對本級行政首長負責(zé)。（×）

4、兩個以上督察機構(gòu)都有權(quán)管轄的督察事項，由上一級督察機構(gòu)辦理。（×）

5、下級公安機關(guān)督察機構(gòu)查處不力的，上級公安機關(guān)督察機構(gòu)可以直接進行督察。（√）

6、停止執(zhí)行職務(wù)的期限為十五天至三個月。（√）

7、督察人員在執(zhí)行現(xiàn)場督察任務(wù)時，至少有1-2人執(zhí)行。（×）

8、上級督察機構(gòu)發(fā)現(xiàn)下級督察機構(gòu)對督察事項處理不適當(dāng)?shù)?，可以提出重新處理的建議，但不得予以直接變更。（×）

9、對本級公安機關(guān)所屬單位和下級公安機關(guān)拒不執(zhí)行法律、法規(guī)和上級決定、命令的，督察機構(gòu)可以責(zé)令執(zhí)行。（√）