第一篇：中國紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革方向

中國紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革方向

基于三門峽市“大紀(jì)檢組制”改革調(diào)查

作者：樊紅敏 來源：《河南社會(huì)科學(xué)》2011年6月 本站發(fā)布時(shí)間：2011-12-2 9:01:21

內(nèi)容提要： 本文以河南省三門峽的“大紀(jì)檢組制”改革為個(gè)案，通過對三門峽大紀(jì)檢組改革的過程、實(shí)際運(yùn)作、制度績效以及存在問題的分析，探討反腐敗戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的背景下，我國紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的方向。本文認(rèn)為，首先，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向是加強(qiáng)政黨領(lǐng)導(dǎo)力，變一對一派駐為“大紀(jì)檢組”制模式有利于黨在執(zhí)政方式上回歸政黨本位，超越政黨行政化;其次，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是以監(jiān)督職能為核心的機(jī)構(gòu)整合與優(yōu)化;第三，紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革的著力點(diǎn)是反腐敗的專業(yè)化建設(shè);要著力發(fā)揮紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)腐敗預(yù)防的專業(yè)化職能，對駐在單位和部門腐敗多發(fā)高發(fā)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行有針對性的制度建設(shè)，從而使行業(yè)腐敗預(yù)防體系的建設(shè)落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：“大紀(jì)檢組”制 紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革 黨內(nèi)監(jiān)督 廉政建設(shè)

在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的背景下，面對日益嚴(yán)峻的腐敗挑戰(zhàn)，近年來，中國的紀(jì)檢體制受到了學(xué)術(shù)界和社會(huì)輿論越來越多的關(guān)注。作為反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)的角色、作用以及與其他反貪機(jī)構(gòu)的關(guān)系成為研究的重點(diǎn)。Ting Gong從制度主義的視角，分析了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在改革時(shí)期的能力建設(shè)，同時(shí)指出了目前紀(jì)律檢查委員會(huì)制度設(shè)計(jì)方面存在的問題，包括雙重領(lǐng)導(dǎo)體制和基于法令的道德約束等。[1]Stephen K Ma 探討了1949年之后中國共產(chǎn)黨紀(jì)委和政府監(jiān)察部門的變遷，他關(guān)注的重點(diǎn)是反腐敗機(jī)構(gòu)內(nèi)部的腐敗問題，他認(rèn)為反腐敗機(jī)構(gòu)中發(fā)生的腐敗行為，源于其“雙重忠誠”的困境，即要忠于黨的領(lǐng)導(dǎo)又要忠于機(jī)構(gòu)自身的工作職能。[2]過勇運(yùn)用制度分析和實(shí)證分析的方法，剖析了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在改革時(shí)期的制度變遷，以及過去三十年紀(jì)委職能的變化。[3]這些研究大多是從反腐敗的角度進(jìn)行的，對于思考中國的反腐敗體制機(jī)制的完善具有啟發(fā)意義。

中國共產(chǎn)黨十七屆四中全會(huì)明確指出，要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新。在中國共產(chǎn)黨政黨轉(zhuǎn)型的背景下，隨著中國反腐敗戰(zhàn)略從權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐，紀(jì)委的角色、職能也在發(fā)生變化，而紀(jì)檢監(jiān)察派駐體制的進(jìn)一步完善也受到越來越多的關(guān)注。很多地方如深圳、成都、呼和浩特等地在紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革方面都進(jìn)行了有益的探索與嘗試，本文以河南省三門峽的“大紀(jì)檢組制”改革為個(gè)案，通過對三門峽大紀(jì)檢組改革的突破、成效及問題的分析，探討中共紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的職能定位，并思考未來的改革方向。

一、三門峽市“大紀(jì)檢組”制改革的實(shí)踐與探索

三門峽“大紀(jì)檢組制”改革的啟動(dòng)可以歸結(jié)為中央、河南省紀(jì)委的要求和對現(xiàn)有“一對一”雙重領(lǐng)導(dǎo)派駐體制局限性的認(rèn)識(shí)，三門峽市委的重視和支持也是“大紀(jì)檢組制”改革一個(gè)重要?jiǎng)恿ΑＨT峽的大紀(jì)檢組制改革可以歸結(jié)為是增量改革。改革本著即要積極又要穩(wěn)妥的原則，最終確定在市一級進(jìn)行。大紀(jì)檢組制改革沒有觸動(dòng)原有各局委紀(jì)檢組長、紀(jì)檢監(jiān)察室主任的級別和利益?！霸诖蠹o(jì)檢組改革中，人員安置是改革能否穩(wěn)妥推進(jìn)的關(guān)鍵”[4]。三門峽市委的基本政策是原屬各單位紀(jì)檢部門的紀(jì)檢干部、工作人員愿意到紀(jì)檢組的可以平級調(diào)動(dòng)，紀(jì)檢組組長，從各市直機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)副處級以上符合條件的干部中選拔。紀(jì)檢監(jiān)察組工作人員，一部分為原市直單位紀(jì)檢組、監(jiān)察室符合條件愿意到紀(jì)檢組工作的人員，一部分是按照“第一學(xué)歷本科以上，年齡35歲以下在編公務(wù)員”的基本條件由紀(jì)委監(jiān)察局統(tǒng)一組織考核、公開選調(diào)的。

2008年9月三門峽市完成了市直單位紀(jì)檢監(jiān)察派駐的機(jī)構(gòu)改革。按照性質(zhì)相近，便于監(jiān)督的原則，在市委工作部門及直屬事業(yè)單位、市人民團(tuán)體、市人大、政協(xié)機(jī)關(guān)、市政府設(shè)黨組工作部門及直屬事業(yè)單位等63個(gè)部門(單位))派駐10個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察組，名稱為“市紀(jì)委監(jiān)察局派駐第*紀(jì)檢監(jiān)督組”，俗稱“大紀(jì)檢組”。與此同時(shí)，撤銷市直28個(gè)紀(jì)檢組，26個(gè)監(jiān)察室，相應(yīng)取消原相關(guān)局委紀(jì)檢監(jiān)察編制及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，核減人員編制59名(其中行政編制48名，事業(yè)編制11名)。核定派駐紀(jì)檢組編制為50名，每個(gè)大紀(jì)檢組編制5名，組長、副組長、組辦主任各1名，紀(jì)檢監(jiān)察員2名。[5]派駐的“大紀(jì)檢組”成為市紀(jì)委監(jiān)察局下屬的組成機(jī)構(gòu)，人員編制、行政關(guān)系、黨團(tuán)組織關(guān)系以及工資福利、后勤保障都由市紀(jì)委監(jiān)察局統(tǒng)一管理。大紀(jì)檢組的規(guī)格也由原來的副縣級提升為正縣級，與所駐單位一把手平級。之后，分批對大紀(jì)檢組組長、副組長、組辦主任及工作人員進(jìn)行了招聘選拔。

大紀(jì)檢組成立以后，派駐機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮作用、如何開展工作是面臨的新問題。為此，三門峽市紀(jì)委邊實(shí)踐、邊完善，于2009年4月制定了《派駐紀(jì)檢監(jiān)察組工作暫行辦法》，對派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的工作原則和要求、工作職責(zé)和任務(wù)、工作方式和方法、工作紀(jì)律和保障等，都進(jìn)行了具體規(guī)定。同時(shí)建立了三大配套制度。一個(gè)是派駐紀(jì)檢監(jiān)察組專項(xiàng)監(jiān)督檢查制度。該制度對大紀(jì)檢組專項(xiàng)監(jiān)督檢查的內(nèi)容、具體環(huán)節(jié)、方式方法等進(jìn)行了規(guī)范。[6]一個(gè)是派駐紀(jì)檢監(jiān)察組辦案工作制度。辦案工作制度從案件線索受理、初核、案件調(diào)查、移送審理、防范教育等各個(gè)環(huán)節(jié)都作了詳細(xì)規(guī)定，并結(jié)合實(shí)際制定了《派駐紀(jì)檢監(jiān)察組辦案工作流程圖》，對紀(jì)檢監(jiān)察組依法辦案進(jìn)行了規(guī)范。一個(gè)是派駐紀(jì)檢監(jiān)察組巡查制度。巡查制度規(guī)定派駐紀(jì)檢監(jiān)察組對所駐在部門、單位每半年集中巡查一次，巡查的內(nèi)容主要包括駐在單位落實(shí)市委、市政府重大決策和工作部署情況，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制情況、反腐敗牽頭任務(wù)完成情況，黨員干部執(zhí)行廉潔自律規(guī)定及廉政勤政情況等，采取的方式主要包括召開匯報(bào)會(huì)、座談會(huì)、民主測評、專題走訪、個(gè)別談話、查閱資料等方式。[7] 二、三門峽市“大紀(jì)檢組”制改革的突破與績效

(一)體制突破，從“不對稱”監(jiān)督到制衡監(jiān)督

三門峽大紀(jì)檢組制改革的一個(gè)明顯的突破之處在于改變了原來的“寄人籬下”的派駐模式，增強(qiáng)了派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。一方面，大紀(jì)檢組制確立了派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主體地位，實(shí)現(xiàn)了工作責(zé)任主體與監(jiān)督主體分離，從而增強(qiáng)了派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督指導(dǎo)所駐部門、單位抓好反腐倡廉建設(shè)的權(quán)威性、有效性。而以往的紀(jì)檢組，名義上是派駐，實(shí)際上也是派駐單位的班子成員。另一方面，這一模式打破了原來的一對一派駐所形成的利益共謀機(jī)制。不管是從個(gè)人利益還是從單位整體利益的角度，過去的紀(jì)檢組長和單位利益相關(guān)度很高。“有的單位出了問題，紀(jì)檢組長來回跑，想辦法擺平。甚至有的時(shí)候擺不平還要挨一把手的訓(xùn)斥?！盵8]再一個(gè)是加大了對局委一把手監(jiān)督的可能性。過去一把手和紀(jì)檢組長的上下級關(guān)系決定了一把手監(jiān)督的困境?！八泄ぷ鞫嫉脟@單位‘一把手’轉(zhuǎn)，一些紀(jì)檢干部想與局長搞好關(guān)系，平時(shí)在工作上總給領(lǐng)導(dǎo)唱贊歌，領(lǐng)導(dǎo)的旗幟打到那里，紀(jì)檢干部的足跡就踏到那里??現(xiàn)在紀(jì)檢組也是正縣級，和被監(jiān)督單位平級，完全改變了以往‘看別人臉說話’的被動(dòng)局面?！盵9]大紀(jì)檢組長正縣級配置以及“居高臨下”的體制安排，使派駐機(jī)構(gòu)從不敢監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楦矣诒O(jiān)督。大紀(jì)檢組制從根本上突破了原來的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)對駐在單位“不對稱”監(jiān)督的權(quán)力格局，變“不對稱”監(jiān)督為制衡監(jiān)督。(二)職能轉(zhuǎn)換，從被動(dòng)執(zhí)行到主動(dòng)監(jiān)督

大紀(jì)檢組制改革，使派駐紀(jì)檢組的職能發(fā)生了重大變化，監(jiān)督職能得到了強(qiáng)化。過去一對一派駐，紀(jì)檢組長主要是配合黨委做好黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，承擔(dān)的更多的是黨風(fēng)廉政建設(shè)政策執(zhí)行相關(guān)的行政事務(wù)。大紀(jì)檢組制使紀(jì)檢組長超脫于具體的事務(wù)性工作，監(jiān)督成為大紀(jì)檢組主要的職能，由政策執(zhí)行的行政事務(wù)職能轉(zhuǎn)向監(jiān)督和懲處職能。當(dāng)前大紀(jì)檢組的工作重心主要放在對所駐單位黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力運(yùn)行重點(diǎn)環(huán)節(jié)與部位的監(jiān)督上。他們工作的方式主要是參加駐在單位研究重大事項(xiàng)、干部任免、重大項(xiàng)目建設(shè)、決定大額資金使用、對違反黨紀(jì)政紀(jì)人員進(jìn)行處理等會(huì)議，以及每年兩次的集中巡查、專項(xiàng)監(jiān)督檢查以履行監(jiān)督的職能。統(tǒng)管以來，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組參加駐在單位民主生活會(huì)109次，黨風(fēng)廉政建設(shè)專題會(huì)135次，涉及“三重一大”等重要事項(xiàng)黨組會(huì)議156次[10]，監(jiān)督的力度和效果都很明顯。另外，“大紀(jì)檢組”通過開展每年兩次的集中巡查、專項(xiàng)監(jiān)督檢查、設(shè)立意見箱、接訪等措施，暢通信訪渠道，強(qiáng)化了監(jiān)督的效果和力度。

(三)方式轉(zhuǎn)變，以懲處促監(jiān)督

大紀(jì)檢組改革，使紀(jì)檢監(jiān)察工作的方式方法也發(fā)生了重大變化，和一對一派駐相比，在監(jiān)督方式上，大紀(jì)檢組的懲處功能開始得到有效地發(fā)揮，以懲處促監(jiān)督。2010年1至10月份，10個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察組共收到信訪舉報(bào)件和案件線索47件次，一一進(jìn)行調(diào)查了解，初核9起，立案9起，辦結(jié)4起。有3名科級干部，一名普通干部受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。[11]第六紀(jì)檢組被稱為“重案六組”，該紀(jì)檢組成立兩年來立案6起，辦案3起。辦案環(huán)境、力度和效果跟以前大不一樣，“過去辦一個(gè)科級干部的案子要征得單位一把手的同意，現(xiàn)在是通報(bào)單位一把手。[12]而實(shí)際上，一對一派駐紀(jì)檢組基本上多年都沒有辦過一個(gè)案子。

究其原因，一個(gè)是大紀(jì)檢組制改變了紀(jì)檢組的辦案環(huán)境，辦案工作直接受市紀(jì)委監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立開展工作。為了使派駐紀(jì)檢監(jiān)察組能夠相對獨(dú)立的開展查辦案件工作，三門峽市紀(jì)委出臺(tái)的辦案制度規(guī)定，大紀(jì)檢組辦案不再經(jīng)過市直部門黨組的批準(zhǔn)和同意。一個(gè)是“大紀(jì)檢組”為了充分發(fā)揮監(jiān)督職能，通過在駐在單位設(shè)立意見箱、公布紀(jì)檢組長手機(jī)、電子郵箱、接訪等措施，暢通信訪渠道，對信訪舉報(bào)和案件線索擁有獨(dú)立的初核權(quán)，對辦案工作起到了明顯的推動(dòng)作用。另外，三門峽市紀(jì)委根據(jù)工作需要探索建立了“捆綁聯(lián)動(dòng)”辦案機(jī)制，將市紀(jì)委監(jiān)察局機(jī)關(guān)三個(gè)檢查室、案件監(jiān)督管理室和所聯(lián)系的縣(市)區(qū)紀(jì)委以及派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的案件查辦工作捆綁在一起，建立三個(gè)“辦案協(xié)作區(qū)”，實(shí)行室與縣、組辦案目標(biāo)捆綁制度。市紀(jì)委監(jiān)察局可以統(tǒng)籌安排合理使用派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的辦案力量。

三、三門峽大紀(jì)檢組制運(yùn)行中的問題與困境

大紀(jì)檢組制作為紀(jì)檢派駐體制改革的探索和創(chuàng)新，其成效和優(yōu)勢是明顯的，但是，在改革與運(yùn)行中也面臨和存在著一定的問題和困境。具體來說：

(一)結(jié)構(gòu)性難題

大紀(jì)檢組制改革過程中一個(gè)最大的問題就是與原有體制如何對接的問題。一個(gè)是改革后的相關(guān)的駐在部門和單位如何適應(yīng)新體制問題。大紀(jì)檢組改革撤銷了原派駐紀(jì)檢組駐在單位的編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，但紀(jì)檢工作并沒有帶走。在與相關(guān)單位座談當(dāng)中，他們也談到了這一問題，雖然編制抽走了，但沒有減少工作，這些單位又分別明確了一名領(lǐng)導(dǎo)分管黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。對此，三門峽市紀(jì)委為了轉(zhuǎn)變駐在單位的觀念，真正落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制中單位 3 一把手也是黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人這一規(guī)定，從2009年起將每年的紀(jì)委全會(huì)分為兩個(gè)階段，第一階段為以黨風(fēng)為主要內(nèi)容，由市委書記和各單位一把手如黨委書記參加，強(qiáng)化一把手的責(zé)任主體地位;第二階段是由紀(jì)委書記和大紀(jì)檢組以及各單位分管黨風(fēng)廉政建設(shè)的干部參加，以反腐敗為主要內(nèi)容，在監(jiān)督和政策執(zhí)行、責(zé)任主體和監(jiān)督主體分開方面進(jìn)行了探索。一個(gè)是紀(jì)委內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整合和優(yōu)化問題。大紀(jì)檢組制改革使紀(jì)委一下子成了一個(gè)龐大的單位，從人員上來看，雖然整體上編制沒有增加，甚至還有所減少，但紀(jì)委的工作人員大大增加了。在領(lǐng)導(dǎo)分管方面，紀(jì)委內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)分工是按業(yè)務(wù)以“條條”的方式進(jìn)行分管的，成立大紀(jì)檢組以后，大紀(jì)檢組是按片進(jìn)行管理的，如何分管、由誰來分管也成了一個(gè)難題。另外大紀(jì)檢組和市紀(jì)委監(jiān)察局機(jī)關(guān)各室之間關(guān)系也有待于理順。市紀(jì)委監(jiān)察局機(jī)關(guān)各室分別分管某一項(xiàng)工作如廉潔自律、效能監(jiān)察等，已經(jīng)具有了一定的權(quán)威性，大紀(jì)檢組和機(jī)關(guān)各室的關(guān)系不能理順，就很難樹立真正的權(quán)威，在調(diào)研期間，三門峽市紀(jì)委正在出臺(tái)文件著手解決這一難題。這些問題說明，大紀(jì)檢組制改革不僅僅是涉及到紀(jì)檢組和派駐單位問題，也涉及到紀(jì)委內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整合和優(yōu)化問題。再一個(gè)大紀(jì)檢組制改革與黨章的結(jié)構(gòu)性沖突問題。按照《中國共產(chǎn)黨章程》的要求，有黨委的單位，都應(yīng)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)或紀(jì)律檢查委員，因此，三門峽的大紀(jì)檢組制改革中，一些系統(tǒng)大、黨員多、職能強(qiáng)、監(jiān)督任務(wù)重的部門如交通、城建等，因?yàn)楸旧硪呀?jīng)成立黨委，只能仍然保留紀(jì)委書記，另外，如國稅局、工商局等垂直管理的部門也無法納入大紀(jì)檢組改革之列。以致于有人懷疑改革的徹底性：“那些腐敗易發(fā)、高發(fā)的單位并不在大紀(jì)檢組改革之列”。[13]

(二)職能定位的困惑

過去一對一紀(jì)檢派駐體制中派駐機(jī)構(gòu)的主要職能是協(xié)助局委黨組搞好黨風(fēng)工作以及廉政建設(shè)教育與制度落實(shí)方面工作，以行政事務(wù)為主。廉政建設(shè)的懲處和監(jiān)督職能主要還是在上級紀(jì)委部門。實(shí)行大紀(jì)檢組制以后，“大紀(jì)檢組”和原來的一對一派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)已經(jīng)有了很大的不同，其職能和定位也需要隨之發(fā)生變化。但從目前三門峽大紀(jì)檢組的制度規(guī)定來看，其職能是全方位的。從內(nèi)容上來看，黨風(fēng)和廉政建設(shè)都在大紀(jì)檢組的職責(zé)范圍之內(nèi)，從監(jiān)督手段上來看，教育、制度、懲處都是大紀(jì)檢組工作的方式方法。這種全方位的職能定位一方面造成紀(jì)委監(jiān)察局科室與大紀(jì)檢組的職能交叉;另一方面，使大紀(jì)檢組也面臨“派駐機(jī)構(gòu)出來了，如何融入，兩張皮”[14]的問題。雖然大紀(jì)檢組參加了很多駐在部門、單位的會(huì)議，其監(jiān)督的力度和成效還有待于進(jìn)一步驗(yàn)證。目前，三門峽市紀(jì)委就統(tǒng)管后紀(jì)檢監(jiān)察組在保持相對獨(dú)立性和權(quán)威性的同時(shí)，如何做到對駐在單位監(jiān)督到采取了很多措施，如建立了巡查制度、參加民主生活會(huì)等等，紀(jì)檢組長的發(fā)言也肯定了三門峽在探索中的這些好做法。但從更高的角度來看，大紀(jì)檢組的職能定位還需要進(jìn)一步厘清。從大紀(jì)檢組實(shí)際運(yùn)行的情況來看，和一對一派駐紀(jì)檢組相比，大紀(jì)檢組查辦案的功能得到了很大強(qiáng)化，日常監(jiān)督功能的有效發(fā)揮還需要進(jìn)一步探索和完善。

(三)專業(yè)化和權(quán)威性困境

從當(dāng)前大紀(jì)檢組的運(yùn)行情況來看，“出來后”的紀(jì)檢組面臨著如何進(jìn)行日常監(jiān)督的問題，這實(shí)際上意味著向他們提出了更高的專業(yè)化的要求，因?yàn)檫@種監(jiān)督已經(jīng)不是對某一項(xiàng)具體事務(wù)的監(jiān)管。大紀(jì)檢組要對駐在單位重大事項(xiàng)、干部任免、重大項(xiàng)目建設(shè)、大額資金使用等等進(jìn)行有效地監(jiān)督，就必須有非常專業(yè)化的知識(shí)和能力，它要求紀(jì)檢組干部對駐在部門廉政建4 設(shè)中教育和預(yù)防等相關(guān)的制度和職能的發(fā)揮有專業(yè)性的見地。同時(shí)，能夠根據(jù)不同部門、單位的工作特點(diǎn)，對駐在部門相關(guān)教育和腐敗風(fēng)險(xiǎn)防范等預(yù)防腐敗機(jī)制進(jìn)行完善。而從目前三門峽市大紀(jì)檢組的情況來看，大紀(jì)檢組的組長、副組長來自于原紀(jì)委系統(tǒng)的紀(jì)檢干部和其他單位副處級領(lǐng)導(dǎo)，這些干部有很高的工作熱情和工作能力，他們在與駐在單位協(xié)調(diào)并對駐在單位監(jiān)督的過程中，憑借個(gè)人的政治經(jīng)驗(yàn)和工作能力，大大緩解了大紀(jì)檢組和駐在單位的協(xié)調(diào)配合問題。在與審計(jì)局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)交流過程中，審計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)高度贊揚(yáng)了大紀(jì)檢組組長工作能力和個(gè)人魅力。但從專業(yè)化的角度來看，當(dāng)前，中國紀(jì)委系統(tǒng)由于職能龐雜，并以行政事務(wù)為主，專業(yè)化建設(shè)嚴(yán)重滯后。以三門峽大紀(jì)檢組為例，紀(jì)檢組的領(lǐng)導(dǎo)具有的是從事行政事務(wù)性工作的經(jīng)驗(yàn)，他們的背景更多的行政背景，而不是專業(yè)背景，廉政建設(shè)專業(yè)化知識(shí)和能力不足，而要指導(dǎo)和教育駐在部門腐敗風(fēng)險(xiǎn)控制并進(jìn)一步完善反腐敗具體制度需要由專業(yè)背景和專門人才。顯而易見，從當(dāng)前整個(gè)紀(jì)委的角色和職能履行來看，專業(yè)性缺失都是十分明顯的。另外，在紀(jì)檢組和駐在部門監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系中，權(quán)力安排的制度化規(guī)范化也有待加強(qiáng)，比如大紀(jì)檢組監(jiān)督的邊界是什么，什么方式是合適的，如何確保大紀(jì)檢組不越位，同時(shí)又如何界定駐在單位需要監(jiān)督的內(nèi)容和邊界，以確保大紀(jì)檢組對一把手進(jìn)行實(shí)質(zhì)而又有效的監(jiān)督等等，對大紀(jì)檢組制度改革來說，都是至關(guān)重要的。

四、中國紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的方向

三門峽大紀(jì)檢組制改革的突破、運(yùn)作績效、問題和困境，為我們思考中國紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革提供了非常有益的啟示。顯而易見，大紀(jì)檢組制改革并不僅僅是紀(jì)檢組上收的問題，他涉及到紀(jì)委內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整合問題、紀(jì)委反腐敗的專業(yè)化問題以及大紀(jì)檢組的職能和定位問題。在各地紀(jì)檢派駐體制改革探索的過程中，各種疑惑和憂慮也反映在紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)進(jìn)退退當(dāng)中。三門峽市“大紀(jì)檢組”制改革為我們思考中國紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革提供了有益的啟示。從更為宏觀的角度來看，它是中國紀(jì)檢體制改革方面的探索和創(chuàng)新。就反腐敗與廉政建設(shè)而言，真正的“上策”，涉及到黨內(nèi)監(jiān)督和黨的執(zhí)政能力問題，應(yīng)該從黨的建設(shè)的高度來思考中國紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革的方向。

(一)紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向：加強(qiáng)政黨領(lǐng)導(dǎo)力

中國共產(chǎn)黨是以領(lǐng)導(dǎo)的力量掌握國家政權(quán)的，作為領(lǐng)導(dǎo)力量，中國共產(chǎn)黨要領(lǐng)導(dǎo)國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，首要的條件是必須有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力。所謂領(lǐng)導(dǎo)力就是獲得追隨者的能力。體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力的一個(gè)重要方面就是政黨自身的組織化程度，其根本是黨自身擁有一套先進(jìn)的制度體系并得到有效運(yùn)行，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)擁有強(qiáng)大的制度基礎(chǔ)和有效的制度能力。[15]中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)是一個(gè)重要黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革的根本目的和指針還是要以制度治黨，以制度固黨。因此，檢驗(yàn)紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革得失的根本是是否加強(qiáng)和改善了黨的領(lǐng)導(dǎo)力。

在中國，紀(jì)檢機(jī)關(guān)屬于專門的、政府之外的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，受執(zhí)政黨委托，對黨員干部、政府進(jìn)行紀(jì)律檢查和監(jiān)督。但紀(jì)委在和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公之后，更像是政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而后者目前還屬于政府組成部門，在執(zhí)政方式上，政黨行政化十分明顯，過去的一對一派駐，更是政黨行政化的具體表現(xiàn)。政黨領(lǐng)導(dǎo)功能的實(shí)現(xiàn)應(yīng)在黨的制度與組織的空間中實(shí)現(xiàn)。紀(jì)委作為黨的制度體系一部分，在執(zhí)政方式上，應(yīng)該回歸政黨本位，超越政黨行政化。大紀(jì)檢組制改革，使監(jiān)督主體在權(quán)力上相對獨(dú)立，在利益上相對分離，同時(shí)，大紀(jì)檢組對原駐在單位 5 的超脫使政黨的黨內(nèi)監(jiān)督回歸黨的制度和組織空間，超越了政黨行政化，符合紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向。

(二)派駐機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵：監(jiān)督職能的充分發(fā)揮和完善

紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在我國現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督體系中占據(jù)著特別重要的地位，它既是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，又是行政監(jiān)督中最重要的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)督職能應(yīng)是紀(jì)委的核心，因此，派駐機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是完善并充分發(fā)揮監(jiān)督職能。但據(jù)筆者的調(diào)查，紀(jì)檢委的職能十分龐雜，與之相應(yīng)的是龐雜的機(jī)構(gòu)設(shè)置。除此之外，檢察院、審計(jì)局也承擔(dān)著行政監(jiān)督的職能。要充分發(fā)揮紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，一方面，從黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)配置的角度來看，要提升紀(jì)委的監(jiān)督地位，強(qiáng)化對同級黨委的監(jiān)督權(quán)，探索對同級黨委監(jiān)督制約的新機(jī)制。另一方面，從微觀上來看，要對當(dāng)前的多頭監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。在對派駐大紀(jì)檢組的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前紀(jì)委雖然是反腐倡廉的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但包括紀(jì)委以及派駐大紀(jì)檢組在內(nèi)，它們監(jiān)督的手段很有限，紀(jì)委在辦案的過程中，往往要從外部門抽調(diào)人員。另外，紀(jì)委和政府審計(jì)部門、檢察院反貪局也缺乏相互的協(xié)作機(jī)制，因此，應(yīng)該著手從理順政府內(nèi)部審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系入手，將其作為強(qiáng)化監(jiān)督職能的重要手段。[16]同時(shí)，將黨風(fēng)廉政責(zé)任制的落實(shí)與任期內(nèi)定期審計(jì)、離任審計(jì)等結(jié)合起來，將其作為紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察的重要手段。派駐大紀(jì)檢組也可以通過對駐在單位和部門的定期審計(jì)、離任審計(jì)有效地開展反腐倡廉工作。

(三)紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革的著力點(diǎn)：反腐敗的專業(yè)化建設(shè)

在紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革中要著力加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，發(fā)揮紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)腐敗預(yù)防的專業(yè)化職能，對駐在單位和部門腐敗多發(fā)高發(fā)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行有針對性的制度建設(shè)，從而使行業(yè)腐敗預(yù)防體系的建設(shè)落到實(shí)處。

紀(jì)律檢查委員會(huì)在中國的廉政建設(shè)和反腐倡廉工作中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，中國的反腐敗職能主要由紀(jì)委承擔(dān)。但由于紀(jì)委主要是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此，它雖然承擔(dān)了反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)角色，但一個(gè)突出問題是反腐敗的專業(yè)化嚴(yán)重不足。一個(gè)是在紀(jì)委的人員配置中，缺乏專業(yè)人員如來自法律、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的專業(yè)人士。另外，行業(yè)腐敗腐敗預(yù)防體系建設(shè)沒有落到實(shí)處。盡管不同的行業(yè)和基層單位近年來都制定了大量廉政建設(shè)方面的制度性文件，但是這些制度中有相當(dāng)一部分僅僅是在復(fù)述中央或省里的文件主要內(nèi)容，而沒有針對本部門、本單位的情況制定有針對性的政策措施，特別是程序方面的規(guī)章制度。而“大紀(jì)檢組”在兼顧反腐倡廉統(tǒng)一規(guī)定和行業(yè)特點(diǎn)方面無疑具有先天的優(yōu)勢。因此，應(yīng)該以大紀(jì)檢組改革為契機(jī)，在紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)改革中加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，可以把大紀(jì)檢組的職能定位為以腐敗預(yù)防的專業(yè)化職能為主，在人員配備上，要有行業(yè)的專業(yè)背景和反腐敗的專業(yè)基礎(chǔ)，從而使他們能更好地分析制度薄弱環(huán)節(jié)和漏洞，對駐在單位和部門腐敗多發(fā)高發(fā)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行制度建設(shè)，在行業(yè)腐敗預(yù)防體系的建設(shè)方面彌補(bǔ)當(dāng)前制度建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。

第二篇：淺談我市紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革（寫寫幫整理）

淺談我市紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革

我市實(shí)施紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理制度的改革，對完善領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，整合人員力量，增強(qiáng)監(jiān)督職能，加強(qiáng)對駐在部門和聯(lián)系單位的監(jiān)督，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行重點(diǎn)部位和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督都具有積極作用。但目前要進(jìn)一步發(fā)揮派出紀(jì)工委監(jiān)察分局的職能作用，需要紀(jì)工委監(jiān)察分局自身做出積極努力，需要市紀(jì)委監(jiān)察局加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，還需要駐在部門和聯(lián)系單位的支持配合和加強(qiáng)自身建設(shè)。

一、紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)管后的初顯成效(一)有效強(qiáng)化了部門（單位）的主體責(zé)任意識(shí)

統(tǒng)管前，各部門（單位）的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，基本上由派駐紀(jì)檢組或紀(jì)委承擔(dān)，基本上存在所有部門（單位）黨委（黨組）書記、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作第一責(zé)任人以及其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員放手讓紀(jì)檢組開展工作，而自身被動(dòng)參與黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。統(tǒng)管后，各部門（單位）黨政班子沒有了紀(jì)檢組的堅(jiān)實(shí)后盾，作為部門和系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任主體，主動(dòng)抓好反腐倡廉建設(shè)的積極性、自覺性得到有效增強(qiáng)，懲防體系建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的責(zé)任部門或單位的責(zé)任主體地位顯得更加突出，也對部門（單位）領(lǐng)導(dǎo)班子抓好反腐倡廉建設(shè)提出了更高更新地要求。

(二)有效突出了派出機(jī)構(gòu)工作的專職職責(zé)。

面的關(guān)系。要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，積極探索新成立機(jī)構(gòu)對所負(fù)責(zé)部門的有效監(jiān)督途徑，不斷提高監(jiān)督工作水平。要認(rèn)真開展調(diào)查研究，大膽工作、開拓創(chuàng)新，堅(jiān)持以改革的精神和發(fā)展的思路研究新舉措、探索新對策、解決新問題。

二要加強(qiáng)對重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)部位的監(jiān)督。要找準(zhǔn)工作著力點(diǎn)，對重大事項(xiàng)決策和重要事項(xiàng)實(shí)施、大額開支、行政審批事項(xiàng)管理、人事任免、重大信訪問題、重大項(xiàng)目建設(shè)、群眾關(guān)心關(guān)注的焦點(diǎn)熱點(diǎn)工作等重要事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督。同時(shí)要列席會(huì)議、現(xiàn)場調(diào)查、報(bào)送專題報(bào)告等措施和方法切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管。

三要盡快進(jìn)入常態(tài)化工作。通過日常監(jiān)督、巡查、案件調(diào)查等方式掌握的轄管部門存在的工作紀(jì)律、工作效能、日常管理等方面存在的問題以及經(jīng)驗(yàn)做法，并及時(shí)提出口頭或書面告誡、提拔與暫緩提拔、獎(jiǎng)懲與暫緩獎(jiǎng)懲、改進(jìn)工作建議、巡查建議書、檢查建議書、監(jiān)察建議書等處理意見，并對下達(dá)處理意見書的部門（單位），紀(jì)工委監(jiān)察分局要跟蹤督辦，確保處理意見落實(shí)到位。

（二）市紀(jì)委監(jiān)察局需要加強(qiáng)管理的幾點(diǎn)建議

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和督促指導(dǎo)。市紀(jì)委監(jiān)察局要加強(qiáng)對派出機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和督促指導(dǎo)，確保派出機(jī)構(gòu)全面履職。堅(jiān)持把對派出機(jī)構(gòu)的“直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理”作為一條主線貫穿始終，從適應(yīng)現(xiàn)實(shí)工作需要出發(fā)，健全和完善體制機(jī)制，注重調(diào)研，積極探索紀(jì)工委監(jiān)察分局開展工作的有效方式方法。

二是加強(qiáng)機(jī)關(guān)處室與紀(jì)工委監(jiān)察分局的緊密配合。機(jī)關(guān)處室

設(shè)責(zé)任制，關(guān)鍵在履行好“第一責(zé)任人”的職責(zé)。各部門(單位)黨政“一把手”要率先垂范，帶頭廉潔自律，管得住自己，管得住領(lǐng)導(dǎo)班子。要根據(jù)本單位工作實(shí)際，對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作任務(wù)進(jìn)行分解，落實(shí)到班子成員，形成人人有責(zé)任目標(biāo)，個(gè)個(gè)有任務(wù)，齊抓共管，確保了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作任務(wù)落到實(shí)處。

三要發(fā)揮基層黨支部的作用。黨的十七大報(bào)告明確了黨的建設(shè)的新的總體布局，第一次把反腐倡廉建設(shè)與黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)一起確定為黨的建設(shè)的基本任務(wù)，明確了反腐倡廉在黨的建設(shè)中的重要地位和作用。切實(shí)抓好、抓緊、抓實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書和各項(xiàng)部署、要求的執(zhí)行、落實(shí)，是基層黨支部履行黨風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)職責(zé)的根本要求。因此，基層黨支部要結(jié)合實(shí)際制定切實(shí)可行的措施，將業(yè)務(wù)工作與黨風(fēng)廉政建設(shè)二者結(jié)合起來，做到協(xié)調(diào)發(fā)展，同步推進(jìn)。

第三篇：承德縣紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革探索新路徑

承德縣紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革探索新路徑

承德政府網(wǎng) 2008年11月24日 09時(shí)36分

本網(wǎng)訊（通訊員王海軍，記者金城、東文）承德縣在全市縣區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革工作中，緊密結(jié)合實(shí)際，大膽開拓創(chuàng)新，圍繞“機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、職能定位科學(xué)、運(yùn)行機(jī)制規(guī)范”這一目標(biāo)，突出“一增三減”、“二加一”、“兩個(gè)結(jié)合”、“一三四八”工作機(jī)制、“五步入軌工作法”等獨(dú)具特色的新方法，為紀(jì)檢監(jiān)察工作探索出了一條高效、規(guī)范的新思路，得到了省市領(lǐng)導(dǎo)的肯定和好評。

機(jī)構(gòu)設(shè)置合理。在改革中實(shí)行“一增三減”?！耙辉觥?，即增加紀(jì)工委、監(jiān)察分局?jǐn)?shù)量，達(dá)到7個(gè)。“三減”，即減少了各紀(jì)工委、監(jiān)察分局所管轄單位的數(shù)量，解決了管不過來、管不好的問題；減少了各紀(jì)工委監(jiān)察分局內(nèi)部人員，減少了一名紀(jì)工委副書記（監(jiān)察分局副局長）和一名兼職紀(jì)工委副書記（監(jiān)察分局副局長），減輕了機(jī)構(gòu)設(shè)置復(fù)雜化程度。同時(shí)在名稱稱謂上，實(shí)行統(tǒng)一排序，從而避免出現(xiàn)因稱謂上的繁雜而造成工作關(guān)系混亂的現(xiàn)象。

職能定位科學(xué)。在履行職責(zé)上，突出“二加一”。即突出“兩項(xiàng)重點(diǎn)職能”，形成“一個(gè)工作組合”。紀(jì)工委、監(jiān)察分局在履行既定工作職責(zé)外，重點(diǎn)履行對所轄單位實(shí)施監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察等工作的綜合指導(dǎo)兩項(xiàng)職能；確定每一個(gè)紀(jì)工委、監(jiān)察分局與縣紀(jì)委、監(jiān)察局一個(gè)重點(diǎn)科室形成固定工作組合，在分管領(lǐng)導(dǎo)安排下開展專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，既解決了紀(jì)工委、監(jiān)察分局工作虛多實(shí)少的問題，也解決了縣紀(jì)委、監(jiān)察局各承擔(dān)重點(diǎn)專項(xiàng)工作科室力量薄弱問題。

運(yùn)行機(jī)制規(guī)范。在運(yùn)行機(jī)制上，實(shí)行“一三四八”工作機(jī)制。即實(shí)行統(tǒng)一管理，紀(jì)工委（監(jiān)察分局）在縣紀(jì)委監(jiān)察局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理下開展工作。履行三項(xiàng)職責(zé)，即對所轄單位實(shí)施直接監(jiān)督，對所轄單位黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作進(jìn)行指導(dǎo)和督導(dǎo)，與紀(jì)委監(jiān)察局重點(diǎn)科室固定組合，開展專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。建立介入監(jiān)督制、日常報(bào)告制、工作督辦制、重點(diǎn)巡查制四項(xiàng)機(jī)制。健全學(xué)習(xí)制度、考勤制度、財(cái)務(wù)管理制度、請示報(bào)告工作協(xié)調(diào)制度、信訪信件審批制度、檔案歸檔和保密制度、干部守則和工作紀(jì)律、績效考核制度八項(xiàng)制度。

在工作安排上，實(shí)施“五步入軌工作法”，即第一步，組織培訓(xùn)，全面掌握紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)知識(shí)。第二步，調(diào)查摸底，全面了解管轄單位黨風(fēng)廉政建設(shè)現(xiàn)狀。第三步，建立檔案，健全管轄單位及領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案。第四步，分類排隊(duì)，制定切實(shí)可行的監(jiān)督指導(dǎo)方案。第五步，履責(zé)入軌，全面履行紀(jì)工委工作職責(zé)。通過這五步，紀(jì)工委、監(jiān)察分局對管轄單位分別采取“五種監(jiān)督方式”，突出“五項(xiàng)指導(dǎo)內(nèi)容”，與縣紀(jì)委重點(diǎn)組合科室，做到“五個(gè)結(jié)合”，解決了紀(jì)工委、監(jiān)察分局組建后“干什么、怎么干、干得好”的這一實(shí)際問題，從而保證紀(jì)工委、監(jiān)察分局規(guī)范、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

在日常管理上，努力打造和諧機(jī)關(guān)。該縣制定了《職工業(yè)余活動(dòng)規(guī)劃》，建立了工作創(chuàng)意研究、財(cái)務(wù)審計(jì)研究、寫作研究、社會(huì)調(diào)查研究、體育活動(dòng)、書畫藝術(shù)、影視制作、文娛活動(dòng)等8個(gè)協(xié)會(huì)。制定了《五項(xiàng)創(chuàng)建工作規(guī)劃》，組織紀(jì)工委、監(jiān)察分局干部圍繞“紫塞先鋒崗、青年文明號(hào)、巾幗示范崗”等方面開展創(chuàng)建活動(dòng)，強(qiáng)化干部職工的爭先創(chuàng)優(yōu)意識(shí)。同時(shí)，組織編印《紀(jì)工委、監(jiān)察分局工作手冊》，供紀(jì)工委、監(jiān)察分局干部在工作中學(xué)習(xí)參考。

第四篇：2997　2019年深化紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的調(diào)研報(bào)告課題

2997　2019年深化紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的調(diào)研報(bào)告課題

十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，深化派駐機(jī)構(gòu)改革，分類推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，全面完成地方紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革，提高派駐監(jiān)督全覆蓋質(zhì)量。

近期，x聯(lián)合x省社科院廉政研究中心，圍繞當(dāng)前深化紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革相關(guān)問題開展專題調(diào)研。

深化派駐機(jī)構(gòu)改革取得的成效

自身定位得到有效強(qiáng)化。調(diào)研顯示，調(diào)研所到地區(qū)的各級派駐機(jī)構(gòu)認(rèn)真落實(shí)“三轉(zhuǎn)”要求，明確自身職能定位，聚焦主責(zé)主業(yè)，強(qiáng)化派駐監(jiān)督，明確派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，代表上級紀(jì)委監(jiān)委對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子和成員及下一級干部進(jìn)行監(jiān)督，派駐機(jī)構(gòu)組織、人事關(guān)系由紀(jì)委監(jiān)委管理，履行監(jiān)督職能相對獨(dú)立，“派”的權(quán)威效果明顯。

推動(dòng)黨組（黨委）主體責(zé)任落實(shí)成效明顯。調(diào)研所到地區(qū)的派駐機(jī)構(gòu)強(qiáng)化監(jiān)督第一職責(zé)，發(fā)揮近距離、全天候、常態(tài)化的特點(diǎn)和優(yōu)勢，督促、推動(dòng)駐在部門黨組（黨委）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，通過日常監(jiān)督、約談提醒、專項(xiàng)檢查、問責(zé)追責(zé)等倒逼主體責(zé)任落實(shí)，推動(dòng)駐在部門主體責(zé)任逐級壓實(shí)到位，“駐”的優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)。

相關(guān)制度不斷健全完善。調(diào)研所到地區(qū)紀(jì)委監(jiān)委相繼建立健全工作約談、定期報(bào)告工作、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法辦案工作管理等機(jī)制以及派駐機(jī)構(gòu)向紀(jì)委監(jiān)委請示報(bào)告、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人履職情況考核、述職述廉等制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了紀(jì)委監(jiān)委對派駐工作的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)范了派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置的制度流程和相應(yīng)配套文書，明確了分管、包聯(lián)派駐機(jī)構(gòu)的紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)以及對口聯(lián)系監(jiān)督檢查室對應(yīng)的工作職責(zé)，派駐機(jī)構(gòu)日常業(yè)務(wù)開展進(jìn)一步規(guī)范。如，有的縣區(qū)紀(jì)委監(jiān)委進(jìn)一步細(xì)化工作實(shí)施辦法，對派駐監(jiān)督的對象及內(nèi)容、監(jiān)督檢查方法、責(zé)任追究等內(nèi)容作出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的具體規(guī)范，推動(dòng)派駐監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化。

派駐監(jiān)督效果凸顯。派駐機(jī)構(gòu)積極發(fā)揮前哨和“探頭”作用，忠誠履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)，持續(xù)推進(jìn)駐在部門全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。省、市紀(jì)委堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面、把監(jiān)督作為首要職責(zé)，貫通運(yùn)用“四種形態(tài)”，綜合運(yùn)用信訪受理、線索處置、約談提醒、談話函詢等多種形式，不斷提高精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題、處置問題能力，真正讓監(jiān)督的約束作用得到發(fā)揮。調(diào)研顯示，深化派駐機(jī)構(gòu)改革以來，各級派駐機(jī)構(gòu)處置案件線索和查辦案件數(shù)量成倍增長，受理問題線索、初核、談話函詢、立案、給予黨紀(jì)政務(wù)處分、組織處理等工作數(shù)量和質(zhì)量大幅躍升。

深化地方派駐監(jiān)督有待解決的問題

兩個(gè)責(zé)任尚未實(shí)現(xiàn)貫通協(xié)同。實(shí)踐中，派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門黨組（黨委）如何推動(dòng)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任形成合力，還有較大研究探索空間。特別是國家監(jiān)察體制改革后，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督對象大幅增加，迫切需要派駐機(jī)構(gòu)正確把握監(jiān)督全覆蓋與監(jiān)督

“關(guān)鍵少數(shù)”的關(guān)系，通過盯住“關(guān)鍵少數(shù)”，推動(dòng)各級黨組（黨委）落實(shí)主體責(zé)任，帶動(dòng)和促進(jìn)整個(gè)組織體系更好地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，從而真正解決監(jiān)督“全覆蓋”的問題。調(diào)研問卷結(jié)果顯示，派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門關(guān)系仍沒有理順、派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門機(jī)關(guān)紀(jì)委職能職責(zé)有交叉重疊且協(xié)調(diào)困難的問題不同程度存在。

責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)有待強(qiáng)化。部分縣級紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督檢查室，與聯(lián)系的縣直部門聯(lián)系較少，參加、列席聯(lián)系部門黨政領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議不多，對聯(lián)系部門監(jiān)督工作開展不夠深入。少數(shù)派駐機(jī)構(gòu)對監(jiān)督的重視程度不夠，認(rèn)為抓監(jiān)督吃力不討好，工作重心主要放在審查調(diào)查上，坐等舉報(bào)、以辦案論英雄的思想還未徹底扭轉(zhuǎn)。

派駐監(jiān)督手段單一、剛性不足。目前，部分地方派駐機(jī)構(gòu)對駐在部門的監(jiān)督，大多停留在參加黨組班子會(huì)議上，對要害部門、重點(diǎn)崗位的權(quán)力運(yùn)行和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督浮在表面，缺乏深度。監(jiān)督方式方法的形式化東西較多，手段單一缺乏創(chuàng)新；派駐機(jī)構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)能力參差不齊，對駐在部門業(yè)務(wù)不太熟悉的現(xiàn)象不同程度存在，個(gè)別派駐機(jī)構(gòu)對駐在部門權(quán)力運(yùn)行重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)認(rèn)識(shí)不清、把握不準(zhǔn)；監(jiān)督防控手段剛性不足，精準(zhǔn)有效的防控措施跟進(jìn)不夠，存在制度有效性不強(qiáng)、執(zhí)紀(jì)問責(zé)執(zhí)行不力、監(jiān)督效果不明顯的問題。

制度機(jī)制尚不健全，監(jiān)督力量仍顯薄弱。調(diào)研顯示，當(dāng)前地方有的派駐機(jī)構(gòu)關(guān)于落實(shí)落細(xì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定，以及與相關(guān)部門協(xié)作辦案、干部交流、干部考核等規(guī)范性制度在配套細(xì)則方面還有待進(jìn)一步健全完善。如，縣級紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)的人員調(diào)配、組織形式以及后勤保障、管理制度等具體問題，都需要通過深化改革、健全制度予以解決。調(diào)研顯示，面對新形勢新任務(wù)新要求，派駐機(jī)構(gòu)人員力量明顯不足，“抽調(diào)”成為派駐機(jī)構(gòu)常態(tài)，這在市縣基層表現(xiàn)尤為突出。派駐機(jī)構(gòu)干部結(jié)構(gòu)不合理，派駐干部的交流、培養(yǎng)、晉升渠道不夠流暢，派駐干部知識(shí)面狹窄，特別是具有審計(jì)、財(cái)務(wù)、執(zhí)法、金融等專業(yè)知識(shí)背景的干部缺乏，履職能力受到限制。

提高地方派駐監(jiān)督質(zhì)量的思考

進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”。進(jìn)一步推動(dòng)深化“三轉(zhuǎn)”，責(zé)任不僅僅由紀(jì)委書記承擔(dān)，更多的責(zé)任還是地方黨委（黨組）。對此，要加強(qiáng)對“三轉(zhuǎn)”落實(shí)不到位問題的專項(xiàng)督查，紀(jì)委監(jiān)委要加大對各級黨政部門黨組（黨委）一把手的談心談話和定期約談，促使各部門黨組（黨委）和主要負(fù)責(zé)人擺正角色，正確理解派駐監(jiān)督的職責(zé)定位，支持派駐機(jī)構(gòu)工作。派駐機(jī)構(gòu)要始終保持高度的政治責(zé)任感，堅(jiān)守

“監(jiān)督的再監(jiān)督”定位，督促駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)真履行主體責(zé)任，為黨組（黨委）主體作用發(fā)揮提供有效載體。要始終把黨的紀(jì)律和監(jiān)督挺在前面，敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，既要扎實(shí)做好對駐在部門貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署情況的政治監(jiān)督，也要抓好對駐在部門有關(guān)人員依法履職和違規(guī)違紀(jì)違法問題的紀(jì)法監(jiān)督。

加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)委對派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。派駐紀(jì)檢監(jiān)察組作為紀(jì)委監(jiān)委的組成部分，要在紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)下開展執(zhí)紀(jì)執(zhí)法監(jiān)督和審查調(diào)查等工作。要進(jìn)一步健全完善紀(jì)委常委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委監(jiān)委統(tǒng)一管理，紀(jì)委監(jiān)委副書記（副主任）分管、常委（委員）協(xié)管、相關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的派駐工作領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)對派駐機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、管理、服務(wù)和保障。有關(guān)監(jiān)督檢查室要建立健全與派駐機(jī)構(gòu)信息共享、共同研判駐在部門政治生態(tài)、辦案協(xié)作等機(jī)制。

不斷提升派駐監(jiān)督的規(guī)范化水平。要嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則和監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定，不斷提高派駐機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題的能力以及分析問題、處置問題包括推動(dòng)問題糾偏整改的能力。要做好紀(jì)法貫通、法法銜接，派駐機(jī)構(gòu)既要善于發(fā)現(xiàn)處置違紀(jì)問題、又要善于發(fā)現(xiàn)處置違法問題，堅(jiān)持紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)督和審查調(diào)查、執(zhí)紀(jì)審查和依法調(diào)查有序?qū)?、相互貫通，使監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法同向發(fā)力、精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果、社會(huì)效果相統(tǒng)一。

努力提升派駐機(jī)構(gòu)干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)。要將派駐干部任用、交流、考核、培訓(xùn)等納入紀(jì)委監(jiān)委系統(tǒng)整個(gè)干部隊(duì)伍建設(shè)“大盤子”統(tǒng)籌考慮，與紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)干部一視同仁，建立紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察組干部雙向交流機(jī)制，在輪崗、掛職、提職、評優(yōu)、培訓(xùn)等方面統(tǒng)一安排。注重優(yōu)化派駐干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌考慮人員的配置和梯隊(duì)建設(shè)，通過各種渠道暢通派駐干部的使用和交流。加大教育培訓(xùn)力度，堅(jiān)持派駐機(jī)構(gòu)干部與紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)干部一體全員培訓(xùn)，實(shí)行系統(tǒng)性培訓(xùn)和專業(yè)性培訓(xùn)相結(jié)合，通過業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、以案代訓(xùn)、以巡代訓(xùn)、交流任職、上掛下派等方式，不斷提高派駐干部的素質(zhì)能力。堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，加強(qiáng)日常教育管理監(jiān)督，嚴(yán)肅查處執(zhí)紀(jì)違紀(jì)、執(zhí)法違法行為，堅(jiān)決防止“燈下黑”，以鐵的紀(jì)律打造忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)呐神v機(jī)構(gòu)干部隊(duì)伍。

第五篇：過勇：中國紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度研究

過勇：中國紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度研究

發(fā)布時(shí)間:2014年05月12日 14:24 | 來源：國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)

廉政與治理研究中心副主任.腐敗已經(jīng)成為中國發(fā)展面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。層出不窮的腐敗案件不僅嚴(yán)重?fù)p害了政府的合法性，也侵蝕著公眾對于反腐敗工作的信心。中央懲治腐敗的決心不可謂不堅(jiān)決，措施不可謂不嚴(yán)厲，但是成效卻難以令人滿意。腐敗產(chǎn)生的原因非常復(fù)雜。但是如果我們仔細(xì)分析作為反腐敗的核心力量，中國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作體系，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)其在人員配置和職責(zé)分配方面存在嚴(yán)重的問題。本文提出的問題是，在這樣一個(gè)包括36萬專職紀(jì)檢監(jiān)察官員的龐大體系之中，作為派出機(jī)構(gòu)的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)能否成為體制變革的一個(gè)突破口？

向黨政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察部門和人員是中國特色反腐倡廉體系的重要組成部分，也是一種特殊的制度安排。各級紀(jì)委、監(jiān)察部門派駐的紀(jì)檢組和監(jiān)察部門（以下簡稱派駐機(jī)構(gòu)）是中國反腐倡廉建設(shè)的一支重要力量。然而，目前學(xué)術(shù)界對于中國紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的研究還相對比較少。徐喜林對于中國紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的建立與發(fā)展，統(tǒng)一管理改革的背景、實(shí)施過程及成效等問題進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。［1］陳宗海等從紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制入手，探討了派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)及其在工作中遇到的問題，提出了一些初步的建議。［2］潘加軍、鞠連和比較了各地在派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理中總結(jié)出來的“點(diǎn)派駐”、“片派駐”和“點(diǎn)面結(jié)合”三種模式，認(rèn)為“點(diǎn)面結(jié)合”模式代表著統(tǒng)一管理改革未來的方向。［3］朱愛清分析了現(xiàn)有派駐紀(jì)檢監(jiān)察管理模式中的不足，提出了強(qiáng)化派駐紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗工作的對策與建議。［4］孟新生對于派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理工作中存在的問題及原因進(jìn)行了分析，并提出了五個(gè)方面的發(fā)展趨勢。［5］邊學(xué)愚對派駐機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的基本情況進(jìn)行了評價(jià)，在此基礎(chǔ)之上指出了工作中存在的不足，提出了完善體制機(jī)制、理清職能定位、加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)和加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度等四個(gè)方面建議。［6］總的來看，這些問題基本上都局限在具體工作層面來探討紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的職責(zé)和面臨的挑戰(zhàn)問題，缺乏理論深度。本文主要圍繞派駐機(jī)構(gòu)在中國整個(gè)反腐倡廉體系中的定位、作用、工作成效及改革思路展開研討。2011年9月，作者還對部分中央國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的基本現(xiàn)狀和履行職能情況進(jìn)行了問卷調(diào)查（以下簡稱對派駐機(jī)構(gòu)問卷調(diào)查），這有助于我們更好地了解其實(shí)際運(yùn)行的情況。

一、派駐制度的起源與發(fā)展

1.派駐制度的起源。向黨政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察部門和人員是中國共產(chǎn)黨在反腐倡廉實(shí)踐中的重要探索和制度創(chuàng)新。1962年9月，黨的八屆十中全會(huì)做出了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，明確各級監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)不通過同級黨委向上級黨委和監(jiān)察委員會(huì)直至中央反映情況，檢舉黨員的違法亂紀(jì)行為；規(guī)定了中央監(jiān)察委員會(huì)可以派出監(jiān)察組常駐國務(wù)院各部門，由中央監(jiān)察委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，各地在必要時(shí)也可照此辦理。這是我黨最早提出的派出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的制度安排。［7］

《黨章》規(guī)定，中央紀(jì)委可以向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或檢查員，在中央紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)和駐在部門黨組指導(dǎo)下進(jìn)行工作。同地方紀(jì)委與上級紀(jì)委以及同級黨委的關(guān)系類似，這種“領(lǐng)導(dǎo)加指導(dǎo)”的格局被稱為雙重管理模式。1993年5月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部下發(fā)《關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》，明確了“派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行中央紀(jì)委、監(jiān)察部和所在部門黨組、行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。這被稱為“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)為主”的管理模式。

2000年9月，中央紀(jì)委、中央組織部、中編辦、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)管理的意見》，進(jìn)一步明確了“中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)是中央紀(jì)委、監(jiān)察部的組成部分，受中央紀(jì)委、監(jiān)察部和駐在部門黨組(黨委)、行政的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”。然而，由于上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)力度往往沒有駐在部門黨組的領(lǐng)導(dǎo)力度大，在不少部門實(shí)際變成了以駐在部門黨組領(lǐng)導(dǎo)為主的局面?！半p重領(lǐng)導(dǎo)”的不協(xié)調(diào)和“一個(gè)為主”的錯(cuò)位造成了派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督乏力，促使中央對派駐機(jī)構(gòu)的管理體制進(jìn)行了改革。

2.派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。針對派駐機(jī)構(gòu)管理體制存在的問題，2001年9月黨的十五屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》明確要“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理”。2002年10月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部召開了派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理試點(diǎn)工作會(huì)議，并在衛(wèi)生部、國家藥品監(jiān)督管理局和國家工商行政管理總局等8個(gè)部門進(jìn)行了試點(diǎn)。

2004年4月，中央紀(jì)委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部出臺(tái)《關(guān)于對中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），改革的主要內(nèi)容是：中央紀(jì)委、監(jiān)察部全面實(shí)行對派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，改革領(lǐng)2 導(dǎo)體制，將派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委、監(jiān)察部與駐在部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委、監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行統(tǒng)一管理后，派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)督和查辦案件工作直接受中央紀(jì)委監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)，重要情況和問題直接向中央紀(jì)委監(jiān)察部請示、報(bào)告。駐在部門黨組和行政領(lǐng)導(dǎo)班子仍然對本部門及所屬系統(tǒng)的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，駐在機(jī)構(gòu)按照規(guī)定職責(zé)予以協(xié)助、配合，有關(guān)情況及時(shí)與駐在部門黨組和行政領(lǐng)導(dǎo)班子溝通。

中紀(jì)委、監(jiān)察部還出臺(tái)了一系列具體舉措保障了統(tǒng)一管理新模式的順利實(shí)施。在干部管理和后勤保障方面，派駐紀(jì)檢組組長人選由中央紀(jì)委商中央組織部提名并考察，由中央紀(jì)委呈報(bào)中央任免，履行職責(zé)和廉政勤政的情況由中央紀(jì)委商中央組織部考核或?qū)⒖己饲闆r向中央組織部備案?！秾?shí)施意見》還明確，派駐紀(jì)檢組組長一般不從駐在部門產(chǎn)生。派駐機(jī)構(gòu)其他干部的招考錄用、考察任免、考核和獎(jiǎng)勵(lì)、交流任職由中央紀(jì)委監(jiān)察部負(fù)責(zé)。然而，由于派駐機(jī)構(gòu)干部的工資關(guān)系、黨（團(tuán)）組織關(guān)系、生活福利和社會(huì)保障等問題仍然由駐在部門負(fù)責(zé)管理，不可避免地會(huì)受到駐在部門的較大影響。

3.各地方派駐制度實(shí)施情況。按照中央的統(tǒng)一部署，各地方陸續(xù)貫徹落實(shí)了派駐制度，并在2004年之后全面實(shí)施了統(tǒng)一管理。目前，在省、市、縣三個(gè)層面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都向相應(yīng)的黨政部門和國有企業(yè)派駐了紀(jì)檢組和監(jiān)察部門。在省和市層面，通常是派駐機(jī)構(gòu)；而在縣層面，基本上就是派駐紀(jì)檢監(jiān)察人員了。對于大多數(shù)非垂直管理的中央和國家機(jī)關(guān)來說，紀(jì)檢組和監(jiān)察局與省、市、縣層面的派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)只有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，而不存在隸屬關(guān)系。省級黨政機(jī)關(guān)的派駐紀(jì)檢組、監(jiān)察局歸省紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)。中央和國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢組、監(jiān)察局的工作對象僅限于本級，也不包括本系統(tǒng)各省、市、縣的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國家工作人員。

近年來，針對基層派駐機(jī)構(gòu)人員力量分散，監(jiān)督成效不高等問題，一些地方嘗試對現(xiàn)有的派駐制度進(jìn)行改革，做出了一些嘗試。2003年，江蘇省南通市通州區(qū)率先嘗試對紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理，并在2006年推廣到全南通市。南通的改革比較徹底，派駐干部的工資福利等也轉(zhuǎn)入紀(jì)委監(jiān)察局機(jī)關(guān)。派駐干部除工作后勤保障、評定專業(yè)技術(shù)職務(wù)、職稱、黨（團(tuán)）組織關(guān)系及退休等事宜仍由駐在部門負(fù)責(zé)外，不在駐在部門享受其他任何福利。［8］2008年6月，廣東省深圳市寶安區(qū)也試點(diǎn)推行分片派駐改革。寶安區(qū)將全區(qū)原有的10個(gè)街道紀(jì)工委、監(jiān)察室的行政編制進(jìn)行整合，成立7個(gè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，由區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局垂直管理，在街道實(shí)行分片派駐，在區(qū)直機(jī)關(guān)實(shí)行按職能部門派駐。［9］通過分片 派駐試點(diǎn)，寶安區(qū)的反腐倡廉建設(shè)工作明顯得到加強(qiáng)。改革啟動(dòng)前，寶安區(qū)10個(gè)街道紀(jì)工委4年內(nèi)共查辦案件十幾宗。改革后，7個(gè)派駐組僅半年就處理信訪舉報(bào)69件、立案查處13宗。［10］此外，四川省成都市、河南省三門峽市的改革試點(diǎn)都在社會(huì)上引起了廣泛的反響。

二、從中國反腐敗戰(zhàn)略格局看派駐機(jī)構(gòu)的職能與作用

改革以來，我國的反腐敗戰(zhàn)略經(jīng)歷了一個(gè)逐步調(diào)整和完善的過程。2005年1月，《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》（以下簡稱《懲防體系實(shí)施綱要》）的正式頒布實(shí)施標(biāo)志著我國反腐倡廉戰(zhàn)略體系的逐步確立和完善。我們認(rèn)為，在《懲防體系實(shí)施綱要》中包含著四個(gè)層面的戰(zhàn)略：教育、預(yù)防、監(jiān)督和懲治。與香港廉政公署的戰(zhàn)略格局相比，中國特色反腐倡廉戰(zhàn)略體系的最大特點(diǎn)就是將監(jiān)督放在了一個(gè)特別突出的位置。強(qiáng)化監(jiān)督戰(zhàn)略是中國特色反腐倡廉體系與其他國家和地區(qū)反腐敗體制機(jī)制的最大差別。那么，派駐機(jī)構(gòu)在履行教育、預(yù)防、監(jiān)督和懲治這四項(xiàng)職能方面發(fā)揮了什么樣的作用，或者說在中國反腐倡廉建設(shè)的戰(zhàn)略格局中是什么樣的地位呢？這是本研究關(guān)注的重點(diǎn)問題。

在我們對派駐機(jī)構(gòu)的問卷調(diào)查中，受訪者在被要求對派駐機(jī)構(gòu)在履行以上四方面職能中投入的時(shí)間和精力排序時(shí)，17名受訪者總體認(rèn)為，派駐機(jī)構(gòu)在監(jiān)督方面投入的時(shí)間和精力最多，平均得分為1.88分。與此形成反差的的是，受訪者在對職能履行效果的評價(jià)中，監(jiān)督的得分卻最低，如表1所示。

表1中央派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職能情況調(diào)查結(jié)果

投入時(shí)間和精力評分

（得分越低投入越高）職能履行成效評分

（得分越高評分越高）監(jiān)督 1.88 0.71教育 2.59 0.73懲治 3.06 0.76預(yù)防 2.47 0.74

1.監(jiān)督戰(zhàn)略投入最大，但工作成效卻最差。2004年4月7日，吳官正同志指出，“對派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要舉措”。何勇同志也指出，“派駐機(jī)構(gòu)要把加強(qiáng)監(jiān)督作為第一位的職責(zé)，做好對駐在部門黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督工作”。由此可見，監(jiān)督是派駐機(jī)構(gòu)最主要的職能。4 然而從我們的問卷調(diào)查來看，派駐機(jī)構(gòu)在監(jiān)督方面投入的時(shí)間和精力最多，但實(shí)際效果最差。究其原因，首先是紀(jì)檢組和黨組之間的關(guān)系沒有理順。紀(jì)檢組長作為黨組成員當(dāng)然有利于紀(jì)檢組長參與集體決策，擁有投票權(quán)而不僅僅是列席會(huì)議，但是其是否要服從黨組的決定是個(gè)矛盾。其次是監(jiān)督的范圍。目前，派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督對象主要是駐在部門的黨組及其成員，那么駐在部門的一般干部誰來監(jiān)督？在許多部委，機(jī)關(guān)紀(jì)委的人員力量相對薄弱，而且往往是身兼數(shù)職，這都會(huì)削弱對一般干部的監(jiān)督。第三，監(jiān)督手段還相對薄弱。由于派駐機(jī)構(gòu)工資關(guān)系、黨（團(tuán)）組織關(guān)系、福利待遇和社會(huì)保障等都在還駐在部門，往往難以主動(dòng)開展專項(xiàng)檢查，而僅靠參加一些會(huì)議往往難以獲得實(shí)際情況。

2.教育對象擴(kuò)大了，但是工作機(jī)構(gòu)和方式?jīng)]有相應(yīng)調(diào)整。按照中央的統(tǒng)一部署，派駐機(jī)構(gòu)在反腐倡廉教育方面發(fā)揮著重要作用，特別是以駐在部門的領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)，取得了良好的效果。然而，在開展更進(jìn)一步的、針對不同行業(yè)和人群的反腐倡廉教育方面，派駐機(jī)構(gòu)就會(huì)在一定程度上遇到身份定位的困境。從本質(zhì)上說，派駐機(jī)構(gòu)是中紀(jì)委的一部分，是派出機(jī)構(gòu)，其管轄范圍僅限于中央和國家機(jī)關(guān)這一級，而不包括各中央和國家機(jī)關(guān)所在的全國范圍內(nèi)的系統(tǒng)。盡管在派駐機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)中有一條是“協(xié)助駐在部門黨組和行政領(lǐng)導(dǎo)班子組織協(xié)調(diào)駐在部門及所屬系統(tǒng)的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作”，但畢竟只是協(xié)助的角色。如何在全國本系統(tǒng)內(nèi)展開有針對性的反腐倡廉教育，這應(yīng)該也是派駐機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

3.懲治方面辦案人員投入不足，調(diào)查對象權(quán)限不清晰。派駐機(jī)構(gòu)在查辦腐敗案件方面具有一定的職能。然而，由于工作對象僅限于中央和國家機(jī)關(guān)本級，而涉及駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員的案件往往由中紀(jì)委直接立案調(diào)查，派駐機(jī)構(gòu)在查辦案件方面的作用有限。對于大多數(shù)派駐機(jī)構(gòu)來說，無論是自己立案的案件數(shù)還是初核的數(shù)量都比較低。何勇同志2006年3月9日在中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人會(huì)議上的講話中就指出，派駐機(jī)構(gòu)查辦案件工作比較薄弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，56個(gè)派駐機(jī)構(gòu)2004年收到信訪舉報(bào)38252，比統(tǒng)一管理前的2003年增加了15.5%，2005年收到信訪舉報(bào)36747件，比2003年增加了11%。但是初核件2004年下降了14.3%，2005年下降了11.5%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，56家派駐機(jī)構(gòu)2005年僅立案71件，而且近80%都集中在11家派駐機(jī)構(gòu)。有32家派駐機(jī)構(gòu)該年沒有立案，有20家派駐機(jī)構(gòu)連續(xù)兩年沒有立案。如果廉政狀況好，確實(shí)無案可查，當(dāng)然是好事。但是在信訪舉報(bào)數(shù)量有較大幅度增長的情況下，很難想象因廉政狀況很好而沒有案件可查。［11］

4.預(yù)防主體不清晰，缺乏有效的腐敗風(fēng)險(xiǎn)管理能力。黨的十五大以來，預(yù)防戰(zhàn)略受到了中央越來越多的重視，但是我們對于預(yù)防戰(zhàn)略的理解往往存在很大的局限性。派駐機(jī)構(gòu)其實(shí)是一支天然的可以在預(yù)防腐敗工作中發(fā)揮重要作用的力量。由于中國是單一制國家，腐敗機(jī)會(huì)的行業(yè)性特征比地域性特征更加顯著，因此預(yù)防工作更應(yīng)該以行業(yè)為單位來推進(jìn)。中央和國家機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)屬于中紀(jì)委監(jiān)察部，對于國家反腐倡廉建設(shè)的政策思路掌握清楚，本身也是專業(yè)化的紀(jì)檢監(jiān)察干部；同時(shí)，他們的工作主要在駐在部門展開，對于該部門的業(yè)務(wù)工作也有一定的熟悉和了解。這恰好為派駐機(jī)構(gòu)開展預(yù)防腐敗工作提供了先天的優(yōu)勢。不同行業(yè)和部門的差別非常大，這就要求各派駐機(jī)構(gòu)在中央紀(jì)委的統(tǒng)一部署之下，要充分結(jié)合本行業(yè)和部門的特點(diǎn)，特別是腐敗風(fēng)險(xiǎn)比較高的環(huán)節(jié)和部位，開展有針對性的、有效的分析評判工作，并和駐在部門的業(yè)務(wù)部門密切配合來完善相關(guān)政策規(guī)定，減少腐敗發(fā)生的機(jī)會(huì)。

三、派駐機(jī)構(gòu)在中國反腐倡廉體系中地位和作用探討

以上我們對派駐機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督、教育、懲治和預(yù)防四項(xiàng)職能的情況進(jìn)行了分析。然而，反腐敗戰(zhàn)略的成功不僅取決于此，還有一條很重要的就是各個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)的職能分工和相互協(xié)調(diào)。中國反腐敗的機(jī)構(gòu)設(shè)置相對復(fù)雜，在國家層面上主要包括紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，此外公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等也扮演一定角色。從中央的派駐機(jī)構(gòu)來看，關(guān)鍵是處理兩個(gè)關(guān)系。一個(gè)是派駐機(jī)構(gòu)和中紀(jì)委職能部門，特別是第一到第四紀(jì)檢監(jiān)察室之間的關(guān)系；另一個(gè)是派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。我們要從整個(gè)反腐倡廉建設(shè)的戰(zhàn)略格局角度看待派駐機(jī)構(gòu)的職能和作用。

1.中國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員投入比較分析。與香港、新加坡等亞洲最為成功的廉潔國家和地區(qū)相比，中國在反腐敗方面的人員投入并不低。中國大約有36萬專職的紀(jì)檢監(jiān)察干部，約占公務(wù)員總數(shù)的5%，占全國總?cè)丝诘?.23‰；香港廉政公署有1300名工作人員，約占公務(wù)員總數(shù)的0.72%，占香港地區(qū)總?cè)丝诘?.185‰；新加坡貪污調(diào)查局有85名工作人員，約占公務(wù)員總數(shù)的0.142%，占新加坡全國總?cè)丝诘?.021‰。當(dāng)然這么比較需要注意幾個(gè)問題。一是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)并不只有反腐敗一項(xiàng)職能，還包括黨的其它紀(jì)律和黨風(fēng)政風(fēng)的其它方面。二是中國并不僅有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)一支反腐敗力量，各級檢察院的反腐敗局和職務(wù)犯罪預(yù)防部門在反腐敗方面也有大量的人力投入。綜合以上兩個(gè)方面因素，我們覺得中國在反腐敗方面的人員投入明顯高于香港和新加坡。在人力資源配置方面，6 中國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)中從事懲治工作的人員比例大約只有10%，明顯低于香港和新加坡的70%。

2.如何合理界定派駐機(jī)構(gòu)的職能。在中國的反腐倡廉工作體系中，派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)該主要承擔(dān)什么樣的職能？應(yīng)該怎么來評價(jià)派駐機(jī)構(gòu)的工作績效？從目前的情況來看，派駐機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是監(jiān)督，在教育、懲治和預(yù)防方面的作用有限。然而，派駐機(jī)構(gòu)在這方面發(fā)揮作用明顯是陷入制度困境的，主要表現(xiàn)為監(jiān)督對象范圍與本級干部管理權(quán)限不一致，監(jiān)督手段有限，派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不夠等。派駐機(jī)構(gòu)真的能夠?qū)︸v在部門的黨政“一把手”進(jìn)行有效監(jiān)督嗎？由于其地位的特殊性，派駐機(jī)構(gòu)在行使預(yù)防職能，推進(jìn)制度建設(shè)方面應(yīng)該可以發(fā)揮重要的作用。然而可惜的是，到目前為止成效十分有限。在這樣的背景下，如何更加清晰地界定和評價(jià)派駐機(jī)構(gòu)工作的成效？

3.紀(jì)委的垂直管理悖論。在監(jiān)管型政府建設(shè)的大背景下，過去一些年不斷有學(xué)者呼吁在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)中也實(shí)行垂直管理。應(yīng)該說這樣的提議有一定的道理，但是在現(xiàn)有的制度框架下基本不可行?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》規(guī)定，黨的各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是由本級黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的。從這種意義上說，紀(jì)委是黨的一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，而不是黨委的內(nèi)設(shè)部門。上級紀(jì)委可以在征得下一級的黨委同意的情況下，向下一級紀(jì)委派出主要干部，但是下級紀(jì)委不可能是上級紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。這與目前垂直管理的行政機(jī)關(guān)有著本質(zhì)的區(qū)別。

四、結(jié)論與公共政策建議

本文運(yùn)用反腐敗戰(zhàn)略體系的分析框架，對派駐制度這一中國特色反腐倡廉體系的重要組成部分進(jìn)行了較為深入的探討。建立派駐制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下反腐倡廉建設(shè)的重大創(chuàng)新，是發(fā)揮監(jiān)督職能的重要載體。然而，如何進(jìn)一步加強(qiáng)和完善現(xiàn)有的制度安排，還有許多值得探討的問題。未來派駐制度向什么方向發(fā)展？在此我們提出幾個(gè)方面的政策建議供參考。首先，進(jìn)一步完善對派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理制度，強(qiáng)化中紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。在2004年“統(tǒng)一管理”的基礎(chǔ)上繼續(xù)深化派駐機(jī)構(gòu)改革，提高派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立工作能力，將統(tǒng)一管理全面推進(jìn)到省、市、縣各級。其次，重新界定派駐機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，特別是其在中國反腐倡廉戰(zhàn)略體系中的定位。派駐機(jī)構(gòu)在履行中國反腐敗工作的四項(xiàng)戰(zhàn)略職能中的作用應(yīng)該有所側(cè)重，要進(jìn)一步強(qiáng)化其在預(yù)防腐敗戰(zhàn)略實(shí)施方面的作用。最后，改革監(jiān)督的方式方法，切實(shí)提高監(jiān)督工作的有效性。我們要不斷創(chuàng)新監(jiān)督的方式方法，提高監(jiān)督 7 的針對性和有效性，提升對關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)的監(jiān)督成效，充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督。

綜上所述，派駐機(jī)構(gòu)是中國反腐倡廉體系中的一支重要力量，派駐制度是中國特色反腐敗體制的重要經(jīng)驗(yàn)和制度安排。然而，我們現(xiàn)在對派駐制度的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。本文從中國反腐倡廉體系的宏觀視角出發(fā)，圍繞派駐機(jī)構(gòu)的定位和職能進(jìn)行了初步的探討，希望對于該領(lǐng)域未來的改革有所借鑒。

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