第一篇：淺析地方政府負(fù)債成因及風(fēng)險(xiǎn)防范

淺析地方政府負(fù)債成因及風(fēng)險(xiǎn)防范

孔子淵 河北大學(xué)管理學(xué)院 河北保定 071000 摘要：地方政府負(fù)債是地方政府以政府信用為擔(dān)保取得財(cái)政資金的一種方式，而近年地方政務(wù)債務(wù)的發(fā)行量屢創(chuàng)新高，這雖然與政府為應(yīng)對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)大量舉債刺激經(jīng)濟(jì)有關(guān)，但更深層次的原因在于財(cái)稅、行政及管理體制的原因。本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前政府負(fù)債情況的簡(jiǎn)要分析，簡(jiǎn)單歸納了地方政府負(fù)債的成因及風(fēng)險(xiǎn)防范措施。關(guān)鍵詞：地方政府負(fù)債 城投債 成因 防范措施

一、地方政府負(fù)債概念

地方政府負(fù)債是指由地方政府或其所屬部門舉借或依法擔(dān)保及在特殊情況下由政府償還的債務(wù)，具體包括以政府作為主體的借款人或擔(dān)保人以書面證明的形式承諾承擔(dān)賠償責(zé)任的國(guó)內(nèi)金融組織貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、外國(guó)政府貸款或國(guó)際金融組織貸款。

二、地方政府負(fù)債現(xiàn)狀

這里主要簡(jiǎn)述一下城投債的現(xiàn)狀?！俺峭秱庇址Q“準(zhǔn)市政債”，是指以地方政府及其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行的，以地方政府信用為保障的有價(jià)證券，所籌集的資金主要用于城市公共設(shè)施建設(shè)，在西方國(guó)家市政債是一種有著百年歷史的成熟投資工具。但我國(guó)目前還不存在真正意義上的市政債券，因此一般隸屬于地方政府的城市建設(shè)投資公司所發(fā)行的企業(yè)債券就被稱為“準(zhǔn)市政債”。

據(jù)發(fā)改委的統(tǒng)計(jì)資料顯示，2009年1-8月份，我國(guó)發(fā)行的城投債共64支，共計(jì)融資845.5億元。而2005年起至2008年底四年內(nèi)的發(fā)行總量也只有1585億元，2008年前八個(gè)月的發(fā)行量已經(jīng)占到了過(guò)去四年發(fā)行總量的一半以上。而根據(jù)中央最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)有3800多家地方金融機(jī)構(gòu)，管理總資產(chǎn)8萬(wàn)多億，而地方政府的負(fù)債就達(dá)到了5萬(wàn)億。

有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)行城投債是政府無(wú)奈的卻必要的選擇，地方政府大量發(fā)行城投債的主要原因依然是地方政府在資金上的掣肘，尤其是國(guó)務(wù)院于2008年11月出臺(tái)“國(guó)十條”和推出4萬(wàn)億一攬子投資計(jì)劃之后，地方政府被要求配套籌集1.2萬(wàn)億至1.3萬(wàn)億資金。但是這部分資金對(duì)于地方政府來(lái)是壓力是較大的，特別是對(duì)于分稅制后資金短缺的地方政府來(lái)說(shuō)，而另一個(gè)對(duì)大方政府的限制來(lái)自1994年的《預(yù)算法》，其明確規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在這種情況下，政府就只能選擇靠出租政府信用來(lái)發(fā)行準(zhǔn)市政債。但是我們必須要看到，地方政府負(fù)債是一把雙刃劍，適度的舉借，能夠緩解地方政府的財(cái)力不足，有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)；但若負(fù)債過(guò)度或管理失控，政府負(fù)債將導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響正常的財(cái)政運(yùn)作和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、地方政府負(fù)債成因分析

地方政府債務(wù)的成因是多方面的，其最主要的成因可以從財(cái)稅體制、行政體制及管理體制三方面探討。

首先是財(cái)稅體制方面的原因。1994年的財(cái)稅改革之后，中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)分配不合理，中央掌握大量的財(cái)力，而地方政府的稅收收入很大一部分都要上交中央國(guó)庫(kù)，而后再由中央向地方調(diào)撥，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不能解決地方政府財(cái)政支出的不斷增加，使地方出現(xiàn)了財(cái)力資金的匱乏，特別是近年來(lái)不斷加大的社會(huì)保障制度改革以及各項(xiàng)稅費(fèi)改革，給地方財(cái)政造成了巨大的壓力，而1994年稅改時(shí)頒布的《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此地方政府不得不通過(guò)非正規(guī)渠道直接或間接的借入內(nèi)外債務(wù)。

其次是行政體制方面的原因?，F(xiàn)階段我國(guó)的行政體制也處在一個(gè)轉(zhuǎn)型期，要從微觀的、什么都管的全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)宏觀的、服務(wù)型的政府，但是從目前的實(shí)際情況來(lái)看，行政體制改革過(guò)程中仍存在很多問(wèn)題，比較突出的就是體制臃腫，人浮于事，這就造成了剛性的財(cái)政支出，本來(lái)不必要的可以削減的財(cái)政支出卻削減不掉，因此還存在很大的財(cái)政支出壓力。

再次是政府債務(wù)管理制度方面，由于政府債務(wù)管理沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，就形成了多部門共同管理政府債務(wù)的現(xiàn)狀，由于各部門的權(quán)限和側(cè)重點(diǎn)都不同，所以達(dá)不到規(guī)范管理的效果。

四、地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)防范措施

（一）建立健全政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制

地方政府如果有健全的政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，就能對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和償債能力實(shí)施有效預(yù)警和防控，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學(xué)化。在預(yù)警機(jī)制的建立和完善過(guò)程中，特別要注意預(yù)警部門的專一性，避免出現(xiàn)多部門同時(shí)監(jiān)管出現(xiàn)利益紛爭(zhēng)，應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)和專門人員對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，同時(shí)可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，通過(guò)市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)政府信用進(jìn)行評(píng)價(jià)，達(dá)到使公眾對(duì)政府發(fā)債行為的監(jiān)督和約束。

（二）建立科學(xué)的償債機(jī)制

政府債務(wù)所取得的資金是對(duì)以后收入的提前使用，因此建立科學(xué)有效的償債機(jī)制是保證政府信譽(yù)和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。政府增加償債能力可以通過(guò)加大資金統(tǒng)籌力度，通過(guò)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加財(cái)政收入，也可以通過(guò)壓縮不必要的財(cái)政開支來(lái)加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來(lái)源可以是政府債務(wù)項(xiàng)目的收益，也可以是納入預(yù)算管理的政府性基金，但償債基金的數(shù)額底線必須要保證當(dāng)年債務(wù)本息所需的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備。

（三）建立健全政府債務(wù)信息的公開機(jī)制

由于政府負(fù)債沒有納入政府會(huì)計(jì)核算體系，因此政府財(cái)政報(bào)告中沒有公開透明的政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)信息，這樣既不利于地方政府對(duì)本身負(fù)債情況的自查，也會(huì)在一定程度上影響政府的信譽(yù)，所以有必要建立政府負(fù)債信息的交流和公開機(jī)制，這樣有利于上級(jí)政府更好掌握地方政府的負(fù)債情況，可以更為合理的對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)可以通過(guò)對(duì)政府負(fù)債余額、還債情況即新增債務(wù)情況的分析比對(duì)，為政府決策提供真實(shí)、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)信息，以便使今后的政府債務(wù)計(jì)劃更為高效合理。

稿件來(lái)源：2011年1月期《現(xiàn)代商業(yè)》雜志社，http://004km.cn 參考文獻(xiàn)：

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第二篇：地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估分析

地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估分析

摘要：近年來(lái)，為加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地方政府紛紛舉債建設(shè)，使得政府負(fù)債逐年增加，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。如何解決政府負(fù)債問(wèn)題成為學(xué)術(shù)界研究的一大重要課題。以浙江省為例，分析了地方政府直接和間接負(fù)債狀況及其形成的原因，并建立了預(yù)警系統(tǒng)，提出了相應(yīng)的措施。

關(guān)鍵詞：

地方政府；負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)；預(yù)警系統(tǒng)

中圖分類號(hào)：F83

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2011）10-0161-02

截至2009年底，審計(jì)署審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)，政府性債務(wù)余額合計(jì)279萬(wàn)億元。其中，2009年以前形成的債務(wù)余額為175萬(wàn)億元，占6272％；當(dāng)年新增104萬(wàn)億元，占3728％。從償債資金來(lái)源看，2009年這些地區(qū)通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息274546億元，占其全部還本付息額的4797％，財(cái)政資金償債能力不足。國(guó)家不允許地方政府發(fā)行公債，地方政府獲取金融機(jī)構(gòu)的信貸資金大量投資，形成大量直接和或有債務(wù)，加大地方政府債務(wù)壓力，所以如何控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為關(guān)注的問(wèn)題。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究主要集中于地方政府顯性債務(wù)的研究，對(duì)地方政府隱性、或有債務(wù)的分析考慮還不多，這就使得對(duì)我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況缺乏一個(gè)完整而有效的評(píng)估。地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)概述

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府債務(wù)在各種不確定因素的影響下，對(duì)包括其自身在內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面造成損失的可能性。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅指地方政府難以履行其償債責(zé)任的可能性，還包括由其引起的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性。

Hana Polackova從政府負(fù)債額角度提出了著名的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”，結(jié)合我國(guó)債務(wù)的實(shí)際情況，我國(guó)的地方政府負(fù)債構(gòu)成如下：

負(fù)債直接負(fù)債（在任何情況下都存在的負(fù)債）或有負(fù)債（只在特定事件發(fā)生時(shí)的負(fù)債）

顯性負(fù)債（為某一項(xiàng)法律合同所認(rèn)可的政府負(fù)債）1外國(guó)政府貸款2國(guó)際金融組織貸款3國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金4農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款5解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)貸款6國(guó)內(nèi)金融組織其他貸款7財(cái)政系統(tǒng)金融回購(gòu)業(yè)務(wù)1政府擔(dān)保的外國(guó)政府貸款2地方政府擔(dān)保國(guó)際金融組織貸款3地方政府擔(dān)保國(guó)內(nèi)金融組織貸款4地方政府成立的為政府融資服務(wù)的金融公司不良資產(chǎn)

隱性負(fù)債（政府為反映公眾和利益集團(tuán)壓力的道義負(fù)債）1社會(huì)保障資金缺口2拖欠工資3糧食企業(yè)掛賬4拖欠離退休人員基本養(yǎng)老金1地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)2下級(jí)政府的財(cái)政收支缺口和債務(wù)3一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)虧損和債務(wù)最后清償4對(duì)非公共部門債務(wù)的清償

與地方政府債務(wù)分類相對(duì)應(yīng)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也包括直接顯性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)、直接隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)、或有顯性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)和或有隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)4大類，按照政府承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任和性質(zhì)也可以將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劃分為兩大類：一類是直接的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這是需要由地方財(cái)政直接承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其主要來(lái)自于直接顯性債務(wù)，因?yàn)檫@些債務(wù)主是通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排并經(jīng)過(guò)一定法定程序批準(zhǔn)的債務(wù)，因此這些債務(wù)是事先可預(yù)見和計(jì)算的；另一類是間接的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這來(lái)自于地方財(cái)政間接承擔(dān)的其他領(lǐng)域的債務(wù)，也就是由直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)組成的，從來(lái)源來(lái)看，一般是來(lái)自于在財(cái)政預(yù)算之外的。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因

2.1 中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分不明晰、不相稱

1994年，我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革，對(duì)中央與地方政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力進(jìn)行了劃分，中央把財(cái)權(quán)逐步收歸中央，而把要辦的事越來(lái)越多的歸地方管，稱謂權(quán)力下放。但是地方大部分的收入?yún)s要上交中央，而要支出下放的事權(quán)上只能等待中央政府的撥款以及留存的財(cái)政收入。到了20世紀(jì)90年代后期，我國(guó)對(duì)于農(nóng)村稅制的改革，使地方政府收入的增加變得更加困難，而支出反而大幅度地增加。例如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)等的支出大大超過(guò)了一些地方政府的財(cái)政供給能力。如此地方財(cái)政收支缺口日漸擴(kuò)大，地方政府不得不舉債來(lái)維持各項(xiàng)開支。

2.2 政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和眼前政績(jī)

目前的領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核還主要以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)作為依據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)在任期間就大量舉債來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目工程，以增加自己的政績(jī)。而領(lǐng)導(dǎo)的任期時(shí)間相對(duì)來(lái)說(shuō)都是短期的，不同的領(lǐng)導(dǎo)上任都會(huì)做出不同的調(diào)整，這樣一方面會(huì)濫用有限的財(cái)政資金，另一方面不顧及政府的負(fù)債情況及其償債能力。我國(guó)這樣的官員任命與政府政績(jī)使得地方政府負(fù)債的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)日漸增大。雖然浙江省已經(jīng)下達(dá)了將政府負(fù)債管理作為領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的依據(jù)，但是在很大程度上還是依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為考核指標(biāo)，所以還沒有從根本上將地方負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)作為政績(jī)考核的指標(biāo)。

2.3 地方政府缺乏必要且正規(guī)的融資渠道

我國(guó)地方政府不能發(fā)行債券，并且按照國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定地方政府應(yīng)該收支平衡。這使得地方政府只能通過(guò)特別的渠道來(lái)獲得資金維持日常支出，從而陷地方政府債務(wù)

風(fēng)險(xiǎn)于隱蔽失控蔓延的狀態(tài)。目前，各級(jí)地方政府舉債的通行做法是成立各種從事城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資融資和經(jīng)營(yíng)管理的城市建設(shè)投資公司，并通過(guò)他們從市場(chǎng)上籌集資金。這些貸款往往由地方政府財(cái)政作擔(dān)保，或者以國(guó)有劃撥土地作抵押，或者是相類似公司相互擔(dān)保，如此看來(lái)貸款真正的使用者和債務(wù)的承擔(dān)者是地方政府。表面上看地方政府不發(fā)債，但實(shí)際上地方政府的或有債務(wù)數(shù)額迅速膨脹。浙江省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建

我們對(duì)2009年浙江各市政府的財(cái)政情況做一個(gè)橫向的比較。主要采用稅收彈性系數(shù)，財(cái)政集中度，財(cái)政赤字率三個(gè)指標(biāo)來(lái)考核浙江各市政府的應(yīng)債能力，具體見下表：

注：稅收彈性系數(shù)為稅收增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率之比，一般在1和2之間。財(cái)政集中度為財(cái)政收入與GDP之比，一般在20至30%左右。財(cái)政赤字率為財(cái)政赤字于GDP之比，一般認(rèn)為小于3%比較適宜。

從浙江11個(gè)地級(jí)市2009年各指標(biāo)的橫向比較可以發(fā)現(xiàn)，除了杭州和寧波，其他市政府的財(cái)政集中度尚未達(dá)到適宜的區(qū)間，應(yīng)債能力有待提高。主要因?yàn)檎憬行∑髽I(yè)居多，偷稅漏稅現(xiàn)象難免發(fā)生。而且當(dāng)?shù)卣诩又囟愗?fù)的情況下會(huì)適當(dāng)考慮保護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。從稅收收入看，金華、麗水兩市的稅收彈性系數(shù)只有7099%、384%。隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，稅收收入并沒有同步增長(zhǎng)。稅收收入增長(zhǎng)過(guò)緩，大大落后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。不利于兩市還債能力。從財(cái)政赤字的角度看，浙江11個(gè)地級(jí)市基本可以做到在收支平衡的情況下略有盈余。但是麗水、舟山、衢州三市出現(xiàn)了財(cái)政赤字。一般認(rèn)為財(cái)政赤字率保持在3%以下比較適宜。但是麗水和衢州的財(cái)政赤字率分別高達(dá)867%和535%。從財(cái)政赤字率來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)麗水和衢州兩市的政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重，政府償還以前的債務(wù)的壓力也非常大。

再來(lái)看看浙江省整體的情況，截至2009年末，浙江省政府負(fù)債余額4579億元，比2008年增加1787億元，增長(zhǎng)6401%。其中省本級(jí)政府性債務(wù)余額331億元，比上年增加20億元，增長(zhǎng)643%。市縣政府性負(fù)債余額4248億元，比上年增加1767億元，增長(zhǎng)7122%。全省及市縣政府性債務(wù)的負(fù)債率（政府性債務(wù)余額/地方生產(chǎn)總值）分別為2015%和1869%，高過(guò)警戒線（10%）1015和869個(gè)百分點(diǎn)；債務(wù)率（政府性債務(wù)余額/當(dāng)年可支配財(cái)力）分別為9746%和9799%，低于警戒線（100%）254和201個(gè)百分點(diǎn)；償債率（當(dāng)年償還政府性債務(wù)本息額/當(dāng)年可支配財(cái)力）分別為2858%和2648%，高過(guò)警戒線（15%）1358和1148個(gè)百分點(diǎn)。全省地方性融資平臺(tái)公司貸款余額486934億元，較上年同期提高05個(gè)百分點(diǎn)。從貸款結(jié)構(gòu)上看，市縣及縣以下融資平臺(tái)貸款比例達(dá)979%；從貸款方式上看，項(xiàng)目貸款占貸款總額的686%；從貸款期限上看，1年期以上的中長(zhǎng)期貸款占比為637%；從貸款對(duì)象類型看，各地城市建設(shè)公司貸款占418%，各類開發(fā)區(qū)和園區(qū)投融資平臺(tái)貸款占174%，交通運(yùn)輸類投融資平臺(tái)占125%，各類國(guó)有資產(chǎn)管理公司、土地儲(chǔ)備中心和其他類投融資平臺(tái)貸款占98%、65%和119%。

從以上數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)2009年政府負(fù)債增長(zhǎng)幅度是比較大的，通過(guò)分析我們得出可能是由于2008年金融危機(jī)國(guó)家拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大投資的號(hào)召，地方政府大量進(jìn)行項(xiàng)目工程所造成的。也正是由于金融危機(jī)使得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度減緩，所以造成政府的負(fù)債率超過(guò)警戒線。雖然債務(wù)率就全省而言依然低于警戒線，但是部分市縣的債務(wù)率卻遠(yuǎn)超警戒線，且有擴(kuò)大的趨勢(shì)。浙江省的償債率遠(yuǎn)超警戒線1358個(gè)百分點(diǎn)，足以說(shuō)明地方債務(wù)正呈“滾雪球”式的發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)省財(cái)政廳的數(shù)據(jù)，截至2009年底，全省69個(gè)市縣中，負(fù)債率超警戒線的有36個(gè)，債務(wù)率超警戒線的29個(gè)，償債率超警戒線的有40個(gè)，三個(gè)指標(biāo)都超警戒線的有29個(gè)。而從貸款方面來(lái)看，我們發(fā)現(xiàn)主要以市縣及縣以下的項(xiàng)目的長(zhǎng)期貸款為主。項(xiàng)目貸款占貸款總額686%，我們尚可以國(guó)家政策為由，但是市縣及縣下何以有如此高的貸款，讓人匪夷所思。2010年開始，國(guó)家加強(qiáng)了地方房產(chǎn)的調(diào)控，很多依靠土地出讓金獲得收益的地方政府可能失去了從土地出讓金中獲得收益；并且在國(guó)家不斷加息的情況下，地方政府貸款的成本不斷增加。政府性投資主要以公益性項(xiàng)目為主，這類項(xiàng)目大多時(shí)間長(zhǎng)、規(guī)模大、回報(bào)率低，在地方政府財(cái)力有限的情況下，大量的債務(wù)通過(guò)借新還舊的方式進(jìn)行周轉(zhuǎn)，那么在收入減少、貸款成本增加的形式下，地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)極有可能一觸即發(fā)。所以浙江省亟需加強(qiáng)政府負(fù)債管理，控制負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解路徑

4.1 允許有條件的地方發(fā)行公債

地方政府可在中央政府的嚴(yán)格審批和監(jiān)管下進(jìn)行公債發(fā)行，可以先在有條件的地方進(jìn)行，再逐步開放地方公債市場(chǎng)，建立公開的融資渠道，使合理的舉債規(guī)范化。這樣地方政府就有比較穩(wěn)定的且成本較低的資金來(lái)源，資金穩(wěn)定才能保證地方政府把實(shí)事辦好，才能讓人民的生活更好。而且也降低地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是降低了地方政府的間接風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 建立科學(xué)的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系

明確地方政府對(duì)于債務(wù)管理的職責(zé)，設(shè)計(jì)一套科學(xué)的地方政府債務(wù)管理專項(xiàng)的指標(biāo)體系，這套指標(biāo)體系要客觀地反映地方政府債務(wù)管理的水平、努力程度和管理效果。同時(shí)要將這套指標(biāo)體系列入地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)和工作實(shí)績(jī)考核內(nèi)容，通過(guò)這樣做將弱化舉債的短期行為和搞政績(jī)工程、形象工程的主觀動(dòng)因，從而在一定程度上將為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供長(zhǎng)效的組織體系上的保障。浙江省雖然早就將地方政府負(fù)債管理作為政績(jī)考核指標(biāo)，但是效果并不顯著，主要還是沒有將責(zé)任落到實(shí)處，沒有將具體的罰則規(guī)定到位。所以我們認(rèn)為還應(yīng)該制定相應(yīng)的懲罰措施，對(duì)造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)依照法律規(guī)定追究法律責(zé)任。

4.3 債務(wù)信息公開

信息匱乏是我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的首要制約瓶頸。目前，由于我國(guó)地方政府財(cái)務(wù)信息披露制度的滯后，除統(tǒng)計(jì)年鑒、財(cái)政年鑒等提供部分相關(guān)財(cái)政收支的信息以外，沒有其他正規(guī)渠道提供相關(guān)的信息。信息公開披露制度可能會(huì)給地方政府造成一定的外在壓力，但從長(zhǎng)期來(lái)看，它卻可以幫助地方政府的決策者避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。因此，目前應(yīng)盡快建立起地方政府債務(wù)信息的公開披露制度，強(qiáng)制地方政府公開披露債務(wù)信息，并且要求信息披露的內(nèi)容不僅包括地方政府的直接債務(wù)而且包括或有債務(wù)，不僅包括顯性債務(wù)而且包括隱性債務(wù)。

參考文獻(xiàn)

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第三篇：地方政府債務(wù)成因風(fēng)險(xiǎn)出路

地方政府債務(wù)成因、風(fēng)險(xiǎn)、出路

【摘 要】近年來(lái)，地方政府債務(wù)問(wèn)題已成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)不可忽視的重要因素。解決我國(guó)地方政府債務(wù)的根本出路在于地方政府舉債債券化，采用總體部署、階段實(shí)施的解決方案，最終使地方政府債務(wù)走向透明化、法制化、市場(chǎng)化、規(guī)范化的道路。

【關(guān)鍵詞】 地方政府債務(wù) 債券化 法制化

2009年以來(lái)，中國(guó)政府實(shí)施“雙松”政策，在一定程度上有效拉動(dòng)國(guó)內(nèi)投資，促進(jìn)了就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，緩解了全球金融危機(jī)蔓延，但是，受此影響，為了籌集建設(shè)資金，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，舉債規(guī)模達(dá)到空前劇增，有關(guān)債務(wù)的數(shù)據(jù)眾說(shuō)紛紜。探討解決我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的出路成為事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要問(wèn)題。

1.我國(guó)地方政府債務(wù)成因分析

中國(guó)地方政府債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過(guò)程。1992年之前，地方舉債受到嚴(yán)格控制。1992年后，我國(guó)開始步入建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府債務(wù)問(wèn)題開始凸現(xiàn)。1994年財(cái)政改革分權(quán)后，地方政府債務(wù)迅速膨脹。1998-2004年實(shí)施積極財(cái)政政策期間，地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。其間，2004-2007年，中國(guó)財(cái)政政策由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，但每年還是出現(xiàn)大量赤字。地方政府債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重；債務(wù)來(lái)源多樣，債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。2008年以來(lái)，受美國(guó)次貸危機(jī)、歐債危機(jī)的影響，及國(guó)內(nèi)積極財(cái)政政策的實(shí)行，中國(guó)地方政府債務(wù)呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢(shì)。

地方政府債務(wù)的成因十分復(fù)雜。2006年以前，財(cái)政體制是主要原因。2006之前，地方負(fù)債的主要成分是行政性支出欠賬為主，包括拖欠機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資，糧食補(bǔ)貼，社保資金缺口等。首先，財(cái)政管理體制造成地方政府財(cái)力嚴(yán)重不足，是導(dǎo)致地方政府債務(wù)的直接原因；其次，地方金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政化轉(zhuǎn)移模式加劇了地方政府債務(wù)壓力；最后，在積極財(cái)政政策下，地方政府為了追求政績(jī)大量投入資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，迫使地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。2006年以后，除固有的財(cái)政體制外，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式也是很重要的原因。2006年之后，直接債務(wù)的增長(zhǎng)速度越來(lái)越快，相當(dāng)大部分是由于地方政府本身的非規(guī)范性債務(wù)融資所造成的，這主要是2008年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及中國(guó)的情況下，中國(guó)政府為“保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定”，通過(guò)發(fā)行地方政府債券來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致地方負(fù)債呈“大躍進(jìn)”之勢(shì)。投融資平臺(tái)成為地方政府債務(wù)最主要的渠道。法制缺失、多頭管理是地方政府債務(wù)發(fā)展全過(guò)程中始終存在的一個(gè)重要問(wèn)題。

2.我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

無(wú)論是從微觀風(fēng)險(xiǎn)管理還是從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行看，地方負(fù)債的融資行為風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政、金融、社會(huì)都帶來(lái)了不良后果。第一，地方政府債務(wù)規(guī)模不對(duì)稱擴(kuò)張，“隱性債務(wù)”逐步顯性化，加大償債風(fēng)險(xiǎn)，給這些地方的財(cái)政造成巨大壓力。第二，制約了地方政府的發(fā)展能力與行政能力，擴(kuò)大了地方財(cái)政運(yùn)行的不確定性。第三，地方政府融資平臺(tái)的信貸違約風(fēng)險(xiǎn)、影響銀行信貸安全。地方融資平臺(tái)的大量舉債會(huì)直接引發(fā)了銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化、壞帳激增。第四，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)穩(wěn)定、政府危機(jī)的隱患。一方面，地方政府債務(wù)會(huì)導(dǎo)致政府信用瀕臨危機(jī)，可能會(huì)造成乘數(shù)效應(yīng)的連帶影響，引發(fā)地方經(jīng)濟(jì)危機(jī)，甚至可能上升為政府的管理危機(jī)，摧毀政府的公信力。另一方面，地方政府債務(wù)危及政治文明建設(shè)。因?yàn)檎畟鶆?wù)最終“埋單者”只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人，地方政府巨額債務(wù)影響科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)、和諧社會(huì)的構(gòu)建。

3.解決我國(guó)地方政府債務(wù)的思路

解決我國(guó)地方政府債務(wù)根本出路在于地方政府舉債債券化，最終使地方政府債務(wù)走向透明化、法制化、市場(chǎng)化、規(guī)范化。具體措施：

3.1建立完善地方政府債務(wù)信息披露制和政府會(huì)計(jì)核算制，使地方政府債務(wù)顯性化和透明化。這包括：建立政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與報(bào)告制度并保持與債務(wù)預(yù)算制度相適應(yīng)；建立健全政府會(huì)計(jì)制度；建立完善地方政府債務(wù)信息披露制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

3.2改變現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，加強(qiáng)預(yù)算控制，健全預(yù)算會(huì)計(jì)。要解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，必須改變現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，從靠地方政府債務(wù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為重點(diǎn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為投入重點(diǎn)，抵御國(guó)際金融危機(jī)及其轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。

3.3地方政府舉債法制化，用法律調(diào)控地方政府舉債危機(jī)。修改完善《預(yù)算法》等相關(guān)財(cái)政法律規(guī)范，為完善地方財(cái)政投融資體系建立健全外部環(huán)境；以法律形式強(qiáng)制進(jìn)行與地方政府舉債相關(guān)的金融體制、社保體制、投融資體制等領(lǐng)域的配套改革及相應(yīng)的法律框架建設(shè)，設(shè)立穩(wěn)定可靠的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；合理制定政府舉債計(jì)劃，嚴(yán)格界定債務(wù)資金的投向范圍，建立債務(wù)清償機(jī)制。

3.4建立一套權(quán)責(zé)明確，體制完善的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)強(qiáng)化明確財(cái)政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位，財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金審核，承擔(dān)本地政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)財(cái)政部門審核同意的，不得批準(zhǔn)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目。財(cái)政部下屬各地方財(cái)政局應(yīng)該同時(shí)發(fā)揮監(jiān)督責(zé)任，連同銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府負(fù)債和財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)管。

3.5采用總體部署、階段實(shí)施的解決方案

總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方政府借款的債券化、規(guī)范化、市場(chǎng)化。建議采用分階段有序?qū)嵤┓桨?，總體思路可分初級(jí)、中長(zhǎng)期、長(zhǎng)期三個(gè)階段。初級(jí)階段目標(biāo)是解決存量債。一是對(duì)各級(jí)地方政府形成的債權(quán)和債務(wù)，全面核實(shí)，分類清理，逐筆造冊(cè)，動(dòng)態(tài)管理。二是通過(guò)建立激勵(lì)約束機(jī)制，督促各級(jí)地方政府積極化解逾期債務(wù)。中長(zhǎng)期階段目標(biāo)是有效控制新增債務(wù)。建立健全新增債務(wù)責(zé)任追究制、舉債審批制度、建立健全財(cái)務(wù)制度、完善“一事一議”制度。長(zhǎng)期目標(biāo)是最終形成債券化的管理方式。即用債券來(lái)代替借款是目前解決地方政府債務(wù)的一個(gè)出路。但地方要有明確的立法規(guī)定起到制約作用，并向中央備案。最終使得地方政府借款債券化，實(shí)現(xiàn)透明化、法律化、市場(chǎng)化和規(guī)范化。

參考文獻(xiàn)：

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馬金華（1976-），女，山東人，教師，從事地方政府債務(wù)問(wèn)題研究。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)

財(cái)政學(xué)院）

第四篇：淺析我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范

所謂地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指在種種不確定的因素影響下，地方財(cái)政資金遭受損失或財(cái)政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方財(cái)政在運(yùn)行過(guò)程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財(cái)政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會(huì)穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強(qiáng)、危害性大等特點(diǎn)。

政府性債務(wù)包含三大部分：政府性債務(wù)包含地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)。1994年實(shí)施分稅制以來(lái),中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)并不明晰,很多地方政府無(wú)法僅依靠財(cái)政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)所需的支出,加上預(yù)算法對(duì)地方政府舉債的嚴(yán)格限制,使得一些地方官員通過(guò)非正規(guī)渠道舉債,以解決財(cái)政赤字。此外,在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中,國(guó)有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會(huì)保障資金支出的增加,導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機(jī)發(fā)生后我國(guó)實(shí)行適度寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策的背景下,地方政府為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)采取大規(guī)模投融資,一定程度上導(dǎo)致新增大量地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)問(wèn)題如果不能化解,勢(shì)必成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大隱患,金融危機(jī)后發(fā)生的希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題敲響了警鐘。由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)還未謝幕,迪拜的債務(wù)危機(jī)又粉墨登場(chǎng)。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風(fēng)險(xiǎn),也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種潛在的風(fēng)險(xiǎn),并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和管理。其中,我國(guó)地方政府現(xiàn)有各類債務(wù)所可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)尤為重要因此,研究這一問(wèn)題既具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,又具有一定的理論意義。我國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有其特殊的歷史背景和生成機(jī)理,而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難,“財(cái)政危機(jī)”的表現(xiàn)模糊,這些問(wèn)題給有效預(yù)警帶來(lái)困難。不僅如此,現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問(wèn)題

一、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及特征(一)地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

這是指由于債務(wù)規(guī)模過(guò)大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無(wú)法支付的風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來(lái)看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過(guò)地方財(cái)政的承受能力。

(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險(xiǎn)。

1．直接顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。

國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金是指1998年以來(lái)，國(guó)家為了擴(kuò)大內(nèi)需，利用增發(fā)國(guó)債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，還款期限為10年。它對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務(wù)壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國(guó)地方政府過(guò)度依賴對(duì)外借款形成直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國(guó)政府的貸款和世界銀行等國(guó)際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項(xiàng)目貸款，但投資的這類項(xiàng)目主要體現(xiàn)為社會(huì)效益，難以依靠項(xiàng)目自身形成償債能力，一旦項(xiàng)目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動(dòng)用財(cái)力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運(yùn)行過(guò)程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風(fēng)險(xiǎn)。

2．或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購(gòu)和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問(wèn)題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，而在一般的財(cái)政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計(jì)中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時(shí)都不考慮這部分債務(wù)。實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損火不容忽視。

3．外債風(fēng)險(xiǎn)。

政府外債是對(duì)外債務(wù)所概括的“外債”的一個(gè)重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關(guān)政府外債的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所以利用外債這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。地方政府外債風(fēng)險(xiǎn)主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險(xiǎn)。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

(一)舉債規(guī)模過(guò)大

隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由原來(lái)的徹底服從于中央政府的分支機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政上“自負(fù)盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與維擴(kuò)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金的籌措、社會(huì)治安的維護(hù)、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)等方面發(fā)揮越來(lái)越大的作用，而中央賦予地方政府的“財(cái)權(quán)”并沒有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對(duì)地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績(jī)上的領(lǐng)先地位，通過(guò)各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會(huì)保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進(jìn)一步擴(kuò)大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)日漸顯現(xiàn)。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過(guò)度舉債

對(duì)我國(guó)各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，通常只關(guān)心借錢，而很少有人過(guò)問(wèn)是否能還債，即使是有這樣那樣的評(píng)審部門，其對(duì)債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時(shí)候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問(wèn)題。官員在向上級(jí)財(cái)政部門借款 的時(shí)候，并不是將借到的錢完全用于其中請(qǐng)時(shí)所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過(guò)轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級(jí)財(cái)政的監(jiān)督，其目的就是為了對(duì)這些錢具有更大的支配權(quán)，以滿足其對(duì)權(quán)利和金錢的支配欲。

(三)財(cái)政入不敷出

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對(duì)財(cái)政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)質(zhì)量的提高使財(cái)政支出早現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。一方面，財(cái)政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴(kuò)大，不僅上級(jí)政府下放了許多支出責(zé)任，原來(lái)中國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的許多社會(huì)職能也轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)提供義務(wù)教育、木區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級(jí)政府的則權(quán)、事權(quán)關(guān)系的不對(duì)稱問(wèn)題。市、區(qū)財(cái)力的縱向上移和事權(quán)的相對(duì)下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級(jí)地方政府。叫以說(shuō)，在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展對(duì)財(cái)政資金的需求量呈跳躍性增長(zhǎng)的特征，而財(cái)政資金的增長(zhǎng)是不可能超常規(guī)的，因而使財(cái)政支出的有限增長(zhǎng)與現(xiàn)實(shí)需要不斷擴(kuò)大的矛盾日益尖銳。也就是說(shuō)，地方財(cái)政的供給范圍過(guò)寬，包攬過(guò)多；地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源不足，難以履行支出責(zé)任的需要，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素。

(四)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益較差

對(duì)地方財(cái)政部門的貸款項(xiàng)目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門審批的債務(wù)融資項(xiàng)目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟(jì)效益。因此，依靠項(xiàng)目本身來(lái)還款是比較困難的，它的收益更多的是社會(huì)效益，這種項(xiàng)目很多是來(lái)自國(guó)際金融組織和外國(guó)政府的貸款。如果到時(shí)候無(wú)法償還，政府出于國(guó)際形象必須承擔(dān)償債義務(wù)。

三、改善地方政府債務(wù)問(wèn)題

(—)建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制

1．為了加強(qiáng)對(duì)政府舉債的管理，實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。

為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時(shí)，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時(shí)，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個(gè)投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對(duì)從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，到設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過(guò)程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。對(duì)放棄職責(zé)，放松管理，致使項(xiàng)目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分：對(duì)造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其法律責(zé)任。

2．建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。針對(duì)這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)方式，財(cái)政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于確需財(cái)政 擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級(jí)擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國(guó)外的實(shí)踐證明，對(duì)于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險(xiǎn)的能力有限、風(fēng)險(xiǎn)的承受能力較差的政府來(lái)說(shuō)，政府提供直接的財(cái)政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3．要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。

依法理財(cái)，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時(shí)制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對(duì)政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理。

第一，對(duì)地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實(shí)現(xiàn)制過(guò)渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會(huì)計(jì)主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對(duì)以后的財(cái)務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的確認(rèn)和計(jì)量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來(lái)的償債風(fēng)險(xiǎn)。

第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對(duì)地方財(cái)政來(lái)講，其運(yùn)行過(guò)程中不可避免地存在各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這就要求政府會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計(jì)各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失。

(二)建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制

1．成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。

實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計(jì)劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。

2．建立第二預(yù)算系統(tǒng)。

建設(shè)資金入預(yù)算，資金實(shí)施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時(shí)不能給后任留下包袱。為此由計(jì)委每年在公共預(yù)算期間，做出下財(cái)政投融資計(jì)劃，財(cái)政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與計(jì)劃一起報(bào)有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財(cái)政活動(dòng)予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計(jì)委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計(jì)劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時(shí)間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)等。

3．制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。

要強(qiáng)化各項(xiàng)目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項(xiàng)目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項(xiàng)目單位的其他收入等實(shí)行專戶儲(chǔ)存，專項(xiàng)用于貸款的償還。政府在安排每年的財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財(cái)政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項(xiàng)資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨(dú)安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級(jí)的純社會(huì)效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級(jí)債務(wù)人一時(shí)還款困難時(shí)的臨時(shí)墊付周轉(zhuǎn)。

4．明確債權(quán)，整頓債務(wù)。

當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問(wèn)題。對(duì)合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過(guò)債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場(chǎng)化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅(jiān)決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時(shí)應(yīng)本著“誰(shuí)借誰(shuí)還誰(shuí)受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

5．建立以資產(chǎn)運(yùn)作為模式的償還機(jī)制。

資產(chǎn)運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金良性運(yùn)行的基礎(chǔ)性機(jī)制。所謂資產(chǎn)運(yùn)作，在這里是指將建設(shè)資金的籌集、項(xiàng)目投資、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和還本付息等活動(dòng)，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎(chǔ)上，并以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營(yíng)收益作為還本付息的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)和資金來(lái)源。

(三)加強(qiáng)財(cái)政收支管理

1．夯實(shí)收入基礎(chǔ)。

夯實(shí)收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來(lái)源，支持收入來(lái)源的發(fā)展。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來(lái)源，才可能有源源不斷的財(cái)政收入；只有收入來(lái)源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財(cái)政收入才能夠夯實(shí)。

第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財(cái)政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要保基礎(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過(guò)引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來(lái)源。

第二，加強(qiáng)并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭(zhēng)取市政府在稅費(fèi)留成上的支持。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對(duì)滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財(cái)政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財(cái)政的職能作用。因此，一方面要加強(qiáng)稅費(fèi)的管理，防止稅費(fèi)流失；另一方面，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級(jí)政府在稅費(fèi)上的支持。

第三，統(tǒng)一財(cái)權(quán)，強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對(duì)現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財(cái)權(quán)，并強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財(cái)權(quán)，提高財(cái)政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。

2．規(guī)范財(cái)政支出。

第一，重新界定財(cái)政的供給范圍，減少日益增長(zhǎng)的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開支。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)，對(duì)社會(huì)的大包大攬，勢(shì)必造成預(yù)算擴(kuò)張，形成財(cái)政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財(cái)政的要求，以滿足“社會(huì)公共需要”為原則，對(duì)能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。對(duì)事業(yè)單位實(shí)行分類處置，即對(duì)公益性事業(yè)(如基礎(chǔ)教育、圖書館、高新技術(shù)研究等)實(shí)行財(cái)政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對(duì) 半公益性半經(jīng)營(yíng)性事業(yè)，財(cái)政可給予適當(dāng)補(bǔ)助；對(duì)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場(chǎng)；對(duì)社會(huì)保障則應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算。

第二，財(cái)政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開支。建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)在每一筆財(cái)政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長(zhǎng)與GDP或財(cái)政掛鉤的做法，地方財(cái)政支出增長(zhǎng)必須低于地方財(cái)政收入增長(zhǎng)，地方財(cái)政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財(cái)政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國(guó)防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點(diǎn)放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來(lái)，減少對(duì)傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。

第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會(huì)集團(tuán)消費(fèi)開支，結(jié)合深化價(jià)格體制改革，逐步減少財(cái)政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。

第五篇：地方政府借款風(fēng)險(xiǎn)及其防范建議

地方政府借款風(fēng)險(xiǎn)及其防范建議

本文針對(duì)商業(yè)銀行對(duì)地方政府借款風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的不足入手，力圖通過(guò)對(duì)地方政府借款主體的合法性、借款用途的合理性、借款資金貸后劃轉(zhuǎn)規(guī)范性、第一和第二還款來(lái)源的穩(wěn)定性和可靠性、擔(dān)保措施的可信性和有效性等風(fēng)險(xiǎn)剖析，建議商業(yè)銀行在刺激內(nèi)需熱潮中有效控制住地方政府的借款額度，積極防止信貸風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方政府借款的形成機(jī)理

地方政府是地方基本建設(shè)項(xiàng)目投資主體，按“誰(shuí)用款，誰(shuí)借款”的原則，借款主體應(yīng)是地方政府。但根據(jù)我國(guó)《貸款通則》對(duì)借款人資格的規(guī)定，地方政府不能直接向商業(yè)銀行借款。因此，實(shí)踐中，為解決地方基本建設(shè)項(xiàng)目資金，通常由地方政府指定借款主體，以地方政府未來(lái)預(yù)算資金作為還款來(lái)源，用地方政府信用作為擔(dān)保，即為地方政府借款。可見，地方政府指定的借款主體向銀行借款是地方政府籌措資金的主要手段。

（一）地方政府借款的主要?jiǎng)右?/p>

通常而言，財(cái)政預(yù)算管理要求政府在履行政府職能時(shí)應(yīng)執(zhí)行“量人為出”原則，但地方政府利用自身對(duì)商業(yè)銀行的影響力可輕易獲得銀行貸款。商業(yè)銀行，特別是大型商業(yè)銀行，其經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)遍布全國(guó)各地方，哪里經(jīng)濟(jì)繁榮，哪里的銀行就多。在地方政府的表態(tài)對(duì)銀行能否中標(biāo)起重要作用的情況下，地方政府可以輕易從商業(yè)銀行獲得借款。

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此外，地方政府借款還體現(xiàn)了地方政府執(zhí)政為民理念和地方政府執(zhí)政能力。在財(cái)政支出有嚴(yán)格的預(yù)算規(guī)定、吸引民間資本存在很大困難的前提下，向商業(yè)銀行借款成為地方政府提前為百姓多辦實(shí)事的唯一的途徑。尤其當(dāng)前為擴(kuò)大內(nèi)需，商業(yè)銀行借款資金在創(chuàng)造城市投資環(huán)境、吸引更多投資資金的同時(shí)，可拉動(dòng)了地方GDP的增長(zhǎng)。

(二)商業(yè)銀行提供貸款的主要?jiǎng)右?/p>

商業(yè)銀行向沒有借款資格的地方政府發(fā)放貸款，主要在于地方政府貸款的特殊性以及商業(yè)銀行短期化經(jīng)營(yíng)傾向。首先，地方政府貸款多為基本建設(shè)項(xiàng)目，具有金額大、期限長(zhǎng)、還款比較正常特點(diǎn)，這些特點(diǎn)正好有利于完成信貸規(guī)模指標(biāo)。其次，地方政府基本建設(shè)貸款合同的收益或許不高，但由于金額大、期限長(zhǎng)、衍生業(yè)務(wù)多，各業(yè)務(wù)收益加起來(lái)就是較高的綜合收益；最后，給地方政府貸款出現(xiàn)不良時(shí)相關(guān)責(zé)任人所需承擔(dān)的責(zé)任最小，不會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)之大案。也就是說(shuō)，政府貸款即使最后出現(xiàn)壞賬，也不會(huì)像給民營(yíng)企業(yè)貸款那樣有受賄的嫌疑。

二、地方政府借款的風(fēng)險(xiǎn)分析

(一)地方政府借款的信用風(fēng)險(xiǎn)分析

1、借款合同僅僅具有形式的合法性

政府控股企業(yè)或組建融資平臺(tái)出面借款，由地方政府提供信用擔(dān)保，使借款主體和借款合同僅僅在形式具有合法化。然而，借款企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模微小型與借款金額巨大型的不對(duì)稱，表明借款企業(yè)不會(huì)承擔(dān)、也沒有能力承擔(dān)還款義務(wù)。

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2、地方政府財(cái)務(wù)資料具有隱秘性

根據(jù)我國(guó)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、行政單位會(huì)計(jì)制度和事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定，地方政府只向?qū)徲?jì)部門公開政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系。而且，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分散、隱蔽性強(qiáng)、透明度差的特點(diǎn)，使得商業(yè)銀行根本不可能完全了解政府的預(yù)算收入和預(yù)算支出安排、負(fù)債金額及結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)質(zhì)量及結(jié)構(gòu)、還款來(lái)源及還款能力。在這種無(wú)法有效評(píng)估地方政府償債能力和信用風(fēng)險(xiǎn)情況下，商業(yè)銀行如果盲目地向地方政府發(fā)放大金額、長(zhǎng)時(shí)間的項(xiàng)目貸款，潛在的擔(dān)保還款風(fēng)險(xiǎn)可想而知。

3、地方政府借款資金監(jiān)管缺位

由于借款人和政府處臵土地與銀行貸后管理信息不對(duì)稱，貸款資金轉(zhuǎn)入財(cái)政帳戶后，銀行完全失去對(duì)貸款資金的監(jiān)控，無(wú)法保證貸款不被挪作他用。而且由于商業(yè)銀行存在對(duì)地方政府的依賴性，很多商業(yè)銀行對(duì)地方政府借款資金的監(jiān)管積極性不高，甚至不敢監(jiān)管，這非常容易導(dǎo)致地方政府用同樣的項(xiàng)目、同樣的貸款條件向其他的商業(yè)銀行再借款。

4、地方政府還款資金來(lái)源有限

實(shí)行預(yù)算管理的地方政府，其資金來(lái)源主要依靠財(cái)政一般預(yù)算收入和支出的差額和轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地的收入。由于受金融危機(jī)的影響，國(guó)內(nèi)許多地方的房地產(chǎn)市場(chǎng)并不景氣，直接影響了土地拍賣市場(chǎng)，地方政府國(guó)有土地出讓的預(yù)期收入不能實(shí)現(xiàn)。此外，隨著拉動(dòng)內(nèi)需的需要，減稅政策頻頻出臺(tái)嚴(yán)重影響財(cái)政收入來(lái)源，國(guó)家對(duì)中央征收的證

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券交易印花稅、個(gè)人所得稅，地方政府征收的房地產(chǎn)交易稅等稅率作了向下調(diào)整，地方政府可支配財(cái)力隨著稅收收入減少而減少，用于歸還銀行貸款的資金也就隨稅收收入減少而減少。(二)地方政府借款的法律風(fēng)險(xiǎn)分析

1、商業(yè)銀行貸款行為可能不合法

按《貸款通則》和《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定，商業(yè)銀行不得向地方政府發(fā)放貸款，如果貸款逾期、壞賬，商業(yè)銀行作為債權(quán)人向法院申請(qǐng)債權(quán)主張，法院可能以“商業(yè)銀行貸款行為不合法，或商業(yè)銀行明知故犯”為由不予以支持。

2、地方政府擔(dān)保責(zé)任可能得到解除

即使法院受理了商業(yè)銀行作為債權(quán)人向法院申請(qǐng)對(duì)地方政府借款平臺(tái)債權(quán)主張，也只會(huì)對(duì)形式上借款人追究責(zé)任，不對(duì)實(shí)際借款人、合同中的擔(dān)保人追究責(zé)任，法院會(huì)按照我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)不得為保證人，從法律上排除了地方政府擔(dān)保責(zé)任。

3、借款人易逃避還款義務(wù)

借款人往往是注冊(cè)資金很小的有限責(zé)任公司，一旦經(jīng)營(yíng)陷入困境，就可依照《公司法》破產(chǎn)，或者借款人是擁有大量社會(huì)公益資產(chǎn)的企業(yè)，這些資產(chǎn)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，是必須保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是無(wú)法轉(zhuǎn)讓和流通的醫(yī)院、道路、公園等。

4、抵押物難以變現(xiàn)

《貸款通則》規(guī)定，作為貸款擔(dān)保的抵押物必須具備流通性。商業(yè)銀行給地方政府大量信用貸款是看到地方政府“報(bào)表上大量公益資

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產(chǎn)”，即道路、醫(yī)院、學(xué)校、土地等，作為地方政府資產(chǎn)具有共同特點(diǎn)，其建筑物下土地的性質(zhì)均為國(guó)有使用，沒有抵押權(quán)，不可轉(zhuǎn)讓。

三、地方政府借款的風(fēng)險(xiǎn)防范建議

（一）嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，依法發(fā)放地方政府貸款

人民銀行為制止地方政府金額過(guò)多、期限過(guò)長(zhǎng)的土地儲(chǔ)備貸款和動(dòng)拆遷流動(dòng)資金貸款，2003年6月發(fā)布了“121”文件，文件規(guī)定土地儲(chǔ)備貸款的條件為：(1)自有資金比例不得低于30％；(2)擔(dān)保方式為土地抵押；(3)期限不得超過(guò)二年。對(duì)照上述條件商業(yè)銀行向各級(jí)地方政府發(fā)放的土地儲(chǔ)備貸款(大多數(shù)為信用擔(dān)保方式)均為違規(guī)貸款。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、建設(shè)部、中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)(簡(jiǎn)稱五部委)為了制止地方政府過(guò)多地向商業(yè)銀行借款，2006年5月8日以五部委名義聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控，整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》。通知規(guī)定金融機(jī)構(gòu)要立即停止一切對(duì)政府的打捆貸款和授信活動(dòng)，嚴(yán)禁地方政府再提供任何形式的擔(dān)?；蛘呤亲兿鄵?dān)保。

（二）正確認(rèn)識(shí)地方政府資產(chǎn)的價(jià)值，時(shí)刻警惕政策風(fēng)險(xiǎn) 以某直轄市為例，一個(gè)注冊(cè)資金7億元人民幣、凈資產(chǎn)26億元人民幣的發(fā)展(集團(tuán))公司，其凈資產(chǎn)為二條通向機(jī)場(chǎng)的收費(fèi)公路。在向銀行借款時(shí)，該公司承諾用收費(fèi)資金作為還款來(lái)源，隨著該城市市內(nèi)收費(fèi)取消，其26億元人民幣凈資產(chǎn)不僅沒有了價(jià)值，而且公路養(yǎng)護(hù)義務(wù)仍有該公司負(fù)責(zé)。雖然借款最終是由該地方政府重新安排資金得以解決，但正確認(rèn)識(shí)地方政府資產(chǎn)的價(jià)值，是商業(yè)銀行必須注意的一項(xiàng)工作。

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（三）有效控制地方政府的貸款額度，防止還款來(lái)源資金斷裂 在刺激內(nèi)需的熱潮中，商業(yè)銀行應(yīng)保持一份清醒的頭腦，控制地方政府的貸款額度，防止還款來(lái)源資金斷裂。1996年-1997年各地方政府紛紛通過(guò)批準(zhǔn)地方企業(yè)破產(chǎn)申請(qǐng)，來(lái)逃避四大國(guó)有商業(yè)銀行近千億元的貸款。如果十年前地方政府通過(guò)借款企業(yè)破產(chǎn)可以逃避中央政府的債務(wù)，那么，今后借款企業(yè)的破產(chǎn)要逃避的就是全體股民的債務(wù)。

（四）依法確立借款主體，合理安排擔(dān)保模式

就借款主體而言，借款主體必須是政府設(shè)立的特大型企業(yè)或事業(yè)法人，主營(yíng)業(yè)務(wù)單一(經(jīng)營(yíng)政府項(xiàng)目)的企業(yè)和政府授權(quán)的職責(zé)明確的常設(shè)機(jī)構(gòu)；借款主體近3年財(cái)務(wù)收支有結(jié)余，無(wú)欠息和欠債的不良記錄；借款主體綜合性經(jīng)營(yíng)客戶(非單一經(jīng)營(yíng)政府項(xiàng)目)的“財(cái)務(wù)指標(biāo)級(jí)參數(shù)”達(dá)到相關(guān)行業(yè)指引中規(guī)定的信用授信標(biāo)準(zhǔn)值，信用等級(jí)AA級(jí)以上。

就擔(dān)保方式而言，對(duì)于貸款項(xiàng)目完全為公益性質(zhì)，還貸來(lái)源全部靠財(cái)政撥款安排的項(xiàng)目，必須取得有政府明確承擔(dān)還款責(zé)任的擔(dān)保承諾函；對(duì)于項(xiàng)目由政府安排建設(shè)，建成后項(xiàng)目有一定收益可用于還貸，不足部分由財(cái)政安排資金償還的貸款，承諾函不僅要清晰政府承擔(dān)部分的量以及資金到位的進(jìn)程、財(cái)力支付的可能性，同時(shí)必須明確反映出在項(xiàng)目出現(xiàn)償債困難時(shí)，安排政府財(cái)政資金補(bǔ)充償還貸款的責(zé)任；對(duì)于項(xiàng)目建成后有完全的還本付息能力，但在建設(shè)時(shí)期項(xiàng)目承擔(dān)的企業(yè)由于資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)實(shí)力等因素與承接的政府大型項(xiàng)目不相匹配，要有地方政府提供擔(dān)保。

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（五）創(chuàng)新金融產(chǎn)品，完善金融服務(wù)

在目前我國(guó)尚未允許地方政府發(fā)行公共債券的情況下，商業(yè)銀行可以利用代理集合委托貸款方式來(lái)籌措土地儲(chǔ)備資金，這一方面能使參與了集合委托貸款的老百姓關(guān)心城市建設(shè)，監(jiān)督政府規(guī)范資金使用，另一方面又可以規(guī)避一些政策性風(fēng)險(xiǎn)，如上海地鐵、成都市水環(huán)境項(xiàng)目集合委托貸款發(fā)行均取得良好效果；還可以發(fā)揮銀團(tuán)貸款優(yōu)勢(shì)，充分整合資源，分散風(fēng)險(xiǎn)。

（六）建立共同的貸款專用賬戶，加強(qiáng)對(duì)信貸資金的事后監(jiān)管 把好貸款用途監(jiān)控是確保政府貸款貸款安全的關(guān)鍵，鑒于地方財(cái)政要介入對(duì)貸款資金的管理，可采取借款人與財(cái)政建立共同的貸款專用賬戶的措施，將貸款資金與財(cái)政資金徹底分開，這樣既便于財(cái)政直接監(jiān)控，也能滿足銀行對(duì)信貸資金管理的要求。

責(zé)任編輯：馮守尊（博士后）

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