第一篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險的衡量、分布與防范
地方政府債務(wù)風(fēng)險的衡量、分布與防范（上）
中國工商銀行投資銀行部課題組
發(fā)布時間:2011-04-01
摘要：本文以負債率、債務(wù)率、利息支出率、擔(dān)保債務(wù)比重四個指標(biāo)為中國債務(wù)風(fēng)險衡量的主要指標(biāo)，結(jié)合指標(biāo)測算和債務(wù)情況及收入水平進行考察，結(jié)果顯示中國地方政府整體債務(wù)風(fēng)險可控，在近幾年間政府有能力償還債務(wù)利息。但中國債務(wù)風(fēng)險區(qū)域分布不均衡，防控重點是經(jīng)濟發(fā)展處于全國中等水平的省市，這些省市亟須舉債而在風(fēng)險控制上相對較弱，經(jīng)濟發(fā)展較弱的省份需要中央政府的擔(dān)保舉債，經(jīng)濟較為發(fā)達的省份基本可以負擔(dān)本地融資。本文認為，保持宏觀經(jīng)濟政策一致性，在債務(wù)清理、融資平臺公司的處理上應(yīng)分區(qū)域、公司區(qū)別對待，這樣有利于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險。
關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺，政府債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險
自2009年以來，關(guān)于地方融資平臺的討論不絕于耳，對于地方政府融資平臺的清理、整頓和規(guī)范工作，已經(jīng)逐步開始。2009年10月21日國務(wù)院常務(wù)會議指出“要規(guī)范地方政府及其平臺公司的舉債和擔(dān)保承諾行為”；2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，溫家寶總理提出“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”；20LO年6月10日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，至此，地方政府融資平臺的國家層面解決方案正式出臺。
雖然地方政府融資平臺的清理整頓已經(jīng)從政策層面開始，但地方政府的舉債經(jīng)營究竟有何必要性和局限性?政府對債務(wù)的容忍度和風(fēng)險的衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么?當(dāng)前中國地方政府債務(wù)有多大，未來幾年會發(fā)展到多大?中國地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險有多大？在什么情況下會觸發(fā)?是局部風(fēng)險還是系統(tǒng)性風(fēng)險?應(yīng)該如何應(yīng)對?這些是本文將要研究的問題。
一、政府負債經(jīng)營的可行性與局限性
(一)政府負債經(jīng)營是常態(tài)
資本是經(jīng)濟發(fā)展的重要元素，在資本稀缺的年代，負債經(jīng)營是經(jīng)濟發(fā)展的必然方式，也是政府謀求本國經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。各國經(jīng)濟發(fā)展的歷程表明，從手工作坊向工業(yè)化的發(fā)展再到高科技的發(fā)展，除了技術(shù)進步的因素外，其重要推動力就是資本。政府作為推動經(jīng)濟發(fā)展的火車頭，僅僅靠量入為出的政策是難以達到快速促進經(jīng)濟增長的目的的，因此，負債經(jīng)營就成為政府運行過程中的不二選擇，例如，2008年年底美國的政府債務(wù)率超過200%(見圖1)。截至2009年年底，中國政府總負債為15.7萬億元，約占2009年GDP的48%。
政府的負債經(jīng)營至少有如下優(yōu)勢：一是引領(lǐng)投資，推動經(jīng)濟增長。經(jīng)濟增長的三個引擎投資、消費和進出口，通過發(fā)行債務(wù)回收資金再投資到實體經(jīng)濟中去，政府主導(dǎo)型投資推動經(jīng)濟增長的功效明顯，據(jù)測算，在1997-1998年的金融危機過后，我國通過國債項目投資帶動經(jīng)濟增長1.5個百分點，1999年帶動2個百分點；2000年帶動1.7個百分點(郭忠孝等，2004)。二是優(yōu)化資金配置，提供民間資金投資渠道，分享國家建設(shè)的收益。尤其是對中國這樣的儲蓄率較高的國家，民間積累的資金規(guī)模龐大，國家的債務(wù)融資提供了一條分流渠道。截至2010年9月末，中國居民存款余額已達到30.42萬億元，中國的家庭儲蓄率在近20年一直維持在20%左右的高位，低的有17%，高的有22.9%。三是推動各地公共設(shè)施建設(shè)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相對較易舉債，更能推動公共建設(shè)，而不發(fā)達地區(qū)更需要通過政府擔(dān)保來融資以加快公共建設(shè)。
從國際上來看，政府的負債經(jīng)營是一種常態(tài)。近期《經(jīng)濟學(xué)人》雜志披露的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年2月，全球各國負債總額突破36萬億美元。日本債務(wù)總額占GDP的比重為229%，位居OECD所有成員之首；評級不斷下調(diào)的希臘負債占GDP的比重為125%，意大利情況稍好，比重為118%(見圖2)。
(二)政府負債經(jīng)營仍存在一定局限性
政府負債為經(jīng)濟的增長及投資渠道的擴展起到了很大的作用，但萬事萬物都有兩面性，政府負債經(jīng)營同樣存在一定的局限性。其一是過度負債可能造成全球經(jīng)濟的拖累。國際貨幣基金組織(IMF)日前發(fā)出警告稱，過高的政府債務(wù)水平，尤其是發(fā)達國家居高不下的債務(wù)水平，可能會嚴重拖累全球經(jīng)濟增長。IMF在其《財政監(jiān)督報告》(Fiscal Monitor Report)中稱，根據(jù)目前的財政政策，全球經(jīng)濟的潛在增長率可能將每年下降0.5%，而公共債務(wù)占GDP的比重將可能比經(jīng)濟危機前的水平上升40%以上，至115%。其二是負債經(jīng)營使得政府有擴張債務(wù)的潛在動力，影響到貨幣政策的獨立性。政府負債后最終的償還來源需要依靠財政，若赤字高企，可能逼迫政府不得不通過印鈔來償還，給貨幣政策的獨立性帶來嚴重打擊，同時引發(fā)通脹。其三是地方政府的負債經(jīng)營在部分國家因為有中央政府的隱性擔(dān)保，比如中國，可能帶來債務(wù)的累積，形成系統(tǒng)性償付風(fēng)險。
(三)中國地方政府融資平臺成為政府負債的隱性方式
1994年財稅改革后，地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配，中國經(jīng)濟發(fā)展又需要大量資金支持，都是投融資平臺產(chǎn)生的根源。各國負債率均高企，中國的政府負債率相對并不十分高，地方政府融資平臺這一融資模式才是市場擔(dān)心的焦點。目前來看，中國地方政府債務(wù)經(jīng)營面臨的局限性主要表現(xiàn)在：一是以房地產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)的地方政府收入隱含風(fēng)險；二是政策調(diào)整可能隱含風(fēng)險，比如我國土地政策、稅收政策、公共事業(yè)管理政策等的不斷調(diào)整；三是目前我國投資項目盈利能力隱含償還風(fēng)險。
而作為中國特色的地方政府融資平臺債務(wù)在2009年急劇擴張，基于法律框架，政府不能舉債，只能通過融資平臺變相進行。這種融資平臺存在著種種問題：諸如平臺公司比較分散，但債務(wù)規(guī)模龐大；平臺公司治理結(jié)構(gòu)混亂，公司間連帶關(guān)系復(fù)雜；平臺公司參與項目有眾多“面子工程”、政績工程造成重復(fù)建設(shè)嚴重，還款能力難以保障等。因此，中國政府負債經(jīng)營的方式更多的是一種通過規(guī)避現(xiàn)行法律法規(guī)的制約而形成的隱性負債，其負債經(jīng)營的行為在特定歷史階段為經(jīng)濟的快速恢復(fù)增長起到了重要作用，但潛在的風(fēng)險需要關(guān)注。
二、當(dāng)前中國地方政府債務(wù)情況及未來預(yù)測
(一)地方政府債務(wù)分類
我國地方政府負債是受到嚴格限制的。這是因為，地方政府負債在當(dāng)期財政預(yù)算及決算中表現(xiàn)為財政赤字，但是我國《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！辈粌H如此，《擔(dān)保法》第八條進一步規(guī)定“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外?！?/p>
我國地方政府債務(wù)可以劃分為顯性債務(wù)與隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是指經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)符合《預(yù)算法》及《擔(dān)保法》規(guī)定從而能夠在當(dāng)期地方財政預(yù)算體現(xiàn)的地方政府負債，主要包括財政部代發(fā)的地方政府債券、外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金等。隱性債務(wù)則不會在地方財政預(yù)算中體現(xiàn)。隱性債務(wù)的范圍比較廣泛，并且口徑不一。較小口徑的隱性債務(wù)主要指現(xiàn)存的地方政府負有直接償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)。更寬泛口徑的隱性債務(wù)可能還包括地方金融機構(gòu)的呆壞賬、社會保障資金缺口以及政策性增支缺口等。本文主要討論狹義口徑的隱性債務(wù)。
地方政府隱性債務(wù)有多種形式，既包括地方政府直接欠款，也包括由地方政府為其控制實體擔(dān)保的融資。前者如近期公布的2009年中央決算報告中提到的農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)，該債務(wù)是指各地以縣為單位推進“普九”工作，至通過省級“普九”驗收合格期間發(fā)生的債務(wù)，主要包括教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購置等與學(xué)校建設(shè)直接相關(guān)的債務(wù)。后者則主要指地方政府為地方政府融資平臺公司擔(dān)保的債務(wù)。地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體6。根據(jù)央行的數(shù)據(jù)，截至2009年5月底，全國共有地方政府投融資平臺3800家左右。地方政府擔(dān)保有多種形式，如地方財政出具的還款承諾、地方人大同意將項目還款資金納入預(yù)算、地方政府回購承諾等。地方政府融資平臺債務(wù)包括銀行借款、債券及信托產(chǎn)品等。
(二)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)與規(guī)模
受當(dāng)前我國財政體制制約，地方政府債務(wù)透明度較差。這里我們從上述對地方政府債務(wù)分類入手，從債務(wù)結(jié)構(gòu)與規(guī)模兩方面考察地方政府債務(wù)情況。
1.顯性債務(wù)。
這部分債務(wù)通常是由地方政府直接與中央政府或國際組織簽署相關(guān)合同，并納入地方預(yù)算，因此具有較強的約束性，地方政府違約的可能性較小。地方政府債券一般期限3-5年，本金到期一次償還；國際組織貸款一般期限較長，可能會在10年以上，并要求逐年償還部分本金。
規(guī)模方面，這里主要統(tǒng)計地方政府債券。2009年已發(fā)行地方政府債券2000億元，2010年計劃發(fā)行2000億元?？紤]到目前正在對地方政府融資平臺公司進行清理，預(yù)計2011年中央政府有可能逐步放開地方政府債券發(fā)行規(guī)模，但也不太可能超過4000億元。
2.隱性債務(wù)。
(1)地方政府直接欠款。這部分債務(wù)中包括地方政府融資平臺或其他實體借款但由地方政府負責(zé)償還的債務(wù)，由于與地方政府融資平臺公司債務(wù)具有一定的相似性，這里暫不考慮。這部分債務(wù)由于通常是地方政府對企業(yè)或個人負債，約束力弱于顯性債務(wù)，部分債務(wù)期限是不固定的，甚至沒有利息。
判斷該部分債務(wù)規(guī)模比較困難?？梢越梃b的官方數(shù)據(jù)是：根據(jù)財政部的調(diào)查，2007年地方債務(wù)總額4萬億元，其中地方政府融資平臺負債約1萬億元，2007年尚未發(fā)行地方政府債券，這樣看來，2007年年末地方政府直接欠款大致不到3萬億元。我們判斷這一部分債務(wù)增速大致與GDP增速同步，2009-2011年大致在3.6萬億元上下浮動。
(2)地方政府融資平臺公司債務(wù)。地方政府融資平臺公司債務(wù)包括銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券、信托理財產(chǎn)品等。這部分債務(wù)由于交易對手為商業(yè)銀行或公眾，因此具有較強的約束力，并且需要支付利息，本金可能是逐年償還，也有可能到期一次償還。這部分債務(wù)通常是與具體項目掛鉤，因此，期限長短不一。
規(guī)模方面，中國銀監(jiān)會主席劉明康日前透露，截至2009年年末，地方政府融資平臺公司貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%。我們估計，截至2009年年末，地方政府融資平臺公司債券(含企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券)不超過2000億元，信托理財產(chǎn)品余額大致為1000億元。綜合來看，2009年年末，地方政府融資平臺公司債務(wù)總額大致在7.7萬億元。需要注意的是，地方政府融資平臺融資大多數(shù)是與項目對應(yīng)的，而這些項目中的一部分是能夠產(chǎn)生全部或部分還款來源的。目前還沒有具體比例數(shù)據(jù)，參考其他機構(gòu)意見，我們判斷在40%左右。這樣，2009年年末地方政府真正需要承擔(dān)還款責(zé)任的債務(wù)大致為4.6萬億元。
關(guān)于未來一段時間地方政府融資平臺公司債務(wù)規(guī)模，由于地方政府融資平臺公司融資主要是投向固定資產(chǎn)，因此，我們采用2004-2008年間城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資平均增長率26%來進行預(yù)測，則2010~2011年地方政府融資平臺公司債務(wù)分別為9.7萬億元與12.2萬億元，其中需要地方政府負擔(dān)部分分別為5.8萬億元與7.3萬億元。很明顯，這種預(yù)測方式基本上考慮到了極端情形，對地方融資平臺債務(wù)規(guī)模存在一定的高估，但符合謹慎性原則。
將以上各部分債務(wù)加總，初步估計，2009N2011年地方政府負擔(dān)的債務(wù)規(guī)模大致分別為8.4萬億元、9.6萬億元與11.7萬億元。
需要注意的是，以上僅是對地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)與規(guī)模總體情況進行的判斷與估算。我們認為，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)與規(guī)模還與具體區(qū)域相關(guān)，即不同區(qū)域或級別的地方政府其債務(wù)結(jié)構(gòu)與規(guī)模具有明顯的差異。一是地方政府債務(wù)區(qū)域分布十分不均衡。據(jù)近期審計署《關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣中有7個省、10個市和14個縣本級債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率超過100%，最高的達364.77%。二是市縣級地方政府債務(wù)負擔(dān)過重。據(jù)同一審計報告，上述地方政府共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務(wù)余額分別占省、市、縣本級政府債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%。三是融資條款可能也有較大差別。一個顯著事實是，受財政體制影響，地方政府級別越高，財政實力越強，商業(yè)銀行在對其融資平臺貸款時條款也越優(yōu)厚，例如，縣級融資平臺公司恐怕很難享受到省級融資平臺公司可以享受到的利率下浮優(yōu)惠。
(三)地方政府債務(wù)的還款來源
地方政府償還債務(wù)大致有三個來源：一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入及再融資。地方國有資本投資收益也可能作為地方政府償還債務(wù)的一個來源，但鑒于目前國有資本經(jīng)營預(yù)算開始起步，政府部門收集的投資收益較少，并且投資基本抵消了收益，尚不能為地方政府形成穩(wěn)定、大規(guī)模的收入源，因此，這里暫不考慮。
(二)長期債務(wù)風(fēng)險觸發(fā)條件
考慮到各地政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)存在較大差異，以上靜態(tài)分析并不適用于所有情況，尤其是需要償還本金的年份，結(jié)論相對樂觀，以下討論還款條件更為嚴厲的狀況，本金并非到期一次性償還，而是以按揭形式分期清償，即還款壓力分布在整個貸款周期內(nèi)。大致推導(dǎo)如下：
假設(shè)中央政府無財政補貼、地方政府獨立經(jīng)營，則持續(xù)經(jīng)營條件約束為：
當(dāng)期財政收入+可舉債規(guī)?！莓?dāng)期財政支出+待償債規(guī)模
臨界點公式為：當(dāng)期財政收入+可舉債規(guī)模=當(dāng)期財政支出+待償債規(guī)模
變換為：可舉債規(guī)模：待償債規(guī)模-(當(dāng)期財政收入-當(dāng)期財政支出)=待償債規(guī)模-當(dāng)期財政盈余(赤字)
當(dāng)政府具備舉債能力的情況下，總是可以通過“借新還舊”彌補債務(wù)負擔(dān)與財政盈余之間的差額。隨著財政狀況變差，赤字逐漸增加，債務(wù)負擔(dān)加重，舉債能力衰減，直至為零。
即：待償債規(guī)模：當(dāng)期財政盈余
在待償債規(guī)模和財政收支線性增長且增長率可知的情況下，有公式(1)：
D0=(1+r)n=I0(1+g)n-C0(1+s)n
其中，D0為首年待償債規(guī)模，I0為首年財政收入，C0為首年財政支出，r為債務(wù)增長率，g為財政收入增長率，s為財政支出增長率。進一步簡化，假定地方財政支出不變，即，為零，得出公式(2)：
r=(1+g)I0／D0-1(2)
利用前文數(shù)據(jù)r及公式(2)即可求得g，引入C0，代入公式(1)，可得n。
由以上內(nèi)容可以簡單推論，在初期待償債規(guī)模與財政收支情況相匹配的情況下，只有保證財政收入(盈余)增長速度大于等于債務(wù)增長速度，債務(wù)風(fēng)險才不會暴露。對于中國的具體情況而言，無論是地方政府債務(wù)總額還是地方政府融資平臺負債規(guī)模，絕大部分都來源于銀行存款，根據(jù)花旗集團的推測，2009年約有1／3的新增貸款流向地方融資平臺，若此為常態(tài)，則2010年地方融資平臺將增加約2.5萬億元貸款，在全國財政收支仍為赤字需要依靠大量發(fā)行國債彌補的情況下，無論是地方政府還是中央政府，償債壓力都將十分巨大。
(三)中國各區(qū)域地方政府債務(wù)風(fēng)險不同
1.各指標(biāo)的基本假設(shè)和分解。假設(shè)全國各地區(qū)債務(wù)結(jié)構(gòu)均一，并且債務(wù)規(guī)模余額與上年固定資產(chǎn)投資完成額成正比，之所以采取以固定資產(chǎn)投資完成額作為各個地區(qū)的分解標(biāo)準(zhǔn)是因為地方政府所舉債務(wù)，其主要用途是在城市基礎(chǔ)建設(shè)、公共建設(shè)等固定資產(chǎn)領(lǐng)域。通過分解可將前文所得政府債務(wù)余額、利息支出額和擔(dān)保債務(wù)余額分解到各省級行政區(qū)。進一步假定各省份2009—2011年GDP和財政收入增長率均等于1995—2008年均復(fù)合增長率，可估算出三年各省GDP、財政收入(見表9)，進而計算出各省連續(xù)三年的負債率、債務(wù)率、利息支出率以及擔(dān)保債務(wù)比重四個指標(biāo)值(見圖3)。
2.各區(qū)域指標(biāo)情況。各地區(qū)地理環(huán)境的不同，各地經(jīng)濟發(fā)展存在差異，在負債率上出現(xiàn)明顯不同。從初步統(tǒng)計結(jié)果來看，按照30%的警戒線標(biāo)準(zhǔn)，有8個省份在警戒線之上，包括內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、安徽、江西、云南、西藏、寧夏。這些省份處于我國東北、中西部地區(qū)，在經(jīng)濟發(fā)展上處于中下游位置，負債水平相對較高，但是總體上最高負債率不超過40%。
從債務(wù)率情況來看，最大值為2011年吉林的521%，最小值為2011年北京的74%，除北京2010年、2011年兩年外，均超過了80%的警戒線。處于明顯高位的有河北、吉林、安徽、江西、河南、西藏(見圖4)。
從利息支出率情況看，最大值為2011年吉林的30%，最小值為2011年北京的4%，均低于40%的警戒線。這一結(jié)果充分說明我國各地地方政府有足夠的能力在近幾年內(nèi)償還債務(wù)利息，壓力較大的是河南、吉林和西藏(見圖5)。
從擔(dān)保債務(wù)比重情況看，最大值為2011年吉林的542%，最小值為2009年北京的75%，若以80%的警戒線分隔，僅有北京、上海(2009、2010兩年)兩地不存在風(fēng)險(見圖6)。整體上看，由于關(guān)于地方政府融資平臺公司的相關(guān)規(guī)定的下發(fā)，地方政府的擔(dān)保債務(wù)將可能難以新增，因此擔(dān)保債務(wù)比重在未來幾年將逐步下降，繼北京、上海之后，廣東的擔(dān)保債務(wù)比重也將低于80%。
3.結(jié)論。從各指標(biāo)的區(qū)域分布上來看，與整體情形較為一致，負債率基本在可控范圍之內(nèi)，利息支出率各省均處于警戒線之下，而債務(wù)率和擔(dān)保債務(wù)率基本都在警戒線之上，但我們也從中看到一些特點：一是全國經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)債務(wù)規(guī)模大，但同時其債務(wù)風(fēng)險相對較小，比如北京、上海、廣東等地。二是按照我們的指標(biāo)來看，并非西部邊窮地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險就一定大。西藏由于地理位置的原因更多需要中央支持，其各項指標(biāo)均處在高位，但是很多中部省份比如河南、河北等地的風(fēng)險指標(biāo)也處在高位。三是以上指標(biāo)說明，中國債務(wù)風(fēng)險的防控重點在經(jīng)濟發(fā)展處于全國中等水平的省市，其急需舉債而在風(fēng)險控制上相對較弱，經(jīng)濟發(fā)展較弱的省份需要中央政府的擔(dān)保舉債，對于經(jīng)濟較為發(fā)達的省份地方基本可以負擔(dān)本地融資。
五、建議：政策保持一致，區(qū)域區(qū)別對待
(一)宏觀政策面：寬松政策的退出須多方權(quán)衡
地方政府融資平臺債務(wù)的大規(guī)模擴張主要是2009年，這是宏觀刺激政策和地方政府利益驅(qū)動的雙重結(jié)果。據(jù)媒體統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，2007年年末地方政府債務(wù)約4萬億元左右，到2009年年末僅地方政府融資平臺貸款就達到7.38萬億元，而據(jù)我們預(yù)計，到2011年地方政府負擔(dān)的債務(wù)將達到11.7萬億元，負債率將達到26%。債務(wù)的投向主要是基礎(chǔ)設(shè)施類等公共事業(yè)建設(shè)，債務(wù)的償還需要地方財政作為最后的保障。在中國并沒有地方政府破產(chǎn)這一說法，地方債務(wù)償付不足中央政府會進行處理，而中央政府的債務(wù)最終可能通過貨幣發(fā)放權(quán)解決。由于動用貨幣發(fā)放權(quán)有損政府公信力，是中央政府所不愿看到的局面，因此，在宏觀層面政府需要保持政策的一致性。在2009年寬松的貨幣政策和積極的財政政策下，2010年一季度經(jīng)濟增長持續(xù)上揚，但由于房地產(chǎn)的調(diào)控政策的持續(xù)，以及歐債危機的威脅，經(jīng)濟增長面臨“二次探底”的可能。在這種情況下，政策的退出更需謹慎考慮。結(jié)合此種經(jīng)濟形勢，地方政府融資平臺債務(wù)如果在相對寬松的政策環(huán)境下運行，將可能通過經(jīng)濟增長消化債務(wù)，風(fēng)險將會大大降低。但若政策突然收緊，地方政府融資平臺債務(wù)將不得不承受更大的壓力。
(二)債務(wù)面：公開透明，由“亂”到“準(zhǔn)”
對地方政府債務(wù)融資平臺債務(wù)償付的恐慌不僅僅來自于其債務(wù)規(guī)模大本身，主要還是整個社會對債務(wù)不了解。自2009年以來，無論政府、企業(yè)還是學(xué)術(shù)界都在熱議地方融資問題，都在談風(fēng)險很大，但卻又不知風(fēng)險具體在何處。因此，在當(dāng)前的狀況下，工作的重點或在：(1)摸清地方政府債務(wù)具體情況。對于地方政府債務(wù)的摸查，不僅僅涉及商業(yè)銀行，更重要的是要在地方政府層面有一個清醒的認識。2010年6月10日國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》中要求，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，確保信貸資產(chǎn)安全。實質(zhì)上自2010年初以來，銀監(jiān)會一直在要求商業(yè)銀行對地方融資平臺債務(wù)進行摸查。只有摸查清楚，才能對癥下藥，解決問題。(2)公開地方政府債務(wù)情況。對于存量債務(wù)情況，在摸查的基礎(chǔ)上應(yīng)按照風(fēng)險大小進行公示，以解除公眾疑慮。而對新增地方政府融資平臺債務(wù)，如果能夠公開用途，將會減少地方政府融資平臺資金的挪用，并能夠得到社會的監(jiān)督，這有利于地方融資平臺資金的有效使用，同時對外來的還款保障亦有一定的保證作用。
(三)監(jiān)管面：加強調(diào)查審批，區(qū)域區(qū)別對待
地方政府融資并不能簡單禁止，需要在一定規(guī)則下加強監(jiān)管。一是加強債務(wù)發(fā)行前的調(diào)查審批；二是設(shè)定事后的債務(wù)警戒線；三是加強政府信用評級建設(shè)，制定債務(wù)評級標(biāo)準(zhǔn)；四是對舉債的整個過程進行公開化、透明化。
但是，從我們的分析中可以看到，由于各地情況不同，對于地方政府的融資行為需要區(qū)別對待，尤其是對地方政府融資平臺的清理上不能“一刀切”。不可否認，地方融資平臺在過去幾年中為滿足現(xiàn)行法律法規(guī)要求，為地方建設(shè)做出過積極的貢獻，雖然現(xiàn)在存在一定的潛在風(fēng)險，但需要根據(jù)各地情況進行區(qū)別對待。比如對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方融資平臺，若經(jīng)營規(guī)范可按要求轉(zhuǎn)制為公司；對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，需要對地方融資平臺的融資功能和政府行為進行適當(dāng)剝離，使其能夠為地方建設(shè)發(fā)揮更大作用。
(四)操作面：存量增量治理并舉，動態(tài)管理
我們認為，地方政府融資平臺的潛在風(fēng)險中最根本的是償付風(fēng)險，因此，要考慮在“持續(xù)性的基礎(chǔ)上進行適當(dāng)控制”，具體的做法是一方面治理存量，另一方面控制增量，操作原則是進行動態(tài)管理。
1.解決地方政府收入來源的通暢性。在經(jīng)濟基本面持續(xù)向好的狀況下，地方政府的收入來源可以得到保障；而一旦經(jīng)濟基本面向好中斷，甚至出現(xiàn)“二次探底”，收入來源可能難以為繼，這才是地方融資平臺償付風(fēng)險出現(xiàn)的時刻。因此，保證地方政府收入來源的持續(xù)性是解決地方融資平臺風(fēng)險的基礎(chǔ)。
在保證收入來源上主要有幾個方面：一是保證稅收收入的持續(xù)增長，這需要經(jīng)濟持續(xù)增長的內(nèi)在支持；二是保證項目收入現(xiàn)金流的通暢，要保證基礎(chǔ)設(shè)施等項目的持續(xù)現(xiàn)金流，就要適當(dāng)?shù)亟o予后續(xù)資金支持，不能一刀切地將地方政府融資平臺的貸款打死，為了未來可能需要承受短期內(nèi)的資金再次投入，需要銀行等資金供給方進行審慎評價后進行；三是解決以土地出讓收入為主要收入來源的地方財政經(jīng)營模式，改變中央、地方的財政分配比例，或形成中央預(yù)算建設(shè)基金，分配地方項目。
2.銀行要抓好債務(wù)風(fēng)險管理。一是對存量債務(wù)分類還原，核查擔(dān)保資產(chǎn)，提取撥備；二是新增融資平臺貸款不能停，對于新項目、新融資平臺可以停，但對于持續(xù)性項目要給予有限制支持；三是貸款與實體項目對應(yīng)；四是尋求債務(wù)轉(zhuǎn)移，可考慮出售債務(wù)資產(chǎn)、降低對銀行資本的耗用，分散風(fēng)險。
3.改進地方項目融資手段，疏通地方融資平臺的資金來源渠道。地方項目融資渠道單一，致使風(fēng)險集中在銀行體系，若能擴展融資來源渠道，將分散風(fēng)險，短期內(nèi)有局部風(fēng)險，但無系統(tǒng)性風(fēng)險。一是考慮發(fā)行地方市政債，進入直接融資市場融資；二是引入約束機制，由政府直接擔(dān)保貸款或債務(wù)；三是資產(chǎn)證券化，對基礎(chǔ)設(shè)施項目現(xiàn)金流打包出售；四是融資模式改革，中央、地方間的擔(dān)保明晰化。
4.轉(zhuǎn)換地方政府項目經(jīng)營思路。地方融資平臺的存在主要是解決地方政府項目建設(shè)資金不足的問題，因此在項目經(jīng)營思路上可進一步解放思想，可考慮將地方項目由私人運營，比如收費公路、機場等設(shè)施，將私人資本引入置換政府資本，使政府負債水平下降。
參考文獻
郭忠孝等,2004.中國發(fā)行地方政府債券的必要性、可行性及對策[J].沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，6(4)：340-343.《金融論壇》2011年第1期
第二篇：淺析我國地方政府債務(wù)風(fēng)險及防范
所謂地方債務(wù)風(fēng)險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。
地方債務(wù)風(fēng)險是指地方財政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機器難以正常運轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財政風(fēng)險具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強、危害性大等特點。
政府性債務(wù)包含三大部分：政府性債務(wù)包含地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)、負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺公司的債務(wù)。1994年實施分稅制以來,中央和地方財權(quán)與事權(quán)并不明晰,很多地方政府無法僅依靠財政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)所需的支出,加上預(yù)算法對地方政府舉債的嚴格限制,使得一些地方官員通過非正規(guī)渠道舉債,以解決財政赤字。此外,在經(jīng)濟體制改革過程中,國有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會保障資金支出的增加,導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機發(fā)生后我國實行適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策的背景下,地方政府為恢復(fù)經(jīng)濟采取大規(guī)模投融資,一定程度上導(dǎo)致新增大量地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)問題如果不能化解,勢必成為制約我國經(jīng)濟健康發(fā)展的重大隱患,金融危機后發(fā)生的希臘主權(quán)債務(wù)危機以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國地方債務(wù)問題敲響了警鐘。由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機還未謝幕,迪拜的債務(wù)危機又粉墨登場。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風(fēng)險,也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經(jīng)濟運行中各種潛在的風(fēng)險,并加強風(fēng)險的預(yù)警和管理。其中,我國地方政府現(xiàn)有各類債務(wù)所可能引發(fā)的財政風(fēng)險尤為重要因此,研究這一問題既具有重要的現(xiàn)實意義,又具有一定的理論意義。我國地方政府財政風(fēng)險有其特殊的歷史背景和生成機理,而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難,“財政危機”的表現(xiàn)模糊,這些問題給有效預(yù)警帶來困難。不僅如此,現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問題
一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)及特征(一)地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險
這是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法支付的風(fēng)險。目前，我國地方政府債務(wù)融資的機構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。
(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險
指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對地方財政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險。
1．直接顯性債務(wù)風(fēng)險。
第一，國債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。
國債轉(zhuǎn)貸資金是指1998年以來，國家為了擴大內(nèi)需，利用增發(fā)國債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，還款期限為10年。它對地方經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務(wù)壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款形成直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項目貸款，但投資的這類項目主要體現(xiàn)為社會效益，難以依靠項目自身形成償債能力，一旦項目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動用財力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風(fēng)險。
第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運行過程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風(fēng)險。
2．或有債務(wù)風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險。
我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴大，而在一般的財政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務(wù)。實際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險損火不容忽視。
3．外債風(fēng)險。
政府外債是對外債務(wù)所概括的“外債”的一個重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關(guān)政府外債的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所以利用外債這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進行分析。地方政府外債風(fēng)險主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。
二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因
(一)舉債規(guī)模過大
隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦稀白载撚潯钡墓仓黧w。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定與維擴、經(jīng)濟建設(shè)所需資金的籌措、社會治安的維護、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實等方面發(fā)揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財權(quán)”并沒有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績上的領(lǐng)先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時，為加速經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進經(jīng)濟發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進一步擴大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴大，債務(wù)風(fēng)險也會日漸顯現(xiàn)。
(二)部分地方政府的隨意舉債及過度舉債
對我國各級地方政府來說，通常只關(guān)心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評審部門，其對債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級財政部門借款 的時候，并不是將借到的錢完全用于其中請時所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級財政的監(jiān)督，其目的就是為了對這些錢具有更大的支配權(quán)，以滿足其對權(quán)利和金錢的支配欲。
(三)財政入不敷出
隨著我國市場經(jīng)濟的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對財政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務(wù)范圍的擴大和服務(wù)質(zhì)量的提高使財政支出早現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢。一方面，財政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費、人員經(jīng)費增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴大，不僅上級政府下放了許多支出責(zé)任，原來中國有企業(yè)承擔(dān)的許多社會職能也轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。同時，對提供義務(wù)教育、木區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等基本事權(quán)還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級政府的則權(quán)、事權(quán)關(guān)系的不對稱問題。市、區(qū)財力的縱向上移和事權(quán)的相對下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級地方政府。叫以說，在體制轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展對財政資金的需求量呈跳躍性增長的特征，而財政資金的增長是不可能超常規(guī)的，因而使財政支出的有限增長與現(xiàn)實需要不斷擴大的矛盾日益尖銳。也就是說，地方財政的供給范圍過寬，包攬過多；地方政府財政收入的主要來源不足，難以履行支出責(zé)任的需要，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險的一個重要因素。
(四)投資項目的經(jīng)濟效益較差
對地方財政部門的貸款項目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財政部門審批的債務(wù)融資項目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項目，這些項目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟效益。因此，依靠項目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會效益，這種項目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時候無法償還，政府出于國際形象必須承擔(dān)償債義務(wù)。
三、改善地方政府債務(wù)問題
(—)建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機制
1．為了加強對政府舉債的管理，實行嚴格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。
為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項目負責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時，為避免投資決策失誤，應(yīng)實行整個投資項目的決策者一貫負責(zé)制，對從建設(shè)項目的可行性研究和確定，到設(shè)計、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過程負責(zé)到底，全面監(jiān)督。對放棄職責(zé)，放松管理，致使項目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀、政紀處分：對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀違法的，要追究其法律責(zé)任。
2．建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險。
目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險的不確定性。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強對政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來說，對于市場競爭性項目，要采取借款單位與貸款機構(gòu)借貸直對方式，財政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險，對于確需財政 擔(dān)保的項目，政府可根據(jù)項目的性質(zhì)和特點，建立健全分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國外的實踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險的能力有限、風(fēng)險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔(dān)保更為合適。
3．要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。
依法理財，既是市場經(jīng)濟體制的客觀要求，也是化解財政風(fēng)險的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對政府融資實行法制化、規(guī)范化管理。
第一，對地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實現(xiàn)制過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對政府債務(wù)進行確認和計量以后，政府及其部門所負擔(dān)的全部債務(wù)事項，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會計主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會計核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會計應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對以后的財務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對預(yù)算會計主體所擔(dān)負的債務(wù)風(fēng)險進行合理的確認和計量，以防范和化解現(xiàn)實的和未來的償債風(fēng)險。
第二，要貫徹謹慎性原則。對地方財政來講，其運行過程中不可避免地存在各種風(fēng)險和不確定性，這就要求政府會計核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹慎，以充分估計各種財政風(fēng)險和損失。
(二)建立科學(xué)高效的舉債償還機制
1．成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。
實行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執(zhí)行和貸款的償還。
2．建立第二預(yù)算系統(tǒng)。
建設(shè)資金入預(yù)算，資金實施綜合平衡，舉債不能超負荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預(yù)算期間，做出下財政投融資計劃，財政部門根據(jù)負擔(dān)能力進行審查，將有關(guān)意見與計劃一起報有關(guān)權(quán)力機構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財政活動予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項目的舉債，授權(quán)計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計劃，嚴格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴格規(guī)定償還時間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議批準(zhǔn)等。
3．制定嚴格的還款準(zhǔn)備金制度。
要強化各項目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項目單位的其他收入等實行專戶儲存，專項用于貸款的償還。政府在安排每年的財政預(yù)算時，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級債務(wù)人一時還款困難時的臨時墊付周轉(zhuǎn)。
4．明確債權(quán)，整頓債務(wù)。
當(dāng)前，或有負債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問題。對合理的或有負債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進行規(guī)范和整頓，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負債的風(fēng)險。對于新增債務(wù)，應(yīng)實行嚴格的債務(wù)責(zé)任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。
5．建立以資產(chǎn)運作為模式的償還機制。
資產(chǎn)運作是實現(xiàn)建設(shè)資金良性運行的基礎(chǔ)性機制。所謂資產(chǎn)運作，在這里是指將建設(shè)資金的籌集、項目投資、項目經(jīng)營和還本付息等活動，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎(chǔ)上，并以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營收益作為還本付息的財產(chǎn)基礎(chǔ)和資金來源。
(三)加強財政收支管理
1．夯實收入基礎(chǔ)。
夯實收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴展，地方經(jīng)濟不斷發(fā)展，地方財政收入才能夠夯實。
第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟，培育新的財源增長點。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要?；A(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個體私營經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導(dǎo)和政府支持，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。
第二，加強并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費留成上的支持。分稅制財政體制實施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強稅費的管理，防止稅費流失；另一方面，按照財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級政府在稅費上的支持。
第三，統(tǒng)一財權(quán)，強化財政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項資金進行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財權(quán)，并強化財政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財權(quán)，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費關(guān)系，糾正稅費不分，以費擠稅的局面。
2．規(guī)范財政支出。
第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費開支。政府對經(jīng)濟的過度干預(yù)，對社會的大包大攬，勢必造成預(yù)算擴張，形成財政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機制。對事業(yè)單位實行分類處置，即對公益性事業(yè)(如基礎(chǔ)教育、圖書館、高新技術(shù)研究等)實行財政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對 半公益性半經(jīng)營性事業(yè)，財政可給予適當(dāng)補助；對經(jīng)營性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場；對社會保障則應(yīng)納入財政預(yù)算。
第二，財政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項開支。建立嚴格的財務(wù)內(nèi)部控制機制，使風(fēng)險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來，減少對傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。
第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財務(wù)制度改革，進一步精簡機構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費支出，嚴格控制社會集團消費開支，結(jié)合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項補貼性支出，提高資金使用效益。
第三篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范與化解（xiexiebang推薦）
地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范與化解
2011-10-02 17:13:03本文來源于：作者：農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行 黃瑞峰編輯：
地方債、金融風(fēng)險
在西方國家紛紛陷入債務(wù)危機難以自拔的形式下，我國地方政府債務(wù)問題也已成為國內(nèi)有識之士關(guān)注的焦點。那么，地方政府和銀行應(yīng)該采取哪些措施防范和化解債務(wù)風(fēng)險呢？ 0 最近一段時間以來，歐元地區(qū)一些國家的債務(wù)問題浮出水面，風(fēng)險驟然增大，美國公債風(fēng)險警報也頻頻拉響。在西方國家債務(wù)危機四伏的情況下，引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士對我國地方政府債務(wù)問題的普遍關(guān)注，也引起了地方政府債務(wù)是否會造成我國銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險的警覺和擔(dān)憂。在重新審視我國地方政府債務(wù)問題的同時，如何未雨綢繆，前瞻性地尋求防范和化解風(fēng)險的有效措施，已顯得刻不容緩。
我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀
我國地方政府債務(wù)數(shù)額巨大。我國地方政府債務(wù)數(shù)額究竟有多少？不久前，國家審計署公布了由總署、省、市、縣四級審計機關(guān)4萬多名審計人員按照“見賬、見人、見物、逐筆、逐項”審核的原則，對所有涉及我國省、市、縣三級地方政府的373805個項目和1873683筆債務(wù)審核的權(quán)威結(jié)果，數(shù)據(jù)顯示，至2010年底，我國地方政府債務(wù)總量達到10.72萬億元,其中80%的資金由商業(yè)銀行提供，占當(dāng)期商業(yè)銀行貸款總額的16%。按照歐盟《馬約》的規(guī)定，一個國家的債務(wù)率不得超過該國國內(nèi)生產(chǎn)總值60%的警戒線，我國10萬多億元的債務(wù)目前雖然僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的20%，但是數(shù)額的絕對值仍然十分巨大，一旦這些巨量債務(wù)產(chǎn)生違約風(fēng)險,對我國宏觀經(jīng)濟和銀行體系帶來的負面影響及造成的巨大沖擊不言而喻。
我國地方政府債務(wù)存在風(fēng)險隱患。根據(jù)審計結(jié)果，至2010年底，我國地方政府債務(wù)率（包括負有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為償債責(zé)任計算）為70.45%。審計發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)和行業(yè)存在著舉債缺乏規(guī)范、債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負擔(dān)較重、違規(guī)取得和使用債務(wù)資金等問題。近年來，地方政府債務(wù)規(guī)模的增速超過了固定資產(chǎn)中國內(nèi)貸款的增速。地方政府債務(wù)50%以上的部分將于2011年至2013年逐步進入還本高峰期, 還債壓力明顯。一些貸款存在著借新還舊問題,部分債務(wù)違約已經(jīng)顯現(xiàn)，貸款壞賬將不可避免。例如，有媒體報道，某省高速公路開發(fā)公司總資產(chǎn)為1314億元，負債1015億元，成立5年來僅實現(xiàn)8億元利潤，根據(jù)測算,即使到“十二五”末也僅能實現(xiàn)利潤10億元，而該公司的負債大多為銀行貸款，這一事例也許僅暴露了債務(wù)風(fēng)險的冰山一角。中銀國際的研究顯示，假定在較壞的情況下，3年后我國地方政府融資平臺不良貸款率上升到30%，則我國商業(yè)銀行整體不良貸款率將由目前的1.16%上升到3.9%，同時,銀行的凈利潤較2010年將下降55%，銀行首當(dāng)其沖會受到較大損失。因此,我國地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險隱患不容輕視。
如何防范化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險
清理排查地方政府融資貸款，進行詳細分類和科學(xué)的風(fēng)險評估。近一年來，我國政府和銀行業(yè)監(jiān)管部門對地方政府貸款給予了高度關(guān)注，頻頻出臺相關(guān)政策進行指導(dǎo)。2011年6月，國務(wù)院專門召開會議，公布了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求地方政府對債務(wù)進行全面清理規(guī)范，有效化解債務(wù)風(fēng)險。銀監(jiān)會也多次提示風(fēng)險狀況。商業(yè)銀行應(yīng)按照“逐包打開，逐筆核對、重新評估、整改保全”的十六字方針，對貸款進行摸底排查，按照“分解數(shù)據(jù)、四方對賬、分析定性、匯總報表、統(tǒng)一會談、補正檢查”的六個步驟，按照現(xiàn)金流覆蓋情況對政府融資平臺貸款進行分類處置，查清債務(wù)總量、貸款期限和結(jié)構(gòu)，明確償債主體，增加信息的透明度，使隱性風(fēng)險顯性化，做到心中有數(shù)。對于一些沒有現(xiàn)金流的項目或者預(yù)期利潤極低的項目，應(yīng)增加抵押擔(dān)保等風(fēng)險緩釋手段，密切關(guān)注貸款的還款能力以及還款收入來源，堵塞漏洞，認真處理債務(wù)償還和在建項目的后繼融資問題。
壓縮控制地方政府融資平臺貸款。鑒于我國商業(yè)銀行發(fā)放的地方政府貸款數(shù)額較大、且存在風(fēng)險隱患的情況下，商業(yè)銀行應(yīng)及時啟動調(diào)控措施，除了保障房建設(shè)等一些特殊用途的貸款外，暫停發(fā)放新的地方政府貸款。要加強與地方政府的溝通與協(xié)調(diào)，取得地方政府的理解和支持。對新發(fā)放的貸款以及之前項目的后繼貸款，應(yīng)實行貸款權(quán)限上收、嚴格落實借款人準(zhǔn)入條件、建立名單制、由商業(yè)銀行總行進行集中審批等制度，使地方政府債務(wù)規(guī)模得到有效控制。
加強對政府融資平臺貸款的管理。商業(yè)銀行對發(fā)放的貸款要強化貸后檢查和監(jiān)督，關(guān)注貸款的還款能力及項目收入來源，建立并完善風(fēng)險評估和資金使用控制管理制度。地方政府融資項目多屬于中長期貸款，還款周期長，存在著還款期集中、還款壓力大、貸款到期與長期投資回報不相匹配等問題，商業(yè)銀行應(yīng)積極采取措施，對債務(wù)進行重組，合理安排債務(wù)償還期限，強化貸后資金流向的監(jiān)控，要按照銀監(jiān)會發(fā)布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項目融資業(yè)務(wù)指引》，加強流動性管理，對超過一定數(shù)額的貸款資金，采用受托支付方式，嚴密監(jiān)控資金流向。
對地方政府融資平臺貸款實行有效金融監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管部門加強監(jiān)管是保障地方政府貸款持續(xù)健康安全運行的重要手段，監(jiān)管要從監(jiān)管范圍、監(jiān)管手段、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管模式、監(jiān)管體系等方面適應(yīng)形勢的不斷發(fā)展變化，建立全方位、多角度、全過程、現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管緊密結(jié)合的綜合監(jiān)管體系。一是建立和完善經(jīng)濟金融安全運行動態(tài)監(jiān)測體系，加強對國家宏觀調(diào)控政策和政府債務(wù)績效的執(zhí)行監(jiān)測、分析和信息反饋，增強對經(jīng)濟金融運行狀態(tài)的預(yù)見性和把握能力。監(jiān)管機 構(gòu)要高度關(guān)注政府債務(wù)風(fēng)險問題，深入分析研究，認真總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗，提高監(jiān)管的預(yù)見性、科學(xué)性和有效性。二是落實轄區(qū)及行業(yè)監(jiān)管責(zé)任制，嚴格查處金融機構(gòu)違規(guī)操作行為，對違規(guī)金融機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)實行雙線問責(zé)制，嚴格責(zé)任追究。三是完善金融調(diào)控手段，制定和運用更加靈活和有針對性的金融調(diào)控政策，及時協(xié)調(diào)化解地方政府債務(wù)中存在的突出問題。四是建立地方政府債務(wù)監(jiān)測分析體系、最后貸款人救助機制等，為商業(yè)銀行提供流動性危機擴散和風(fēng)險蔓延的有效防控手段。一些政府融資平臺公司往往在多家銀行開戶，給商業(yè)銀行加強資金監(jiān)管增加了難度，要發(fā)揮人民銀行征信數(shù)據(jù)平臺的作用，緊密跟蹤監(jiān)測，及時更新數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息共享，為防范風(fēng)險提供決策依據(jù)。
政府和銀行積極采取措施，處置風(fēng)險貸款。堅持地方政府債務(wù)問題應(yīng)由地方政府自身解決的原則，即：“誰舉債，誰負責(zé)償還”的原則。審計署建議，地方政府應(yīng)對已形成的債務(wù)進行清查，加強對融資平臺公司的管理和清理，糾正債務(wù)資金管理和使用中存在的問題。對于競爭性項目和有經(jīng)營收益項目形成的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，對無經(jīng)營收益的公益性項目形成的債務(wù)，地方政府應(yīng)統(tǒng)籌制定還款計劃，主要通過安排預(yù)算，以財政方式解決。為化解債務(wù)危機，政府應(yīng)緊縮開支，開源節(jié)流，樹立預(yù)算硬約束，嚴肅財政紀律，預(yù)防道德風(fēng)險。立足于地方政府解決自身債務(wù)問題，有利于養(yǎng)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟量力而為、更加理性務(wù)實的意識，能夠避免一些地方政府不顧自身實際，濫用信用、過度借債，大干快上的急功近利做法。
在融資平臺貸款出現(xiàn)風(fēng)險的情況下，地方政府應(yīng)采取多種方法化解風(fēng)險，例如，可通過變賣部分資產(chǎn)、減持部分國有企業(yè)上市公司股權(quán)、使用土地出讓金等償還銀行債務(wù)，有條件的地區(qū)還可向中央政府申請發(fā)行地方特別債券，通過適度舉債以償還銀行貸款。舉債要經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，納入地方預(yù)算管理，報同級人大審批同意。要制定相關(guān)制度和辦法，對發(fā)債募集的資金使用加強引導(dǎo)和監(jiān)督，保證資金?？顚Ｓ?。商業(yè)銀行處置地方政府債務(wù)風(fēng)險的具體做法有：一是進行核銷，利用撥備對一些壞賬進行核銷，壞賬核銷應(yīng)進行嚴格審查，并經(jīng)有權(quán)部門批準(zhǔn)后實施。二是實行資產(chǎn)證券化。銀行可將一些貸款打包作為證券向市場銷售，從社會上獲取部分資金，有助于部分解決銀行資產(chǎn)的流動性問題，但證券資產(chǎn)在市場上可能存在打折銷售情況，不僅會給銀行帶來損失，而且難以從根本上消除信用風(fēng)險。三是實行債轉(zhuǎn)股。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定，不允許銀行向企業(yè)投資，對此，可采取變通的方法，例如以商業(yè)銀行成立的基金管理公司作為投資主體將銀行債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，基金公司通過階段性持股，成為政府融資平臺公司或項目的股東并依法行使股東權(quán)利。實施債轉(zhuǎn)股的目的和作用就是把地方政府從巨額債務(wù)中解脫出來，實施債轉(zhuǎn)股后，原來的地方政府與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系就變成了基金管理公司與地方政府融資平臺公司的持股與被持股或控股與被控股的關(guān)系，由原來的平臺公司還本付息轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞旨t，這一重大轉(zhuǎn)變將使得基金管理公司能夠名正言順地參與平臺公司的經(jīng)營決策，增強對債務(wù)公司的約束力。一旦項目出現(xiàn)生機，經(jīng)營狀況好轉(zhuǎn)后，基金公司可將所持股份按規(guī)定向國內(nèi)外投資者（例如上市公司、民營企業(yè)，外資和個人投資者）轉(zhuǎn)讓出售、推薦公司上市、或由地方政府依法回購，最終收回資金。3 四是對債務(wù)進行重新組合，調(diào)整延長貸款還款期限，以“時間換取空間”，逐步、分期消化債務(wù)風(fēng)險。
建立中央政府救助機制。多年來，我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展且保持了較高的增速，政府財政稅收收入穩(wěn)定，且擁有巨額外匯資產(chǎn)，國家具有負債比率可控的優(yōu)勢。建立中央政府救助機制，有利于發(fā)揮中央政府強大的國家信譽作用幫助地方政府解決其債務(wù)問題，有利于避免債務(wù)問題對實體經(jīng)濟產(chǎn)生重大沖擊及使商業(yè)銀行陷入危機，有利于提振社會信心，維護社會穩(wěn)定。當(dāng)然，中央政府實行救助并非是“免費的午餐”，具體做法上，中央政府可通過發(fā)行特別國債或由財政撥付?？罨I集資金，向一些地方政府提供階段性援助。必須事先研究制定一整套中央救助機制的制度辦法，實行嚴格的審查、借款、還款制度。對于地方政府融資中產(chǎn)生的流動性困難，可為其提供部分借款，并訂立借款協(xié)議，要求其在一定期限內(nèi)償還本息。對于地方政府債務(wù)中產(chǎn)生的實質(zhì)性損失，中央提供的借款必須與地方政府今后的轉(zhuǎn)移支付進行掛鉤，在以后轉(zhuǎn)移支付中分期抵扣。
第四篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險測算
地方政府債務(wù)風(fēng)險測算
[提要] 本文推導(dǎo)KMV模型公式，將KMV模型的邏輯用蒙特卡洛方法進行擴展，對各個地方政府的債務(wù)風(fēng)險進行測算。同時，嘗試將地方政府債務(wù)視為資產(chǎn)進行統(tǒng)籌視為一個局部的整體，計算局部的整體地方政府債務(wù)風(fēng)險大小。實證顯示：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險整體可控，局部地方具有較高的地方債務(wù)風(fēng)險。同時，將地方政府債務(wù)風(fēng)險較高的地區(qū)與地方政府債務(wù)風(fēng)險較低的地區(qū)進行統(tǒng)籌，可以使新的整體風(fēng)險降低。
關(guān)鍵詞：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府債務(wù)風(fēng)險
中圖分類號：F812.7 文獻標(biāo)識碼：A
一、引言
2012年，希臘債務(wù)危機的爆發(fā)，給整個歐元區(qū)的發(fā)展帶來沉重打擊。政府債務(wù)風(fēng)險的問題逐漸引起人們的重視。與此同時，我國的債務(wù)規(guī)模急劇上升。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)規(guī)模為178，908.66億元，其中地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)為108，859.17億元，地方政府或有負債70，049.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，393.72億元，債務(wù)規(guī)模龐大。根據(jù)報告中顯示結(jié)果，2013年6月至2014年底，政府負有償還責(zé)任的債務(wù)增長了41.3%，或有債務(wù)增長了22.9%。結(jié)合數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)我國的地方政府債務(wù)具有?模大，增速快的特點。這些事實都使得中央與學(xué)者對地方政府債務(wù)問題給予更多的關(guān)注。
在政策方面，根據(jù)中華人民共和國財政部預(yù)算司官網(wǎng)顯示結(jié)果，我國近些年發(fā)布了眾多與地方政府債務(wù)相關(guān)的文件：2018年3月1日《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》、2018年2月24日《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》、2016年10月27日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》等。文件的目的在于強化地方政府的債務(wù)管理，建立地方政府的債務(wù)責(zé)任機制。
二、相關(guān)文獻
（一）國外相關(guān)文獻。國外對于地方政府債務(wù)相關(guān)研究較早，Hempel（1972）研究發(fā)現(xiàn)，出于地方債券的特定作用以及行政政策的不確定性，地方政府債券的信用風(fēng)險與一般企業(yè)債券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用動態(tài)經(jīng)濟增長模型，認為政府需要對政府的債務(wù)規(guī)模進行控制，以維持國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展。Black和Scholes（1973）的期權(quán)定價公式的發(fā)現(xiàn)，極大地應(yīng)用于各種形式的金融交易，同時也被廣泛地應(yīng)用于各種資產(chǎn)的定量風(fēng)險計算，促進了地方債務(wù)風(fēng)險的研究發(fā)展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隱性債務(wù)的概念，使用財務(wù)管理理論對政府債務(wù)問題進行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了風(fēng)險矩陣的觀點，認為政府的債務(wù)風(fēng)險來源可以被劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有隱性債務(wù)和或有顯性債務(wù)4種，為分析評價地方政府債務(wù)風(fēng)險提供了重要依據(jù)。Berg和Pattillo（1999）通過測定指標(biāo)閾值等方法建立了DCSD模型，以此評估地方債務(wù)風(fēng)險的大小。Shneyerow（2006）以一般對稱模型，從英式拍賣機制的角度，運用非參數(shù)估計法分析了市政債券的價格波動和流動性風(fēng)險。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國弗吉尼亞的Fairfax省為例，通過計算機程序?qū)ΜF(xiàn)實中的地方政府行為進行仿真模擬，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。
（二）國內(nèi)相關(guān)文獻。裴育、歐陽華生（2007）認為構(gòu)建有效的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)可以有效地防范與化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險。而在構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)的體系過程中，又需要對風(fēng)險進行描述與量化。通過指標(biāo)選取，構(gòu)建、計算、權(quán)數(shù)的分配，風(fēng)險值的測定，地方政府債務(wù)的綜合評價等，最終建立一個完整的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體制。
卿固、趙淑惠等（2011）通過設(shè)立地方政府債務(wù)預(yù)警體系指標(biāo)與警戒標(biāo)準(zhǔn)，再采用從低級到高級的“逐級多次模糊綜合評判”方法，對地方政府債務(wù)風(fēng)險進行整體量化分析。研究表明，通過該模型方法可以對地方政府債務(wù)風(fēng)險進行事前控制，從而達到預(yù)警的目的，同時還為地方政府化解債務(wù)風(fēng)險提供了不同的路徑選擇。
伊淑彪（2011）通過綜合分析政府財政收支情況、負債狀況以及政府財力指數(shù)，通過使用主成分分析法構(gòu)建債務(wù)評價指標(biāo)體系，最終得出宏觀經(jīng)濟發(fā)展情況（GDP）、政府綜合收入（財政收入、債務(wù)余額、稅收）這兩項指標(biāo)用于評價地方政府債務(wù)風(fēng)險更為合適，同時研究發(fā)現(xiàn)，可以通過構(gòu)建指標(biāo)體系，對地方政府債務(wù)風(fēng)險進行一個量化分析的參考，得出一個顯示的評價指標(biāo)。
謝征、陳光焱（2012）認為地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警是一個復(fù)雜的非線性系統(tǒng)，而灰色關(guān)聯(lián)理論和BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法在處理非線性關(guān)系的數(shù)據(jù)方面具有較大的優(yōu)勢，因此通過該方法構(gòu)建了對地方政府債務(wù)風(fēng)險評估的模型。模型發(fā)現(xiàn)，自2007年至2009年以來，我國地方政府的負債顯著增加，由此帶來的結(jié)果是地方政府債務(wù)風(fēng)險的難以控制。
洪源和劉興琳（2012）的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型是建立在粗糙集――BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)集成理論之上的，實證結(jié)果表明所選取的地區(qū)債務(wù)風(fēng)險預(yù)警等級較高，相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險也較大，而且債務(wù)風(fēng)險的大小隨著評價值的上升不斷增大。郭志林（2012）將處理模糊性和不確定性知識的粗糙集理論應(yīng)用于地方政府債務(wù)風(fēng)險的評價估計。
同時，在地方政府債務(wù)風(fēng)險測算方面，越來越多的學(xué)者使用KMV模型方法。
韓立巖、羅雯（2003）基于期權(quán)思想對傳統(tǒng)的 KMV模型進行了修改：地方政府通過發(fā)行地方政府債券將稅收的權(quán)利轉(zhuǎn)移給債券的購買者，同時地方政府通過償債來將該稅收權(quán)利回收。如果債務(wù)到期，用于擔(dān)保的財政收入大于債務(wù)價值，那么地方政府將不會違約；而若小于債務(wù)，那么地方政府將會選擇違約。
李江波（2010）擴展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了關(guān)于投資者對于不確定性的好惡程度的考慮，并使用Knight不確定性因子λ進行表示。將該元素帶入到傳統(tǒng)的KMV模型中得到了Knight不確定性下的市政債券風(fēng)險測度模型，運用改善后的模型度量北京市債券風(fēng)險。通過實證分析發(fā)現(xiàn)：在引入Knight不確定性因素之后，違約率不再是一個固定值，而是一個區(qū)間的形式。同時，該區(qū)間隨著市場情緒波動的增大違約區(qū)間也呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。
李臘生、耿曉媛、鄭杰（2013）認為：我國的地方政府債務(wù)與一般的西方發(fā)達國家的地方政府債務(wù)有著顯著的區(qū)別。雖然在形式上地方政府具有經(jīng)濟上的獨立性，但是當(dāng)?shù)胤秸坏┌l(fā)生債務(wù)違約等經(jīng)濟困難時，中央出于“父愛主義”，將對地方政府予以保護。因此，在使用KMV模型時，不能將地方政府視為一個孤立的個體，需要將中央的保護考慮進去。所以，基于這方面的考慮，他們認為應(yīng)當(dāng)將地方政府債務(wù)的可轉(zhuǎn)移性因素加入KMV模型當(dāng)中。實證研究表明：近些年間地方政府債務(wù)雖然規(guī)模急劇增長，但是顯然不足以危害整體債務(wù)的安全。
徐占東、王雪標(biāo)（2014）將財政收入分解為稅收收入、土地出讓收入以及其他收入，利用改進后的KMV模型對省級債務(wù)違約風(fēng)險進行評價。研究表明：稅收收入和其他收入兩部分對地方政府債務(wù)違約風(fēng)險的影響遠大于土地出讓收入；同時，不同地區(qū)的地方政府違約率有著顯著的區(qū)別，地方政府的違約率自東部發(fā)達地區(qū)的偏低至西部逐漸上升。
KMV模型在地方政府債務(wù)風(fēng)險的測算上被廣泛使用，同時現(xiàn)有學(xué)者也對KMV模型做了各式各樣的擴展，以使得KMV模型可以更符合實際情形，從而更正確地求解出地方政府的債務(wù)風(fēng)險。本文嘗試使用蒙特卡洛方法對KMV模型進行拓展，使KMV模型可以更加正確地描述地方政府債務(wù)的行為，從而更加準(zhǔn)確的給予地方政府債務(wù)風(fēng)險進行評估。
三、相關(guān)公式推導(dǎo)與蒙特卡洛方法介紹
（一）KMV模型推導(dǎo)。假設(shè)地方政府的財政收入服從下列隨機過程：
Rt=f（Zt）
其中，Rt為t時刻地方政府可用于對債務(wù)進行擔(dān)保的財政收入，Zt是一個隨機變量，服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，f（x）為某一特定函數(shù)。
為了簡化分析，假定地方政府債務(wù)到期時，地方政府均有能力支付利息支出，因此我們只需要考慮地方政府是否能在到期日償還債務(wù)本金來判斷地方政府是否存在違約行為。假定地方政府債務(wù)的到期日為T，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)到期時，地方政府可用于為地方政府債務(wù)擔(dān)保的財政收入為Rt，應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)本金為Dt。顯然，若Rt大于Dt，則政府會償還債務(wù)；而若Rt小于Dt，那么地方政府會出現(xiàn)違約。Rt等于Dt為政府的違約點。
通?^該方法，我們可以通過連續(xù)生成n個獨立不相關(guān)的變量來對具有相關(guān)系數(shù)的地方政府的財政收入與債務(wù)進行模擬估算。
（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模擬的方法求解地方政府債務(wù)違約幾率的問題，實際上是求解地方政府財政收入的過程。根據(jù)KMV模型的推導(dǎo)可知，可以通過生成大量正態(tài)分布的數(shù)值，將其帶入后求解對應(yīng)值，觀察結(jié)果并與債務(wù)的規(guī)模進行比較，最終使用違約的次數(shù)除以總實驗次數(shù)，即可以得到地方政府的債務(wù)違約率。代碼如下：
totalCount=10000；
defaultCount=0；
guaranteePercent=0.4；
for I←0 to totalCount：
random=generateRandom（）；
Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；
if Rt * guaranteePercent < Dt：
defaultCount += 1；
return defaultCount / totalCount；
將對應(yīng)的地方政府的財政收入波動率與增長率以及初始時間的財政收入和應(yīng)償還債務(wù)帶入即可對某一地方政府的債務(wù)風(fēng)險進行計算。而求解多個地區(qū)的聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險時，需要考慮各地區(qū)之間的相關(guān)性，因此需要生成多組具有相關(guān)性的隨機序列。因此，需要計算各個地方政府財政收入的相關(guān)系數(shù)，得到相關(guān)系數(shù)矩陣，進行Cholesky分解，對N維不相關(guān)的正態(tài)分布數(shù)值做映射處理，生成具有相關(guān)性的隨機序列，求解對應(yīng)的財政收入數(shù)據(jù)，再根據(jù)聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險的定義：判斷的條件為所有地方政府的擔(dān)保財政收入之和大于所有地方政府的應(yīng)償還債務(wù)之和。因為該代碼的長度較長，因此使用流程圖表示該段代碼如圖1所示。（圖1）
四、實證結(jié)果分析
（一）獨立的測算各個地方政府的債務(wù)風(fēng)險。根據(jù)上述模型理論，對各個地方政府的債務(wù)風(fēng)險進行評估計算，得到結(jié)果如表1所示。由表1可知，我國的大部分地區(qū)地方政府債務(wù)在各個擔(dān)保比例下風(fēng)險均在合理的范圍。但是與此同時，局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險十分突出：其中重慶市在40%、50%、60%的擔(dān)保比例下，均有較高的違約風(fēng)險超過了0.4%的合理范圍，可以認為該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險極其嚴重，數(shù)量占比為4.2%；四川省、貴州省、北京市、湖北省在40%、50%的擔(dān)保比例下存在著一定的違約風(fēng)險，在60%的擔(dān)保比例下，則處于安全范圍中，可以認為這些地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險比較嚴重，數(shù)量占比為12.5%。（表1）
（二）統(tǒng)籌看待聯(lián)合的地方政府債務(wù)風(fēng)險。由表1可知，地方政府債務(wù)風(fēng)險較高的省市有重慶市、四川省、貴州省、湖北省等，而地方政府債務(wù)風(fēng)險較低的有江蘇省、上海市、廣東省、安徽省等?，F(xiàn)在將江蘇省與湖北省視為一個整體，對此進行計算地方政府債務(wù)風(fēng)險（此處使用江蘇省與湖北省兩個樣本原因是其中一個債務(wù)風(fēng)險低，另一個債務(wù)風(fēng)險較高），計算結(jié)果如圖2所示。（圖2）
第五篇：“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險
“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險
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