第一篇：我國地方政府財政風(fēng)險及其防范

地方財政風(fēng)險及防范

一、地方財政風(fēng)險的含義

所謂地方財政風(fēng)險是指在種種不確定因素的影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。地方財政風(fēng)險是指地方財政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機器難以正常運轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。

二、特點

（一）地方財政風(fēng)險的綜合性。地方財政風(fēng)險是由社會各種風(fēng)險轉(zhuǎn)化、綜合而成 , 呈現(xiàn)出綜合性特點。當(dāng)社會風(fēng)險累積到一定程度 , 便迅速轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。如自然災(zāi)害將導(dǎo)致財政減收增支, 金融風(fēng)險最終轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險等。同時，地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政府機關(guān)所需要的經(jīng)費及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展所需要的各種開支，一旦地方財政出現(xiàn)風(fēng)險，將直接影響到國家機器的運轉(zhuǎn)，導(dǎo)致其功能嚴(yán)重失調(diào)。因而，地方財政風(fēng)險不應(yīng)只看成是地方財政部門的風(fēng)險 , 同時也是地方政府甚至整個國家的風(fēng)險，對社會各方面具有重大的影響。

（二）地方財政風(fēng)險地域?qū)哟涡?。從橫向看，我國地方財政風(fēng)險程度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切的關(guān)系。受歷史和現(xiàn)實等多種原因的影響，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境制約因素多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期處于相對滯后的狀態(tài)。財政收不抵支，赤字突出是中西部地區(qū)財政運行的顯著特點。中西部地區(qū)財政支出相對于財政收入增長過快，從而導(dǎo)致中西部地區(qū)所存在的財政風(fēng)險明顯高于東部沿海地區(qū)。從縱向看，我國地方財政風(fēng)險不同程度地存在于省、地(市)、縣、鄉(xiāng)四級政府之中，其中縣鄉(xiāng)兩級財政風(fēng)險程度較高。甚至有些地區(qū)出現(xiàn)了財政危機。

（三）地方財政風(fēng)險的隱蔽性和危害性。地方財政既存在顯性風(fēng)險又存在隱性風(fēng)險，但更多地表現(xiàn)為財政隱性風(fēng)險，甚至一些財政顯性風(fēng)險也會通過人為的手段被處理成隱性風(fēng)險而成為潛在的隱患。由于通常情況下大部分財政風(fēng)險處于隱蔽狀態(tài) , 這就造成各部門對防范化解財政風(fēng)險的意識不強 , 從而加劇了財政風(fēng)險的累積和膨脹。如果地方財政風(fēng)險的積聚沒有得到及時有效的控制和化解，最終將會引發(fā)財政危機，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)萎縮，引發(fā)社會動蕩。作為兜底財政，財政所存在的風(fēng)險是最為嚴(yán)重的社會風(fēng)險。

（四）地方財政風(fēng)險的誘因是全方位的。由于財政在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的特殊地位決定了財政風(fēng)險不僅包括源自財政系統(tǒng)內(nèi)部的內(nèi)生性財政風(fēng)險，而且還包括社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)化到財政領(lǐng)域的外生性公共風(fēng)險。在轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家中，來自經(jīng)濟(jì)、金融和社會政治領(lǐng)域中的風(fēng)險都有最終集中導(dǎo)向政府財政的趨勢，從而使得地方財政風(fēng)險的誘發(fā)空間無限擴張。

（五）地方財政風(fēng)險的雙向傳導(dǎo)性。由于財政系統(tǒng)的開放性和與整個社會經(jīng)濟(jì)的互為依存性 , 整個社會的公共風(fēng)險在向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)換的同時 , 財政風(fēng)險也會向社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逆向傳遞，從而影響整個社會的經(jīng)濟(jì)運作，其造成的破壞性極大。

（六）地方財政風(fēng)險的可克服性。盡管財政風(fēng)險在經(jīng)濟(jì)生活中屬于客觀存在，但并非不可克服。由于經(jīng)濟(jì)生活中具有大量的不確定性因素的作用 , 因而使得財政風(fēng)險的發(fā)生在本質(zhì)上成為一種客觀存在，但其屬于可能性范疇，只要我們對財政風(fēng)險有明確的認(rèn)識和預(yù)測，事先采取有效措施，風(fēng)險是可以防范和避免的。

（七）地方財政風(fēng)險的復(fù)雜性。這主要是指我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生有多種錯綜復(fù)雜的原因，既有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌未完成的因素，又有現(xiàn)行財政體制的問題，還有地方政府對其債務(wù)，缺乏管理的原因。

三、表現(xiàn)形式

（一）債務(wù)風(fēng)險 1.顯性直接債務(wù)風(fēng)險

地方財政的顯性直接債務(wù)主要包括國債轉(zhuǎn)貸而形成的債務(wù)、欠發(fā)工資而形成的債務(wù)、糧食虧損掛賬和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)。2．隱性直接債務(wù)風(fēng)險 隱性直接債務(wù)主要是指社會保障資金缺口所形成的債務(wù)。3．顯性或有債務(wù)風(fēng)險

這主要是指由政府公開承諾、擔(dān)保而形成的債務(wù)，其中包括由地方財政部門擔(dān)保轉(zhuǎn)給地方企事業(yè)單位使用的國債轉(zhuǎn)貸資金。

4．隱性或有債務(wù)風(fēng)險

這主要是指政府沒有承諾和擔(dān)保的債務(wù)，但這些債務(wù)一旦出現(xiàn)危機，政府從公眾利益的角度考慮，必然會加以干預(yù)。政府干預(yù)就意味著政府要投入資金，承擔(dān)責(zé)任。從地方財政來看，這種債務(wù)主要體現(xiàn)在國有企業(yè)未彌補虧損和對供銷系統(tǒng)及農(nóng)村合作基金會的援助。

（二）收入風(fēng)險

財政收入風(fēng)險，它是因地方財政收入不能滿足支出的需要而給地方財政平衡帶來的風(fēng)險（支出呈剛性增長態(tài)勢，而收入的增長隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩而減慢，進(jìn)而減少）。集中體現(xiàn)為財政吃緊，其內(nèi)在意義是財政經(jīng)常性預(yù)算平衡難度大。主要表現(xiàn)如下：

1.地方財政收入總量風(fēng)險。財政收入占GDP 的比重 2.地方財政收入質(zhì)量風(fēng)險。財政收入的質(zhì)量主要用稅收收入與預(yù)算內(nèi)非稅收收入各占財政收入的比例來定量分析。3.地方財政收入結(jié)構(gòu)風(fēng)險。稅源結(jié)構(gòu)過分單一

（三）支出風(fēng)險 財政支出風(fēng)險，它是因收入短缺而造成地方財政基本職能的部分喪失所形成的風(fēng)險。主要表現(xiàn)如下： 1.財政收入規(guī)模不能滿足支出不斷增長的需要

2.財政支出結(jié)構(gòu)日趨失衡，財政支出不堪負(fù)重，嚴(yán)重制約社會各項事業(yè)的發(fā)展。

（比如政府部門的人員工資、辦公經(jīng)費、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和公檢法經(jīng)費等法定支出不能按時足額撥付，嚴(yán)重影響政府職能實現(xiàn)和社會穩(wěn)定運行。由于受經(jīng)濟(jì)規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)及體制的制約，一些地方的財政收入增幅雖小，但又必須為政府運轉(zhuǎn)、各項改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治和社會穩(wěn)定提供必要的資金保障，特別是深化改革、社會轉(zhuǎn)軌的過程中，諸如加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、深化糧食流通體制改革、完善地方社會保障體系、調(diào)整提高公務(wù)員和事業(yè)單位職工工資等方面的改革和措施，以及財政供養(yǎng)人口逐年增加等因素，都使地方各級財政剛性支出不斷增加。因此，財政負(fù)擔(dān)過重，增支壓力大、剛性強，收支矛盾突出是地方財政支出風(fēng)險的集中表現(xiàn)。）

（四）赤字風(fēng)險

地方財政的赤字風(fēng)險主要來自于縣鄉(xiāng)兩級。由于縣、鄉(xiāng)財政稅源有限，收入增長緩慢，而經(jīng)常性支出卻呈剛性增長，財政入不敷出的矛盾已經(jīng)累積到了一定程度。（2011年前三季度，全國財政收支相抵盈余12182.77億元，31個省區(qū)市的財政卻出現(xiàn)高達(dá)17638.09億元的“赤字”。地方政府的“錢袋子”沒到年底又出現(xiàn)了“大窟窿”。截至目前，全國31個省區(qū)市的地方前三季度財政收支情況正式公布完畢，記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，只有北京、上海、浙江、江蘇、廣東5個省市財政收支實現(xiàn)盈余，剩余的26個地區(qū)皆出現(xiàn)負(fù)債，且最大“赤字”規(guī)模為其收入的近5倍。2010年，四川省赤字規(guī)模為2681.5億元。2010年中央安排的赤字總額為10500億。）法條補充：《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條規(guī)定： 地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

（五）地方財政承擔(dān)的公共風(fēng)險

這種風(fēng)險類似于隱性債務(wù)風(fēng)險。我國現(xiàn)階段地方政府承擔(dān)的公共風(fēng)險主要包括地方自然性風(fēng)險、地方國有企業(yè)風(fēng)險、地方金融機構(gòu)風(fēng)險和地方社會保障風(fēng)險，它們是地方財政的隱形風(fēng)險，也就是所謂的“財政兜底”風(fēng)險。如果依靠風(fēng)險主體本身無法化解，最后都會向財政集中。

（六）地方財政制度風(fēng)險

1994年分稅制改革后，在國家層面上，形成了地方財力小，事權(quán)重的格局。在地方上，由于國家沒有對地方財力分割做出明確規(guī)定，出現(xiàn)了上級政府截留本應(yīng)該轉(zhuǎn)移支付給下級政府的轉(zhuǎn)移性支付資金的情況（P107）。上級政府利用其行政優(yōu)勢或借開發(fā)區(qū)之名，隨意改變企業(yè)隸屬關(guān)系，擴大稅源，導(dǎo)致下級政府稅收減少。稅收制度不完善不健全，導(dǎo)致企業(yè)個人偷稅漏稅少繳稅不繳稅的情況比較嚴(yán)重，直接減少政府稅收收入。地方財政出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”風(fēng)險，有些地方出現(xiàn)虛假入庫，虛開稅票等現(xiàn)象。有些地方政府還出現(xiàn)了“寅吃卯糧”現(xiàn)象，就是在今年就征收下一年的稅收的現(xiàn)象。

五、我國地方財政風(fēng)險的主要表現(xiàn)

（一）財政收支矛盾突出

（二）地方政府債臺高筑，財政壓力大

六、防范和解決財政風(fēng)險的主要措施

（一）通過多種途徑回收地方公共企業(yè)的資本，用于提供公共服務(wù)和償還債務(wù)。這些途徑包括向國內(nèi)外民間資本出售一些公共企業(yè)的股權(quán)、資產(chǎn),一些公共資源產(chǎn)權(quán)，以及實施企業(yè)重組等，以充實地方財政資金，并建立債務(wù)清償基金，逐步和穩(wěn)步地償還地方財政所拖欠的工資、工程款、社會保險金。

（二）大力清欠地方政府擔(dān)保債務(wù)，明確被擔(dān)保企業(yè)償債責(zé)任，限期償清債務(wù)或提出清償辦法。實在無力償債的企業(yè)，在保持地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的前提下實施企業(yè)破產(chǎn)（企業(yè)破產(chǎn)比政府破產(chǎn)風(fēng)險更小)，資產(chǎn)變賣所得先行償債。

（三）創(chuàng)新市場化融資方式，吸收私人資本參與大型公共工程建設(shè) , 緩解建設(shè)資金不足壓力。比如,國外普遍流行的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的 BOT(建設(shè)——運營——轉(zhuǎn)讓)、BOOT(建設(shè)——運營——維護(hù)——轉(zhuǎn)讓)等方式，就可以結(jié)合我國各地實際創(chuàng)造性地加以運用,由項目公司負(fù)責(zé)項目的投融資、建設(shè)、運營、維護(hù)和償還債務(wù)。再如市政債券，以工程名義籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，避免地方政府盲目發(fā)債。還可以運用彩票籌集建設(shè)資金,我國彩票已經(jīng)運用于發(fā)展體育、福利等方面，可以嘗試用于籌集地方建設(shè)資金。

（四）建立中央財政和地方財政風(fēng)險共擔(dān)機制。我國改革開放以來，逐漸形成了利益分享制度，但卻沒有建立起相應(yīng)的風(fēng)險共擔(dān)制度，導(dǎo)致“風(fēng)險大鍋飯”, 這在財政領(lǐng)域非常普遍。為此，要深化分稅制財政體制改革，要對各級政府的事權(quán)、財權(quán)和責(zé)任與風(fēng)險進(jìn)行明確的界定 ,特別是要清晰界定各級政府之間的風(fēng)險責(zé)任 , 防止下級政府隨意地向上級政府轉(zhuǎn)移自身應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險和其他風(fēng)險；要建立下級政府對上級政府的債務(wù)報告制度，提高政府債務(wù)透明度；建立政府財政風(fēng)險預(yù)算及其評估制度，對于可以量化的政府債務(wù) , 應(yīng)進(jìn)入政府的預(yù)算安排，以便對未來的債務(wù)和其他風(fēng)險有一個科學(xué)的制度安排。只有這樣，才能從制度上對地方債務(wù)加以 約束、防范、監(jiān)控和化解。

(五)將政府債務(wù)管理納入預(yù)算，指定滾動預(yù)算。

（六）健全地方政府財政報告制度。

（七）建立風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。

（八）通過法律體系實施對高風(fēng)險地方政府的干預(yù)。

（九）明確政府間的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系。

四、結(jié)論

以上的分析表明，看P140

第二篇：淺析我國地方政府債務(wù)風(fēng)險及防范

所謂地方債務(wù)風(fēng)險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。

地方債務(wù)風(fēng)險是指地方財政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機器難以正常運轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財政風(fēng)險具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強、危害性大等特點。

政府性債務(wù)包含三大部分：政府性債務(wù)包含地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺公司的債務(wù)。1994年實施分稅制以來,中央和地方財權(quán)與事權(quán)并不明晰,很多地方政府無法僅依靠財政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)所需的支出,加上預(yù)算法對地方政府舉債的嚴(yán)格限制,使得一些地方官員通過非正規(guī)渠道舉債,以解決財政赤字。此外,在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中,國有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會保障資金支出的增加,導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機發(fā)生后我國實行適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策的背景下,地方政府為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)采取大規(guī)模投融資,一定程度上導(dǎo)致新增大量地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)問題如果不能化解,勢必成為制約我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大隱患,金融危機后發(fā)生的希臘主權(quán)債務(wù)危機以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國地方債務(wù)問題敲響了警鐘。由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機還未謝幕,迪拜的債務(wù)危機又粉墨登場。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風(fēng)險,也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經(jīng)濟(jì)運行中各種潛在的風(fēng)險,并加強風(fēng)險的預(yù)警和管理。其中,我國地方政府現(xiàn)有各類債務(wù)所可能引發(fā)的財政風(fēng)險尤為重要因此,研究這一問題既具有重要的現(xiàn)實意義,又具有一定的理論意義。我國地方政府財政風(fēng)險有其特殊的歷史背景和生成機理,而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難,“財政危機”的表現(xiàn)模糊,這些問題給有效預(yù)警帶來困難。不僅如此,現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問題

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)及特征(一)地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險

這是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法支付的風(fēng)險。目前，我國地方政府債務(wù)融資的機構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。

(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對地方財政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險。

1．直接顯性債務(wù)風(fēng)險。

第一，國債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。

國債轉(zhuǎn)貸資金是指1998年以來，國家為了擴大內(nèi)需，利用增發(fā)國債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，還款期限為10年。它對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務(wù)壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款形成直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項目貸款，但投資的這類項目主要體現(xiàn)為社會效益，難以依靠項目自身形成償債能力，一旦項目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動用財力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風(fēng)險。

第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運行過程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風(fēng)險。

2．或有債務(wù)風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險。

我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴大，而在一般的財政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務(wù)。實際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險損火不容忽視。

3．外債風(fēng)險。

政府外債是對外債務(wù)所概括的“外債”的一個重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關(guān)政府外債的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所以利用外債這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。地方政府外債風(fēng)險主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因

(一)舉債規(guī)模過大

隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦稀白载?fù)盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與維擴、經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金的籌措、社會治安的維護(hù)、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實等方面發(fā)揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財權(quán)”并沒有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績上的領(lǐng)先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進(jìn)一步擴大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴大，債務(wù)風(fēng)險也會日漸顯現(xiàn)。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過度舉債

對我國各級地方政府來說，通常只關(guān)心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評審部門，其對債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級財政部門借款 的時候，并不是將借到的錢完全用于其中請時所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級財政的監(jiān)督，其目的就是為了對這些錢具有更大的支配權(quán)，以滿足其對權(quán)利和金錢的支配欲。

(三)財政入不敷出

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對財政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務(wù)范圍的擴大和服務(wù)質(zhì)量的提高使財政支出早現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢。一方面，財政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費、人員經(jīng)費增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴大，不僅上級政府下放了許多支出責(zé)任，原來中國有企業(yè)承擔(dān)的許多社會職能也轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。同時，對提供義務(wù)教育、木區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級政府的則權(quán)、事權(quán)關(guān)系的不對稱問題。市、區(qū)財力的縱向上移和事權(quán)的相對下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級地方政府。叫以說，在體制轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)的發(fā)展對財政資金的需求量呈跳躍性增長的特征，而財政資金的增長是不可能超常規(guī)的，因而使財政支出的有限增長與現(xiàn)實需要不斷擴大的矛盾日益尖銳。也就是說，地方財政的供給范圍過寬，包攬過多；地方政府財政收入的主要來源不足，難以履行支出責(zé)任的需要，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險的一個重要因素。

(四)投資項目的經(jīng)濟(jì)效益較差

對地方財政部門的貸款項目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財政部門審批的債務(wù)融資項目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項目，這些項目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟(jì)效益。因此，依靠項目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會效益，這種項目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時候無法償還，政府出于國際形象必須承擔(dān)償債義務(wù)。

三、改善地方政府債務(wù)問題

(—)建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機制

1．為了加強對政府舉債的管理，實行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。

為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時，為避免投資決策失誤，應(yīng)實行整個投資項目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對從建設(shè)項目的可行性研究和確定，到設(shè)計、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。對放棄職責(zé)，放松管理，致使項目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分：對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀(jì)違法的，要追究其法律責(zé)任。

2．建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險。

目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險的不確定性。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強對政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來說，對于市場競爭性項目，要采取借款單位與貸款機構(gòu)借貸直對方式，財政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險，對于確需財政 擔(dān)保的項目，政府可根據(jù)項目的性質(zhì)和特點，建立健全分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國外的實踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險的能力有限、風(fēng)險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3．要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。

依法理財，既是市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解財政風(fēng)險的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對政府融資實行法制化、規(guī)范化管理。

第一，對地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實現(xiàn)制過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會計主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會計核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會計應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對以后的財務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對預(yù)算會計主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行合理的確認(rèn)和計量，以防范和化解現(xiàn)實的和未來的償債風(fēng)險。

第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對地方財政來講，其運行過程中不可避免地存在各種風(fēng)險和不確定性，這就要求政府會計核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計各種財政風(fēng)險和損失。

(二)建立科學(xué)高效的舉債償還機制

1．成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。

實行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執(zhí)行和貸款的償還。

2．建立第二預(yù)算系統(tǒng)。

建設(shè)資金入預(yù)算，資金實施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預(yù)算期間，做出下財政投融資計劃，財政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與計劃一起報有關(guān)權(quán)力機構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財政活動予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項目的舉債，授權(quán)計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議批準(zhǔn)等。

3．制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。

要強化各項目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項目單位的其他收入等實行專戶儲存，專項用于貸款的償還。政府在安排每年的財政預(yù)算時，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級債務(wù)人一時還款困難時的臨時墊付周轉(zhuǎn)。

4．明確債權(quán)，整頓債務(wù)。

當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問題。對合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險。對于新增債務(wù)，應(yīng)實行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

5．建立以資產(chǎn)運作為模式的償還機制。

資產(chǎn)運作是實現(xiàn)建設(shè)資金良性運行的基礎(chǔ)性機制。所謂資產(chǎn)運作，在這里是指將建設(shè)資金的籌集、項目投資、項目經(jīng)營和還本付息等活動，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎(chǔ)上，并以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營收益作為還本付息的財產(chǎn)基礎(chǔ)和資金來源。

(三)加強財政收支管理

1．夯實收入基礎(chǔ)。

夯實收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財政收入才能夠夯實。

第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財源增長點。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要?；A(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導(dǎo)和政府支持，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。

第二，加強并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費留成上的支持。分稅制財政體制實施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強稅費的管理，防止稅費流失；另一方面，按照財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級政府在稅費上的支持。

第三，統(tǒng)一財權(quán)，強化財政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財權(quán)，并強化財政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財權(quán)，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費關(guān)系，糾正稅費不分，以費擠稅的局面。

2．規(guī)范財政支出。

第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費開支。政府對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)，對社會的大包大攬，勢必造成預(yù)算擴張，形成財政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機制。對事業(yè)單位實行分類處置，即對公益性事業(yè)(如基礎(chǔ)教育、圖書館、高新技術(shù)研究等)實行財政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對 半公益性半經(jīng)營性事業(yè)，財政可給予適當(dāng)補助；對經(jīng)營性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場；對社會保障則應(yīng)納入財政預(yù)算。

第二，財政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項開支。建立嚴(yán)格的財務(wù)內(nèi)部控制機制，使風(fēng)險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來，減少對傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。

第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡機構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費支出，嚴(yán)格控制社會集團(tuán)消費開支，結(jié)合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項補貼性支出，提高資金使用效益。

第三篇：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險初探

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險初探

摘要：

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，地方政府債務(wù)是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務(wù)的積極使用加快了本地發(fā)展的速度，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了貢獻(xiàn)；另一方面，債務(wù)的不當(dāng)運用會帶來巨大的金融風(fēng)險，給地方財政帶來極大的考驗。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，已給地方經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展帶來深刻的危害。并且在舉債的同時使政府蘊涵了巨大的債務(wù)風(fēng)險,隨著債務(wù)規(guī)模的擴大,其潛在風(fēng)險也在增加。強化地方債務(wù)風(fēng)險管理，已成為進(jìn)一步改革、發(fā)展中的重要議題。如何揚長避短，防患于未燃，這既是中國政府、學(xué)術(shù)界乃至全社會關(guān)注的重要問題,也是尚待破解的難題。關(guān)鍵詞：

地方政府負(fù)債 成因 防范措施 正文：

一、地方債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔(dān)保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務(wù)。從當(dāng)前政府統(tǒng)計口徑看，地方政府總債務(wù)中包括直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三個部分。目前，我國地方政府債務(wù)主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共四級政府的負(fù)債。當(dāng)前直接債務(wù)仍然占債務(wù)總額的絕大部分，其次是擔(dān)保債務(wù)，政策性掛帳占較小的比例。

長期以來，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國各級地方政府的債務(wù)總額，很難有全面、真實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。目前，我國對財政赤字的彌補方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務(wù)作為彌補財政赤字的來源，會隨著財政赤字的不斷增大而增長。同時，債務(wù)需要還本付息，債務(wù)的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務(wù)的增加，依次循環(huán)，風(fēng)險逐漸被積累放大。

中國銀監(jiān)會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴(yán)重償還風(fēng)險的貸款占比為23%，這意味著融資平臺貸款的風(fēng)險敞口約在1.5萬億元。從政府層級來看，縣級融資平臺數(shù)量占比達(dá)60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務(wù)率已高達(dá)150%以上，個別縣市債務(wù)率已經(jīng)超過400%。地方融資平臺局部風(fēng)險的隱患，對于銀行的影響不容忽視。

二、地方債務(wù)風(fēng)險的成因分析

中國地方債務(wù)的形成是轉(zhuǎn)軌時期地方政府財權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，具有獨特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

（一）制度因素 轉(zhuǎn)軌時期地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財權(quán)之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行實質(zhì)性調(diào)整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權(quán)進(jìn)行過調(diào)整，但總的趨勢是事權(quán)向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央將消費稅、關(guān)稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這就使地方政府無法實現(xiàn)支出責(zé)任與財力相匹配，建設(shè)性事務(wù)只能轉(zhuǎn)而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過借債來支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競爭性領(lǐng)域。在競爭性領(lǐng)域，由于國有經(jīng)濟(jì)固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成許多無效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責(zé)任難以落實。由此形成了相當(dāng)一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁，加劇了地方債務(wù)壓力。由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對經(jīng)濟(jì)、社會微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會主體缺乏自我風(fēng)險約束；由于市場化程度不高及市場準(zhǔn)入的限制，保險、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險經(jīng)營機構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散和化解經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險的市場機制難以形成，許多經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。

（二）政策性因素 積極的財政政策。為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國債9900億元。這一政策從推動了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴張，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。機關(guān)事業(yè)單位調(diào)整工資政策。國家在擴大內(nèi)需政策的指導(dǎo)下，連續(xù)幾次大幅提高機關(guān)事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉(zhuǎn)移支付補助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負(fù)擔(dān)，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費、住房公積金等支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結(jié)果都直接增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）管理性因素 機構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機構(gòu)設(shè)置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。在人員負(fù)擔(dān)加重的同時，支出標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。除了“國標(biāo)”工資之外，各地還競相出臺“省標(biāo)”、“市標(biāo)”等地方津補貼項目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級達(dá)標(biāo)活動加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。近幾年來，為加快經(jīng)濟(jì)和各項社會事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級達(dá)標(biāo)活動，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)不顧財力實際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領(lǐng)導(dǎo)者本人不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致地方政府在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本，更不計風(fēng)險，行政行為任期化、短期化。

三、政府債務(wù)的防范和化解

地方政府債務(wù)風(fēng)險的最終管理目標(biāo)不是消除債務(wù)，而是有效控制債務(wù)的規(guī)模，防范和控制由此帶來的風(fēng)險，把債務(wù)風(fēng)險控制在可承受的范圍之內(nèi)，保證財政的可持續(xù)性。要防范和控制我國現(xiàn)階段的債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)該從完善體制，強化債務(wù)風(fēng)險管理及創(chuàng)新政府投融資機制等方面來實現(xiàn)。

（一）建立健全政府債務(wù)預(yù)警機制

地方政府如果有健全的政府債務(wù)預(yù)警機制，就能對政府債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和償債能力實施有效預(yù)警和防控，實現(xiàn)政府債務(wù)管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學(xué)化。在預(yù)警機制的建立和完善過程中，特別要注意預(yù)警部門的專一性，避免出現(xiàn)多部門同時監(jiān)管出現(xiàn)利益紛爭，應(yīng)由專門機構(gòu)和專門人員對地方政府債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，同時可以發(fā)揮市場機制作用，通過市場評價機構(gòu)對政府信用進(jìn)行評價，達(dá)到使公眾對政府發(fā)債行為的監(jiān)督和約束。

（二）建立科學(xué)的償債機制

政府債務(wù)所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學(xué)有效的償債機制是保證政府信譽和財政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統(tǒng)籌力度，通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加財政收入，也可以通過壓縮不必要的財政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務(wù)項目的收益，也可以是納入預(yù)算管理的政府性基金，但償債基金的數(shù)額底線必須要保證當(dāng)年債務(wù)本息所需的風(fēng)險準(zhǔn)備。

（三）建立健全政府債務(wù)信息的公開機制

由于政府負(fù)債沒有納入政府會計核算體系，因此政府財政報告中沒有公開透明的政府負(fù)債風(fēng)險信息，這樣既不利于地方政府對本身負(fù)債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽，所以有必要建立政府負(fù)債信息的交流和公開機制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負(fù)債情況，可以更為合理的對地方政府進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，同時可以通過對政府負(fù)債余額、還債情況即新增債務(wù)情況的分析比對，為政府決策提供真實、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)信息，以便使今后的政府債務(wù)計劃更為高效合理。

總之，市場經(jīng)濟(jì)條件下財政經(jīng)濟(jì)不可能在“零風(fēng)險”狀態(tài)下運行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機的債務(wù)風(fēng)險，因此，必須注意合理確定和控制債務(wù)規(guī)模，強化地方債務(wù)資金運用過程的管理和監(jiān)督，提高地方債務(wù)資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務(wù)的及時償付，維護(hù)地方政府的信譽。

參考文獻(xiàn)：

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第四篇：地方政府借款風(fēng)險及其防范建議

地方政府借款風(fēng)險及其防范建議

本文針對商業(yè)銀行對地方政府借款風(fēng)險認(rèn)識的不足入手，力圖通過對地方政府借款主體的合法性、借款用途的合理性、借款資金貸后劃轉(zhuǎn)規(guī)范性、第一和第二還款來源的穩(wěn)定性和可靠性、擔(dān)保措施的可信性和有效性等風(fēng)險剖析，建議商業(yè)銀行在刺激內(nèi)需熱潮中有效控制住地方政府的借款額度，積極防止信貸風(fēng)險。

一、地方政府借款的形成機理

地方政府是地方基本建設(shè)項目投資主體，按“誰用款，誰借款”的原則，借款主體應(yīng)是地方政府。但根據(jù)我國《貸款通則》對借款人資格的規(guī)定，地方政府不能直接向商業(yè)銀行借款。因此，實踐中，為解決地方基本建設(shè)項目資金，通常由地方政府指定借款主體，以地方政府未來預(yù)算資金作為還款來源，用地方政府信用作為擔(dān)保，即為地方政府借款?？梢?，地方政府指定的借款主體向銀行借款是地方政府籌措資金的主要手段。

（一）地方政府借款的主要動因

通常而言，財政預(yù)算管理要求政府在履行政府職能時應(yīng)執(zhí)行“量人為出”原則，但地方政府利用自身對商業(yè)銀行的影響力可輕易獲得銀行貸款。商業(yè)銀行，特別是大型商業(yè)銀行，其經(jīng)營網(wǎng)點遍布全國各地方，哪里經(jīng)濟(jì)繁榮，哪里的銀行就多。在地方政府的表態(tài)對銀行能否中標(biāo)起重要作用的情況下，地方政府可以輕易從商業(yè)銀行獲得借款。

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此外，地方政府借款還體現(xiàn)了地方政府執(zhí)政為民理念和地方政府執(zhí)政能力。在財政支出有嚴(yán)格的預(yù)算規(guī)定、吸引民間資本存在很大困難的前提下，向商業(yè)銀行借款成為地方政府提前為百姓多辦實事的唯一的途徑。尤其當(dāng)前為擴大內(nèi)需，商業(yè)銀行借款資金在創(chuàng)造城市投資環(huán)境、吸引更多投資資金的同時，可拉動了地方GDP的增長。

(二)商業(yè)銀行提供貸款的主要動因

商業(yè)銀行向沒有借款資格的地方政府發(fā)放貸款，主要在于地方政府貸款的特殊性以及商業(yè)銀行短期化經(jīng)營傾向。首先，地方政府貸款多為基本建設(shè)項目，具有金額大、期限長、還款比較正常特點，這些特點正好有利于完成信貸規(guī)模指標(biāo)。其次，地方政府基本建設(shè)貸款合同的收益或許不高，但由于金額大、期限長、衍生業(yè)務(wù)多，各業(yè)務(wù)收益加起來就是較高的綜合收益；最后，給地方政府貸款出現(xiàn)不良時相關(guān)責(zé)任人所需承擔(dān)的責(zé)任最小，不會引發(fā)道德風(fēng)險之大案。也就是說，政府貸款即使最后出現(xiàn)壞賬，也不會像給民營企業(yè)貸款那樣有受賄的嫌疑。

二、地方政府借款的風(fēng)險分析

(一)地方政府借款的信用風(fēng)險分析

1、借款合同僅僅具有形式的合法性

政府控股企業(yè)或組建融資平臺出面借款，由地方政府提供信用擔(dān)保，使借款主體和借款合同僅僅在形式具有合法化。然而，借款企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模微小型與借款金額巨大型的不對稱，表明借款企業(yè)不會承擔(dān)、也沒有能力承擔(dān)還款義務(wù)。

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2、地方政府財務(wù)資料具有隱秘性

根據(jù)我國財政總預(yù)算會計制度、行政單位會計制度和事業(yè)單位會計準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定，地方政府只向?qū)徲嫴块T公開政府財務(wù)報告體系。而且，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分散、隱蔽性強、透明度差的特點，使得商業(yè)銀行根本不可能完全了解政府的預(yù)算收入和預(yù)算支出安排、負(fù)債金額及結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)質(zhì)量及結(jié)構(gòu)、還款來源及還款能力。在這種無法有效評估地方政府償債能力和信用風(fēng)險情況下，商業(yè)銀行如果盲目地向地方政府發(fā)放大金額、長時間的項目貸款，潛在的擔(dān)保還款風(fēng)險可想而知。

3、地方政府借款資金監(jiān)管缺位

由于借款人和政府處臵土地與銀行貸后管理信息不對稱，貸款資金轉(zhuǎn)入財政帳戶后，銀行完全失去對貸款資金的監(jiān)控，無法保證貸款不被挪作他用。而且由于商業(yè)銀行存在對地方政府的依賴性，很多商業(yè)銀行對地方政府借款資金的監(jiān)管積極性不高，甚至不敢監(jiān)管，這非常容易導(dǎo)致地方政府用同樣的項目、同樣的貸款條件向其他的商業(yè)銀行再借款。

4、地方政府還款資金來源有限

實行預(yù)算管理的地方政府，其資金來源主要依靠財政一般預(yù)算收入和支出的差額和轉(zhuǎn)讓國有土地的收入。由于受金融危機的影響，國內(nèi)許多地方的房地產(chǎn)市場并不景氣，直接影響了土地拍賣市場，地方政府國有土地出讓的預(yù)期收入不能實現(xiàn)。此外，隨著拉動內(nèi)需的需要，減稅政策頻頻出臺嚴(yán)重影響財政收入來源，國家對中央征收的證

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券交易印花稅、個人所得稅，地方政府征收的房地產(chǎn)交易稅等稅率作了向下調(diào)整，地方政府可支配財力隨著稅收收入減少而減少，用于歸還銀行貸款的資金也就隨稅收收入減少而減少。(二)地方政府借款的法律風(fēng)險分析

1、商業(yè)銀行貸款行為可能不合法

按《貸款通則》和《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定，商業(yè)銀行不得向地方政府發(fā)放貸款，如果貸款逾期、壞賬，商業(yè)銀行作為債權(quán)人向法院申請債權(quán)主張，法院可能以“商業(yè)銀行貸款行為不合法，或商業(yè)銀行明知故犯”為由不予以支持。

2、地方政府擔(dān)保責(zé)任可能得到解除

即使法院受理了商業(yè)銀行作為債權(quán)人向法院申請對地方政府借款平臺債權(quán)主張，也只會對形式上借款人追究責(zé)任，不對實際借款人、合同中的擔(dān)保人追究責(zé)任，法院會按照我國《擔(dān)保法》規(guī)定國家機構(gòu)不得為保證人，從法律上排除了地方政府擔(dān)保責(zé)任。

3、借款人易逃避還款義務(wù)

借款人往往是注冊資金很小的有限責(zé)任公司，一旦經(jīng)營陷入困境，就可依照《公司法》破產(chǎn)，或者借款人是擁有大量社會公益資產(chǎn)的企業(yè)，這些資產(chǎn)關(guān)系國計民生，是必須保持正常運轉(zhuǎn)，是無法轉(zhuǎn)讓和流通的醫(yī)院、道路、公園等。

4、抵押物難以變現(xiàn)

《貸款通則》規(guī)定，作為貸款擔(dān)保的抵押物必須具備流通性。商業(yè)銀行給地方政府大量信用貸款是看到地方政府“報表上大量公益資

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產(chǎn)”，即道路、醫(yī)院、學(xué)校、土地等，作為地方政府資產(chǎn)具有共同特點，其建筑物下土地的性質(zhì)均為國有使用，沒有抵押權(quán)，不可轉(zhuǎn)讓。

三、地方政府借款的風(fēng)險防范建議

（一）嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，依法發(fā)放地方政府貸款

人民銀行為制止地方政府金額過多、期限過長的土地儲備貸款和動拆遷流動資金貸款，2003年6月發(fā)布了“121”文件，文件規(guī)定土地儲備貸款的條件為：(1)自有資金比例不得低于30％；(2)擔(dān)保方式為土地抵押；(3)期限不得超過二年。對照上述條件商業(yè)銀行向各級地方政府發(fā)放的土地儲備貸款(大多數(shù)為信用擔(dān)保方式)均為違規(guī)貸款。國家發(fā)改委、財政部、建設(shè)部、中國人民銀行和銀監(jiān)會(簡稱五部委)為了制止地方政府過多地向商業(yè)銀行借款，2006年5月8日以五部委名義聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于加強宏觀調(diào)控，整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》。通知規(guī)定金融機構(gòu)要立即停止一切對政府的打捆貸款和授信活動，嚴(yán)禁地方政府再提供任何形式的擔(dān)?；蛘呤亲兿鄵?dān)保。

（二）正確認(rèn)識地方政府資產(chǎn)的價值，時刻警惕政策風(fēng)險 以某直轄市為例，一個注冊資金7億元人民幣、凈資產(chǎn)26億元人民幣的發(fā)展(集團(tuán))公司，其凈資產(chǎn)為二條通向機場的收費公路。在向銀行借款時，該公司承諾用收費資金作為還款來源，隨著該城市市內(nèi)收費取消，其26億元人民幣凈資產(chǎn)不僅沒有了價值，而且公路養(yǎng)護(hù)義務(wù)仍有該公司負(fù)責(zé)。雖然借款最終是由該地方政府重新安排資金得以解決，但正確認(rèn)識地方政府資產(chǎn)的價值，是商業(yè)銀行必須注意的一項工作。

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（三）有效控制地方政府的貸款額度，防止還款來源資金斷裂 在刺激內(nèi)需的熱潮中，商業(yè)銀行應(yīng)保持一份清醒的頭腦，控制地方政府的貸款額度，防止還款來源資金斷裂。1996年-1997年各地方政府紛紛通過批準(zhǔn)地方企業(yè)破產(chǎn)申請，來逃避四大國有商業(yè)銀行近千億元的貸款。如果十年前地方政府通過借款企業(yè)破產(chǎn)可以逃避中央政府的債務(wù)，那么，今后借款企業(yè)的破產(chǎn)要逃避的就是全體股民的債務(wù)。

（四）依法確立借款主體，合理安排擔(dān)保模式

就借款主體而言，借款主體必須是政府設(shè)立的特大型企業(yè)或事業(yè)法人，主營業(yè)務(wù)單一(經(jīng)營政府項目)的企業(yè)和政府授權(quán)的職責(zé)明確的常設(shè)機構(gòu)；借款主體近3年財務(wù)收支有結(jié)余，無欠息和欠債的不良記錄；借款主體綜合性經(jīng)營客戶(非單一經(jīng)營政府項目)的“財務(wù)指標(biāo)級參數(shù)”達(dá)到相關(guān)行業(yè)指引中規(guī)定的信用授信標(biāo)準(zhǔn)值，信用等級AA級以上。

就擔(dān)保方式而言，對于貸款項目完全為公益性質(zhì)，還貸來源全部靠財政撥款安排的項目，必須取得有政府明確承擔(dān)還款責(zé)任的擔(dān)保承諾函；對于項目由政府安排建設(shè)，建成后項目有一定收益可用于還貸，不足部分由財政安排資金償還的貸款，承諾函不僅要清晰政府承擔(dān)部分的量以及資金到位的進(jìn)程、財力支付的可能性，同時必須明確反映出在項目出現(xiàn)償債困難時，安排政府財政資金補充償還貸款的責(zé)任；對于項目建成后有完全的還本付息能力，但在建設(shè)時期項目承擔(dān)的企業(yè)由于資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營實力等因素與承接的政府大型項目不相匹配，要有地方政府提供擔(dān)保。

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（五）創(chuàng)新金融產(chǎn)品，完善金融服務(wù)

在目前我國尚未允許地方政府發(fā)行公共債券的情況下，商業(yè)銀行可以利用代理集合委托貸款方式來籌措土地儲備資金，這一方面能使參與了集合委托貸款的老百姓關(guān)心城市建設(shè)，監(jiān)督政府規(guī)范資金使用，另一方面又可以規(guī)避一些政策性風(fēng)險，如上海地鐵、成都市水環(huán)境項目集合委托貸款發(fā)行均取得良好效果；還可以發(fā)揮銀團(tuán)貸款優(yōu)勢，充分整合資源，分散風(fēng)險。

（六）建立共同的貸款專用賬戶，加強對信貸資金的事后監(jiān)管 把好貸款用途監(jiān)控是確保政府貸款貸款安全的關(guān)鍵，鑒于地方財政要介入對貸款資金的管理，可采取借款人與財政建立共同的貸款專用賬戶的措施，將貸款資金與財政資金徹底分開，這樣既便于財政直接監(jiān)控，也能滿足銀行對信貸資金管理的要求。

責(zé)任編輯：馮守尊（博士后）

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第五篇：淺析地方政府負(fù)債成因及風(fēng)險防范

淺析地方政府負(fù)債成因及風(fēng)險防范

孔子淵 河北大學(xué)管理學(xué)院 河北保定 071000 摘要：地方政府負(fù)債是地方政府以政府信用為擔(dān)保取得財政資金的一種方式，而近年地方政務(wù)債務(wù)的發(fā)行量屢創(chuàng)新高，這雖然與政府為應(yīng)對當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)危機大量舉債刺激經(jīng)濟(jì)有關(guān)，但更深層次的原因在于財稅、行政及管理體制的原因。本文通過對當(dāng)前政府負(fù)債情況的簡要分析，簡單歸納了地方政府負(fù)債的成因及風(fēng)險防范措施。關(guān)鍵詞：地方政府負(fù)債 城投債 成因 防范措施

一、地方政府負(fù)債概念

地方政府負(fù)債是指由地方政府或其所屬部門舉借或依法擔(dān)保及在特殊情況下由政府償還的債務(wù)，具體包括以政府作為主體的借款人或擔(dān)保人以書面證明的形式承諾承擔(dān)賠償責(zé)任的國內(nèi)金融組織貸款、國債轉(zhuǎn)貸、外國政府貸款或國際金融組織貸款。

二、地方政府負(fù)債現(xiàn)狀

這里主要簡述一下城投債的現(xiàn)狀?！俺峭秱庇址Q“準(zhǔn)市政債”，是指以地方政府及其授權(quán)代理機構(gòu)發(fā)行的，以地方政府信用為保障的有價證券，所籌集的資金主要用于城市公共設(shè)施建設(shè)，在西方國家市政債是一種有著百年歷史的成熟投資工具。但我國目前還不存在真正意義上的市政債券，因此一般隸屬于地方政府的城市建設(shè)投資公司所發(fā)行的企業(yè)債券就被稱為“準(zhǔn)市政債”。

據(jù)發(fā)改委的統(tǒng)計資料顯示，2009年1-8月份，我國發(fā)行的城投債共64支，共計融資845.5億元。而2005年起至2008年底四年內(nèi)的發(fā)行總量也只有1585億元，2008年前八個月的發(fā)行量已經(jīng)占到了過去四年發(fā)行總量的一半以上。而根據(jù)中央最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前全國有3800多家地方金融機構(gòu)，管理總資產(chǎn)8萬多億，而地方政府的負(fù)債就達(dá)到了5萬億。

有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)行城投債是政府無奈的卻必要的選擇，地方政府大量發(fā)行城投債的主要原因依然是地方政府在資金上的掣肘，尤其是國務(wù)院于2008年11月出臺“國十條”和推出4萬億一攬子投資計劃之后，地方政府被要求配套籌集1.2萬億至1.3萬億資金。但是這部分資金對于地方政府來是壓力是較大的，特別是對于分稅制后資金短缺的地方政府來說，而另一個對大方政府的限制來自1994年的《預(yù)算法》，其明確規(guī)定，除法律和國務(wù)院規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在這種情況下，政府就只能選擇靠出租政府信用來發(fā)行準(zhǔn)市政債。但是我們必須要看到，地方政府負(fù)債是一把雙刃劍，適度的舉借，能夠緩解地方政府的財力不足，有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)；但若負(fù)債過度或管理失控，政府負(fù)債將導(dǎo)致政府信用風(fēng)險和財政風(fēng)險，影響正常的財政運作和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、地方政府負(fù)債成因分析

地方政府債務(wù)的成因是多方面的，其最主要的成因可以從財稅體制、行政體制及管理體制三方面探討。

首先是財稅體制方面的原因。1994年的財稅改革之后，中央政府與地方政府的財權(quán)與事權(quán)分配不合理，中央掌握大量的財力，而地方政府的稅收收入很大一部分都要上交中央國庫，而后再由中央向地方調(diào)撥，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付不能解決地方政府財政支出的不斷增加，使地方出現(xiàn)了財力資金的匱乏，特別是近年來不斷加大的社會保障制度改革以及各項稅費改革，給地方財政造成了巨大的壓力，而1994年稅改時頒布的《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此地方政府不得不通過非正規(guī)渠道直接或間接的借入內(nèi)外債務(wù)。

其次是行政體制方面的原因?，F(xiàn)階段我國的行政體制也處在一個轉(zhuǎn)型期，要從微觀的、什么都管的全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€宏觀的、服務(wù)型的政府，但是從目前的實際情況來看，行政體制改革過程中仍存在很多問題，比較突出的就是體制臃腫，人浮于事，這就造成了剛性的財政支出，本來不必要的可以削減的財政支出卻削減不掉，因此還存在很大的財政支出壓力。

再次是政府債務(wù)管理制度方面，由于政府債務(wù)管理沒有統(tǒng)一的機構(gòu)，就形成了多部門共同管理政府債務(wù)的現(xiàn)狀，由于各部門的權(quán)限和側(cè)重點都不同，所以達(dá)不到規(guī)范管理的效果。

四、地方政府負(fù)債風(fēng)險防范措施

（一）建立健全政府債務(wù)預(yù)警機制

地方政府如果有健全的政府債務(wù)預(yù)警機制，就能對政府債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和償債能力實施有效預(yù)警和防控，實現(xiàn)政府債務(wù)管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學(xué)化。在預(yù)警機制的建立和完善過程中，特別要注意預(yù)警部門的專一性，避免出現(xiàn)多部門同時監(jiān)管出現(xiàn)利益紛爭，應(yīng)由專門機構(gòu)和專門人員對地方政府債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，同時可以發(fā)揮市場機制作用，通過市場評價機構(gòu)對政府信用進(jìn)行評價，達(dá)到使公眾對政府發(fā)債行為的監(jiān)督和約束。

（二）建立科學(xué)的償債機制

政府債務(wù)所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學(xué)有效的償債機制是保證政府信譽和財政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統(tǒng)籌力度，通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加財政收入，也可以通過壓縮不必要的財政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務(wù)項目的收益，也可以是納入預(yù)算管理的政府性基金，但償債基金的數(shù)額底線必須要保證當(dāng)年債務(wù)本息所需的風(fēng)險準(zhǔn)備。

（三）建立健全政府債務(wù)信息的公開機制

由于政府負(fù)債沒有納入政府會計核算體系，因此政府財政報告中沒有公開透明的政府負(fù)債風(fēng)險信息，這樣既不利于地方政府對本身負(fù)債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽，所以有必要建立政府負(fù)債信息的交流和公開機制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負(fù)債情況，可以更為合理的對地方政府進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，同時可以通過對政府負(fù)債余額、還債情況即新增債務(wù)情況的分析比對，為政府決策提供真實、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)信息，以便使今后的政府債務(wù)計劃更為高效合理。

稿件來源：2011年1月期《現(xiàn)代商業(yè)》雜志社，http://004km.cn 參考文獻(xiàn)：

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