第一篇：關(guān)于浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

關(guān)于浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

程渭山

浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革經(jīng)歷了自發(fā)探索試點(diǎn)（上世紀(jì)90年代初到末期）、引導(dǎo)鼓勵(lì)開展（2000至2004年）、穩(wěn)步有序開展（2005至2013年）、全面部署推進(jìn)（2014年初全省農(nóng)村工作會(huì)議將其作為深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)作出全面推進(jìn)的部署）的過程。截至2014年6月底，全省有9523個(gè)村社（約占總村社數(shù)32%）完成改革，累計(jì)量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)581.4億元，界定股東1365.3萬人。

浙委發(fā)〔2014〕7號(hào)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)施意見》明確提出到2015年底完成村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改造，為此，筆者對(duì)浙江農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革問題作了專題調(diào)研。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革初步成效

（一）強(qiáng)化了農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障，推動(dòng)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)人身份與社會(huì)人身份的分離。改革堅(jiān)持集體所有制不變，以合作制為基石、引入股份制，將集體資產(chǎn)（不包括農(nóng)民依法占有的承包地、宅基地等）折股確權(quán)到人，實(shí)行按人表決、按股分配“股份合作制”，賦予了農(nóng)民更加清晰而有保障的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從資產(chǎn)量化范圍看，資源性與公益性資產(chǎn)普遍不作量化，一般按經(jīng)營性凈資產(chǎn)量化折股。從股種設(shè)置類型看，集體股普遍不再設(shè)置，一般以人口股為主、農(nóng)齡股為輔，按人配股、按戶發(fā)證；人口股具有表決權(quán)和分紅權(quán)，其他股種只有分紅權(quán)。從股權(quán)管理方式看，一般實(shí)行靜態(tài)管理“生不增、死不減、可繼承”，少數(shù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。從股權(quán)權(quán)能搞活看，實(shí)行靜態(tài)管理的村社，經(jīng)股份經(jīng)濟(jì)合作社同意允許在社內(nèi)流轉(zhuǎn)。

（二）促進(jìn)了農(nóng)村基層社會(huì)和諧穩(wěn)定，推動(dòng)了產(chǎn)權(quán)政策性配置與市場(chǎng)化配置的耦合。改革堅(jiān)持化解歷史形成矛盾與增進(jìn)資源配置效率相并舉。一是折股確權(quán)“初次配置”注重公平，體現(xiàn)寬接收、廣覆蓋，各地針對(duì)特殊群體、弱勢(shì)群體的有關(guān)利益訴求，實(shí)行差別化的普惠式配股政策，化解了村社長期積累的一大批矛盾糾紛和歷史遺留問題，并防止了新的類似矛盾發(fā)生。二是流轉(zhuǎn)交易追求效率，創(chuàng)造條件發(fā)揮市場(chǎng)在資源“二次配置”中的決定性作用，推進(jìn)公開公正透明流轉(zhuǎn)交易，防范集體資產(chǎn)流失。三是在集體經(jīng)營管理班子的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制建設(shè)上有了新探索。如杭州市江干區(qū)在全省率先推出了“獨(dú)立董事”制度；杭州市拱墅區(qū)探索了股份經(jīng)濟(jì)合作社在職班子成員“職務(wù)股”制度等。

（三）創(chuàng)新了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)了集體封閉型經(jīng)濟(jì)向開放型經(jīng)濟(jì)的提升。一是增強(qiáng)了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。在傳統(tǒng)集體產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)下，社員與集體利益聯(lián)結(jié)較為松散，改革后，在農(nóng)民與集體之間形成了按股分配的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，農(nóng)民對(duì)收益分配的意識(shí)強(qiáng)化，對(duì)村社干部帶領(lǐng)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)形成倒逼壓力，進(jìn)而增強(qiáng)村社管理和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的干群合力與內(nèi)生動(dòng)力。二是拓寬了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效路子。一方面，采用項(xiàng)目股份制的方式面向股東、社會(huì)及其他經(jīng)濟(jì)組織等多主體籌措項(xiàng)目建設(shè)資金，提升了集體“三資”開發(fā)利用廣度和深度。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)開始走出社區(qū)尋找開發(fā)項(xiàng)目，或是由股份經(jīng)濟(jì)合作社抱團(tuán)開發(fā)、或是參股到其他市場(chǎng)主體中進(jìn)行投資經(jīng)營。

（四）消解了城鄉(xiāng)一體發(fā)展體制束縛，推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)同共進(jìn)。改革賦予農(nóng)民更加清晰的集體資產(chǎn)股權(quán)，一是有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)為城市社區(qū)的地方，原社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)在城市土壤中的發(fā)展空間得以有效開辟，為農(nóng)民真正融入城市提供了持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入來源；在農(nóng)村社區(qū)，股權(quán)成為農(nóng)民的“活存折”，確立了“權(quán)跟人走”的制度，破解農(nóng)民進(jìn)城“人戶分離”問題。二是有利于促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村人口集聚。通過改革化解了因村社之間實(shí)力強(qiáng)弱和貧富差距而導(dǎo)致“并村不并心”的難題，因村制宜采取股份合作制方式進(jìn)行合并重組，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)融合、農(nóng)民融合。三是有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和適度規(guī)模經(jīng)營。

當(dāng)前存在的主要不足

從調(diào)研中有關(guān)部門和基層反映看，當(dāng)前村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革主要存在以下四個(gè)方面的不足或挑戰(zhàn)。

（一）在有關(guān)問題看法上有爭論，認(rèn)識(shí)尚需統(tǒng)一。一是針對(duì)股份合作制改革全覆蓋的要求，部分基層干部認(rèn)為遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)薄弱村或空殼村改革后的股份無實(shí)際價(jià)值。這種看法注重股份分紅功能，忽視了其在固化集體財(cái)產(chǎn)關(guān)系上的長遠(yuǎn)意義。二是針對(duì)集體資產(chǎn)量化的范圍，一些基層干部覺得應(yīng)對(duì)全部集體資產(chǎn)進(jìn)行徹底量化。這種看法，沒有認(rèn)識(shí)到公益性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)難以貨幣計(jì)量的客觀現(xiàn)實(shí)，沒有看到股份在收益分配中已涵蓋股份經(jīng)濟(jì)合作社全部資產(chǎn)產(chǎn)生收益的實(shí)際。三是針對(duì)股權(quán)靜態(tài)管理的政策要求，少數(shù)人認(rèn)為要尊重傳統(tǒng)習(xí)慣，對(duì)未撤村建居的村社實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。這種思維，沿襲了早先農(nóng)村土地承包中“生增死減”的慣性，忽視了“權(quán)跟人（戶）走”的改革取向和基本立場(chǎng)。四是針對(duì)深化改革的方向，個(gè)別人要求把股份經(jīng)濟(jì)合作社完全改造為獨(dú)立的純粹市場(chǎng)主體。這種觀點(diǎn)，誤把股份經(jīng)濟(jì)合作社等同于一般公司企業(yè)，忽視了其政治功能。

（二）在配套政策支撐上不到位，瓶頸亟待突破。一是因歷史和政策原因，未完全為集體資產(chǎn)依法頒發(fā)土地證與房產(chǎn)證，影響了資產(chǎn)權(quán)屬的法律效力，削弱了集體經(jīng)營管理行為的合法有效性。二是在稅收政策上視股份經(jīng)濟(jì)合作社為公司企業(yè)，稅收負(fù)擔(dān)大為加重。三是金融機(jī)構(gòu)以缺乏法律明確規(guī)定為由，不認(rèn)可“股份經(jīng)濟(jì)合作社”的法人地位、不予其信貸。

（三）在改革深化提升上受制約，機(jī)制有待創(chuàng)新。一是股權(quán)流轉(zhuǎn)受制約。盡管允許股權(quán)在社內(nèi)流轉(zhuǎn)、部分地區(qū)向社外流轉(zhuǎn)放開，但其主要功能仍被視作分配的依據(jù)，從而導(dǎo)致股權(quán)在現(xiàn)實(shí)中難以流轉(zhuǎn)起來。二是經(jīng)營機(jī)制搞活受制約。農(nóng)民對(duì)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)存在強(qiáng)烈的回避心理，發(fā)展活力不足；董事會(huì)成員等經(jīng)營管理者一般只能拿到由上級(jí)政府核定的工資薪酬，缺乏開拓創(chuàng)新的物質(zhì)利益激勵(lì)。三是經(jīng)營人才素質(zhì)受制約。董事會(huì)成員大都是原村社班子人員，經(jīng)營能力普遍偏低。四是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)滯后。

（四）在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)上壓力大，扶持急需加強(qiáng)。一是發(fā)展空間小。在城郊地區(qū)，受規(guī)劃管控的部分村社在城鎮(zhèn)規(guī)劃上無項(xiàng)目安排，不符合規(guī)劃的物業(yè)卻需拆除，改造提升難；村級(jí)留用地政策在縣級(jí)層面未有效實(shí)施，已實(shí)施的地方指標(biāo)少、落實(shí)難，辦理手續(xù)時(shí)間跨度長；在農(nóng)村地區(qū)尤其是山區(qū)，則普遍缺乏興建物業(yè)項(xiàng)目的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。二是社會(huì)負(fù)擔(dān)重。在“撤村建居”社區(qū)，公共財(cái)政未能及時(shí)均等覆蓋，公共服務(wù)方面的開支占股份經(jīng)濟(jì)合作社總支出的比重較大，且在轉(zhuǎn)為城市社區(qū)過程中原村社公益性資產(chǎn)的移交處置缺少補(bǔ)償。三是分配要求高。原社員變股東后，分配意識(shí)不斷強(qiáng)化乃至膨脹；部分村社干部為“凝聚”人氣和在換屆中能繼續(xù)當(dāng)選，存在實(shí)施超收益分配或無收益分配的沖動(dòng)。

需要重點(diǎn)把握好的幾個(gè)問題

從調(diào)研的情況看，做好下一步農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，需要重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)問題：

（一）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要堅(jiān)持黨政主導(dǎo)，進(jìn)一步加大行政推動(dòng)和政策扶持力度

調(diào)研中，我們感到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革不是單靠村經(jīng)濟(jì)合作社能自我實(shí)施的，更需要黨政主導(dǎo)。通過調(diào)研，我們認(rèn)為黨委、政府要把股份合作制改革作為深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)工作來抓，要加快為集體所有土地與房屋等資產(chǎn)確權(quán)頒證；加快完善股份經(jīng)濟(jì)合作社工商登記辦法；加大稅費(fèi)減免力度；加快公共財(cái)政均等覆蓋農(nóng)村社區(qū)進(jìn)程；全面實(shí)施和優(yōu)化村級(jí)留用地政策，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入；推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)股份經(jīng)濟(jì)合作社給予信貸支持和利率優(yōu)惠。

（二）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要充分依靠群眾，切實(shí)找準(zhǔn)最廣大農(nóng)民群眾的利益平衡點(diǎn)和公約數(shù)

政府要從綜合解決現(xiàn)實(shí)農(nóng)村矛盾糾紛和保護(hù)最廣大農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的高度，依靠群眾找準(zhǔn)群眾利益平衡點(diǎn)和社會(huì)和諧公約數(shù)。在資產(chǎn)量化上，清產(chǎn)核資結(jié)果及折股計(jì)值資產(chǎn)公開公示，群眾有需要的，可進(jìn)行評(píng)估；在股種設(shè)置上，重在簡便易行，推動(dòng)權(quán)跟人走，允許個(gè)別村社多樣化、多元化設(shè)置；在股權(quán)配置上，重在公平公正，目前倡導(dǎo)的“廣覆蓋、寬接受”，“復(fù)雜問題程序化、程序問題民主化、民主問題公開化”等做法，可作為妥善處理特殊群體和歷史遺留問題、促進(jìn)改革平穩(wěn)有序推進(jìn)的有效法子。

（三）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要審慎穩(wěn)妥操盤，分步有序有效搞活股權(quán)權(quán)能

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下農(nóng)民群眾對(duì)集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)能，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村社還是薄弱村社，股東普遍不愿、不敢流出股權(quán)。為此，當(dāng)前首要的任務(wù)是要引導(dǎo)目前實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的股權(quán)向靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變，這是賦權(quán)活權(quán)的基本前提，要因地制宜積極探索研究制定股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押機(jī)制，在現(xiàn)階段股權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押須經(jīng)股份經(jīng)濟(jì)合作社同意。在股權(quán)流轉(zhuǎn)上，對(duì)城市化和公司化治理水平較高的股份經(jīng)濟(jì)合作社，允許各類股權(quán)在社內(nèi)外流轉(zhuǎn)，在同等條件下優(yōu)先流轉(zhuǎn)給社內(nèi)股東；對(duì)完全農(nóng)村地區(qū)的股份經(jīng)濟(jì)合作社，人口股流轉(zhuǎn)一般以社內(nèi)為主，審慎向社外流轉(zhuǎn)。在股權(quán)抵押融資上，主要是那些擁有可觀、穩(wěn)定、可持續(xù)分紅的股份經(jīng)濟(jì)合作社，可用股份分紅作為償還貸款的保證。加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包制度和宅基地使用制度改革，建立健全適應(yīng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展要求的宅基地有償使用制度。

（四）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要加強(qiáng)管理服務(wù)，加快構(gòu)建農(nóng)村綜合性產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系

加快建設(shè)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)聯(lián)通一體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，在流轉(zhuǎn)交易內(nèi)容設(shè)置上，將依法可交易的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)和其他依法可交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)等納入統(tǒng)一流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。在流轉(zhuǎn)交易制度建設(shè)上，按流轉(zhuǎn)交易品種制訂流轉(zhuǎn)交易管理辦法、操作流程規(guī)則及相應(yīng)服務(wù)指南，加快培育發(fā)展農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估中介服務(wù)組織，同步跟進(jìn)流轉(zhuǎn)交易糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)。

（五）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要堅(jiān)持分類推進(jìn)，牢牢把握底線思維和市場(chǎng)取向的原則與方向

把握農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革的歷史要求，對(duì)改革后的股份經(jīng)濟(jì)合作社，因地制宜、分類指導(dǎo)做好改革深化的文章。第一類，高度城鎮(zhèn)化區(qū)域的股份經(jīng)濟(jì)合作社。可逐步探索向股份有限公司及相應(yīng)治理模式轉(zhuǎn)型，走向現(xiàn)代企業(yè)；個(gè)別資產(chǎn)量極少的經(jīng)民主決策和上級(jí)批準(zhǔn)，也可終止解散。第二類，即將城鎮(zhèn)化區(qū)域的股份經(jīng)濟(jì)合作社。根據(jù)撤村建居和公共服務(wù)均等覆蓋的進(jìn)程，有序推進(jìn)“政社分離”，待完全城鎮(zhèn)化后走第一類股份經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展路子。第三類，將長期處于農(nóng)村地區(qū)的股份經(jīng)濟(jì)合作社。要牢牢堅(jiān)持和穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的底線，重在創(chuàng)新和完善經(jīng)營治理機(jī)制，多措并舉發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民得實(shí)惠。

（六）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要加強(qiáng)立法工作，及早謀劃和修訂出臺(tái)《浙江省村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社條例》

修訂立法要重點(diǎn)解決好四個(gè)問題。一是擴(kuò)展股份經(jīng)濟(jì)合作社的性質(zhì)地位。在確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織定位不變的前提下，使之不僅適用于農(nóng)村地區(qū)雙層經(jīng)營體制下的基本經(jīng)營制度，也適用于轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的股份經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展需要。二是創(chuàng)新組織治理方式。體現(xiàn)合作制與股份制相結(jié)合的特點(diǎn)，明確股東資格、股東權(quán)利義務(wù)關(guān)系和組織治理機(jī)制。三是創(chuàng)新規(guī)定股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、繼承、擔(dān)保等，理清股權(quán)的內(nèi)涵、推動(dòng)“三權(quán)分離”，做到“一權(quán)”的流轉(zhuǎn)不影響另外“兩權(quán)”的享有。四是健全完善集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理等制度，建立健全現(xiàn)代農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理體系。

（作者系浙江省人大常委會(huì)黨組副書記、副主任、浙江省農(nóng)村發(fā)展研究中心理事長）

第二篇：濰坊市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革思考

濰坊市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革思考

［提要］ 山東省濰坊市著力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，積極探索改革經(jīng)驗(yàn)。但由于思想認(rèn)識(shí)不到位、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不集中等問題，深化改革依然面臨著很大的挑戰(zhàn)。為此，第一，積極開展產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作；第二，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革；第三，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系；第四，加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資等，以推進(jìn)濰坊市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的健康、良性發(fā)展。關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度；問題；改革；建議；濰坊

中圖分類號(hào)：F321.32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年6月6日

一、濰坊市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具體做法

為滿足城鄉(xiāng)要素平等交換，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，2012年起，作為農(nóng)業(yè)大市的濰坊市結(jié)合實(shí)際情況加大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革力度，以農(nóng)民自愿、支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造為原則，采取多種有力措施，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

（一）確權(quán)頒證工作積極有序推進(jìn)。確權(quán)登記頒證有利于促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，切實(shí)解決農(nóng)民帶權(quán)進(jìn)城問題。為此，濰坊市采取兩種措施推進(jìn)農(nóng)村確權(quán)登記頒證工作：第一，登記發(fā)放《農(nóng)村集體土地所有證》。在濰坊市120個(gè)鎮(zhèn)及9，338個(gè)村中共發(fā)放《集體土地所有證》31，878本，占應(yīng)發(fā)數(shù)的100%；發(fā)放宅基地《集體土地使用證》159.16萬本，占應(yīng)發(fā)數(shù)的99.6%。第二，有序?qū)r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證。在2012年奎文和寒亭兩區(qū)先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，濰坊市政府提出了“一年大見成效、兩年基本完成、三年鞏固完善”的總體部署。截至2014年底，已有7，523個(gè)村頒發(fā)了證書，占應(yīng)確權(quán)頒證村數(shù)的99.8%；頒證面積達(dá)到806萬畝，占應(yīng)確權(quán)面積的99.9%；已發(fā)證戶數(shù)149.2萬戶，占應(yīng)確權(quán)戶數(shù)99.8%。

（二）產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)創(chuàng)新多種功能。濰坊市積極開發(fā)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)多種功能，著重創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，著力打通“三農(nóng)”融資通道，以“立足山東、服務(wù)全省、創(chuàng)建全國一流的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)”為目標(biāo)，在2015年9月3日成立涵蓋各類金融業(yè)態(tài)的齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易。濰坊市將齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心作為龍頭，整合現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、林權(quán)交易等要素市場(chǎng)，建立起完善的“市、縣、鎮(zhèn)（街）、村”四級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系和科學(xué)規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)主要涉及農(nóng)村集體股權(quán)、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)、集體林權(quán)等各種不同交易類型以及農(nóng)村金融產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)訂單化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交易電子化、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)信息在線發(fā)布等服務(wù)。截至2016年，已設(shè)立15個(gè)分中心及134個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦事處，實(shí)現(xiàn)了濰坊市所有涉農(nóng)縣市區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系全覆蓋；通過齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，累計(jì)辦理1，100余宗農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易，涉及到27，300余畝土地流轉(zhuǎn)面積；辦理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押登記業(yè)務(wù)80余筆，涉及融資額5，360余萬元。

（三）土地流轉(zhuǎn)形式走向多樣化。大力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不僅會(huì)提高農(nóng)民生活質(zhì)量，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，而且對(duì)緩解土地供需矛盾具有重大意義。為提高土地的資源配置效率，必須注意流轉(zhuǎn)形式的多樣化，聚少為多，聚小為大，使農(nóng)業(yè)向集約化、規(guī)模化經(jīng)營方向發(fā)展。流轉(zhuǎn)形式要注意以下三個(gè)方面：第一，多用途流轉(zhuǎn)。圍繞產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開展土地流轉(zhuǎn)，合理布局農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展；第二，多形式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)形式主要有六種，分別是土地轉(zhuǎn)讓、土地轉(zhuǎn)包、土地互換、土地出租、股份合作以及其他；第三，多去向流轉(zhuǎn)。流向農(nóng)戶、合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、種植養(yǎng)殖戶等多種去向。

（四）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資創(chuàng)立多種渠道。遵循自主自愿、依法有序、穩(wěn)妥推進(jìn)以及風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，濰坊市在保障農(nóng)民基本權(quán)益、尊重農(nóng)民意愿的前提下采取了如下辦法：第一，改變抵押貸款模式，從2009年開始，濰坊市啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房、蔬菜大棚等抵押貸款模式；第二，政府出臺(tái)新政策，激發(fā)了農(nóng)村干部群眾的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，推動(dòng)了農(nóng)村物權(quán)資本化進(jìn)程，增強(qiáng)了農(nóng)村發(fā)展活力；第三，金融部門創(chuàng)新推出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保金融產(chǎn)品，如濰坊農(nóng)商行探索推出的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“一抵通”貸款產(chǎn)品，貸款余額達(dá)12.6億元，累計(jì)支持農(nóng)戶18萬戶，農(nóng)民專業(yè)合作社336家，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)26個(gè)。

2017年，濰坊市奎文區(qū)被列為山東省改革試點(diǎn)，積極探索股權(quán)管理的改革經(jīng)驗(yàn)。對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、繼承等，完善流轉(zhuǎn)程序，推動(dòng)股權(quán)流轉(zhuǎn)有序開展。截至目前，共辦理各種股權(quán)流轉(zhuǎn)130例，其中轉(zhuǎn)讓9例?？膮^(qū)著眼于解決社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織成員融資難問題，與濰坊農(nóng)商銀行合作，開展股權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)。目前已完成發(fā)放股權(quán)質(zhì)押貸款32筆，發(fā)放貸款總額170萬元。

二、濰坊市深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐特點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是維護(hù)農(nóng)民集體收益分配權(quán)、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要形式，也是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的重大課題。目前，濰坊市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已取得明顯成效，主要概括為以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)明晰化。通過確權(quán)登記這種形式使得農(nóng)民對(duì)自己產(chǎn)權(quán)的占有、使用和收益權(quán)利更加明確化、規(guī)范化。老百姓用證說話，憑證講理，減少了糾紛，化解了矛盾。改革以后，農(nóng)村資產(chǎn)情況、公共事務(wù)、收入支出等更加公開透明，干部群眾利益更加一致。產(chǎn)權(quán)制度改革在股權(quán)配置方面采取了多種改革模式。如，高新區(qū)十甲村采取“人人均分、不留集體股”的模式，蔡家樓社區(qū)采取“集體股+個(gè)人股”的模式；高密張家官莊二村采取“基本股＋農(nóng)齡股”的模式；壽光東宇社區(qū)采取“集體股+個(gè)人股+崗位貢獻(xiàn)股”的模式。

（二）土地利用規(guī)模集約化。規(guī)?；?jīng)營會(huì)使得邊際成本降低，相反，小規(guī)模經(jīng)營會(huì)使生產(chǎn)成本居高不下，進(jìn)而抑制資金和技術(shù)的引進(jìn)，形成惡性循環(huán)。對(duì)土地利用進(jìn)行總體規(guī)劃，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化，具體做法為：對(duì)退出的宅基地采取整治措施并復(fù)墾為耕地、林地及其他農(nóng)用地；對(duì)星星點(diǎn)點(diǎn)分布的退出荒地、承包地等，可采取承包地置換等措施來促進(jìn)其相對(duì)規(guī)模集中，最后由企業(yè)或種植大戶一并管理。此舉一方面能夠提高耕地品質(zhì)、擴(kuò)大耕地面積、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)村生產(chǎn)生活條件；另一方面農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、現(xiàn)代化生產(chǎn)、企業(yè)化管理和社會(huì)化服務(wù)提高了土地利用率和土地產(chǎn)出率。

（三）城鄉(xiāng)管理一體化。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革使得農(nóng)民的土地、房屋等“不動(dòng)產(chǎn)”可以轉(zhuǎn)化為流動(dòng)資產(chǎn)，赤手空拳的農(nóng)民一夜之間擁有了參與現(xiàn)代化進(jìn)程的原始資本積累。同時(shí)，農(nóng)村土地的統(tǒng)一規(guī)劃，政府可在有關(guān)地段，參照城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，集中建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)村居民集中居住。城鄉(xiāng)居民享有平等的公共服務(wù)，差距在逐漸縮小，居民的幸福指數(shù)持續(xù)上升。高新區(qū)蔡家樓村全面推進(jìn)舊村改造、資產(chǎn)改制、撤村改居步伐，實(shí)現(xiàn)了置換住樓房、改制當(dāng)股東、村民變市民、居民就業(yè)到鋼廠的歷史性嬗變。蔡家樓村按照人均40平方米+10平方米優(yōu)惠價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施了整村搬遷。新的蔡家樓小區(qū)建設(shè)有4萬余平方米的10棟安置樓，配套建設(shè)了現(xiàn)代化的幼兒園、九年一貫制義務(wù)教育學(xué)校、體育健身廣場(chǎng)等設(shè)施，水、電、暖、氣齊全；村民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障已基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。其大力發(fā)展都市休閑農(nóng)業(yè)，由集體投資30余萬元，按每人1個(gè)菜畦子的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)了“快樂農(nóng)場(chǎng)”，既保證了居民吃上放心蔬菜，又吸引城市居民體驗(yàn)田園生活。

（四）農(nóng)民收入多元化。近年來，外出務(wù)工農(nóng)民數(shù)量急劇上升，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入來源呈現(xiàn)多樣化、高收入趨勢(shì)，農(nóng)地經(jīng)營收入占家庭總收入比重逐年降低。農(nóng)民能夠真正放心大膽走出去，關(guān)鍵取決于實(shí)現(xiàn)土地自由流轉(zhuǎn)，土地自由流轉(zhuǎn)在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過程顯得尤為重要。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后不但可以很好地處理土地自由流轉(zhuǎn)這個(gè)問題，而且還能讓農(nóng)民收入多元化，包括出租農(nóng)用地、出租房屋等，成為外來投資商、土地流轉(zhuǎn)大戶的工資收入。壽光上口鎮(zhèn)付二村以每畝每年1，200斤小麥的補(bǔ)償，從105戶村民手中流轉(zhuǎn)土地300畝，成立了蔬菜合作社，通過實(shí)行村集體、村民和種植大戶三方入股，從而進(jìn)行共同管理。合作社得到的收益用于繳納土地租賃費(fèi)，剩下的利潤按比例分紅，其中，村集體占兩成、種植大戶占七成、流轉(zhuǎn)出土地的村民占一成。在2014年合作社發(fā)放土地承包費(fèi)190，000余元。改制后，高新區(qū)十甲村人均分紅在2012年時(shí)達(dá)到5，000元，2013年時(shí)達(dá)到6，000元，2014達(dá)到6，000元。壽光東關(guān)社區(qū)暨東宇集團(tuán)2009年改制前人均分紅3，000元，改制后當(dāng)年分紅5，200元，2014年達(dá)到1.1萬元，是改制前的3.7倍。

三、濰坊市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題

濰坊市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在穩(wěn)步有序推進(jìn)，但在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，濰坊市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化依然面臨著很大的難題，需要不斷深化認(rèn)識(shí)，形成共識(shí)。

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位。在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中，無論是政府還是涉及的農(nóng)民，都存在著思想認(rèn)識(shí)不到位的情況。一方面政府沒有將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革放到全局高度來認(rèn)識(shí)和謀劃，并未真正理解此項(xiàng)改革所帶來的巨大社會(huì)效益，各級(jí)政府尚未達(dá)成共識(shí)，從而出現(xiàn)消極應(yīng)付、等待觀望的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致了改革行動(dòng)進(jìn)展緩慢；另一方面農(nóng)民受落后觀念或特殊條件的影響，對(duì)于新制度的推行存在著不理解、不信任、不配合，群眾積極性不高，一些地方的群眾竟對(duì)于關(guān)乎己身利益的產(chǎn)權(quán)改革行動(dòng)漠不關(guān)心，這也使得改革的推進(jìn)困難重重。

（二）確權(quán)頒證問題待處理

1、特殊原因造成的遺留問題。產(chǎn)權(quán)不夠明晰，變更通道不暢，遺留問題積累較多。大部分農(nóng)民以朋友、親戚為中間人，通?？陬^同意讓對(duì)方耕種并收取一點(diǎn)租金。若發(fā)生利益分配方面的爭端，則極易出現(xiàn)糾紛問題。尤其是在利益分配方面，農(nóng)戶和種植大戶難以達(dá)成共識(shí)，簽訂長期合同。由于歷史原因，一部分土地存在初始權(quán)屬界定不明的問題或者由于相關(guān)資料的丟失或者損壞使得權(quán)屬的變動(dòng)及最終歸屬無法確定，另外一部分土地則是由于以往土地流轉(zhuǎn)造成利益分配不均而導(dǎo)致長久的土地權(quán)益糾紛。

2、承包地調(diào)整和確權(quán)處置問題。土地承包法規(guī)定，在承包期限內(nèi)不得隨意調(diào)整承包地，但部分村按“增人增地、減人減地”的村規(guī)民約辦法調(diào)整了承包地，利益被損害的少數(shù)村民依據(jù)承包法上訪，政府部門也難以調(diào)解落實(shí)到位。在二輪承包時(shí)，沒有確權(quán)到戶的專業(yè)承包地，如桑園、果園等，近幾年承包陸續(xù)到期。農(nóng)民強(qiáng)烈要求確權(quán)到戶，但是一旦確權(quán)到戶，將會(huì)造成生產(chǎn)力的破壞，如不確權(quán)到戶，則與現(xiàn)有的法律相違背。

（三）土地流轉(zhuǎn)問題待解決

1、服務(wù)體系不健全。當(dāng)前，城鄉(xiāng)戶籍制度和就業(yè)制度影響了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)地的釋放，限制了農(nóng)地轉(zhuǎn)移。農(nóng)民不僅害怕也不敢進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，寧可拋荒，不敢失地，擔(dān)心流轉(zhuǎn)后失去承包權(quán)，失去基本的生活依靠，而且農(nóng)地流轉(zhuǎn)在法律上存在空白，農(nóng)民權(quán)益無法受到保護(hù)。出現(xiàn)這種情況的原因有如下四個(gè)方面：第一，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶與需要流入農(nóng)地的主體之間有著一些矛盾；第二，土地股份合作模式不完善，股金和紅利收入的發(fā)放極為困難，專業(yè)合作社的發(fā)展受到極為嚴(yán)重的制約；第三，糧食安全隱患與流轉(zhuǎn)土地非糧化之間存在問題；第四，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)的缺位。

2、流轉(zhuǎn)規(guī)模不集中。從當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)比例來看，相比于江浙一帶，仍然存在很大差距。例如，蘇州市流轉(zhuǎn)土地面積高達(dá)180多萬畝，是家庭承包經(jīng)營面積的80%；寧波市土地流轉(zhuǎn)面積占總面積的64%，而濰坊市僅占30%。近年來，許多農(nóng)戶對(duì)于流轉(zhuǎn)土地采取了更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，有的農(nóng)戶嫌流轉(zhuǎn)補(bǔ)償不高，有的農(nóng)戶出于傳統(tǒng)思想就是不愿意流轉(zhuǎn)，因此分散、零星的流轉(zhuǎn)成為了一種主流趨勢(shì)。這也使得土地很難呈現(xiàn)出星羅云布的樣子，不利于集約化和規(guī)模化生產(chǎn)管理的開展。

（四）集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能待落實(shí)。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，應(yīng)賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的六項(xiàng)權(quán)能，即占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承，從而更好地保障農(nóng)民的切身利益。濰坊市未能貫徹落實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，只是將股權(quán)量化，明確了農(nóng)民參與集體分配的依據(jù)，但股權(quán)的權(quán)能并未得到保證。其中，占有和收益權(quán)能在改革中基本得到了落實(shí)，抵押、擔(dān)保權(quán)能在有的地方開展了試點(diǎn)，但有償退出、繼承兩項(xiàng)權(quán)能還沒有試點(diǎn)試行。

（五）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系不完善。產(chǎn)權(quán)交易中心剛剛組建不長時(shí)間，機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，相關(guān)制度仍需進(jìn)一步完善，經(jīng)辦的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易數(shù)量較少。目前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易行業(yè)的市場(chǎng)模式、商業(yè)模式尚處在探索階段，市場(chǎng)培育、客戶導(dǎo)入、農(nóng)村金融服務(wù)產(chǎn)品設(shè)計(jì)等都需要時(shí)間，短時(shí)間實(shí)現(xiàn)盈利難。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估缺乏明確的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、銀行貸款缺乏有效的農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系等因素，制約了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押業(yè)務(wù)的開展。

（六）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資不健全。產(chǎn)權(quán)抵押業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不完善，法律法規(guī)不健全，制度保障不完善。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，金融機(jī)構(gòu)放款意愿不強(qiáng)。金融機(jī)構(gòu)積極性不高的原因主要是，出現(xiàn)違約時(shí)，他們處置大棚、土地使用權(quán)等抵質(zhì)押物時(shí)，只能尋找同行業(yè)或同村的經(jīng)營業(yè)戶或村民接手，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓較為困難，風(fēng)險(xiǎn)處置效率低下。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款存在著保證困難、申請(qǐng)程序繁瑣、交易成本偏高等問題。

四、深化濰坊市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革建議

（一）積極開展產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作

1、加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)。政府應(yīng)加大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的輿論宣傳力度，加強(qiáng)交流，深入探討工作過程中出現(xiàn)的典型案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾通過正確的方式參與到產(chǎn)權(quán)確權(quán)的頒證工作中來。

2、擴(kuò)大確權(quán)頒證范圍。在農(nóng)村中土地、林權(quán)等確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，逐步開展其他領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作，如農(nóng)村小型水利設(shè)施、海洋水域資源及公益性資產(chǎn)等，都要逐漸實(shí)現(xiàn)確權(quán)頒證登記。以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，使集體資產(chǎn)和個(gè)人資產(chǎn)在權(quán)屬劃分上更加清晰，管理上更加規(guī)范，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流通。堅(jiān)持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地籍的調(diào)研考察并開展分類確權(quán)登記。

3、區(qū)別對(duì)待遺留問題。對(duì)于部分土地因歷史特殊原因?qū)е聶?quán)屬不明晰、所有權(quán)尚無確切歸屬的資產(chǎn)以及因丟失資料導(dǎo)致的土地權(quán)益糾紛問題，一方面可以通過在村民代表大會(huì)或者村民大會(huì)上來決定產(chǎn)權(quán)歸屬；另一方面可以通過司法途徑實(shí)現(xiàn)確實(shí)權(quán)、頒鐵證。

4、開展清產(chǎn)核資工作。設(shè)立審計(jì)工作小組來負(fù)責(zé)開展清產(chǎn)核資工作，妥善處理賬務(wù)不符等歷史遺留問題并明確清產(chǎn)核資的原則和程序。第一，實(shí)現(xiàn)民主公開確定審計(jì)評(píng)估基準(zhǔn)日。由村改革領(lǐng)導(dǎo)小組初步擬定資產(chǎn)審計(jì)評(píng)估基準(zhǔn)日，提交村民代表大會(huì)表決通過后并進(jìn)行公示；第二，聘請(qǐng)有資質(zhì)的第三方進(jìn)行清產(chǎn)核資工作。建立由全市有較高資質(zhì)的審計(jì)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)組成的中介組織庫，對(duì)其進(jìn)行公開招標(biāo)，由中標(biāo)的機(jī)構(gòu)開展清產(chǎn)核資工作。以村集體公布的資產(chǎn)審計(jì)評(píng)估基準(zhǔn)日的賬面數(shù)為基礎(chǔ)，全面清理核實(shí)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益，并形成審計(jì)評(píng)估結(jié)果。將審計(jì)評(píng)估結(jié)果提交村民代表大會(huì)通過后，發(fā)布公告，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。不僅保證“家底”清得準(zhǔn)確，更注重保證群眾知曉、群眾了解、群眾認(rèn)可。

（二）穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革

1、保障集體資產(chǎn)。按照依法有序、積極穩(wěn)妥、由點(diǎn)及面的準(zhǔn)則推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制的改革，組建一批政經(jīng)分離、具有企業(yè)法人性質(zhì)的集體資產(chǎn)股份公司或社區(qū)股份合作社并依法進(jìn)行登記，健全資產(chǎn)管理和基本經(jīng)營制度，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值。在組織架構(gòu)上，村支部負(fù)責(zé)黨建，村委會(huì)負(fù)責(zé)村務(wù)，改制之后的集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)管理、經(jīng)營和投資成員的資產(chǎn)，充分發(fā)揮好股東大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)這“三會(huì)”的職能，切實(shí)保障成員民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的權(quán)利。

2、認(rèn)定股東資格。按照“依據(jù)法律、尊重歷史、公平合理”的原則，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份要量化到個(gè)人，明確產(chǎn)權(quán)，界定股東資格，公布股東名單，確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“起點(diǎn)”公平，并得到群眾廣泛認(rèn)可并予以全力支持。根據(jù)村民戶籍、履行村民義務(wù)以及享受集體分配等條件采用全額入股、統(tǒng)計(jì)“農(nóng)齡”并按“農(nóng)齡”進(jìn)行分檔次入股、通過按照成員資格全額或部分入股等不同形式來量化農(nóng)戶資產(chǎn)股份，確定股東資格認(rèn)定基準(zhǔn)日以及認(rèn)定方法，提交村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)通過后，發(fā)布公告，公示股東名單。對(duì)于改制過程中比如外遷人員、非農(nóng)業(yè)戶口人員等不同群體界定的特殊問題，在充分尊重民意、不違反法規(guī)政策的前提下，采用“戶決制”，通過民主手段決策，讓群眾自己做主說了算，確保民眾真正成為股東。

3、制定股權(quán)量化方案。股權(quán)設(shè)置以個(gè)人股為主導(dǎo)，即實(shí)行“一人一股”的股權(quán)配置制度，弱化集體股，根據(jù)需要設(shè)置現(xiàn)金募集股，體現(xiàn)勞動(dòng)者聯(lián)合的根本屬性。通過采用固化股權(quán)的方法，即實(shí)行“生不增、死不減，進(jìn)不增、出不減”的原則，個(gè)人股和募集股可以通過一定的程序進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、繼承和贈(zèng)予他人，但不能抽回。在清產(chǎn)核資和認(rèn)定股東資格的基礎(chǔ)上，確定集體股和個(gè)人股的配置比例，通過制定股份量化方案并經(jīng)95%以上的集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過，可發(fā)布公告后組織實(shí)施。

4、健全加快發(fā)展機(jī)制。建立高管薪酬管理機(jī)制，高管薪酬待遇和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、目標(biāo)任務(wù)完成情況以及工作職責(zé)等要素相關(guān)聯(lián)，徹底打破過去“干與不干一樣”、“干多干少一樣”的局面。通過確立薪資標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真實(shí)行民主程序。健全完善經(jīng)濟(jì)組織收益分配機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)按股分紅，提高廣大股東對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注度，讓廣大股東群眾共享改革發(fā)展紅利。

5、進(jìn)行股權(quán)化改革。堅(jiān)持“因地制宜、一村一策”原則，對(duì)不同特點(diǎn)、不同村情的集體經(jīng)濟(jì)組織，積極深化改革，大致可以有四種路徑可以遵循：第一，城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快的園中村、城郊村、城中村，集體建設(shè)用地基本出讓，由房地產(chǎn)開發(fā)條件或者有一定實(shí)力興辦集體企業(yè)，可通過改革成立社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)，由政府承接社會(huì)保障和公共服務(wù)，一步直接過渡到城鎮(zhèn)化；第二，集體經(jīng)濟(jì)比較強(qiáng)的村，有較多的集體經(jīng)營性資產(chǎn)，有較為成熟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有比較穩(wěn)定的經(jīng)營收入，可通過改革建立現(xiàn)代企業(yè)組織；第三，雖沒有較多經(jīng)營性資產(chǎn)，但有非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)潛力，多數(shù)農(nóng)民有強(qiáng)烈改革要求和愿望的村，可以考慮采取股權(quán)化改革；第四，按規(guī)劃即將撤并建立新型社區(qū)的村，或已經(jīng)列入建設(shè)規(guī)劃要大面積征地拆遷的村，應(yīng)盡快進(jìn)行股權(quán)化改革。

（三）建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易。為更好地促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置以及自由流轉(zhuǎn)，政府要結(jié)合實(shí)際搭建好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。建立起全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)大數(shù)據(jù)庫、規(guī)范高效的運(yùn)營服務(wù)系統(tǒng)和抵押貸款登記信息管理系統(tǒng)，搭建起網(wǎng)絡(luò)完善、信息充分、運(yùn)營高效的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心。在現(xiàn)有交易品種的基礎(chǔ)上，逐步將所有可交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)全部納入齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心及其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行，進(jìn)行公開規(guī)范交易。在法律法規(guī)和政策允許的前提下，將“四荒”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招商和轉(zhuǎn)讓等交易品種納入齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，拓寬交易服務(wù)范圍。積極在山東省內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、開展交易服務(wù)，力爭成為國內(nèi)頂級(jí)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。

（四）加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資。產(chǎn)權(quán)抵押融資的多渠道發(fā)展可以有效盤活土地資產(chǎn)，提高土地資源效力，推動(dòng)農(nóng)村金融產(chǎn)品以及服務(wù)方式發(fā)展，為農(nóng)村金融增添新動(dòng)力，還可以讓農(nóng)民貸款更加便利，順應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。破除金融支持“三農(nóng)”發(fā)展的體制機(jī)制障礙，加快構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、價(jià)值明確、流轉(zhuǎn)便捷、融資高效、資源市場(chǎng)化配置的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資及配套制度體系，建立健全農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)體系，不斷滿足新時(shí)期新常態(tài)下“三農(nóng)”對(duì)金融服務(wù)的多元化需求。尤其是面對(duì)當(dāng)前產(chǎn)權(quán)抵押融資方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府和銀行業(yè)要共同出資建立風(fēng)險(xiǎn)緩釋基金。在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)起風(fēng)險(xiǎn)緩釋系統(tǒng)以及相應(yīng)處置機(jī)制，逐步形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)緩釋系統(tǒng)。同時(shí)，探索建立資產(chǎn)管理公司處置有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押資產(chǎn)機(jī)制和金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款扣除相應(yīng)資產(chǎn)處置后的凈損失補(bǔ)償機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償工作體系。

（五）積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。第一，要通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等來驅(qū)動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。第二，要大力推廣特色農(nóng)業(yè)驅(qū)動(dòng)型、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)驅(qū)動(dòng)型、社區(qū)驅(qū)動(dòng)型、龍頭企業(yè)驅(qū)動(dòng)型、土地股份合作社等典型土地流轉(zhuǎn)模式，進(jìn)一步促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。第三，要提供多樣化服務(wù)，如提供市場(chǎng)信息、政策咨詢以及規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同等服務(wù)；建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理制度，準(zhǔn)確掌握土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息；對(duì)流轉(zhuǎn)土地登記造冊(cè)，實(shí)行專人登記、整理的方法，確保因資料損毀丟失使得權(quán)屬不明的現(xiàn)象不再發(fā)生；完善農(nóng)村土地糾紛調(diào)解仲裁制度的管理、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、原則，政府也應(yīng)根據(jù)實(shí)際采取合適方式妥善解決流轉(zhuǎn)糾紛。第四，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民非農(nóng)技能的培訓(xùn)，提高農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)領(lǐng)域的就業(yè)能力，擴(kuò)大就業(yè)途徑，促進(jìn)勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

（六）培養(yǎng)適應(yīng)發(fā)展的人才隊(duì)伍。第一，拓寬經(jīng)濟(jì)組織管理層，采取多種手段吸引人才并加強(qiáng)對(duì)人才的教育管理和培訓(xùn)提升，加大管理人員的社會(huì)選聘力度，拓寬管理團(tuán)隊(duì)，努力打造一支經(jīng)營合理、管理科學(xué)、作風(fēng)正派、辦事公道的董事長團(tuán)隊(duì)；第二，組織相關(guān)人員進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，貫徹落實(shí)已出臺(tái)的政策規(guī)定、制度章程等，加強(qiáng)對(duì)改制后新型集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)管的前瞻性研究，完善相關(guān)管理制度，努力提高監(jiān)督管理水平。

（七）研究制定相關(guān)政策。加強(qiáng)探究制定關(guān)于資金扶持、項(xiàng)目扶持、資源扶持以及信貸扶持等方面的政策，加大政策扶持力度，設(shè)立專項(xiàng)資金來支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重點(diǎn)扶持上稅較多以及新增資產(chǎn)較多的經(jīng)濟(jì)組織。明確改革目標(biāo)、制定基本原則，落實(shí)改革任務(wù)，政府部門在財(cái)政、稅收、金融、土地等多方面制定相關(guān)優(yōu)惠政策，明確方向，積極引導(dǎo)，強(qiáng)化措施，落實(shí)責(zé)任，確保濰坊市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作健康有序進(jìn)行。

（作者單位：1.云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；2.云南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院）

主要參考文獻(xiàn)：

［1］中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見［EB/OL］.新華網(wǎng)，2017.2.5.［2］張?jiān)讫?濰坊農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本完成［EB/OL］.中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，2015.3.5.［3］方志權(quán).中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革若干問題思考［J］.科學(xué)發(fā)展，2014.9.

第三篇：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革典型材料

廣西壯族自治區(qū)河池市南丹縣甲木村宅乃村民小組:

強(qiáng)化“四個(gè)一”措施扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

自2021年被確定為南丹縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革村民小組級(jí)試點(diǎn)以來，南丹縣八圩瑤族鄉(xiāng)懂甲村宅乃村民小組加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌謀劃，圍繞做好“清資產(chǎn)、定成員、建組織、強(qiáng)監(jiān)管”四個(gè)方面重點(diǎn)任務(wù)，加快構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)制度體系。截至2021年12月15日，在規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)基本完成了階段性改革任務(wù)。共清理集體資產(chǎn) 萬元，集體土地 畝，確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)成員身份72人，依法成立了集體股份經(jīng)濟(jì)合作社。

一、抓組織領(lǐng)導(dǎo)，一盤棋統(tǒng)籌推進(jìn)。

對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣、矛盾多、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，宅乃屯堅(jiān)持強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，保證產(chǎn)權(quán)制度改革有序推進(jìn)。

（一）強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。在八圩瑤族鄉(xiāng)政府和懂甲村“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，成立了宅乃村民小組農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由村黨支部書記、村委主任擔(dān)任組長，宅乃村民小組長擔(dān)任副組長，并邀請(qǐng)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作專家擔(dān)任指導(dǎo)員，全程督促指導(dǎo)工作。同時(shí)，結(jié)合實(shí)際，制定職責(zé)明確、分工細(xì)化的實(shí)施方案，為工作順利推進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）精心謀劃工作。為確保改革取得實(shí)實(shí)在在的效果，宅乃村民小組結(jié)合實(shí)際和發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)八圩瑤族鄉(xiāng)和懂甲村下發(fā)的《推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》《集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作方案》《村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見》等文件，對(duì)應(yīng)制定了宅乃村民小組農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作一系列方案、辦法，為工作的順利開展提供了政策支持。

二、抓宣傳培訓(xùn)，一主題深度點(diǎn)擊。

堅(jiān)持從解決思想認(rèn)識(shí)問題入手，全力抓好宣傳引導(dǎo)，確保全組上下統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，形成強(qiáng)大合力。

（一）強(qiáng)化黨員帶頭，提高思想認(rèn)識(shí)。秉承“以黨建促發(fā)展”的理念，調(diào)動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有黨員身份的成員點(diǎn)位帶動(dòng)作用，讓他們以點(diǎn)帶面劃出同心圓，積極正面宣傳產(chǎn)改工作，形成“有陣地、有點(diǎn)位”的宣傳氛圍。

（二）強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作水平。邀請(qǐng)縣、鄉(xiāng)有關(guān)負(fù)責(zé)同志就產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)行專題培訓(xùn)，使對(duì)參加本次組級(jí)試點(diǎn)工作的人員了解產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)、意義、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，確保政策把握到位、環(huán)節(jié)掌握到位。此外，針對(duì)工作中成員身份確定難、清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)填報(bào)復(fù)雜等問題，突出需求導(dǎo)向，開展專題培訓(xùn)。

（三）強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，提高群眾認(rèn)知程度和參與度。為提高干部群眾對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革的知曉率、參與度、認(rèn)同感，通過平面式、立體式宣傳相結(jié)合，營造良好氛圍，形成強(qiáng)大聲勢(shì)。一是平面宣傳。制作并發(fā)放了宣傳手冊(cè)、宣傳畫冊(cè)覆蓋到每戶。二是動(dòng)態(tài)宣傳。召開群眾會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)對(duì)群眾解答產(chǎn)權(quán)改革政策。通過多形式、多渠道的宣傳，使各層面進(jìn)一步了解了產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義，統(tǒng)一了思想，形成了共識(shí)。

三、抓程序規(guī)范，一張圖框定方法步驟

統(tǒng)一工作程序和路徑標(biāo)準(zhǔn)。按照縣、鄉(xiāng)、村出臺(tái)的《改革工作指導(dǎo)規(guī)程》，宅乃村民小組結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化了工作程序，明確了時(shí)間表、路線圖，統(tǒng)一發(fā)放到工作人員、村民代表人手一份，使大家知道每一工作環(huán)節(jié)該怎么做，進(jìn)一步方便了基層、方便了群眾。

四、抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一張網(wǎng)全面覆蓋

清產(chǎn)核資和身份確認(rèn)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好這兩項(xiàng)工作，可為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底。嚴(yán)把工作程序，細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)。按照制定的集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作方案等相關(guān)文件，按照“統(tǒng)一部署、穩(wěn)步推進(jìn)、注重實(shí)效”的原則，以會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)，先賬內(nèi)、后賬外，對(duì)各項(xiàng)資金、資產(chǎn)、資源及負(fù)債和所有者權(quán)益等進(jìn)行了全面清理、核對(duì)和查實(shí)，對(duì)權(quán)屬不清存在爭議的資產(chǎn)、資源，由村清產(chǎn)核資小組擬定處理意見，按規(guī)定程序厘清權(quán)屬后進(jìn)行登記，全面清理賬戶、債權(quán)債務(wù)、收費(fèi)票據(jù)、固定資產(chǎn)及公有財(cái)產(chǎn)，并進(jìn)行分類造冊(cè)登記，建立資產(chǎn)管理臺(tái)賬，健全完善了農(nóng)村資產(chǎn)資源管理相關(guān)制度。

（二）全面清查成員，明確邊界權(quán)屬。一是依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，本著“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，制定了《集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法》；二是圍繞群眾對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)關(guān)注度高，不理解、沒吃透政策等問題，接待存疑群眾，答疑解惑，闡述政策規(guī)定；三是用活確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，解決突出問題。針對(duì)身份確認(rèn)中“外嫁女”“入贅男”等幾類特殊人群提出質(zhì)疑的情況，制定成員身份確認(rèn)補(bǔ)充模板，對(duì)特殊人群進(jìn)行了二次增補(bǔ)，有效解決了特殊人群的成員身份確認(rèn)問題。

（三）全面量化股權(quán)，維護(hù)社員利益。根據(jù)確定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員人員，將經(jīng)營性資產(chǎn)和納入改革范圍內(nèi)的資源性資產(chǎn)等其他資產(chǎn)，折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，給他們吃上“定心丸”。

第四篇：農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查

與思考

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

x縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，也是一個(gè)水利大縣。全縣共有水利工程萬處，其中雙牌大型灌區(qū)1處，中型電灌站2座，小一型水庫30座，小二型水庫178座，小型河壩167座，大小山塘7萬余口，總蓄引提水量億立方米，有效灌溉面積56萬畝，旱澇保收面積49萬畝，形成了以四大灌區(qū)為主，大、中、小并舉，渠庫站相結(jié)合的水利工程灌溉體系，為全縣工農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收及縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。但由于我縣水利工程大多始建于二十世紀(jì)五、六十年代，經(jīng)

過30多年的連續(xù)運(yùn)行，水利工程的病險(xiǎn)隱患日趨嚴(yán)重，灌溉效益逐年下降，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，小型水利設(shè)施建設(shè)資金難以籌集，現(xiàn)行農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。為盡快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水利工程產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，充分發(fā)揮農(nóng)村小型水利工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，使水利工程成為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的生力軍，我們成立了一個(gè)課題組，對(duì)全縣的水利工程進(jìn)行了深入的調(diào)研，并引發(fā)了一些思考。

一、我縣小型水利工程在產(chǎn)權(quán)制度上存在的問題及原因

（一）產(chǎn)權(quán)不清晰，責(zé)任主體不明確

1、農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。我縣水利設(shè)施財(cái)產(chǎn)所有制性質(zhì)多次變動(dòng)，資產(chǎn)底數(shù)長期不清，所有權(quán)模糊，資產(chǎn)關(guān)系紊亂，給產(chǎn)權(quán)界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)

任不明、難以為繼”的問題。⑴國家投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。二十世紀(jì)五、六十年代，為盡快改變落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，各級(jí)政府發(fā)動(dòng)廣大人民群眾，把大量的人力、物力、財(cái)力集中使用到水利建設(shè)上來，開展了波瀾壯闊的農(nóng)田水利基本建設(shè)，建成了一大批以灌溉工程為重點(diǎn)的水利設(shè)施，我縣的大多數(shù)水利工程就是在這一時(shí)期建成的。這些工程絕大部分是公有制形式，即國家所有制和集體所有制，因?yàn)榘鸭w所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國家所有制和集體所有制界限不清。幾十年來，雖然進(jìn)行了改革，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立還很不適應(yīng)，人們常說的“所有者缺位、產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明”就是這種體制的集中表現(xiàn)。⑵國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，由于國家和集體的投資額難確定、土地使用權(quán)作

價(jià)難確定、農(nóng)民的投工投勞難評(píng)估，產(chǎn)權(quán)關(guān)系往往界定含混，常常導(dǎo)致承包過程中責(zé)任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財(cái)力、物力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。⑶以集體投資為主興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。小型水庫、灌區(qū)、機(jī)電井、塘壩等農(nóng)村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來看，有些小型水利設(shè)施由幾家農(nóng)戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權(quán)和責(zé)任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)的工程更是無人問津。在經(jīng)營管理方式上也沒有統(tǒng)一的管理和維護(hù)規(guī)則，更沒有維修養(yǎng)護(hù)的硬性規(guī)定。

2、農(nóng)村小型水利設(shè)施責(zé)任主體不明。農(nóng)村小型水利設(shè)施的建設(shè)、使用、管理、維護(hù)，理應(yīng)有一個(gè)明確的責(zé)任主體。但實(shí)際上目前絕大多數(shù)的小型水利工程的主體并不明確。⑴國家作為責(zé)任主體太抽象。我縣的很多水利工程由國

家投資興建，分別由水利部門、鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶管理使用，大多數(shù)工程國家既沒有體現(xiàn)所有權(quán)，又沒有行使管理權(quán)，國家作為責(zé)任主體的地位太抽象。同時(shí)，這些水利設(shè)施工程小、分布散，國家很難承擔(dān)工程的整修和維護(hù)費(fèi)用，而廣大村民認(rèn)為是國家財(cái)產(chǎn)應(yīng)由國家承擔(dān)維護(hù)費(fèi)用，難免出現(xiàn)放公家水灌私家田、重使用輕維護(hù)的局面，導(dǎo)致這些工程有人用無人管，有人受益無人擔(dān)責(zé)。⑵政府機(jī)關(guān)不夠重視。進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨中央采取多種措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，包括取消農(nóng)村主要用于水利建設(shè)的勞動(dòng)積累工。但是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能正確把握政策，認(rèn)為取消農(nóng)民的勞動(dòng)積累工就是不再搞農(nóng)村水利，或者產(chǎn)生怕苦畏難情緒，不想搞農(nóng)村水利，因而對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)有所放松，領(lǐng)導(dǎo)不力，發(fā)動(dòng)不夠，投入不足，農(nóng)田水利正面臨滑坡的危險(xiǎn)。近幾年全縣20個(gè)鎮(zhèn)通過“一事一議”籌集資金用于水利建設(shè)的村不足30，有些村盡管收取了“一事一議”資金，但每人

5-15元的標(biāo)準(zhǔn)，全村籌資往往不足1萬元，根本解決不了水利資金短缺的“瓶頸”，小型農(nóng)村水利基本上處于“吃老本”狀態(tài)，難以支撐農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，也不利于水資源的可持續(xù)利用。⑶群眾缺乏自覺性。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)戶實(shí)行一家一戶分散的小生產(chǎn)模式，在一定程度上給農(nóng)村公益設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)帶來了一系列弊端。一是農(nóng)民經(jīng)營土地面積小，改善農(nóng)田水利設(shè)施條件的決心不大，能力有限。二是農(nóng)民的組織化程度低。沒有哪一家農(nóng)戶能夠很好地把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民出資共同改善水利設(shè)施，即使一些有這個(gè)愿望的農(nóng)業(yè)大戶、中介組織和合作經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)樽鲛r(nóng)民的思想工作難度大，也不得不中途放

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

第五篇：農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

x縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，也是一個(gè)水利大縣。全縣共有水利工程7.9萬處，其中雙牌大型灌區(qū)1處，中型電灌站2座，小一型水庫30座，小二型水庫178座，小型河壩167座，大小山塘7萬余口，總蓄引提水量4.6億立方米，有效灌溉面積56萬畝，旱澇保收面積49萬畝，形成了以四大灌區(qū)為主，大、中、小并舉，渠庫站相結(jié)合的水利工程灌溉體系，為全縣工農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收及縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。但由于我縣水利工程大多始建于二十世紀(jì)五、六十年代，經(jīng)過30多年的連續(xù)運(yùn)行，水利工程的病險(xiǎn)隱患日趨嚴(yán)重，灌溉效益逐年下降，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，小型水利設(shè)施建設(shè)資金難以籌集，現(xiàn)行農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。為盡快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水利工程產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，充分發(fā)揮農(nóng)村小型水利工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，使水利工程成為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的生力軍，我們成立了一個(gè)課題組，對(duì)全縣的水利工程進(jìn)行了深入的調(diào)研，并引發(fā)了一些思考。

一、我縣小型水利工程在產(chǎn)權(quán)制度上存在的問題及原因

（一）產(chǎn)權(quán)不清晰，責(zé)任主體不明確

1、農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。我縣水利設(shè)施財(cái)產(chǎn)所有制性質(zhì)多次變動(dòng)，資產(chǎn)底數(shù)長期不清，所有權(quán)模糊，資產(chǎn)關(guān)系紊亂，給產(chǎn)權(quán)界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明、難以為繼”的問題。⑴國家投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。二十世紀(jì)五、六十年代，為盡快改變落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，各級(jí)政府發(fā)動(dòng)廣大人民群眾，把大量的人力、物力、財(cái)力集中使用到水利建設(shè)上來，開展了波瀾壯闊的農(nóng)田水利基本建設(shè)，建成了一大批以灌溉工程為重點(diǎn)的水利設(shè)施，我縣的大多數(shù)水利工程就是在這一時(shí)期建成的。這些工程絕大部分是公有制形式，即國家所有制和集體所有制，因?yàn)榘鸭w所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國家所有制和集體所有制界限不清。幾十年來，雖然進(jìn)行了改革，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立還很不適應(yīng)，人們常說的“所有者缺位、產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明”就是這種體制的集中表現(xiàn)。⑵國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，由于國家和集體的投資額難確定、土地使用權(quán)作價(jià)難確定、農(nóng)民的投工投勞難評(píng)估，產(chǎn)權(quán)關(guān)系往往界定含混，常常導(dǎo)致承包過程中責(zé)任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財(cái)力、物力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。⑶以集體投資為主興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。小型水庫、灌區(qū)、機(jī)電井、塘壩等農(nóng)村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來看，有些小型水利設(shè)施由幾家農(nóng)戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權(quán)和責(zé)任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)的工程更是無人問津。在經(jīng)營管理方式上也沒有統(tǒng)一的管理和維護(hù)規(guī)則，更沒有維修養(yǎng)護(hù)的硬性規(guī)定。

2、農(nóng)村小型水利設(shè)施責(zé)任主體不明。農(nóng)村小型水利設(shè)施的建設(shè)、使用、管理、維護(hù)，理應(yīng)有一個(gè)明確的責(zé)任主體。但實(shí)際上目前絕大多數(shù)的小型水利工程的主體并不明確。⑴國家作為責(zé)任主體太抽象。我縣的很多水利工程由國家投資興建，分別由水利部門、鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶管理使用，大多數(shù)工程國家既沒有體現(xiàn)所有權(quán)，又沒有行使管理權(quán)，國家作為責(zé)任主體的地位太抽象。同時(shí)，這些水利設(shè)施工程小、分布散，國家很難承擔(dān)工程的整修和維護(hù)費(fèi)用，而廣大村民認(rèn)為是國家財(cái)產(chǎn)應(yīng)由國家承擔(dān)維護(hù)費(fèi)用，難免出現(xiàn)放公家水灌私家田、重使用輕維護(hù)的局面，導(dǎo)致這些工程有人用無人管，有人受益無人擔(dān)責(zé)。⑵政府機(jī)關(guān)不夠重視。進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨中央采取多種措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，包括取消農(nóng)村主要用于水利建設(shè)的勞動(dòng)積累工。但是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能正確把握政策，認(rèn)為取消農(nóng)民的勞動(dòng)積累工就是不再搞農(nóng)村水利，或者產(chǎn)生怕苦畏難情緒，不想搞農(nóng)村水利，因而對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)有所放松，領(lǐng)導(dǎo)不力，發(fā)動(dòng)不夠，投入不足，農(nóng)田水利正面臨滑坡的危險(xiǎn)。近幾年全縣20個(gè)鎮(zhèn)通過“一事一議”籌集資金用于水利建設(shè)的村不足30，有些村盡管收取了“一事一議”資金，但每人5-15元的標(biāo)準(zhǔn)，全村籌資往往不足1萬元，根本解決不了水利資金短缺的“瓶頸”，小型農(nóng)村水利基本上處于“吃老本”狀態(tài)，難以支撐農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，也不利于水資源的可持續(xù)利用。⑶群眾缺乏自覺性。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)戶實(shí)行一家一戶分散的小生產(chǎn)模式，在一定程度上給農(nóng)村公益設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)帶來了一系列弊端。一是農(nóng)民經(jīng)營土地面積小，改善農(nóng)田水利設(shè)施條件的決心不大，能力有限。二是農(nóng)民的組織化程度低。沒有哪一家農(nóng)戶能夠很好地把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民出資共同改善水利設(shè)施，即使一些有這個(gè)愿望的農(nóng)業(yè)大戶、中介組織和合作經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)樽鲛r(nóng)民的思想工作難度大，也不得不中途放棄

。三是水利建設(shè)資金難以收繳。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，不少農(nóng)民群眾在思想認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了偏差，認(rèn)為國家既然取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、取消了“兩工”，并且還對(duì)農(nóng)民進(jìn)行多項(xiàng)補(bǔ)貼，農(nóng)村就不應(yīng)再存在收費(fèi)項(xiàng)目，收取“一事一議”資金被認(rèn)為是地方政府變相收費(fèi)的借口，大多不愿出資，使得不少小型水利設(shè)施無法維修。

3、水管部門權(quán)利難以得到保障。⑴“兩費(fèi)”落實(shí)難度

大。一些水管單位管理粗放，沒有按照規(guī)定開展“兩費(fèi)”測(cè)算工作，拿不出有說服力的分析數(shù)據(jù)，影響了與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)的效果。同時(shí)，由于我縣財(cái)政困難，水管單位公益性部分的基本支出和公益性部分維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政預(yù)算難度較大。⑵灌溉水費(fèi)征收困難。據(jù)調(diào)查，去年全縣灌溉應(yīng)收水費(fèi)272萬元，實(shí)收水費(fèi)僅158.6萬元，僅占58.3。造成農(nóng)田灌溉水費(fèi)收繳困難的主要原因有：一是收費(fèi)面積大量減少。以雙牌、大江邊、石喝、龍江橋四大灌區(qū)為例，由于土地拋荒、鎮(zhèn)村隱報(bào)瞞報(bào)面積、渠道老化滲漏等原因，實(shí)際灌田只20.2萬畝，而實(shí)際收費(fèi)面積只有12.2萬畝，僅占設(shè)計(jì)水費(fèi)面積37.75萬畝的32.3。二是鎮(zhèn)村截留、挪用水費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)民大多將灌溉水費(fèi)上交到鎮(zhèn)、村，但鎮(zhèn)村卻沒有上交到水管單位。如大江灌區(qū)八寶鎮(zhèn)火田村有稻田400多畝，去年應(yīng)交水費(fèi)1.14萬元。群眾應(yīng)交的水費(fèi)90交到了村，但村上交給管理所的只有400元，其余挪作他用。⑶水事秩序常常遭到破壞。受條件限制，現(xiàn)階段難以實(shí)行封閉式供水。下游群眾要水，必須經(jīng)過上游，甚至經(jīng)過上游的稻田，上游農(nóng)戶僅靠渠系滲水、過水灌溉就夠了，或者直接挖水，導(dǎo)致尾水區(qū)的群眾過水損失很大，有的尾水區(qū)稻田根本灌不上水。水管單位上門收費(fèi)時(shí)，上游農(nóng)戶聲稱沒有放水，拒不交水費(fèi)，下游群眾也因?yàn)檫^水的損失太大而怨聲載道，根本不愿按灌溉面積承擔(dān)水費(fèi)，更談不上承擔(dān)損失水費(fèi)，導(dǎo)致水事糾紛難以協(xié)調(diào)，灌溉效益日漸下降。

（二）投資渠道單一，投資環(huán)境欠優(yōu)化

1、投資渠道單一，投入量少。⑴國家沒有投入。近年來，由于國家調(diào)整了對(duì)水利投入的政策，集中精力、集中資金進(jìn)行治理大江大河和湖區(qū)的一些大工程項(xiàng)目，對(duì)各類小型水利投入主要依靠地方財(cái)政和群眾自籌。據(jù)調(diào)查，從2002年以來，國家對(duì)我縣的大小灌區(qū)（水庫樞紐工程除外）基本上沒納入投資計(jì)劃。⑵地方政府投入不足。由于我縣地方可用財(cái)力不足，難以拿出大筆資金投入水利工程維修。據(jù)調(diào)查，我縣目前存在不同病險(xiǎn)隱患的水庫有41座，處理這些水庫至少需資金400萬元。近幾年來，縣里雖從防洪保安資金中安排60萬元用于灌區(qū)的維修整治，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足治崩治垮的資金需要。⑶群眾投入幾乎為零。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，水利公積金被取消，盡管國家出臺(tái)了“一事一議”的政策，但由于農(nóng)民認(rèn)識(shí)不到位、審批程序復(fù)雜等方面的原因，籌資難度大，廣大鄉(xiāng)村基本沒有落實(shí)好這一政策，以致灌區(qū)配套、維修資金落空，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力普遍下降。

2、投資環(huán)境欠優(yōu)化。⑴相關(guān)部門未形成良性互動(dòng)關(guān)系。小型農(nóng)村水利具有工程小、數(shù)量多、分布面廣，公用性、群眾性、政策性強(qiáng)，季節(jié)使用、經(jīng)營管理難等特點(diǎn)，涉及到水利、財(cái)政、發(fā)展改革、編制、勞動(dòng)社保等多個(gè)部門和縣、鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)戶等多個(gè)主體。目前的水利工程管理單位層層隸屬于政府，政府既是宏觀經(jīng)濟(jì)的管理者，也是微觀經(jīng)濟(jì)單位具體財(cái)產(chǎn)的支配者，實(shí)際上政府成為工程運(yùn)行管理的唯一主體，各自的職能不明確，沒有實(shí)行“政事分離”，這樣勢(shì)必造成管理部門片面追求單位效益、相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)不到位等短期行為。⑵需要協(xié)調(diào)解決的問題復(fù)雜困難。一是我縣的水利工程設(shè)施主要是靠借貸建成的，給集體和群眾都背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。群眾重使用、輕管理，再加上被盜或人為破壞，使一些機(jī)埠未到使用年限就喪失了使用價(jià)值而報(bào)廢。二是灌區(qū)的財(cái)務(wù)統(tǒng)收統(tǒng)支，由于水價(jià)不到位、冗員等原因，導(dǎo)致廣大職工工資不能按時(shí)足額發(fā)放，水管單位運(yùn)轉(zhuǎn)日益困難。且受分流人員自身?xiàng)l件、安置渠道、就業(yè)形勢(shì)以及配套措施等因素的限制，使得人員分流成為水管體制改革的突出問題，造成運(yùn)行管理費(fèi)難以維持，改革改制阻力大、招商引資難度大的被動(dòng)局面，喪失了發(fā)展動(dòng)力。（3）投資成本相對(duì)較高。由于水利工程具有投資大、周期長、收益慢的特點(diǎn)，灌溉服務(wù)也具有時(shí)限性、效益的隨機(jī)性等缺點(diǎn)，且水管單位長期吃慣了“大鍋飯”，村民吃慣了“大鍋水”，灌溉稻田基本上是低收費(fèi)，有的是無償使用或由村集體作掛賬處理，水管部門連平時(shí)的維修費(fèi)、電費(fèi)及管理人員的費(fèi)用也難以維持，水利工程面臨的失修、效益衰減等問題更是無從解決，水利設(shè)施的作用沒有得到充分發(fā)揮，效益普遍不高，水管單位的改革、改制也面臨更多棘手問題，這樣勢(shì)必造成投資水利事業(yè)需要解決的問題增多、成本相對(duì)較高，為民間資本進(jìn)入水利行業(yè)和招商引資增加了難度，導(dǎo)致水利工程的發(fā)展后勁不足。

(三)經(jīng)營方式落后，管理措施不到位

1、經(jīng)營方式落后，工程效益無法體現(xiàn)。（1）經(jīng)營活動(dòng)不規(guī)范，暗箱操作嚴(yán)重。農(nóng)村小型水利工程在承包、租賃、拍賣等方面操作不規(guī)范，沒有明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和利益關(guān)系，有的雖然明確了權(quán)責(zé)關(guān)系，但在實(shí)際操作中由于人情關(guān)系等原因合同很難履行到位，有的承包者沒有按規(guī)定向工程所有者交納承包費(fèi)，有的承租者擅自轉(zhuǎn)讓，擅自改變經(jīng)營范圍和用途，更談不上承擔(dān)工程維護(hù)的職責(zé)，承包合同往往沒有執(zhí)行或遭到任意破壞。（2）經(jīng)營方式單一，綜合效益無法發(fā)揮。水利工程經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，特別是農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制以后，由于管理粗放，建設(shè)、管理、使用嚴(yán)重脫節(jié)，致使工程老化失修，有的甚至廢棄閑置，工程灌溉效益日益衰減，直接影響到農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長。（3）經(jīng)營環(huán)境欠佳，矛盾糾紛難協(xié)調(diào)。農(nóng)村小型水利工程的運(yùn)營，涉及到農(nóng)村千家萬戶的利益。干旱季節(jié)農(nóng)民望水心切，爭水搶水現(xiàn)象常有發(fā)生，豐水季節(jié)拒水灌田，瀉洪又是一道難題。加上農(nóng)村小型水利工程經(jīng)營者缺乏人與自然和諧的理念，片面追求水利的經(jīng)濟(jì)效益，忽略了水利的社會(huì)效益和生態(tài)效益，造成了許多社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)和處理十分艱難。

2、管理方法滯后，管理措施無法落實(shí)。（1）思想認(rèn)識(shí)不到位。廣大群眾對(duì)“誰受益、誰出資、誰管理”的政策認(rèn)識(shí)不夠，放松了對(duì)水利設(shè)施的管理。幾十年來，水利科技、信息設(shè)備更新緩慢，與水庫、泵站運(yùn)行管理密切相關(guān)的水雨情信息（水情）、工程安全監(jiān)測(cè)信息（工情）一直采用人工觀測(cè)、電話上報(bào)的管理方法，資料記錄不完整、不規(guī)范，而且上報(bào)速度慢，直接影響水資源配置，汛期防洪調(diào)度和水利工程的安全。

（2）制度不完善。長期以來，農(nóng)村小型水利工程的管理工作向規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展的步子不大，沒有建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制相適應(yīng)的農(nóng)村小型水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，現(xiàn)有農(nóng)村小型水利工程的綜合效益沒有充分發(fā)揮出來。（3）管養(yǎng)沒有分離。我縣的小型水利設(shè)施由于沒有實(shí)行“管養(yǎng)分離”，將管理養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和維修養(yǎng)護(hù)人員分離出來，實(shí)行合同管理，因而存在諸多問題，如水管單位存在的管理體制不順、運(yùn)行機(jī)制不活、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺等問題。近年來，由于管理經(jīng)費(fèi)投入相對(duì)較少，加上農(nóng)村改革的發(fā)展，外出務(wù)工人員的增加，導(dǎo)致勞動(dòng)力緊張，原體制下的群管隊(duì)伍已名存實(shí)亡。專業(yè)隊(duì)伍工資沒有保障，不能專心從事工程管理工作，嚴(yán)重影響了工程管理工作的開展。且現(xiàn)有的管理隊(duì)伍結(jié)構(gòu)老化，人員配備不合理，缺乏專業(yè)技術(shù)人才，設(shè)備陳舊，消耗的人力、物力、財(cái)力較多，經(jīng)濟(jì)效益較差，直接影響工程管理工作的正常進(jìn)行。

（四）服務(wù)質(zhì)量不高，工程效益日漸衰減

１、基礎(chǔ)工作薄弱，服務(wù)質(zhì)量不高。（1）基礎(chǔ)工作比較薄弱。水利工程管理體制改革需要協(xié)調(diào)解決經(jīng)費(fèi)、編制、水價(jià)調(diào)整、人員分流、社會(huì)保障等諸多復(fù)雜問題，需要提供水利工程管理單位人員、資產(chǎn)、收支狀況等大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。由于一些單位沒有按照規(guī)定經(jīng)常性開展“兩定”測(cè)算工作，基礎(chǔ)工作薄弱，不能為改革提供富有說服力的數(shù)據(jù)，致使實(shí)施方案不能及時(shí)出臺(tái)，改革措施難以到位，一定程度上阻礙了水利管理體制改革的進(jìn)程。（2）管理單位人員嚴(yán)重超編。如我縣四大灌區(qū)現(xiàn)有人員671人，其中在崗254人，分流370人，離退休96人，按照國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)定員為366人，超編305人，2001年以前，年均人員增長率在15以上。人員的嚴(yán)重超編，造成這些水利工程管理單位工資發(fā)不出，養(yǎng)老保險(xiǎn)金交不齊，工作無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管四大灌區(qū)職工工資按照1995年標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，但現(xiàn)在仍欠職工工資776.6萬元，欠繳職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金283.6萬元，負(fù)債609.2萬元。導(dǎo)致職工工作極積性下降，整體素質(zhì)不高，嚴(yán)重影響工作質(zhì)量。（3）服務(wù)難以滿足需要。由于水利工程病險(xiǎn)嚴(yán)重，導(dǎo)致灌溉服務(wù)不到位。四大灌區(qū)送水普遍存在不到位的現(xiàn)象，從而造成水費(fèi)收繳困難，導(dǎo)致供水服務(wù)難以滿足的惡性循環(huán)。

2、病險(xiǎn)嚴(yán)重，工程效益越來越差。我縣水利工程建設(shè)受歷史條件限制，工程建設(shè)大多采用群眾勞力上馬，施工進(jìn)度快，工程質(zhì)量差，建筑材料和施工工藝落后，導(dǎo)致工程存在各種病險(xiǎn)隱患，加之工程運(yùn)行多年來，不斷老化，維修投入少，病險(xiǎn)情況越來越嚴(yán)重。（1）工程老化失修，病險(xiǎn)隱患日益嚴(yán)重。一是水利工程存在嚴(yán)重隱患。突出表現(xiàn)在渠系滲漏嚴(yán)重，四大灌區(qū)渠系滲漏長度達(dá)1726公里。如大江灌區(qū)干渠滲漏達(dá)35.6公里，其中總干渠首到龍潛凼25.2公里，渠首放水12個(gè)流量，到龍潛凼不足5個(gè)流量，損失達(dá)7個(gè)流量，到進(jìn)寶塘鎮(zhèn)（17公里）只有1個(gè)多流量。雙牌灌區(qū)11支渠總長42公里，從渠首放水0.5個(gè)流量，到16公里處的羊角塘井渠段卻只剩下0.2個(gè)流量，影響下游11個(gè)村6000畝稻田無法灌溉。二是渠系淤塞嚴(yán)重。四大灌區(qū)渠系總淤塞達(dá)95公里。大江灌區(qū)因渠道兩側(cè)襯砌石倒塌，水土流失造成淤塞達(dá)44.49公里。右干渠肖家村鎮(zhèn)汪家村渠段1.5公里，渠內(nèi)已淤塞過半，預(yù)計(jì)土石方達(dá)4000立方米，影響過水2個(gè)流量。三是渠系滑坡嚴(yán)重。四大灌區(qū)渠系滑坡共有8處2.6公里。大江3處1.4公里，嚴(yán)重影響渠下數(shù)千人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。特別是雙牌灌區(qū)11支渠羊角井2組屋后渠段山體滑坡長800米、1000多立米。龍江橋灌區(qū)干渠張家院段山體滑坡150米，影響渠下6戶近30人的安全。文明鋪鎮(zhèn)政府院后填方滑坡60米，影響七一等村600人和一所小學(xué)的安全。四是渠道溶洞多。四大灌區(qū)渠道出現(xiàn)溶洞達(dá)9處3.4公里。石喝灌區(qū)干渠高山村楊家?guī)X到高山小學(xué)，渠長2.5公里，去年8月出現(xiàn)溶洞2處60多米，嚴(yán)重影響渠下一所學(xué)校的安全。五是渠道廢棄，灌溉面積少。四大灌區(qū)渠道有92公里廢棄不能發(fā)揮作用。雙牌灌區(qū)17條斗渠127公里只有98公里能夠灌溉，尚有50公里廢棄不能發(fā)揮灌溉效益。石喝灌區(qū)喝羅灘電灌站干渠8.4公里，有5公里廢棄，喝羅灘電灌站幾乎喪失機(jī)灌功能。六是渠道附屬建筑損壞嚴(yán)重。涵閘、倒虹吸管、渡槽、遂洞等損壞達(dá)397處。僅大江灌區(qū)就損壞渡槽6處，遂洞6處，暗涵4處，嚴(yán)重影響了灌溉效益的發(fā)揮。（2）配套設(shè)施建設(shè)滯后，工程效益難以發(fā)揮。各類水利工程，特別是純水利工程，自身效益差，社會(huì)效益也日益衰減，原因是配套設(shè)施建設(shè)滯后，在過去的水利工程建設(shè)中，由于重建輕管，造成先天不足，工程運(yùn)行以來后天營養(yǎng)不良，工程配套建設(shè)嚴(yán)重不足，以致應(yīng)有的社會(huì)效益不能發(fā)揮，自身效益更是少之又少，職工隊(duì)伍難以穩(wěn)定，加之在水費(fèi)收取機(jī)制上，沿用過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一套老模式，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年至2003年四大灌區(qū)累欠水費(fèi)240.83萬元，造成水管單位入不敷出，嚴(yán)重地制約了水利經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，造成了管理和服務(wù)能力大大減弱。

（3）建設(shè)經(jīng)費(fèi)難以籌集，工程維修舉步艱難。近年來，縣里僅從防洪保安資金中拿出60萬元，財(cái)政安排40萬元用于四大灌區(qū)的渠系建設(shè)。前年僅大江灌區(qū)渠段改線工程就耗資160萬元，管理所只有采取貸款和自籌的辦法解決。2003年干旱，四大灌區(qū)應(yīng)可抗救面積30萬畝，而實(shí)際只抗救20萬畝，損失稻谷4000萬公斤，折合人民幣4000萬元。工程維修投入不足問題已成為目前的最大難題。

二、我縣小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點(diǎn)建議

（一）建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村現(xiàn)代水利產(chǎn)權(quán)模式

1、嚴(yán)格界定各類農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。實(shí)施農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革必須因地制宜、分類指導(dǎo)，全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破。在改革前必須進(jìn)行清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)界定，其中國家投資興建的水利設(shè)施屬國家所有，由各級(jí)水行政主管部門行使出資人權(quán)利；國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，按投資比例劃分產(chǎn)權(quán)；以集體投資為主興建的水利設(shè)施，產(chǎn)權(quán)屬集體所有。（1）因地制宜，分類指導(dǎo)。在水利產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，必須堅(jiān)持因地制宜的原則，不搞“一刀切”，由縣級(jí)水行政管理部門根據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬、設(shè)施規(guī)模、經(jīng)濟(jì)狀況、受益范圍等情況進(jìn)行分類，實(shí)行宜賣則賣、宜股則股、宜包則包、宜租則租。對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)班子比較強(qiáng)、水利工程管理效果比較好的村，繼續(xù)推行企業(yè)化管理；對(duì)村集體規(guī)模經(jīng)營土地范圍內(nèi)的小型水利工程，以拍賣為主；對(duì)具有重要防汛抗旱任務(wù)的小型水庫和塘壩等工程以承包或租賃經(jīng)營為主；對(duì)產(chǎn)權(quán)屬集體所有受益范圍跨村以上的小二型水庫、大型堰塘、小型泵站以及大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道等工程，以農(nóng)民用水合作組織為主要形式進(jìn)行改革，按水系、渠系范圍組建用水者協(xié)會(huì)，實(shí)行用水戶民主管理。組建具有獨(dú)立法人資格的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，建立規(guī)范的協(xié)會(huì)章程和工程管理、灌溉管理、財(cái)務(wù)管理等規(guī)章制度，實(shí)行科學(xué)化、民主化、制度化管理。（2）全面推進(jìn)，重點(diǎn)突破。應(yīng)按照“先小后大、先易后難、先點(diǎn)后面”的辦法，在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，發(fā)揮典型示范和輻射帶動(dòng)作用，全面推廣。在實(shí)踐中不斷探索和完善，認(rèn)真學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)，并及時(shí)總結(jié)本地區(qū)的典型，加強(qiáng)指導(dǎo)。（3）各司其職，權(quán)責(zé)明確。農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)由縣級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府組織實(shí)施，縣級(jí)水行政主管部門監(jiān)督指導(dǎo)。對(duì)改革中出現(xiàn)的問題，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一級(jí)應(yīng)及時(shí)向上級(jí)政府反饋，并依據(jù)實(shí)際情況，提出具體解決措施，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。各有關(guān)部門要密切配合，為改革提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2、積極推行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和股份制改造。（1）招標(biāo)拍賣，依法實(shí)施。對(duì)小堰塘、小型飲水工程等群眾投資熱情高、產(chǎn)權(quán)改革易于突破的項(xiàng)目，可采取招標(biāo)拍賣等方式轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)。購買人依法享有資產(chǎn)的所有權(quán)依法行使經(jīng)營管理權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。對(duì)防洪、灌溉任務(wù)小的小二型水庫，經(jīng)縣以上水行政主管部門同意，也可以探索上述形式進(jìn)行改革。（2）完善租賃，承包經(jīng)營。對(duì)于不宜轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的小型水利設(shè)施，應(yīng)采取租賃、承包等管理辦法，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，落實(shí)經(jīng)營管理的責(zé)任主體。（3）所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，落實(shí)管理的責(zé)任主體。在資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)工程規(guī)模、現(xiàn)狀和效益等情況，合理確定標(biāo)的，面向社會(huì)公開競(jìng)爭，實(shí)行拍賣、租賃、承包。產(chǎn)權(quán)所有者與經(jīng)營者依法簽訂租賃、承包合同，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利。

3、鼓勵(lì)單位和個(gè)人經(jīng)營水利工程。（1）方便辦證，優(yōu)惠收費(fèi)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人經(jīng)營水利工程。新建、購買、租賃、承包、股份合作經(jīng)營水利設(shè)施，在辦理資產(chǎn)評(píng)估、權(quán)屬轉(zhuǎn)移、合同公證、注冊(cè)登記的手續(xù)時(shí)，給予收費(fèi)優(yōu)惠。（2）一事一議，原則明確。按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，大膽引入市場(chǎng)機(jī)制，積極鼓勵(lì)單位和個(gè)人采取戶辦、聯(lián)辦、股份合作等形式投資農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，調(diào)動(dòng)社會(huì)辦水利的積極性，建立多元化的農(nóng)村水利投資體系，積極拓展農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)途徑。村內(nèi)公益性水利建設(shè)實(shí)行“一事一議”，各級(jí)財(cái)政和村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。（3）放寬政策，保護(hù)經(jīng)營。

對(duì)于在水利產(chǎn)權(quán)制度改革過程中購買水利設(shè)施的經(jīng)營者，一次性付款的可以適當(dāng)給予優(yōu)惠。承包、租賃水利設(shè)施，在承包期內(nèi)經(jīng)發(fā)包、出租方同意可以依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租。鼓勵(lì)經(jīng)營者擴(kuò)大投入，對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行更新、改造、配套，提高擴(kuò)大再生產(chǎn)能力。經(jīng)營者新增投資所形成的固定資產(chǎn)歸投資者所有。承包、租賃合同期滿，原經(jīng)營者有優(yōu)先承包、租賃和購買權(quán)。依法打擊干擾、破壞經(jīng)營者正常經(jīng)營活動(dòng)的不法行為，保護(hù)經(jīng)營者的合法權(quán)利。

4、科學(xué)合理制定水價(jià)，堅(jiān)持依法管水。（1）補(bǔ)償成本，依權(quán)審批。根據(jù)國家物價(jià)局、水利部《水利工程供水價(jià)格管理辦法》的規(guī)定，按照補(bǔ)償成本、費(fèi)用的原則，合理核定水價(jià)，并依照價(jià)格管理權(quán)限進(jìn)行審批，保護(hù)經(jīng)營者和用水者的積極性。（2）服從監(jiān)督管理，履行服務(wù)條款。水利工程所有者和經(jīng)營者應(yīng)遵守國家法律、法規(guī)，服從防汛、抗旱調(diào)度，自覺接受水利行政主管部門的監(jiān)督管理，切實(shí)履行合同規(guī)定的服務(wù)條款，不能擅自變更水利工程的用途和服務(wù)對(duì)象。工程的擴(kuò)建改造應(yīng)符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以及水利建設(shè)的總體規(guī)劃，保護(hù)水土資源和生態(tài)環(huán)境。（3）實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者和用水者的“雙贏”。通過小型水利工程體制改革，明晰農(nóng)村小型水利工程的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，促使經(jīng)營者對(duì)水利工程的維護(hù)管理、資源挖潛、開發(fā)利用同經(jīng)營效益緊密結(jié)合起來，注重經(jīng)濟(jì)核算和管護(hù)治理，提高水土資源和工程利用率，發(fā)展水利產(chǎn)業(yè)和水利經(jīng)濟(jì)，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康進(jìn)行，同時(shí)減輕用水農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者和用水者的“雙贏”。

(二)優(yōu)化投資環(huán)境，拓展投資渠道

實(shí)行農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革，必須首先解決資金問題。

1、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，促動(dòng)政府投入。（1）強(qiáng)化責(zé)任，加大投入力度。農(nóng)村中小型水利設(shè)施建設(shè)關(guān)系到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)命脈，關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的興衰成敗。各級(jí)各部門應(yīng)緊緊抓住國家實(shí)施積極財(cái)政政策和建設(shè)新農(nóng)村有關(guān)政策的機(jī)遇，積極爭取上級(jí)的重視，跑部進(jìn)廳，爭項(xiàng)目，爭資金，保持水利投資穩(wěn)步增加。同時(shí)，在縣級(jí)財(cái)政預(yù)算中，加大對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施興建和改造的投入，爭取每年拿出1000萬元以上資金投入水利設(shè)施建設(shè)，并每年保持一定的增長速度，以滿足實(shí)際需要。（2）協(xié)調(diào)關(guān)系，形成良性循環(huán)。農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)不是一個(gè)兩個(gè)項(xiàng)目，而是一項(xiàng)長期的任務(wù)，資金的需求不是一兩個(gè)重點(diǎn)投資能完成的，也不是一兩年就能解決的。應(yīng)對(duì)水利設(shè)施建設(shè)作出長期規(guī)劃，落實(shí)各級(jí)責(zé)任，保證規(guī)劃有序?qū)嵤?/p>

2、推動(dòng)干部參與，拉動(dòng)資產(chǎn)盤活。（1）優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)干部走向水利改革的主戰(zhàn)場(chǎng)?？山梃b外地好的經(jīng)驗(yàn)，采取干部工資待遇不變、稅費(fèi)減免、貢獻(xiàn)大的重獎(jiǎng)等各種優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)干部通過招商引資、自己獨(dú)資或合資、參股等各種方式，調(diào)動(dòng)干部參與的積極性。（2）積極招商引資，大力發(fā)展民營水利。實(shí)行農(nóng)村中小型水利產(chǎn)權(quán)改革最關(guān)鍵的要吸引民間資本的進(jìn)入?？刹扇∨馁u、租賃、承包等方式，吸引更多的民間資本和外商資本進(jìn)入到水利改革。

3、促進(jìn)水費(fèi)收繳，帶動(dòng)群眾投勞。（1）厘清收費(fèi)障礙，降低收費(fèi)難度。制定出切實(shí)可行的措施，采取多種形式，厘清收費(fèi)障礙，以保證水費(fèi)的順利收繳。（2）保證資金到位，帶動(dòng)群眾投勞。按照工程建設(shè)的需要，保證各項(xiàng)資金及時(shí)到位，防止中間環(huán)節(jié)的截流和克扣。同時(shí)，大力宣傳發(fā)動(dòng)，組織群眾出勞出力。

（三）改革經(jīng)營方式，提高管理水平。一是搞好水利工程管理體制改革。重點(diǎn)是確定水管單位類別，明確水管單位性質(zhì)，落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)來源，積極推行管養(yǎng)分離，建立充滿生機(jī)活力的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制。二是加快水資源管理體制改革。進(jìn)一步加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理，嚴(yán)格取水許可制度，規(guī)范和完善基本建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作。三是改革水價(jià)形成機(jī)制，充分發(fā)揮價(jià)格在水資源配置中的杠桿作用。

1、改革經(jīng)營方式，切實(shí)提高經(jīng)營水平。（1）規(guī)范經(jīng)營管理，杜絕暗箱操作。應(yīng)按政策辦事，規(guī)范操作，加強(qiáng)透明度，接受群眾的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕暗箱操作，防止國有資產(chǎn)的流失。（2）實(shí)施立體開發(fā)，發(fā)揮綜合效益。充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，實(shí)施立體開發(fā)，把發(fā)電、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游、水費(fèi)等有機(jī)地結(jié)合起來，提高管理水平，發(fā)揮綜合效益，促使我縣水利經(jīng)濟(jì)再上一個(gè)新臺(tái)階。（3）改善經(jīng)營環(huán)境，形成良性機(jī)制。加大《水資源法》等法律法規(guī)的宣傳力度，大力整治重點(diǎn)水利工程周邊環(huán)境，進(jìn)一步提高全民水患意識(shí)和依法治水意識(shí)。加強(qiáng)水利執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加大水事違法案件查處力度，依法維護(hù)水利設(shè)施安全。改善經(jīng)營環(huán)境,引導(dǎo)農(nóng)民參與管理，采取扶持成立農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的辦法,來實(shí)現(xiàn)用水戶參與管理、協(xié)調(diào)供用水關(guān)系。實(shí)行民主協(xié)商、自主管理，逐步形成水利管理的良性機(jī)制。

2、提高管理水平，落實(shí)各項(xiàng)責(zé)任。重點(diǎn)是實(shí)行管養(yǎng)分離，確保責(zé)任到位。完善和優(yōu)化工程目標(biāo)管理，定崗、定編、定職、定責(zé)，形成精簡高效、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的管理機(jī)構(gòu)，把維修養(yǎng)護(hù)職能和人員從管理機(jī)構(gòu)中剝離出來，實(shí)現(xiàn)工程管理與維修養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和人員的分離，通過合同管理，穩(wěn)定管理隊(duì)伍，增加職工收入，引入競(jìng)爭機(jī)制，調(diào)動(dòng)維修養(yǎng)護(hù)人員的積極性，落實(shí)管理責(zé)任，降低養(yǎng)護(hù)成本，提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。

（四）全面提高服務(wù)質(zhì)量，充分發(fā)揮工程效益

1、加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，提高服務(wù)質(zhì)量。⑴加強(qiáng)基礎(chǔ)工作。小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、操作難度大，必須做好基礎(chǔ)性工作。認(rèn)真搞好調(diào)查摸底，對(duì)所有的小型水利工程進(jìn)行詳細(xì)的登記造冊(cè)，科學(xué)分類。凡屬公益性小水利工程，應(yīng)由政府部門管理，以發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)效益；凡屬盈利性小水利工程，可以根據(jù)實(shí)際情況，堅(jiān)持因地制宜，一庫一策，一塘一法，不能搞一刀切。⑵提高人員素質(zhì)。整合人力資源結(jié)構(gòu)，引進(jìn)專業(yè)對(duì)口的技術(shù)人才，加強(qiáng)對(duì)在職人員的離職進(jìn)修和在職培訓(xùn)，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)，逐步建立起“公開，平等，競(jìng)爭，擇優(yōu)”為基礎(chǔ)的能上能下、能進(jìn)能出的有效激勵(lì)機(jī)制，達(dá)到人力資源使用效益的最大化，吸引那些有知識(shí)、懂經(jīng)營、會(huì)管理的人才加入小型水利工程的管理人員隊(duì)伍中來。⑶增強(qiáng)服務(wù)功能。水管部門應(yīng)發(fā)揮主管部門的作用，開展靈活多樣的服務(wù)。

2、加大病險(xiǎn)處理力度，提高灌溉效益。⑴拓寬籌資渠道，加大病險(xiǎn)處理。一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,在嚴(yán)格保護(hù)生活用水水源質(zhì)量的前提下，發(fā)展多種經(jīng)營，發(fā)揮水利資源的經(jīng)濟(jì)效益，增加建設(shè)和改造資金的來源。二是引入市場(chǎng)機(jī)制，加快水利建設(shè)資金的回收,如對(duì)水利資源采取租賃、承包、出讓經(jīng)營權(quán)等辦法回收水利建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)的滾動(dòng)發(fā)展。三是實(shí)行政府補(bǔ)貼，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的辦法，鼓勵(lì)農(nóng)民自己修復(fù)水利工程，將有限的資金用在刀刃上。⑵綜合協(xié)調(diào)，提升質(zhì)效。一是協(xié)調(diào)好水管部門與受益人的矛盾。其一，可以通過價(jià)格聽證會(huì)，聽取各方意見，確立一個(gè)合理的水費(fèi)價(jià)格：其二，可以按照wto規(guī)則中綠箱原則，實(shí)行政府補(bǔ)貼。二是協(xié)調(diào)好受人之間的矛盾。受益人分布在水利工程的不同位置上，存在著明顯的區(qū)位差異。政府應(yīng)秉著公平、公正的原則，想方設(shè)法保證不同地區(qū)的人獲得同樣的利益。⑶加強(qiáng)管理，提高效益。政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)小型水利工程的宏觀管理，保證小型水利工程發(fā)揮應(yīng)有的效益。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),建立一套的完整水管責(zé)任制。以黨政一把手為第一負(fù)責(zé)人，水管部門一把手為直接負(fù)責(zé)人。做到工程責(zé)任到人，處處有人負(fù)責(zé)。二是加強(qiáng)小型水利工程的安全監(jiān)管工作，建立一支高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍。對(duì)轄區(qū)內(nèi)的小型水利工程進(jìn)行定期定時(shí)監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情，及時(shí)診斷，找出病因，對(duì)癥下藥，以免影響人民生命財(cái)產(chǎn)安全。三是建立病險(xiǎn)處理機(jī)制。各級(jí)各部門都要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，建立小型水利工程的病險(xiǎn)處理預(yù)案，一旦發(fā)生病險(xiǎn)隱患都要及時(shí)進(jìn)行處理。