第一篇：現(xiàn)代預(yù)算理念與中國政府預(yù)算管理制度改革

摘 要：現(xiàn)代預(yù)算理念是一種產(chǎn)出預(yù)算理念，它強調(diào)的不只是政府投入的過程，更重要的是這種投入所產(chǎn)生的結(jié)果，它十分重視效率。而我國現(xiàn)行預(yù)算管理制度卻恰恰與現(xiàn)代預(yù)算理念存在著巨大的沖突，無法做到全面、準(zhǔn)確地反映政府每年所占有、消耗的社會資源，這不利于我們對政府財政支出進行科學(xué)的績效評價。因此，我們需要建立一種新型綜合財政預(yù)算來解決這一問題。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代預(yù)算理念；政府預(yù)算；新型綜合財政預(yù)算；改革設(shè)想

現(xiàn)代意義的政府預(yù)算發(fā)展到今天，已經(jīng)有一百多年的歷史。自產(chǎn)生之日起，政府預(yù)算就成為備受公眾、政治家和學(xué)者關(guān)注的、常新的“熱點”，特別是經(jīng)濟學(xué)者對政府預(yù)算的研究，取得了大量的成果，極大地刺激了政府預(yù)算管理水平的提高。但時至今日，無論西方發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都沒有找到一種完美的政府預(yù)算管理制度，而且這種不完美甚至缺陷嚴(yán)重的情況在中國更是突出。預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，它與一國經(jīng)濟和社會發(fā)展是密切相關(guān)的。近年來，我國進行了各項政府預(yù)算改革，如綜合財政預(yù)算、部門預(yù)算，成效是有的，但距離社會主義市場經(jīng)濟體制的要求還很遠(yuǎn)，因此，我們需要繼續(xù)探索，采取有效手段不斷完善我國政府預(yù)算管理制度。

一、現(xiàn)代預(yù)算理念下的政府預(yù)算剖析

傳統(tǒng)預(yù)算理念認(rèn)為，政府預(yù)算只是一個資源配置過程，它是通過公共選擇這種非市場機制來完成資源配置的。實質(zhì)上，這是一種投入預(yù)算理念，它的側(cè)重點就在于預(yù)算資金的投入、分配、使用等過程，對預(yù)算資金的使用結(jié)果較為忽視，只管過程而不管結(jié)果。但按照現(xiàn)代預(yù)算理念，政府預(yù)算并不單單是一個投入的過程，而更重要的是預(yù)算投入所產(chǎn)生的結(jié)果，講求效率，這實質(zhì)上是一種產(chǎn)出預(yù)算理念?，F(xiàn)代預(yù)算理念的變化，主要是因為： 在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，社會公眾與政府之間的關(guān)系本質(zhì)上是一種委托—代理關(guān)系，即社會公眾委托政府為其提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，政府要履行這方面的責(zé)任就需要一定數(shù)量的社會資源來承擔(dān)代理成本，這是政府為社會公眾提供公共服務(wù)所形成的損耗，而這些社會資源就是政府通過稅收、收費、國債等形式籌集到的現(xiàn)金流量（也即流量資產(chǎn)），以及由過去和當(dāng)前籌集到的現(xiàn)金流量所形成的存量資產(chǎn)[ 1 ].其實，政府所掌握的這些社會資源從根本上來說是屬于社會公眾的，社會是政府財產(chǎn)的最終所有權(quán)者。因此，其在享受政府供的產(chǎn)品與服務(wù)的同時，也應(yīng)該有權(quán)知曉政府所提供的公共產(chǎn)品或者服務(wù)在數(shù)量、質(zhì)量和范圍上是否滿足其要求。也就是說，社會公眾要求政府的代理行為必須是有效率的。而從經(jīng)濟學(xué)的角度看，預(yù)算其實就是政府進行代理行為即提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的一種體現(xiàn)，政府需要遵循社會公眾的意志進行活動，那么，政府預(yù)算也就應(yīng)該樹立現(xiàn)代產(chǎn)出預(yù)算理念，將之建立在一種效率的基礎(chǔ)上。這里所說的效率，也可以說是績效，其實就是一個效益與成本之間的對比關(guān)系。效益越高，成本越小，則效率越高；反之，效益越低，成本越高，則效率越低。對于效益這個問題，它通常包括經(jīng)濟效益和社會效益兩個部分，前者是可以用貨幣來直接衡量的，而后者是無法用貨幣來直接衡量的，它的高低不單受行為主體決策影響，還受各種復(fù)雜的外部環(huán)境所左右，這是較難控制和準(zhǔn)確計量的。而政府預(yù)算作為一種非市場化的行為，它為社會公眾提供的公共產(chǎn)品或者服務(wù)具有較強的外部性，一般來說，其產(chǎn)生的社會效益高于經(jīng)濟效益，在這種情況下，我們是無法準(zhǔn)確衡量政府預(yù)算所產(chǎn)生的效益。對于成本，無論是市場行為還是市場性行為，一般都表現(xiàn)為流量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)，這在我們當(dāng)前技術(shù)條件之下，它們都是比較容易準(zhǔn)確衡量的。因此，我們在對政府預(yù)算作績效評價的時候，更為重視的就是一個成本問題，即在預(yù)期帶來同等效益的前提下考慮所需要的成本數(shù)量[ 2 ].在這種情況下，能否準(zhǔn)確、全面地核

算政府成本或花費就成為我們進行政府預(yù)算績效評價的關(guān)鍵性問題了。一般地，我們要核算政府預(yù)算的成本，也就是核算財政支出的成本，主要是通過預(yù)算和決算所表現(xiàn)出來的結(jié)果來進行，它表現(xiàn)著政府的花費，預(yù)決算反映的情況真實與否直接關(guān)系到成本核算的結(jié)果，進而影響到績效評價問題。因此，我們必須建立一種能夠準(zhǔn)確、全面反映政府所有花費情況（包括了政府所有流量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)）的政府預(yù)算制度。

二、我國現(xiàn)行政府預(yù)算管理制度與現(xiàn)代預(yù)算理念的沖突

11法定政府預(yù)算

過去，我國預(yù)算法及其預(yù)算法實施條例將政府預(yù)算范圍僅界定為稅收收入、依據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益、專項收入和其他收入等，但在實際中還存在著大量的預(yù)算外資金。預(yù)算外資金是在我國改革開放過程中出現(xiàn)的一個范疇，是政府開始有意識地將原來納入政府預(yù)算范圍內(nèi)的資金拿出一部分，不再列入政府預(yù)算，由地方、部門和企業(yè)事業(yè)單位按照國家規(guī)定范圍籌集和使用的資金。當(dāng)前，我國預(yù)算外資金規(guī)模迅速膨脹，與預(yù)算內(nèi)資金的日益嚴(yán)重短缺形成了鮮明的對照。這種預(yù)算外資金的存在，在調(diào)動各地方、部門和企業(yè)事業(yè)單位的籌資積極性和維護其自身發(fā)展等方面的確起到了非常重要的作用，但同時也存在著很多問題：一是預(yù)算外資金的取得主要與各地方、部門和企業(yè)事業(yè)單位所掌握擁有的權(quán)力有關(guān)，權(quán)力越大，則可能獲取的各種預(yù)算外資金就越多。由于各地方、部門和企業(yè)事業(yè)單位所擁有的權(quán)力存在極大的差異，因此，它們之間存在著財力分配的不公平問題。二是各地方、部門和企業(yè)事業(yè)單位為使自身財力得到最大的保證，它們往往以各種形式向社會公眾任意收取預(yù)算外資金，甚至違法違規(guī)，這不但導(dǎo)致了預(yù)算外資金急劇膨脹，而且還加重了社會公眾的負(fù)擔(dān)。

為了克服這些問題，我國對預(yù)算范圍進行了部分的調(diào)整，除把預(yù)算內(nèi)資金納入管理外，還把大量預(yù)算外資金統(tǒng)籌進來進行管理，具體包括兩方面：一方面目前已經(jīng)納入我國政府預(yù)算范圍（目前僅僅是在預(yù)算中列收列支）但沒有明確法律規(guī)定的十三種政府性基金收支。另一方面，還有大量屬于政府財政資金，應(yīng)當(dāng)納入政府預(yù)算，但缺乏明確的法律依據(jù)，因而將它們作為預(yù)算外資金，只在形式上進入政府預(yù)算管理范圍。這主要有：一是社會保障資金。社會保障資金是由政府強制執(zhí)行，保障所有公民的基本生存權(quán)利，從而維護社會穩(wěn)定的一項基本政策。這部分資金當(dāng)然應(yīng)當(dāng)進入政府預(yù)算統(tǒng)一管理。目前，這部分資金雖然進入了政府預(yù)算范圍，在政府預(yù)算中有所體現(xiàn)，但這部分資金只是在預(yù)算中“列收列支”，分散管理現(xiàn)象仍然沒有得到根本的改善；二是政府性專用基金。目前，一部分專用基金已經(jīng)納入了政府預(yù)算，且只是在預(yù)算中列收列支，但還有很大一部分沒有納入政府預(yù)算。這項改革雖然在一定程度上控制預(yù)算外資金的過度膨脹，但還存在兩個比較突出的問題：一個是?？顚Ｓ眯詥栴}。由于政府財政資金的專款專用性容易滋生貪污、腐敗，而且不利于資金的統(tǒng)籌使用，因此目前世界上絕大多數(shù)發(fā)達國家都不采取這一原則，而是把所有財政資金進行統(tǒng)籌安排，不指定資金的用途。我國當(dāng)前存在大量預(yù)算外資金，并實行專款專用，這很難避免貪污、腐敗和資金閑置浪費等問題。另一個是形成各部門利益格局問題。各地方、部門和企業(yè)事業(yè)單位財力分配不公平問題依然嚴(yán)重，部門所形成的既得利益格局十分突出。

21現(xiàn)行綜合財政預(yù)算

我國在20世紀(jì)80年代中期開始編制出綜合財政計劃，實行綜合財政預(yù)算，并一直實行至今，但它是沒有法律效力的，它與具有法律效力的政府預(yù)算是同時并存的。所謂綜合財政

預(yù)算，實質(zhì)上就是財政預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金有機結(jié)合的總預(yù)算管理，即是對預(yù)算內(nèi)和

預(yù)算外資金這兩塊資金的來源，數(shù)量、規(guī)模和支出的方向、結(jié)構(gòu)、比例等進行總體的綜合計劃，形成一個完整的收支總預(yù)算，從而對資金進行全方位，全過程的統(tǒng)管，充分發(fā)揮綜合財政預(yù)算的指導(dǎo)監(jiān)督作用，確保預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排，綜合平衡，有效地緩解財政收支矛盾。綜合財政預(yù)算編制的基本原則是預(yù)算內(nèi)外收支綜合平衡，不列赤字；預(yù)算及其他資金安排的順序為“吃飯”、“看病”、事業(yè)發(fā)展?？梢哉f，綜合財政預(yù)算是我國政府財政部門根據(jù)已經(jīng)變化了的新的財政經(jīng)濟形勢，所采取的一項旨在加強宏觀調(diào)控為目的的、對國民經(jīng)濟運行過程中的資金流量進行監(jiān)督管理的措施，它在一定程度上避免由專款專用所帶來的各種問題和形成各部門之間的利益格局。行沒有法律地位的綜合財政預(yù)算，都存在著一個比較突出的問題，即他們所反映的只是政府所花費的資金流量，卻沒有包括政府的全部成本支出。當(dāng)然，政府為社會公眾提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，資金流量是一個重要的方面，它是政府進行代理行為所占有、消耗的主要社會資源。然而，政府在進行代理行為時，還占有、消耗了由過去投資形成的大量存量資產(chǎn)，例如行政單位所使用的辦公樓、汽車等。當(dāng)前，有些存量資產(chǎn)是由過去的流量資產(chǎn)所形成并在當(dāng)年或者當(dāng)期一次性在政府預(yù)算中反映，從理論上來說，這種做法是極其錯誤的。這是因為，這些存量資產(chǎn)是可以在一段較長的時間內(nèi)所使用的，如辦公樓就可以使用長達20年，但把它們安排在當(dāng)年或者當(dāng)期政府預(yù)算中一次性地反映出來，這必然會增加當(dāng)年或當(dāng)期的政府代理成本，那么，我們進行財政支出的績效評價時，如果當(dāng)年或當(dāng)期安排的這些存量資產(chǎn)投資較多，則會得出該時期的財政支出績效較差的結(jié)果；如果當(dāng)年或當(dāng)期安排的這些存量資產(chǎn)投資較少，但實際上使用了大量的存量資產(chǎn)，則會得出該時期的財政支出績效較好的結(jié)果。因此，我國當(dāng)前這種只反映資金流量的政府預(yù)算制度，無法準(zhǔn)確核算政府當(dāng)年所占有、消耗的所有社會資源，進而無法進行準(zhǔn)確的財政支出績效評價。

第二篇：淺談公共財政與預(yù)算管理制度改革1

淺談公共財政與預(yù)算管理制度改革

一、關(guān)于公共財政的基本認(rèn)識

公共財政的概念是在最近幾年才引起人們廣泛注意的。較早時，從領(lǐng)導(dǎo)層的角度提出來是在1994年前后，當(dāng)時擔(dān)任財政部常務(wù)副部長的項懷誠同志在一次財政改革的電視講座里，明確提出了“公共財政”這個概念。1998年上半年，項懷誠同志由國家稅務(wù)總局局長轉(zhuǎn)任財政部長后，又強調(diào)了這個概念。1998 年12 月15日在全國財政工作會議上，國務(wù)院副總理李嵐清同志在講話中提出積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財政基本框架的思路，同時還提出了四項原則：第一，把保證公共支出作為財政的主要任務(wù)，該管的管好，不該管的不要管；第二，要依法促進公平分配；第三，充分運用預(yù)算、稅收、國債等經(jīng)濟手段參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控，并做好轉(zhuǎn)移支付工作；第四，要調(diào)節(jié)市場配臵資源偏差，體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策，同時對國有企業(yè)實行間接管理，做好國有資源管理工作。

公共財政這一概念是在轉(zhuǎn)變政府職能，深化改革、促進發(fā)展這個大的戰(zhàn)略背景下，由決策層提出來的，其意義是十分重大的。從我國現(xiàn)實出發(fā)，在傳統(tǒng)體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變過程中，需要這樣一個財政職能和財政形態(tài)調(diào)整的基本導(dǎo)向。

二、公共財政建立與現(xiàn)行預(yù)算制度改革的必要性

1、公共財政是適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的一種財政運行模式

1在完全競爭的假設(shè)條件下,市場經(jīng)濟體制是一種具有帕累托效率的資源配置方式,但現(xiàn)實中的市場制度并不具備完全的條件。因此,現(xiàn)實中必然出現(xiàn)“市場失靈”。公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性的特征,經(jīng)濟行為主體在從事經(jīng)濟活動中存在外部性約束、市場信息不對稱、經(jīng)濟行為的有限理性和壟斷的不斷產(chǎn)生等,使市場失效成為一種常態(tài)。所以,需要引入政府這一居于市場之上的、帶有權(quán)威性和強制性的公共部門對市場行為進行宏觀調(diào)控,以實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定運行和公平分配。財政作為國家參與經(jīng)濟活動的方式,在市場經(jīng)濟條件下,也被賦予了特定的職能———公共財政職能。公共財政是國家以社會和經(jīng)濟管理者身份從市場取得收入,并將這些收入用于政府的公共活動支出,為社會提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù),以充分保證國家機器正常運轉(zhuǎn)、保障國家安全、維護社會秩序、實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展的一種財政運行模式。這也是當(dāng)前西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家普遍采取的制度模式。

因此,現(xiàn)行市場經(jīng)濟體制的特點、公共財政的運行方式及西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家的建設(shè)經(jīng)驗從理論和現(xiàn)實兩個層面告訴我們:公共財政是適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的財政模式。所以,隨著我國建設(shè)有中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷推進,我們必須建立、完善公共財政體制。只有這樣才能從根本上解決政府職能的“錯位”問題,從而為經(jīng)濟體制改革掃清障礙,鋪平道路。

2、公共財政建立的核心是公共預(yù)算機制的建立預(yù)算是公共財政的運行機制,它不僅是財政的收支計劃,更重要的是它體現(xiàn)著政府宏觀調(diào)控政策,反映政府資源配制的方向,同時,也保證財政沒著符合公共利益的方向發(fā)展。(1)預(yù)算體

現(xiàn)財政的調(diào)控。在市場經(jīng)濟下,民間部門的資源配臵靠市場價格機制實現(xiàn),而民間部門與政府部門及政府部門內(nèi)部的資源分配則依靠預(yù)算來實現(xiàn)。預(yù)算首先決定整個資源在政府部門和民間部門的分配比例,然后,根據(jù)政府所占的比重決定資源在內(nèi)部各部門的分配。其中,財政預(yù)算通過對收支規(guī)模的調(diào)整以影響總供求,從而實現(xiàn)經(jīng)濟總量的平衡;通過調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理發(fā)展。因此,沒有科學(xué)的預(yù)算,政府的政策就不可能準(zhǔn)確無誤地作用于經(jīng)濟生活,宏觀調(diào)控也不可能很好地發(fā)揮對經(jīng)濟的導(dǎo)向作用。

(2)預(yù)算是公眾監(jiān)督政府財政活動的機制。財政依據(jù)政治權(quán)力進行資源配臵,為公眾服務(wù),其成本和效用都是外在的。在這種情況下,政府的經(jīng)濟活動如果得不到有效地監(jiān)督和約束,就很有可能導(dǎo)致腐敗。因此,廣大的納稅人必然要求建立一種強有效的機制,以保證公共資金能基于民眾的利益合理、高效地使用。預(yù)算正是這樣一種機制:它必須經(jīng)過權(quán)力機關(guān)的審核才能生效,而且一經(jīng)通過便具有法律效力,不隨意更改;它的公開性更使最廣大納稅人掌握政府的經(jīng)濟活動,從而實現(xiàn)了對政府的有效監(jiān)督。

3、預(yù)算管理中存在的問題

政府在一個財政內(nèi)基本的財政收支計劃，一方面反映政府活動的范圍和方向，另一方面又是政府實施其政策目標(biāo)的重要工具。依法定程序?qū)徟蟮念A(yù)算，具有高度的法律效力和強大的約束力，任何部門不得隨意變更。在我國要加強財政管理，就必須強化預(yù)算的權(quán)威性。

但是，由于種種原因，目前預(yù)算的權(quán)威性實際上遠(yuǎn)沒有真正樹立起來，更沒有得到普遍的尊重。其中最突出的問題

是預(yù)算的編制和執(zhí)行過于草率，預(yù)算和決算工作本末倒臵。再加上預(yù)算執(zhí)行中人為的干擾因素太多，預(yù)算執(zhí)行部門在整個一年中都得為預(yù)算變動做工作，特別是不得不一而再、再而三地追加預(yù)算，有些地方支出追加幅度相當(dāng)于預(yù)算支出的30％，甚至更高，對原定的、具有法律效力的預(yù)算造成很大的沖擊，使預(yù)算應(yīng)有的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和有效性大打折扣。多年來形成的這種重決算、輕預(yù)算的本末倒臵的做法，也是同國際上證明行之有效的經(jīng)驗背道而馳的。

三、公共財政導(dǎo)向下預(yù)算管理改革的基本建議

(一)預(yù)算編制改革

1、改革預(yù)算編制方法，實行部門預(yù)算。與以往的預(yù)算編制方法相比，部門預(yù)算更適應(yīng)監(jiān)督管理的需要。一是使預(yù)算編制的時間大為提前；二是一個部門形成一本預(yù)算；三是預(yù)算編制方式由以前的部門替下屬單位代編，改為從基層單位逐級編制逐級匯總；四是預(yù)算批復(fù)方式從原來的由財政部各業(yè)務(wù)司（局）及有預(yù)算分配權(quán)的部門各自獨立地向各部門批復(fù)改為由財政部預(yù)算司統(tǒng)一批復(fù)預(yù)算。

2、改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算。在部門收入預(yù)算中，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，按收入類別逐項核定。對部門組織的行政性收費和其他預(yù)算外收入要核定到單位和項目。部門支出預(yù)算按資金用途的不同，類別核定，匯總而成。

3、擴大預(yù)算編制的范圍，實行綜合財政預(yù)算。綜合財政預(yù)算收入包括預(yù)算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財政專戶管理的預(yù)算外收入和其他收入；綜合財政預(yù)算支出由財政按部門資金需求及財力情況，按個人、公用、事業(yè)發(fā)展的順序和省定標(biāo)準(zhǔn)、定額核定。

4、改進編制程序，保證編制預(yù)算的準(zhǔn)備期間，使預(yù)算編制更為科學(xué)合理。海南省實行的標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法，安徽省的預(yù)算加聽證方法，四川省的復(fù)式預(yù)算制度等豐富了預(yù)算編制改革的內(nèi)容，為下一步全面推行預(yù)算編制改革提供了一些有益的經(jīng)驗。

(二)完善政府采購制度

政府采購是指各級國家機關(guān)及實行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團體，采取競爭、擇優(yōu)、公正、公平的形式使用財政預(yù)算內(nèi)外資金等財政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等方法獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。近年來，各地財政部門及中央有關(guān)部門參照國際慣例，按照國務(wù)院有關(guān)精神和財政部有關(guān)文件規(guī)定，積極開展政府采購試點工作，在制度建設(shè)、機構(gòu)建設(shè)以及組織實施政府采購等方面做了大量的工作，取得了較為顯著的成績。

(三)改革財政資金繳撥方式，逐步建立國庫集中收付制度

國庫集中收付制度是與分散的國庫收付制度相對的財政資金管理制度。這種制度具有三個基本特征：一是財政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政直接支付給商品和勞務(wù)的供應(yīng)者；三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)，科學(xué)的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機制。在這一制度下，財政收支實現(xiàn)了規(guī)范管理，收入不能任意退庫，支出得到事前監(jiān)督，資金使用效益也明顯提高。

(四)提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)密性和嚴(yán)肅性

在新的財政改革中，要強調(diào)一個問題，即淡化決算、強化預(yù)算?？赡芤院鬀Q算就是一道審計舊檔，而預(yù)算在各個具體項目的設(shè)臵上事先經(jīng)過了專門委員會的充分討論、體現(xiàn)了公眾意愿，是極其嚴(yán)肅的，執(zhí)行起來也就非常嚴(yán)格，甚至基本上不留彈性。另外，在今后的預(yù)算執(zhí)行上存在一個趨勢，即更多的單位和項目將只見數(shù)字不見錢。比如，單位需要的設(shè)備、辦公用品及服務(wù)納入以招標(biāo)為基本方式的政府公開采購的渠道。通過政府公開招標(biāo)采購物品的好處是一目了然的，它使預(yù)算支出減少了中間環(huán)節(jié)，增強了透明度和規(guī)范化，以競爭求得“價廉物美質(zhì)優(yōu)”，也可以最大限度地減少“吃回扣”和權(quán)錢交易等腐敗行為的滋生。

實行單一國庫集中收付制度后，在技術(shù)上也為實現(xiàn)預(yù)算的完整性提供了保證。從發(fā)展前景看，實現(xiàn)預(yù)算的完整性經(jīng)歷兩個階段，從“三而一”到“二而一”，即第一階段預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)兩概念仍保留，但制度外的，包括人們稱之為“小金庫”的財力將清理整頓，納入預(yù)算外的軌道。再往前發(fā)展，預(yù)算外的財力在加強管理的過程中會逐漸規(guī)范化，隨著條件進一步成熟，也會分步納入預(yù)算內(nèi)，這就是第二階段，達到“二而一”，從而最終達到預(yù)算的完整性。

在預(yù)算執(zhí)行方面存在一個需要逐步探索的領(lǐng)域，即預(yù)算執(zhí)行中總不可避免地要進行修改和調(diào)整。如何強化這方面的管理，值得研究。我們在強化預(yù)算、淡化決算這個大前提下，做了種種嚴(yán)格界定后，還必須承認(rèn)，預(yù)算里仍需留有一個機動的余地，過去體現(xiàn)為預(yù)備類，以后不管叫什么，總還會有一個相機決策的彈性區(qū)間。這個區(qū)間如何掌握，資金管理形式和決策程序如何設(shè)臵，還需進一步探討。

第三篇：中國政府預(yù)算改革60年

中國政府預(yù)算改革60年：歷史演進與制度創(chuàng)新

陳少暉,廖添土(福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院)新中國成立60周年以來，政府預(yù)算制度進行了一系列的重大改革，尤其是20世紀(jì)90年代末，隨著公共財政基本目標(biāo)框架的確立，政府預(yù)算改革逐漸成為我國財政體制改革的重心。在這種宏觀背景下，借鑒新制度經(jīng)濟學(xué)制度變遷理論，厘清新中國成立60年以來我國政府預(yù)算制度變遷的歷史軌跡，分析總結(jié)其階段性特征和經(jīng)驗教訓(xùn)，對于我國財政體制尤其是公共預(yù)算制度的改革與完善具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新中國成立以來政府預(yù)算制度演進的歷史脈絡(luò)

我國的政府預(yù)算制度改革是與社會經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)型和財政體制改革的宏觀背景相適應(yīng)的。按照我國社會經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型以及政府預(yù)算制度自身的發(fā)展變化特點，可以把新中國60年來的政府預(yù)算制度變遷劃分為三個階段。

（一）計劃經(jīng)濟時期政府預(yù)算制度的產(chǎn)生與緩慢發(fā)展階段（1949-1978）。

新中國的政府預(yù)算是隨著中華人民共和國的誕生而建立的。新中國成立以后，依據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中的有關(guān)規(guī)定，中央政府著手編制1950年全國財政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次會議上通過了《關(guān)于1950年財政收支概算編制的報告》，這是新中國的第一個財政概算，標(biāo)志著新中國政府預(yù)算制度的誕生。1951年8月在統(tǒng)一全國財政經(jīng)濟工作的基礎(chǔ)上，政務(wù)院又發(fā)布了《預(yù)算決算暫行條例》，這是我國最早的關(guān)于國家預(yù)算的專門法規(guī)，規(guī)定了國家預(yù)算的組織體系，各級人民政府的預(yù)算權(quán)，各級預(yù)算的編制、審查、核定等執(zhí)行的程序，決算的編制與審定程序等。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》規(guī)定，各級政府預(yù)算由同級人民代表大會批準(zhǔn)，這就使政府預(yù)算具備了向立法機構(gòu)負(fù)責(zé)的特征。隨著上述各種預(yù)算法規(guī)的頒布和實施，我國的政府預(yù)算制度初步建立起來，在籌集建設(shè)資金和促進社會主義改造上發(fā)揮了巨大作用。

新中國成立初期政府預(yù)算制度建立后經(jīng)歷了20多年的緩慢發(fā)展期，這是我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟存在和發(fā)展的時期，也是我國傳統(tǒng)的計劃型財政與國家預(yù)算存在和發(fā)展的時期。在這種計劃型財政下，預(yù)算只是計劃的附庸，其地位和作用都不顯著。預(yù)算跟著計劃走，編制簡單粗放，沒有法律性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。1978年前盡管預(yù)算活動作為政府管理活動的一部分確實存在，但由于國家政治生活的不正常，預(yù)算活動也難以正常，出現(xiàn)多年的赤字（見圖1）。在這一階段，政府預(yù)算制度出現(xiàn)過幾次嚴(yán)重的挫折和失誤。如1958年的“大躍進”運動中，財政的綜合平衡被認(rèn)為是“右傾保守”，主張超預(yù)算的“積極平衡”，結(jié)果造成1958年、1959年和1960年三年嚴(yán)重的預(yù)算赤字，赤字總額分別達到20.74億元、56.05億元和71.39億元；受到三年自然災(zāi)害和“大躍進”活動的影響，1961年、1962年沒有正式編制的國家預(yù)算；1966-1977年期間，由于“文革”的沖擊，人民代表大會活動被迫中斷，這期間也沒有正式編制的國家預(yù)算和國家決算，財政赤字也比較嚴(yán)重。

這一時期的政府預(yù)算特點表現(xiàn)為：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制原則上貫徹國民經(jīng)濟綜合平衡原則，長期沿用基數(shù)法編制預(yù)算，預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下相結(jié)合，逐級匯總的方法，預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制透明度不高，存在著非程序化和非規(guī)范化等問題。而具體到不同的部門、單位以及不同類別的支出，預(yù)算管理的方法又不盡相同。當(dāng)然，受到經(jīng)濟體制的制約，作為管理政府工具的民主化預(yù)算活動，這一時期幾乎是不可能存在的。整個預(yù)算過程由行政權(quán)力主導(dǎo)，預(yù)算內(nèi)容主要是對國有企業(yè)利稅收入的匡算和對投資于國有企業(yè)的計劃安排。從政府間的縱向關(guān)系看，中央政府統(tǒng)一編制國家預(yù)算，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算計劃，本級政府制定的預(yù)算只是執(zhí)行統(tǒng)一國家預(yù)算的分解細(xì)則。

（二）體制轉(zhuǎn)軌時期政府預(yù)算制度改革的起步階段（1979-1998）。

以1978年中共十一屆三中全會為標(biāo)志，我國開始了全面的經(jīng)濟體制改革，這是一場以建立社會主義市場經(jīng)濟為目標(biāo)的根本性變革。這一經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型也決定了我國財政模式經(jīng)歷了一個由計劃型財政模式向市場型財政模式的轉(zhuǎn)化過程，與此相適應(yīng)，政府預(yù)算制度改革也開始了艱難的起步階段。

從1979年開始，政府行政部門正式恢復(fù)預(yù)算編制，并履行向全國人大提交國家預(yù)算報告經(jīng)審議批準(zhǔn)后予以執(zhí)行的法定程序，從而在內(nèi)容和程序上恢復(fù)了預(yù)算的本來面目。1980年起，隨著“分灶吃飯”財政體制改革的進行，：各地方政府對自己的預(yù)算主動權(quán)越來越大，中央政府此時只起匯總各地預(yù)算為國家預(yù)算的作用，不具有決定和修改地方政府預(yù)算指標(biāo)的權(quán)力與能力。這樣，原先實行的中央統(tǒng)一編制國家預(yù)算、各地方負(fù)責(zé)執(zhí)行的做法終被放棄，從此實現(xiàn)了一級政權(quán)一級預(yù)算的原則。這表明預(yù)算制度改革的方向是正確的，符合現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要求。

1992年初的鄧小平南巡講話，在全國掀起了新一輪改革浪潮。同年10月，中共十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)模式，這標(biāo)志著我國的改革開放進入一個新的時期。為了建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府公共財政體制，強化預(yù)算管理，我國開始對傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度進行全面改革。第一，制定并實施《國家預(yù)算管理條例》。1991年發(fā)布的《國家預(yù)算管理條例》規(guī)定，我國國家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制方法，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，從1992年起，中央預(yù)算按復(fù)式預(yù)算形式編制。該條例的貫徹執(zhí)行，對于加強預(yù)算管理，強化預(yù)算職能，發(fā)揮了積極的法律規(guī)范作用。第二，頒布并實施《預(yù)算法》。1995年開始實施的《中華人民共和國預(yù)算法》對預(yù)算管理的基本原則、預(yù)算管理級次、預(yù)算組成體系、預(yù)算、預(yù)算管理職權(quán)和預(yù)算收支范圍等預(yù)算基本問題以及預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督等預(yù)算環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定，對預(yù)算違法行為具體表現(xiàn)和對違法單位的處罰措施也作出了原則規(guī)定。這就使我國的預(yù)算制度步入了法制化軌道。第三，實施新的預(yù)算會計制度。為適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，1997年，財政部出臺包括《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》和《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則（試行）》在內(nèi)的新的預(yù)算會計制度，并于1998年1月起在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。第四，完善預(yù)算外資金管理辦法。國務(wù)院于1996年7月發(fā)布《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，將預(yù)算外資金嚴(yán)格定義為財政性資金，要求各政府部門及事業(yè)單位向財政部門報送預(yù)算外資金收支計劃，并提出“收支兩條線”的基本管理模式。與此適應(yīng)，財政部先后制定了《預(yù)算外資金管理實施辦法》、《中央預(yù)算資金財政專戶管理暫行規(guī)定》等配套文件，從而使預(yù)算外資金的規(guī)范管理具有可操作性。此外，這一階段部分地方政府開始實施政府預(yù)算改革創(chuàng)新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市結(jié)合自身的財政預(yù)算現(xiàn)狀，借鑒國外先進經(jīng)驗，突破傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預(yù)算的框架，實行零基預(yù)算改革，取得探索性成效。

與計劃經(jīng)濟時期的政府預(yù)算制度相比，這一階段的政府預(yù)算制度改革是在改革開放后市場因素迅速發(fā)展的背景下進行的，改革的措施和力度均較大，也取得了值得肯定的成效和經(jīng)驗。但改革總體上滯后于經(jīng)濟體制改革的其他方面，并未從根本上觸動政府預(yù)算制度的計劃經(jīng)濟本質(zhì)，改革還僅停留在起步階段。政府預(yù)算制度仍然存在著預(yù)算約束軟化、預(yù)算透明度不高、預(yù)算資金效率較低等一系列問題。

（三）公共財政建設(shè)時期政府預(yù)算制度改革的深化階段（1999年至今）。

1998年我國政府正式提出建立公共財政基本框架，標(biāo)志著財政體制深化改革進入一個新階段。新一輪的政府預(yù)算制度改革也隨之啟動。1999年9月，財政部在《關(guān)于改進2000年中央預(yù)算編制的意見》中指出，2000年將選擇部分中央部門作為編制部門預(yù)算的試點單位，細(xì)化報送全國人民代表大會預(yù)算草案的內(nèi)容。這表明，預(yù)算制度改革逐漸成為財政體制改革的重點，其目標(biāo)是按照公共財政的要求重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行過程。1.實行部門預(yù)算改革。部門預(yù)算改革解決的是財政性資金的分配問題，可以綜合反映部門預(yù)算及部門所屬單位全部財政資金收支狀況并細(xì)化預(yù)算編制，在編制方法上采用零基預(yù)算、滾動預(yù)算等先進的方法。在河北省部門預(yù)算編制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央政府于2000年起在中央本級預(yù)算試行部門預(yù)算。安徽、浙江、海南等省和個別地區(qū)，也在中央部門預(yù)算改革前后進行了相應(yīng)的改革和探索。隨后，部門預(yù)算改革在中央本級和全國各地方政府普遍鋪開。這一改革將把分散到各個部門的預(yù)算分配權(quán)逐漸集中到財政部門，從而在政府內(nèi)部增強行政控制和預(yù)算的透明度。

2.實行國庫集中收付的財政體制改革。在部門預(yù)算改革取得初步成效的基礎(chǔ)上，中央政府于2001年正式啟動國庫管理制度改革，并在全國逐步推開。到2005年，中央一級國庫單一賬戶制度已在政府所有部門全面推開，地方的國庫管理制度改革也在積極推動中。國庫集中收付改革的目的，是在部門預(yù)算確定后，確保嚴(yán)格和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，提高財政資金的使用效益。政府部門通過建立一個以單一賬戶為核心的集中型國庫管理體制，來取代分散型財政管理體制，由財政部門從外部對各個部門的支出決策和支出活動進行控制，確保財政資金運行的安全和高效。

3.實行政府采購制度。2002年制定并頒布實施的《政府采購法》，在集中國庫管理體制的基礎(chǔ)上建立一個集中、透明的政府采購制度，以解決財政性資金的使用方式問題。在這之前各支出單位的采購是分散進行的，弊端非常明顯。政府集中采購方式建立后，構(gòu)建了以《政府采購法》為核心的法規(guī)制度體系，擴大了政府采購規(guī)模，建立了中央單位政府采購預(yù)算制度，有力確保了財政資金使用的公平、公開和效益。

4.進行政府收支分類改革。我國原有的政府預(yù)算收支科目分類方法是計劃經(jīng)濟時期參照蘇聯(lián)模式確定的，后來雖做過一些調(diào)整，但其基本分類方法一直與市場經(jīng)濟國家存在較大差別。自1999年起，財政部開始著手研究如何構(gòu)建適合公共財政管理要求的政府收支分類體系。2004年，財政部完成新的《政府收支分類改革方案》的前期設(shè)計工作，2005年3月，開始在中紀(jì)委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進行試點，并于2007年1月1日起在全國范圍內(nèi)正式實施。

5.深化“收支兩條線”管理改革。自20世紀(jì)90年代末，我國加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關(guān)于行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規(guī)定》，對收支兩條線管理辦法作出了更為詳細(xì)的規(guī)定。2001年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《財政部關(guān)于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見》，要求各地區(qū)、各部門深化收支兩條線改革。2002年，34個中央部門已進行了深化“收支兩條線”管理改革。與此同時，各地方政府也積極推行該項改革。2004年，收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費項目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面，都取得了明顯進展。

6.建設(shè)“金財工程”。財政部自1999年下半年著手建立“政府財政管理信息系統(tǒng)”（簡稱GFMIS），并于2001年開始試點。2002年初，國務(wù)院將“政府財政管理信息系統(tǒng)”定名為“金財工程”，并將其列為國家電子政務(wù)十二個重點工程之一?！敖鹭敼こ獭笔抢孟冗M的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，支撐預(yù)算管理、國庫集中收付以及財政經(jīng)濟景氣預(yù)測等核心業(yè)務(wù)的政府財政綜合管理信息系統(tǒng)，是我國財政工作信息化和財政管理現(xiàn)代化的必然要求。

上述各項預(yù)算制度改革的實踐表明，我國1999年以來實施的各項預(yù)算改革措施相輔相成，規(guī)范了預(yù)算資金范圍界定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，初步建立起與公共財政相適應(yīng)的政府預(yù)算制度框架，并在提高預(yù)算管理水平，加強預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。

二、公共財政框架下政府預(yù)算制度改革的制約因素 1998年以來，政府預(yù)算制度改革的深度和廣度不斷加大，改革取得一定成效，在提高預(yù)算管理水平，加強預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。但應(yīng)當(dāng)看到，我國的預(yù)算改革是沿著由易而難、逐次深入的路徑展開，是一種漸進式的改革。這種漸進式的制度變遷往往容易受到傳統(tǒng)路徑依賴的影響，使得我國的政府預(yù)算制度改革面臨一系列的制約因素，與公共財政體制的規(guī)范要求還有著較大差距。

第一，預(yù)算制度改革涉及利益關(guān)系調(diào)整，受到行政體制改革滯后的制約。近年來的政府預(yù)算改革主要是側(cè)重于解決預(yù)算規(guī)則與程序?qū)用娴膯栴}，即主要著重于預(yù)算技術(shù)層面的改革。但是從漸進預(yù)算理論的觀點來看，政府預(yù)算不僅僅是一個技術(shù)問題，也不是一個純經(jīng)濟問題，而是涉及包括立法機構(gòu)、預(yù)算管理部門、預(yù)算資金使用部門、利益集團和社會公眾等各預(yù)算參與者之間利益的調(diào)整，而且后者往往對預(yù)算過程和結(jié)果的影響更大。英美等國家預(yù)算制度的演進就是立法機構(gòu)和行政機構(gòu)之間政治權(quán)力對比均衡調(diào)整的一個過程。預(yù)算制度改革是以一定的政治制度為基礎(chǔ)的，財政與其他部門的協(xié)調(diào)、部門分配權(quán)的協(xié)調(diào)是通過立法來進行的。而我國的預(yù)算改革主要是在行政部門中推行，是以行政部門為主體，尤其是以財政部門為改革主體，這意味著預(yù)算改革的安排和實施主要是由財政部門在目前的行政管理框架下來完成的。但在我國目前的行政體制框架下，財政部門并無那樣的地位可以協(xié)調(diào)部門的利益矛盾，因此，預(yù)算制度改革受到的牽制就比較多。

第二，政府預(yù)算的法治化水平不高，預(yù)算監(jiān)督機制弱化。法治性是公共財政的重要特征，而財政的法治性是直接通過政府預(yù)算表現(xiàn)出來的。我國自1995年1，月1日起施行了《中華人民共和國預(yù)算法》（簡稱《預(yù)算法》）。雖然《預(yù)算法》對國家預(yù)算總原則、管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督和法律責(zé)任等事項作出了全面、準(zhǔn)確的規(guī)定，但其執(zhí)行情況并不理想。我國的預(yù)算法案在執(zhí)行中只是粗線條的原則框架，缺乏可操作性的實施細(xì)則，因而造成預(yù)算執(zhí)行機關(guān)和人員的實施行為具有很大的隨意性，嚴(yán)格按《預(yù)算法》進行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的意識和氛圍還遠(yuǎn)未形成。由于法治化水平不高，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督機制的弱化。各級人民代表大會只是對預(yù)算進行總體性和一般性的審查，“只決不議”，審批預(yù)算流于形式；地方政府在預(yù)算執(zhí)行中追加預(yù)算或改變撥款用途僅憑領(lǐng)導(dǎo)意志或政府決定，人大對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督虛有其名；預(yù)算超收收入的使用游離于人大監(jiān)督之外。這些現(xiàn)象的存在表明我國長期以來存在的“預(yù)算軟約束”問題仍然沒有得到有效解決。

第三，政府預(yù)算公開性不夠，透明度較低。作為政府收支計劃和國家立法文件，政府預(yù)算是反映政府活動的重要窗口，也是公眾了解政府活動，監(jiān)督政府正確使用公共資金，評判政府活動成效的主要依據(jù)。這就要求政府預(yù)算的全過程，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、結(jié)果及其相關(guān)規(guī)則情況必須是公開的、透明的。政府預(yù)算的一切活動應(yīng)能夠讓公眾了解、參與和監(jiān)督。但時至今日，有些地方和部門還習(xí)慣性地把政府預(yù)算視為高級機密，政府預(yù)算的透明度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，預(yù)算資金運行過程信息反饋不全面、透明度不高，難以為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供可靠的依據(jù)，而且立法機關(guān)和社會公眾也難以對預(yù)算實施有效監(jiān)督。更應(yīng)該看到的是，提高政府預(yù)算的透明度，是一個艱難的過程，需要政府高層堅定的政治意志。

第四，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，預(yù)算效率不高。從預(yù)算的完整性來看，政府預(yù)算應(yīng)該涵蓋政府經(jīng)濟活動的全過程，反映政府的全部收支計劃。但長期以來，我國在財政分配中把財政性資金分為預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩種資金。這種雙軌制運行既違背了預(yù)算的完整性原則，又削弱了財政的宏觀調(diào)控能力。由于對預(yù)算外資金缺乏有效的監(jiān)督和制約，使預(yù)算外資金演變?yōu)楂@取部門利益甚至個人利益的小金庫，成為蠶食公共利益的巨大黑洞；從預(yù)算編制方法來看，目前政府預(yù)算編制基本上還是采用原來的基數(shù)法進行，各部門獲得預(yù)算經(jīng)費多少，不是取決于事業(yè)的發(fā)展，而是取決于原來的基數(shù)，基數(shù)的大小對于預(yù)算經(jīng)費的多少至關(guān)重要，預(yù)算單位原有的支出基數(shù)很難打破；從內(nèi)容上看，預(yù)算細(xì)化程度不高。盡管預(yù)算單位編列了部門預(yù)算，但預(yù)算所預(yù)留的機動指標(biāo)偏大，部分預(yù)算支出仍沒有細(xì)化到具體單位、項目和用途，一些專項補助尤為如此；從預(yù)算收支科目看，科目的分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前，按經(jīng)濟性質(zhì)、支出功能、部門設(shè)置進行交叉分類的做法，因其內(nèi)在邏輯關(guān)系不夠嚴(yán)密，導(dǎo)致預(yù)算收支科目體系較為松散，不便于進行統(tǒng)計分析，也與國際上通行的分類方法不銜接。由于預(yù)算編制過程中缺乏科學(xué)性，使得預(yù)算管理粗放，效率低下。

三、政府預(yù)算制度公共化改革的路徑選擇

按照公共財政的規(guī)范要求改革政府預(yù)算制度，是我國當(dāng)前財政體制改革的核心內(nèi)容。由于這項改革涉及政府各部門利益格局的變化與調(diào)整，因此是一項復(fù)雜而又艱巨的工作，不僅涉及到一系列復(fù)雜的預(yù)算技術(shù)問題，而且還將受到行政管理甚至政治體制改革滯后的制約，所以不可能一蹴而就，其改革進程只能是一個漸近的、逐步完善的過程。筆者認(rèn)為，要進一步深化公共預(yù)算改革，必須突破傳統(tǒng)預(yù)算體制的路徑依賴，著力進行制度創(chuàng)新。

1.強化政府預(yù)算的法律效力。首先，要積極推進政府預(yù)算立法的修訂與完善，在立足我國基本國情的前提下，吸取國際上的成功經(jīng)驗，進一步增強預(yù)算法的規(guī)范性和可操作性，為預(yù)算改革提供堅實的法律框架。其次，在進一步細(xì)化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，著手制定我國的《預(yù)算法案》，依法管理當(dāng)年收入和開支。再次，在不斷加強預(yù)算立法的同時，還應(yīng)加強執(zhí)法力度，保障預(yù)算活動嚴(yán)格遵循既定的政府預(yù)算程序。

2.改革預(yù)算編制方式，建立科學(xué)的預(yù)算編制體系。一是要改進和完善預(yù)算科目體系以及收支標(biāo)準(zhǔn)的確定方法，對預(yù)算科目進一步科學(xué)、細(xì)致地劃分，使預(yù)算科目的設(shè)置能全面、準(zhǔn)確地反映財政職能，體現(xiàn)政府的所有收支活動。二是根據(jù)各部門履行的職責(zé)、發(fā)展目標(biāo)和人員合理推行零基預(yù)算。三是改進預(yù)算編制的方式。按照《預(yù)算法》的要求編制復(fù)式預(yù)算，構(gòu)建以政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算相并列的多重復(fù)式預(yù)算，以便更清晰地反映不同性質(zhì)預(yù)算資金的來源和使用情況，增強預(yù)算的透明度。四是改革預(yù)算編制、審核程序，嚴(yán)格執(zhí)行法定編審程序，且編制要經(jīng)過預(yù)算編制部門的預(yù)算政策制定、預(yù)算方案論證、評估以及經(jīng)人大專門委員會的修訂。

3.硬化預(yù)算約束，充分發(fā)揮人大在公共預(yù)算改革中的作用。適應(yīng)我國政治體制改革的總體要求，對現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，尤其是要加大人大的作用，并以加強人大作用為核心，調(diào)整當(dāng)前的政府治理模式。也就是說在公共預(yù)算的改革中，要充分發(fā)揮人大作為最高權(quán)力機構(gòu)的作用，使其從“橡皮圖章”的地位轉(zhuǎn)變成為一個可以對政府財政預(yù)算實行包括否決權(quán)在內(nèi)的具有決定權(quán)的主體，并以此為契機，把公共預(yù)算的改革作為推動政府行政體制改革、完善政府治理模式的一個主要動力。

4.完善市場經(jīng)濟體制，為預(yù)算制度與公共財政制度建設(shè)奠定體制基礎(chǔ)。預(yù)算制度是整個社會經(jīng)濟體制的重要組成部分，因此建立公共預(yù)算制度就必須繼續(xù)完善社會主義市場經(jīng)濟體制。一是進一步鼓勵多種所有制經(jīng)濟的發(fā)展，促進不同所有制經(jīng)濟進行公平競爭；二是健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場，包括產(chǎn)權(quán)、土地、商品、勞動力、資本等市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用；三是深化分配制度改革，進一步深化社會保障制度改革，改善和加強宏觀調(diào)控；四是深化諸如財政體制、稅收體制、國有資產(chǎn)管理體制、投融資體制、金融體制等具體體制的改革。總之，只有繼續(xù)深化市場經(jīng)濟體制改革，才能為公共財政制度建立，預(yù)算制度重建奠定體制基礎(chǔ)，才能建立起符合公共財政制度要求的公共預(yù)算制度。

來源： 經(jīng)濟研究參考 2009年第63期

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第四篇：政府預(yù)算管理制度改革走向（推薦）

政府預(yù)算管理制度改革走向

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而預(yù)算是財政的基礎(chǔ)。建立與國家治理相適應(yīng)的現(xiàn)代預(yù)算體系是深化財稅改革的重要課題。經(jīng)過多年的努力，隨著《預(yù)算法》的修改和一系列改革措施的實施，我國政府預(yù)算管理制度的總體框架已經(jīng)搭建完成。但目前階段，仍然面臨一些“老大難”問題需要攻堅，未來的改革主要圍繞這些“老大難”問題展開。

一、目前政府預(yù)算管理制度方面面臨的主要問題

（一）四本預(yù)算的統(tǒng)籌綜合尚不能完全到位

全面性、一致性是現(xiàn)代政府預(yù)算應(yīng)遵循的基本原則，要求將所有政府收支按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)納入預(yù)算管理。按照這一原則，新預(yù)算法明確了四本預(yù)算各自的編制要求，提出加大統(tǒng)籌力度，建立有機銜接的預(yù)算管理體系。但從原則層面深入到實際操作環(huán)節(jié)，就會發(fā)現(xiàn)，四本預(yù)算之間的有機銜接還未實現(xiàn)，四本預(yù)算未能有機綜合成一本預(yù)算，且管理標(biāo)準(zhǔn)尚有差異。

（二）公開透明還需強化頂層設(shè)計

預(yù)算公開透明是現(xiàn)代預(yù)算管理的基本原則，也是本輪財稅體制改革的重要理念與要求，更是促進改革落地、完善國家治理的基礎(chǔ)性制度安排。需要注意的是，公開不等于透明，預(yù)算透明是更高一層級的要求。從現(xiàn)狀來看，預(yù)算公開尚不充分，公開的部分離透明預(yù)算尚有距離。

（三）表外信息有待豐富

預(yù)算報告應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)政府的經(jīng)濟活動。發(fā)達國家的預(yù)算報告中，均有若干附錄以表外信息的方式，披露在正式預(yù)算表格中難以包含的內(nèi)容。我國的預(yù)算報告，除若干預(yù)算表格之外，僅有部分對表格進行解釋的說明，缺乏表外信息。首先，缺乏債務(wù)與資本性支出預(yù)算。與其他國家比較，中國財政的特殊之處也是資本性支出規(guī)模龐大，2012年依然高達39%，遠(yuǎn)高于OECD國家的10%左右。但是，在預(yù)算管理上未給予特殊關(guān)注。按現(xiàn)有制度規(guī)定，地方政府債務(wù)分為一般債和專項債，分別納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。從長遠(yuǎn)看，這種制度安排既將政府債務(wù)割裂開來，又不將其與債務(wù)資金的使用相結(jié)合，不利于從整體上分析、控制資本性支出和舉債融資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)。其次，缺乏稅式支出預(yù)算。我國現(xiàn)實的稅收優(yōu)惠幾乎涉及所有稅種，產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策以及區(qū)域稅收優(yōu)惠政策繁多，其對應(yīng)資金量較大，但目前的預(yù)算報告對稅式支出預(yù)算關(guān)注不夠。

（四）地方債管理制度設(shè)計尚需優(yōu)化

按照新預(yù)算法規(guī)定，由全國人大確定地方債總額度，僅省級政府有公開發(fā)行地方債券的資格。這相當(dāng)于將原來省、市、縣均有的通過地方融資平臺舉債決策的權(quán)力，集中到幾十家省級單位。地方債管理制度還有若干環(huán)節(jié)亟待優(yōu)化。

其一是發(fā)債額度的合理確定與分配，如何平衡風(fēng)險控制與滿足地方實際需求。如何科學(xué)測算地方債的總額度，如何設(shè)立額度分配規(guī)則以激勵約束地方政府，是地方債管理制度有效運行的第一重大挑戰(zhàn)。

其二是發(fā)債權(quán)集中到省級政府，是由分散決策轉(zhuǎn)向集中決策，固然有便于控制風(fēng)險、加強規(guī)范管理的優(yōu)點，但也可能存在管理鏈條過長、債務(wù)資金配置低效、不符合地方實際等問題。

其三是地方債的長期發(fā)展前景未明確，社會預(yù)期不一。各地地方債是一直滾動運行下去，還是在一定時期內(nèi)全部償還？是最終轉(zhuǎn)化為中央政府債務(wù)，還是由各地自我消化？有關(guān)地方債的長期制度安排未明確，導(dǎo)致社會預(yù)期不一。

其四是地方融資平臺的清理規(guī)范尚不到位。一些新型的類財政債務(wù)資金，如國開行、農(nóng)發(fā)行的開發(fā)性金融，特別是專項建設(shè)基金，其性質(zhì)如何界定？對于政府債務(wù)的長期影響如何？這些問題都急需評估。

二、政府預(yù)算管理制度改革未來走向展望

（一）政府預(yù)算透明度將增強

預(yù)算透明是現(xiàn)代預(yù)算制度改革的一個基本方向。政府預(yù)算的透明化是實現(xiàn)社會公眾對政府監(jiān)督權(quán)利的保障，有助于完善政府治理，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。近年來，提高我國預(yù)算公開透明度的相關(guān)工作取得了很大的進展，但與國際規(guī)范間仍存在一定差距。財政部領(lǐng)導(dǎo)也多次強調(diào)要提高預(yù)算透明度的重要性，可以想象，未來在政府預(yù)算公開的口徑、范圍等方面都會有不少進展。但是鑒于中國特殊的國情，預(yù)算公開透明度的提高應(yīng)該是循序漸進的。

（二）預(yù)算編制水平將進一步提升

目前，我??預(yù)算編制的內(nèi)容并不完整。主要表現(xiàn)在預(yù)算覆蓋面窄，只有政府收支的一部分納入到預(yù)算之內(nèi)，仍有很多支出處于政府公共預(yù)算之外，造成預(yù)算資金浪費和管理混亂的現(xiàn)象頻發(fā)，也使得違紀(jì)違規(guī)有機可乘。因此，加強預(yù)算編制完整性刻不容緩。首先，將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，從而提高政府財政信息的完整性。其次，應(yīng)將各級政府部門管理的全部社?；鸺皣匈Y本經(jīng)營狀況全部納入預(yù)算管理，并繼續(xù)推動國有資本經(jīng)營預(yù)算的改革。同時，進一步推進預(yù)算掛鉤事項清理工作，給予地方預(yù)算編制自主權(quán)，使預(yù)算真正做到統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展。此外，兼顧預(yù)算平衡與中期預(yù)算平衡，避免官員道德風(fēng)險。最后，對于一些國家重大建設(shè)和采購項目，應(yīng)設(shè)立獨立的預(yù)算賬戶，并在預(yù)算賬戶中明確記錄各筆資金的詳細(xì)使用情況。

（三）預(yù)算審批將逐步完善

在我國，人民代表大會及與其有關(guān)的委員會擁有預(yù)算審批權(quán)。現(xiàn)行的預(yù)算審批程序仍存在一些不足，如預(yù)算正式審批時限過短、預(yù)算初審存在一定缺陷、預(yù)算審批機構(gòu)專業(yè)人員不足等。因此，首先應(yīng)該延長政府預(yù)算審批期限，為人大預(yù)算審查機構(gòu)提前介入預(yù)算編制過程提供充足的準(zhǔn)備時間。其次，應(yīng)該分部門進行預(yù)算表決，在一定程度上可以減輕由于人大關(guān)于預(yù)算執(zhí)行表決失誤帶來的嚴(yán)重?fù)p失。最后，應(yīng)該提升人大財經(jīng)委員會的專業(yè)素養(yǎng)，引入并培養(yǎng)財政委員會人員的專業(yè)技能，使其具有基本的審查、評估預(yù)算能力。

（四）預(yù)算執(zhí)行的硬約束性將不斷增強

目前，我國政府預(yù)算執(zhí)行過程中隨意性較大，預(yù)算超收、超支的現(xiàn)象大量存在。國家部委又過于頻繁地出臺新政策，使得《預(yù)算法》等相關(guān)法規(guī)在預(yù)算執(zhí)行中的地位被大大拉低。一些地方政府頻繁地進行預(yù)算調(diào)整，隨意調(diào)劑資金，導(dǎo)致預(yù)算與決算之間的差距往往較大。因此，首先要從根本上強化預(yù)算法律效力，預(yù)算調(diào)整絕不應(yīng)該成為預(yù)算執(zhí)行過程中的普遍現(xiàn)象，要嚴(yán)格控制預(yù)算的隨意變動。其次，要構(gòu)建一個上下緊密結(jié)合的財政監(jiān)督體系，對政府預(yù)算執(zhí)行過程進行層層把關(guān)。最后，要調(diào)整預(yù)算的起訖時間，進而有效保障預(yù)算執(zhí)行的及時性。

（五）轉(zhuǎn)移支付改革將不斷深化

轉(zhuǎn)移支付制度改革是深化財稅體制改革的重要任務(wù)，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是確保中央宏觀調(diào)控政策和民生保障措施落實的有效手段。按照黨中央、全國人大、國務(wù)院有關(guān)要求，財政部將會同有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實預(yù)算法，結(jié)合全國人大有關(guān)決議和審計提出的整改要求，進一步推進轉(zhuǎn)移支付制度改革，堅持以問題為導(dǎo)向，堅持以事權(quán)屬性為遵循，將轉(zhuǎn)移支付改革同中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，同績效評價、預(yù)算公開、問責(zé)機制等制度建設(shè)相結(jié)合，從根本上解決轉(zhuǎn)移支付與財政事權(quán)和支出責(zé)任不相匹配，轉(zhuǎn)移支付交叉重疊、退出難、資金使用效益不高等問題，逐步形成一套定位清晰、規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理的轉(zhuǎn)移支付體系和分配科學(xué)、使用規(guī)范、注重績效、公開透明、監(jiān)管嚴(yán)格的資金管理機制，更好發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的職能作用，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。

1.促進轉(zhuǎn)移支付與財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)

根據(jù)事權(quán)屬性，對于屬于中央事權(quán)的，要將轉(zhuǎn)移支付上劃轉(zhuǎn)列為中央本級支出，由中央單位直接承擔(dān)；對于屬于地方事權(quán)的，原則上由地方承擔(dān)支出責(zé)任，相應(yīng)取消專項轉(zhuǎn)移支付。

2.加大轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌力度。

一是針對當(dāng)前基層財政尤其是能源資源型地區(qū)財政困難，要加大均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金、階段性財力補助、產(chǎn)糧大縣獎勵資金、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等一般性轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌力度，兜住“保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆钡牡拙€，保證基層財政正常運行。在此基礎(chǔ)上，要逐步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付在一般性轉(zhuǎn)移支付中的比重。二是全面盤活轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金，及時收回閑置沉淀資金，統(tǒng)籌安排用于穩(wěn)增長、補短板、?；久裆阮I(lǐng)域。三是按照黨的十八屆三中全會決定要求，研究推進取消重點支出掛鉤事項，增強財政統(tǒng)籌能力，保障重點支出需要。四是貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)[2016]22號），加大貧困縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用力度，促進脫貧攻堅任務(wù)按期完成。

3.進一步清理整合專項轉(zhuǎn)移支付

按照全國人大有關(guān)決議和審計的要求，專門制訂清理整合規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付方案。一是進一步適當(dāng)壓減專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，繼續(xù)取消政策到期、預(yù)定目標(biāo)實現(xiàn)、績效低下的專項，逐步取消競爭性領(lǐng)域和以收定支專項。二是大幅度減少專項轉(zhuǎn)移支付下不同支出方向的數(shù)量，同時探索建立“大專項+工作任務(wù)清單”機制，推動同一專項下的不同支出方向資金的統(tǒng)籌使用，中央部門主要通過制定任務(wù)清單方式進行指導(dǎo)，將項目審批權(quán)下放地方，從根本上推進專項轉(zhuǎn)移支付的實質(zhì)性整合。三是進一步優(yōu)化中央基建投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)先用于全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的重大項目，重點投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域項目。

4.逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?/p>

按照黨的十八屆三中全會決定提出的“逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棥钡囊笠约邦A(yù)算法關(guān)于“市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”的規(guī)定，著力規(guī)范競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?，積極探索實行“由補變投”的方式，采取政府投資基金等市場化運作模式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并適度控制資金規(guī)模。

5.建立健全專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立、定期評估和退出機制

一是嚴(yán)格專項設(shè)立條件，新設(shè)專項必須以法律、行政法規(guī)或國務(wù)院規(guī)定為依據(jù)、符合中央與地方財政事權(quán)劃分改革要求、符合政府職能轉(zhuǎn)變和市場化改革方向，并明確政策目?恕⑹凳┢諳?、晚橗}?制等內(nèi)容，按程序報國務(wù)院審批。二是研究建立常態(tài)化的評估退出機制，根據(jù)評估結(jié)果對專項進行完善，該退出的退出，該調(diào)整的調(diào)整，該壓減的壓減。

6.不斷強化轉(zhuǎn)移支付管理

對采取項目法分配的轉(zhuǎn)移支付，要積極推動實施三年滾動規(guī)劃管理，加強項目庫管理，做到資金與項目同步下達。要繼續(xù)做好轉(zhuǎn)移支付預(yù)算公開，進一步細(xì)化公開內(nèi)容，完善集中公開平臺，以信息公開倒逼轉(zhuǎn)移支付管理水平提高。要加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)設(shè)定同當(dāng)年預(yù)算安排相結(jié)合，將各地區(qū)績效評價結(jié)果同以后資金分配相結(jié)合。要進一步加強轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管，推動建立追究問責(zé)機制，解決轉(zhuǎn)移支付資金管理“最后一公里”問題。

7.推動地方完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

要指導(dǎo)地方完善省以下財政管理體制，清理整合省級專項轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大資金統(tǒng)籌和對下轉(zhuǎn)移支付力度，提高基層財政保障水平；要督促地方盡早提前下達轉(zhuǎn)移支付預(yù)算并將其編入當(dāng)年財政預(yù)算，提高預(yù)算編制的完整性；要推動地方進一步盤活財政存量資金，加大轉(zhuǎn)移支付公開和績效評價工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。

最后，需要指出的是，深化轉(zhuǎn)移支付制度改革還迫切需要加快政府職能轉(zhuǎn)變和深化財政體制改革。要進一步深化“放管服”改革，理順政府和市場、政府與社會的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；要加快推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，理順中央與地方之間的關(guān)系，充分調(diào)動中央和地方兩個方面的積極性；要在保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，加快地方稅體系建設(shè)，進一步推進中央和地方收入劃分改革，從根本上為深化轉(zhuǎn)移支付改革奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。

第五篇：中國政府預(yù)算改革60年

中國政府預(yù)算改革60年：歷史演進與制度創(chuàng)新

陳少暉,廖添土(福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院)新中國成立60周年以來，政府預(yù)算制度進行了一系列的重大改革，尤其是20世紀(jì)90年代末，隨著公共財政基本目標(biāo)框架的確立，政府預(yù)算改革逐漸成為我國財政體制改革的重心。在這種宏觀背景下，借鑒新制度經(jīng)濟學(xué)制度變遷理論，厘清新中國成立60年以來我國政府預(yù)算制度變遷的歷史軌跡，分析總結(jié)其階段性特征和經(jīng)驗教訓(xùn)，對于我國財政體制尤其是公共預(yù)算制度的改革與完善具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新中國成立以來政府預(yù)算制度演進的歷史脈絡(luò)

我國的政府預(yù)算制度改革是與社會經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)型和財政體制改革的宏觀背景相適應(yīng)的。按照我國社會經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型以及政府預(yù)算制度自身的發(fā)展變化特點，可以把新中國60年來的政府預(yù)算制度變遷劃分為三個階段。

（一）計劃經(jīng)濟時期政府預(yù)算制度的產(chǎn)生與緩慢發(fā)展階段（1949-1978）。

新中國的政府預(yù)算是隨著中華人民共和國的誕生而建立的。新中國成立以后，依據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中的有關(guān)規(guī)定，中央政府著手編制1950年全國財政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次會議上通過了《關(guān)于1950年財政收支概算編制的報告》，這是新中國的第一個財政概算，標(biāo)志著新中國政府預(yù)算制度的誕生。1951年8月在統(tǒng)一全國財政經(jīng)濟工作的基礎(chǔ)上，政務(wù)院又發(fā)布了《預(yù)算決算暫行條例》，這是我國最早的關(guān)于國家預(yù)算的專門法規(guī)，規(guī)定了國家預(yù)算的組織體系，各級人民政府的預(yù)算權(quán)，各級預(yù)算的編制、審查、核定等執(zhí)行的程序，決算的編制與審定程序等。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》規(guī)定，各級政府

預(yù)算由同級人民代表大會批準(zhǔn)，這就使政府預(yù)算具備了向立法機構(gòu)負(fù)責(zé)的特征。隨著上述各種預(yù)算法規(guī)的頒布和實施，我國的政府預(yù)算制度初步建立起來，在籌集建設(shè)資金和促進社會主義改造上發(fā)揮了巨大作用。

新中國成立初期政府預(yù)算制度建立后經(jīng)歷了20多年的緩慢發(fā)展期，這是我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟存在和發(fā)展的時期，也是我國傳統(tǒng)的計劃型財政與國家預(yù)算存在和發(fā)展的時期。在這種計劃型財政下，預(yù)算只是計劃的附庸，其地位和作用都不顯著。預(yù)算跟著計劃走，編制簡單粗放，沒有法律性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。1978年前盡管預(yù)算活動作為政府管理活動的一部分確實存在，但由于國家政治生活的不正常，預(yù)算活動也難以正常，出現(xiàn)多年的赤字（見圖1）。在這一階段，政府預(yù)算制度出現(xiàn)過幾次嚴(yán)重的挫折和失誤。如1958年的“大躍進”運動中，財政的綜合平衡被認(rèn)為是“右傾保守”，主張超預(yù)算的“積極平衡”，結(jié)果造成1958年、1959年和1960年三年嚴(yán)重的預(yù)算赤字，赤字總額分別達到20.74億元、56.05億元和71.39億元；受到三年自然災(zāi)害和“大躍進”活動的影響，1961年、1962年沒有正式編制的國家預(yù)算；1966-1977年期間，由于“文革”的沖擊，人民代表大會活動被迫中斷，這期間也沒有正式編制的國家預(yù)算和國家決算，財政赤字也比較嚴(yán)重。

這一時期的政府預(yù)算特點表現(xiàn)為：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制原則上貫徹國民經(jīng)濟綜合平衡原則，長期沿用基數(shù)法編制預(yù)算，預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下相結(jié)合，逐級匯總的方法，預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制透明度不高，存在著非程序化和非規(guī)范化等問題。而具體到不同的部門、單位以及不同類別的支出，預(yù)算管理的方法又不盡相同。當(dāng)然，受到經(jīng)濟體制的制約，作為管理政府工具的民主化預(yù)算活動，這一時期幾乎是不可能存在的。整個預(yù)算過程由行政權(quán)力主導(dǎo)，預(yù)算內(nèi)容主要是對國有企業(yè)利稅收入的匡算和對投資于國有企業(yè)的計劃安排。從政府間的縱向關(guān)系看，中央政府統(tǒng)一編制國家預(yù)算，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算計劃，本級政府制定的預(yù)算只是執(zhí)行統(tǒng)一國家預(yù)算的分解細(xì)則。

（二）體制轉(zhuǎn)軌時期政府預(yù)算制度改革的起步階段（1979-1998）。

以1978年中共十一屆三中全會為標(biāo)志，我國開始了全面的經(jīng)濟體制改革，這是一場以建立社會主義市場經(jīng)濟為目標(biāo)的根本性變革。這一經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型也決定了我國財政模式經(jīng)

歷了一個由計劃型財政模式向市場型財政模式的轉(zhuǎn)化過程，與此相適應(yīng)，政府預(yù)算制度改革也開始了艱難的起步階段。

從1979年開始，政府行政部門正式恢復(fù)預(yù)算編制，并履行向全國人大提交國家預(yù)算報告經(jīng)審議批準(zhǔn)后予以執(zhí)行的法定程序，從而在內(nèi)容和程序上恢復(fù)了預(yù)算的本來面目。1980年起，隨著“分灶吃飯”財政體制改革的進行，：各地方政府對自己的預(yù)算主動權(quán)越來越大，中央政府此時只起匯總各地預(yù)算為國家預(yù)算的作用，不具有決定和修改地方政府預(yù)算指標(biāo)的權(quán)力與能力。這樣，原先實行的中央統(tǒng)一編制國家預(yù)算、各地方負(fù)責(zé)執(zhí)行的做法終被放棄，從此實現(xiàn)了一級政權(quán)一級預(yù)算的原則。這表明預(yù)算制度改革的方向是正確的，符合現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要求。

1992年初的鄧小平南巡講話，在全國掀起了新一輪改革浪潮。同年10月，中共十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)模式，這標(biāo)志著我國的改革開放進入一個新的時期。為了建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府公共財政體制，強化預(yù)算管理，我國開始對傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度進行全面改革。第一，制定并實施《國家預(yù)算管理條例》。1991年發(fā)布的《國家預(yù)算管理條例》規(guī)定，我國國家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制方法，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，從1992年起，中央預(yù)算按復(fù)式預(yù)算形式編制。該條例的貫徹執(zhí)行，對于加強預(yù)算管理，強化預(yù)算職能，發(fā)揮了積極的法律規(guī)范作用。第二，頒布并實施《預(yù)算法》。1995年開始實施的《中華人民共和國預(yù)算法》對預(yù)算管理的基本原則、預(yù)算管理級次、預(yù)算組成體系、預(yù)算、預(yù)算管理職權(quán)和預(yù)算收支范圍等預(yù)算基本問題以及預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督等預(yù)算環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定，對預(yù)算違法行為具體表現(xiàn)和對違法單位的處罰措施也作出了原則規(guī)定。這就使我國的預(yù)算制度步入了法制化軌道。第三，實施新的預(yù)算會計制度。為適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，1997年，財政部出臺包括《財政總預(yù)算會計

制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》和《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則（試行）》在內(nèi)的新的預(yù)算會計制度，并于1998年1月起在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。第四，完善預(yù)算外資金管理辦法。國務(wù)院于1996年7月發(fā)布《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，將預(yù)算外資金嚴(yán)格定義為財政性資金，要求各政府部門及事業(yè)單位向財政部門報送預(yù)算外資金收支計劃，并提出“收支兩條線”的基本管理模式。與此適應(yīng)，財政部先后制定了《預(yù)算外資金管理實施辦法》、《中央預(yù)算資金財政專戶管理暫行規(guī)定》等配套文件，從而使預(yù)算外資金的規(guī)范管理具有可操作性。此外，這一階段部分地方政府開始實施政府預(yù)算改革創(chuàng)新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市結(jié)合自身的財政預(yù)算現(xiàn)狀，借鑒國外先進經(jīng)驗，突破傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預(yù)算的框架，實行零基預(yù)算改革，取得探索性成效。

與計劃經(jīng)濟時期的政府預(yù)算制度相比，這一階段的政府預(yù)算制度改革是在改革開放后市場因素迅速發(fā)展的背景下進行的，改革的措施和力度均較大，也取得了值得肯定的成效和經(jīng)驗。但改革總體上滯后于經(jīng)濟體制改革的其他方面，并未從根本上觸動政府預(yù)算制度的計劃經(jīng)濟本質(zhì)，改革還僅停留在起步階段。政府預(yù)算制度仍然存在著預(yù)算約束軟化、預(yù)算透明度不高、預(yù)算資金效率較低等一系列問題。

（三）公共財政建設(shè)時期政府預(yù)算制度改革的深化階段（1999年至今）。

1998年我國政府正式提出建立公共財政基本框架，標(biāo)志著財政體制深化改革進入一個新階段。新一輪的政府預(yù)算制度改革也隨之啟動。1999年9月，財政部在《關(guān)于改進2000年中央預(yù)算編制的意見》中指出，2000年將選擇部分中央部門作為編制部門預(yù)算的試點單位，細(xì)化報送全國人民代表大會預(yù)算草案的內(nèi)容。這表明，預(yù)算制度改革逐漸成為財政體制改革的重點，其目標(biāo)是按照公共財政的要求重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行過程。

1.實行部門預(yù)算改革。部門預(yù)算改革解決的是財政性資金的分配問題，可以綜合反映部門預(yù)算及部門所屬單位全部財政資金收支狀況并細(xì)化預(yù)算編制，在編制方法上采用零基預(yù)算、滾動預(yù)算等先進的方法。在河北省部門預(yù)算編制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央政府于2000年起在中央本級預(yù)算試行部門預(yù)算。安徽、浙江、海南等省和個別地區(qū)，也在中央部門預(yù)算改革前后進行了相應(yīng)的改革和探索。隨后，部門預(yù)算改革在中央本級和全國各地方政府普遍鋪開。這一改革將把分散到各個部門的預(yù)算分配權(quán)逐漸集中到財政部門，從而在政府內(nèi)部增強行政控制和預(yù)算的透明度。

2.實行國庫集中收付的財政體制改革。在部門預(yù)算改革取得初步成效的基礎(chǔ)上，中央政府于2001年正式啟動國庫管理制度改革，并在全國逐步推開。到2005年，中央一級國庫單一賬戶制度已在政府所有部門全面推開，地方的國庫管理制度改革也在積極推動中。國庫集中收付改革的目的，是在部門預(yù)算確定后，確保嚴(yán)格和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，提高財政資金的使用效益。政府部門通過建立一個以單一賬戶為核心的集中型國庫管理體制，來取代分散型財政管理體制，由財政部門從外部對各個部門的支出決策和支出活動進行控制，確保財政資金運行的安全和高效。

3.實行政府采購制度。2002年制定并頒布實施的《政府采購法》，在集中國庫管理體制的基礎(chǔ)上建立一個集中、透明的政府采購制度，以解決財政性資金的使用方式問題。在這之前各支出單位的采購是分散進行的，弊端非常明顯。政府集中采購方式建立后，構(gòu)建了以《政府采購法》為核心的法規(guī)制度體系，擴大了政府采購規(guī)模，建立了中央單位政府采購預(yù)算制度，有力確保了財政資金使用的公平、公開和效益。

4.進行政府收支分類改革。我國原有的政府預(yù)算收支科目分類方法是計劃經(jīng)濟時期參照蘇聯(lián)模式確定的，后來雖做過一些調(diào)整，但其基本分類方法一直與市場經(jīng)濟國家存在較大差

別。自1999年起，財政部開始著手研究如何構(gòu)建適合公共財政管理要求的政府收支分類體系。2004年，財政部完成新的《政府收支分類改革方案》的前期設(shè)計工作，2005年3月，開始在中紀(jì)委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進行試點，并于2007年1月1日起在全國范圍內(nèi)正式實施。

5.深化“收支兩條線”管理改革。自20世紀(jì)90年代末，我國加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關(guān)于行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規(guī)定》，對收支兩條線管理辦法作出了更為詳細(xì)的規(guī)定。2001年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《財政部關(guān)于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見》，要求各地區(qū)、各部門深化收支兩條線改革。2002年，34個中央部門已進行了深化“收支兩條線”管理改革。與此同時，各地方政府也積極推行該項改革。2004年，收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費項目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面，都取得了明顯進展。

6.建設(shè)“金財工程”。財政部自1999年下半年著手建立“政府財政管理信息系統(tǒng)”（簡稱GFMIS），并于2001年開始試點。2002年初，國務(wù)院將“政府財政管理信息系統(tǒng)”定名為“金財工程”，并將其列為國家電子政務(wù)十二個重點工程之一。“金財工程”是利用先進的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，支撐預(yù)算管理、國庫集中收付以及財政經(jīng)濟景氣預(yù)測等核心業(yè)務(wù)的政府財政綜合管理信息系統(tǒng)，是我國財政工作信息化和財政管理現(xiàn)代化的必然要求。

上述各項預(yù)算制度改革的實踐表明，我國1999年以來實施的各項預(yù)算改革措施相輔相成，規(guī)范了預(yù)算資金范圍界定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，初步建立起與公共財政相適應(yīng)的政府預(yù)算制度框架，并在提高預(yù)算管理水平，加強預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。

二、公共財政框架下政府預(yù)算制度改革的制約因素

1998年以來，政府預(yù)算制度改革的深度和廣度不斷加大，改革取得一定成效，在提高預(yù)算管理水平，加強預(yù)算約束方面顯現(xiàn)出良好效果。但應(yīng)當(dāng)看到，我國的預(yù)算改革是沿著由易而難、逐次深入的路徑展開，是一種漸進式的改革。這種漸進式的制度變遷往往容易受到傳統(tǒng)路徑依賴的影響，使得我國的政府預(yù)算制度改革面臨一系列的制約因素，與公共財政體制的規(guī)范要求還有著較大差距。

第一，預(yù)算制度改革涉及利益關(guān)系調(diào)整，受到行政體制改革滯后的制約。近年來的政府預(yù)算改革主要是側(cè)重于解決預(yù)算規(guī)則與程序?qū)用娴膯栴}，即主要著重于預(yù)算技術(shù)層面的改革。但是從漸進預(yù)算理論的觀點來看，政府預(yù)算不僅僅是一個技術(shù)問題，也不是一個純經(jīng)濟問題，而是涉及包括立法機構(gòu)、預(yù)算管理部門、預(yù)算資金使用部門、利益集團和社會公眾等各預(yù)算參與者之間利益的調(diào)整，而且后者往往對預(yù)算過程和結(jié)果的影響更大。英美等國家預(yù)算制度的演進就是立法機構(gòu)和行政機構(gòu)之間政治權(quán)力對比均衡調(diào)整的一個過程。預(yù)算制度改革是以一定的政治制度為基礎(chǔ)的，財政與其他部門的協(xié)調(diào)、部門分配權(quán)的協(xié)調(diào)是通過立法來進行的。而我國的預(yù)算改革主要是在行政部門中推行，是以行政部門為主體，尤其是以財政部門為改革主體，這意味著預(yù)算改革的安排和實施主要是由財政部門在目前的行政管理框架下來完成的。但在我國目前的行政體制框架下，財政部門并無那樣的地位可以協(xié)調(diào)部門的利益矛盾，因此，預(yù)算制度改革受到的牽制就比較多。

第二，政府預(yù)算的法治化水平不高，預(yù)算監(jiān)督機制弱化。法治性是公共財政的重要特征，而財政的法治性是直接通過政府預(yù)算表現(xiàn)出來的。我國自1995

年1，月1日起施行了《中華人民共和國預(yù)算法》（簡稱《預(yù)算法》）。雖然《預(yù)算法》對國家預(yù)算總原則、管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督和法律責(zé)任等事項作出了全面、準(zhǔn)確的規(guī)定，但其執(zhí)行情況并不理想。我國的預(yù)算法案在執(zhí)行中只是粗線條的原則框架，缺乏可操作性的實施細(xì)則，因而造成預(yù)算執(zhí)行機關(guān)和人員的實施行為具有很大的隨意性，嚴(yán)格按《預(yù)算法》進行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的意識和氛圍還遠(yuǎn)未形成。由于法治化水平不高，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督機制的弱化。各級人民代表大會只是對預(yù)算進行總體性和一般性的審查，“只決不議”，審批預(yù)算流于形式；地方政府在預(yù)算執(zhí)行中追加預(yù)算或改變撥款用途僅憑領(lǐng)導(dǎo)意志或政府決定，人大對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督虛有其名；預(yù)算超收收入的使用游離于人大監(jiān)督之外。這些現(xiàn)象的存在表明我國長期以來存在的“預(yù)算軟約束”問題仍然沒有得到有效解決。

第三，政府預(yù)算公開性不夠，透明度較低。作為政府收支計劃和國家立法文件，政府預(yù)算是反映政府活動的重要窗口，也是公眾了解政府活動，監(jiān)督政府正確使用公共資金，評判政府活動成效的主要依據(jù)。這就要求政府預(yù)算的全過程，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、結(jié)果及其相關(guān)規(guī)則情況必須是公開的、透明的。政府預(yù)算的一切活動應(yīng)能夠讓公眾了解、參與和監(jiān)督。但時至今日，有些地方和部門還習(xí)慣性地把政府預(yù)算視為高級機密，政府預(yù)算的透明度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，預(yù)算資金運行過程信息反饋不全面、透明度不高，難以為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供可靠的依據(jù)，而且立法機關(guān)和社會公眾也難以對預(yù)算實施有效監(jiān)督。更應(yīng)該看到的是，提高政府預(yù)算的透明度，是一個艱難的過程，需要政府高層堅定的政治意志。

第四，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，預(yù)算效率不高。從預(yù)算的完整性來看，政府預(yù)算應(yīng)該涵蓋政府經(jīng)濟活動的全過程，反映政府的全部收支計劃。但長期以來，我國在財政分配中把財政性資金分為預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩種資金。這種雙軌制運行既違背了預(yù)算的完整性原則，又削弱了財政的宏觀調(diào)控能力。由于對預(yù)算外資金缺乏有效的監(jiān)督和制約，使預(yù)算外資金演變?yōu)楂@取部門利益甚至個人利益的小金庫，成為蠶食公共利益的巨大黑洞；從預(yù)算編制方法來看，目前政府預(yù)算編制基本上還是采用原來的基數(shù)法進行，各部門獲得預(yù)算經(jīng)費多少，不是取決于事業(yè)的發(fā)展，而是取決于原來的基數(shù)，基數(shù)的大小對于預(yù)算經(jīng)費的多少至關(guān)重要，預(yù)算單位原有的支出基數(shù)很難打破；從內(nèi)容上看，預(yù)算細(xì)化程度不高。盡管預(yù)算單位編列了部門預(yù)算，但預(yù)算所預(yù)留的機動指標(biāo)偏大，部分預(yù)算支出仍沒有細(xì)化到具體單位、項目和用途，一些專項補助尤為如此；從預(yù)算收支科目看，科目的分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前，按經(jīng)濟性質(zhì)、支出功能、部門設(shè)置進行交叉分類的做法，因其內(nèi)在邏輯關(guān)系不夠嚴(yán)密，導(dǎo)致預(yù)算收支科目體系較為松散，不便于進行統(tǒng)計分析，也與國際上通行的分類方法不銜接。由于預(yù)算編制過程中缺乏科學(xué)性，使得預(yù)算管理粗放，效率低下。

政府預(yù)算制度公共化改革要在政府預(yù)算的規(guī)則下進行,本著政府預(yù)算的原則開展.其中政府預(yù)算的原則主要包括:(一)完整性原則,預(yù)算完整性原則要求政府的預(yù)算應(yīng)包括政府的全部預(yù)算收支項目,完整地反映以政府為主體的全部財政收支活動,全面地體現(xiàn)政府活動的范圍和方向,不允許在預(yù)算規(guī)定范圍之外還有任何以政府為主體的資金收支

活動;預(yù)算的完整性有利于政府控制、調(diào)節(jié)各類財政性資金的流向和流量,完善財政的分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能;預(yù)算的完整性也利于立法機關(guān)的審議批準(zhǔn)和廣大公眾的了解,對政府的預(yù)算收支起著監(jiān)督和控制的作用.(二)

公開性原則,公開性原則是指政府預(yù)算應(yīng)該是對全社會公開的文件,其內(nèi)容應(yīng)為全社會了解.政府預(yù)算的本質(zhì)內(nèi)涵表明他始終承擔(dān)著公開政府財政的職責(zé).通過預(yù)算將政府財政決策公之于眾,可以加強政府與公眾的溝通,使公眾了解政府的財政決策,了解他們提供給政府的收入用于何種支出,是否有利于國計民生.不僅如此,通過預(yù)算向公眾公布政府決策的過程,也體現(xiàn)了民主化、科學(xué)化的決策方式,這種決策方式的公開化反過來更能促進決策程序的民主化,更能充分地預(yù)算的監(jiān)督約束作用.(三)

效率性原則,效率是對行為效應(yīng)的一種評價,是經(jīng)濟學(xué)中的一個重要概念.經(jīng)濟學(xué)迄今給予明確界定的經(jīng)濟效率概念就是“帕累托效率”,效率的標(biāo)準(zhǔn)就是配置資源的帕累托狀態(tài),是指資源的配置達到了這樣一個狀態(tài),如果再改變它,就不可能使任何一個人的利益有所增加而不影響其他人的利益,這就是最有效的狀態(tài).(四)

性原則,預(yù)算的性原則是指各國政府的百年之和執(zhí)行預(yù)算所依據(jù)的法規(guī)限定,通常為一年.具體形式一般有歷年制(公歷1月1日至12月31日)和跨年制.預(yù)算工

作按時序通常包括預(yù)算編制、執(zhí)行和決算等環(huán)節(jié),各化解在預(yù)算內(nèi)依次遞進,在間循環(huán)往復(fù).(五)

統(tǒng)一性原則,預(yù)算的統(tǒng)一性原則是要表明一國或一級政府預(yù)算應(yīng)按照統(tǒng)一的政策和程序進行,而不論是集權(quán)制國家政府預(yù)算還是聯(lián)邦制國家.按照公共財政的規(guī)范要求改革政府預(yù)算制度，是我國當(dāng)前財政體制改革的核心內(nèi)容。由于這項改革涉及政府各部門利益格局的變化與調(diào)整，因此是一項復(fù)雜而又艱巨的工作，不僅涉及到一系列復(fù)雜的預(yù)算技術(shù)問題，而且還將受到行政管理甚至政治體制改革滯后的制約，所以不可能一蹴而就，其改革進程只能是一個漸近的、逐步完善的過程。筆者認(rèn)為，要進一步深化公共預(yù)算改革，必須突破傳統(tǒng)預(yù)算體制的路徑依賴，著力進行制度創(chuàng)新。

1.強化政府預(yù)算的法律效力。首先，要積極推進政府預(yù)算立法的修訂與完善，在立足我國基本國情的前提下，吸取國際上的成功經(jīng)驗，進一步增強預(yù)算法的規(guī)范性和可操作性，為預(yù)算改革提供堅實的法律框架。其次，在進一步細(xì)化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，著手制定我國的《預(yù)算法案》，依法管理當(dāng)年收入和開支。再次，在不斷加強預(yù)算立法的同時，還應(yīng)加強執(zhí)法力度，保障預(yù)算活動嚴(yán)格遵循既定的政府預(yù)算程序。

2.改革預(yù)算編制方式，建立科學(xué)的預(yù)算編制體系。一是要改進和完善預(yù)算科目體系以及收支標(biāo)準(zhǔn)的確定方法，對預(yù)算科目進一步科學(xué)、細(xì)致地劃分，使預(yù)算科目的設(shè)置能全面、準(zhǔn)確地反映財政職能，體現(xiàn)政府的所有收支活動。二是根據(jù)各部門履行的職責(zé)、發(fā)展目標(biāo)和人員合理推行零基預(yù)算。三是改進預(yù)算

編制的方式。按照《預(yù)算法》的要求編制復(fù)式預(yù)算，構(gòu)建以政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算相并列的多重復(fù)式預(yù)算，以便更清晰地反映不同性質(zhì)預(yù)算資金的來源和使用情況，增強預(yù)算的透明度。四是改革預(yù)算編制、審核程序，嚴(yán)格執(zhí)行法定編審程序，且編制要經(jīng)過預(yù)算編制部門的預(yù)算政策制定、預(yù)算方案論證、評估以及經(jīng)人大專門委員會的修訂。

3.硬化預(yù)算約束，充分發(fā)揮人大在公共預(yù)算改革中的作用。適應(yīng)我國政治體制改革的總體要求，對現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，尤其是要加大人大的作用，并以加強人大作用為核心，調(diào)整當(dāng)前的政府治理模式。也就是說在公共預(yù)算的改革中，要充分發(fā)揮人大作為最高權(quán)力機構(gòu)的作用，使其從“橡皮圖章”的地位轉(zhuǎn)變成為一個可以對政府財政預(yù)算實行包括否決權(quán)在內(nèi)的具有決定權(quán)的主體，并以此為契機，把公共預(yù)算的改革作為推動政府行政體制改革、完善政府治理模式的一個主要動力。

4.完善市場經(jīng)濟體制，為預(yù)算制度與公共財政制度建設(shè)奠定體制基礎(chǔ)。預(yù)算制度是整個社會經(jīng)濟體制的重要組成部分，因此建立公共預(yù)算制度就必須繼續(xù)完善社會主義市場經(jīng)濟體制。一是進一步鼓勵多種所有制經(jīng)濟的發(fā)展，促進不同所有制經(jīng)濟進行公平競爭；二是健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場，包括產(chǎn)權(quán)、土地、商品、勞動力、資本等市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用；三是深化分配制度改革，進一步深化社會保障制度改革，改善和加強宏觀調(diào)控；四是深化諸如財政體制、稅收體制、國有資產(chǎn)管理體制、投融資體制、金融體制等具體體制的改革。總之，只有繼續(xù)深化市場經(jīng)濟體制改革，才能為

公共財政制度建立，預(yù)算制度重建奠定體制基礎(chǔ)，才能建立起符合公共財政制度要求的公共預(yù)算制度。

來源： 經(jīng)濟研究參考 2009年第63期

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