第一篇：2我國(guó)街頭官僚的困境及解決對(duì)策10.14

基于街頭官僚理論的城管執(zhí)法行為困境與破解

[摘要]城管執(zhí)法行為存在消極作為、濫用自由裁量權(quán)、暴力執(zhí)法等問(wèn)題與困境，城管與市民的沖突構(gòu)成了現(xiàn)代官民沖突的相當(dāng)部分。針對(duì)造成基層城管執(zhí)法人員執(zhí)法行為困境的原因并基于李普斯基的街頭官僚理論，從客觀和主觀層面提出破解基層執(zhí)法人員政策執(zhí)行困境的對(duì)策與方法，為解決基層執(zhí)法人員的政策執(zhí)行問(wèn)題提供一定的理論基礎(chǔ)和借鑒意義。

關(guān)鍵詞： 街頭官僚 暴力執(zhí)法 自由裁量權(quán)

一、街頭官僚理論綜述

自1977年李普斯基發(fā)表《建立一個(gè)街頭官僚理論》以來(lái)，“街頭官僚”一詞被正式的提出并得到廣泛的引用。就其概念而言“街頭官僚”是指工作在一線與公民直接打交道的最基層的政府工作人員，是政府政策執(zhí)行的終端，他們構(gòu)成了公務(wù)員隊(duì)伍中的大多數(shù)?！暗湫偷慕诸^官僚包括警察，公立學(xué)校的教師，社會(huì)工作者，公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員，收稅員，等等”[1]。他們主要是履行社會(huì)管理與市場(chǎng)監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)的基層部門中，直接履行行政監(jiān)管、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政稽查等現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)人員。他們擁有對(duì)公民行為是否合理、合法的直接判斷能力（雖然這種判斷不一定準(zhǔn)確），因而街頭官僚也直接決定著對(duì)公民的獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒。因此他們“和大多數(shù)組織中的低層職員不同，街頭官僚在決定他們機(jī)構(gòu)供給的利益和懲罰的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量時(shí)擁有的相當(dāng)大的自由裁量權(quán)”。[1]

然而“街頭官僚”概念的提出并不代表對(duì)“街頭官僚”的研究的開(kāi)始。在西方，艾肯和?；ˋiken＆Hage,1966）、米勒（Miller，1967）、瓦斯曼(Wasserman,1971）等均從不同視角對(duì)街頭官僚的行為進(jìn)行過(guò)分析和論述，只是沒(méi)能像李普斯基一樣提出“街頭官僚”這一形象的描述。但是在李普斯基之前的這些學(xué)者的研究都沒(méi)能對(duì)街頭官僚理論進(jìn)行系統(tǒng)的研究和論述，因而對(duì)公共行政理論研究的貢獻(xiàn)和影響都是有限的。緊接著，1980年李普斯基發(fā)表了《街頭官僚：公共服務(wù)中的個(gè)人困惑》一文，這標(biāo)志著街頭官僚理論的正式確立。此后，在李普斯基街頭官僚理論的影響下，更多的學(xué)者也加入到對(duì)街頭官僚的研究上來(lái)，“街頭官僚”也逐漸成為公共行政學(xué)中的一個(gè)非常重要的研究領(lǐng)域。比較有代表性的就是波紋絲和榮銳迪斯的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為由于現(xiàn)代通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和普及，數(shù)字化政務(wù)得以在現(xiàn)實(shí)中得到應(yīng)用，街頭官僚也逐漸演變成為“屏幕官僚”。更多的數(shù)字化操作大大減少了街頭官僚與民眾的直接接觸，也為控制街頭官僚過(guò)大的自由裁量權(quán)提供了很好的解決方法。

街頭官僚理論的研究相對(duì)較晚，可以說(shuō)街頭官僚理論的研究還處于起步階段。主要的研究還是停留在對(duì)西方街頭官僚理論的分析階段。理論研究的捉襟見(jiàn)肘，與我國(guó)龐大的街頭官僚體制隊(duì)伍和巨大的影響力形成鮮明的對(duì)比。在國(guó)內(nèi)，比較有代表性的學(xué)者主要有葉麗娟、馬俊和韓志明。在韓麗娟和馬俊發(fā)表的《公共行政學(xué)中的街頭官僚理論》中，兩位學(xué)者主要論述了街頭官僚理論的發(fā)展歷程、街頭官僚的政策制定能力、和信息時(shí)代下街頭官僚的嬗變和控制問(wèn)題。文章引起了國(guó)內(nèi)對(duì)一線工作者的政策制定能力和自由裁量權(quán)的關(guān)注。

二、城管執(zhí)法存在的問(wèn)題與困境

（一）消極作為

城管作為一個(gè)“理性經(jīng)濟(jì)人”存在個(gè)人的利益追求和部門利益保護(hù)，在做出執(zhí)法決策的時(shí)候，自然地也會(huì)根據(jù)具體的情況選擇對(duì)自己或者部門有利而又似乎合法的決策。比如在應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)事務(wù)或者于己不利而又責(zé)任模糊的地帶他們會(huì)選擇視而不見(jiàn)或者拖延處理的消極態(tài)度。這與當(dāng)前我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府，提高行政效率的大方向是背道而馳的。當(dāng)公共服務(wù)的供給不能滿足廣大群眾的需求的矛盾積累達(dá)到一定程度的時(shí)候矛盾便會(huì)被激化，進(jìn)而引發(fā)政府合法性危機(jī)。

（二）濫用自由裁量權(quán)

“街頭官僚在制定和執(zhí)行行政決策的過(guò)程中與其他層次官僚之間存在明顯的不同他們必須不斷地做出大大小小的決策，這些決策涉及某些規(guī)則的運(yùn)用，有時(shí)還涉及對(duì)這些法律或者規(guī)則的解釋”[2]。在城市快速發(fā)展的背景下，城市問(wèn)題也變得紛繁復(fù)雜，這就要求城管執(zhí)法隊(duì)伍在更多的時(shí)候當(dāng)場(chǎng)就要做出決策，因而無(wú)法像重大的決策一樣經(jīng)過(guò)醞釀?dòng)懻摚俚贸鲇懻摻Y(jié)果。比如城管本可以對(duì)街邊的小商小販亂擺攤問(wèn)題進(jìn)行教育勸說(shuō)，但是由于法律制定的缺陷，賦予城管的自由裁量權(quán)過(guò)大或者由于城管個(gè)人的價(jià)值觀、經(jīng)驗(yàn)技能甚至是可能是城管的主觀好惡、心情等原因都有可能導(dǎo)致城管對(duì)行政相對(duì)人施以較為嚴(yán)厲的處罰。

（三）暴力執(zhí)法 一方面，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展越來(lái)越多的人涌進(jìn)城市尋求發(fā)展機(jī)遇，但與之相配套的就業(yè)，醫(yī)療，衛(wèi)生等公共事業(yè)的建設(shè)卻嚴(yán)重滯后。迫于生計(jì)，進(jìn)城人員不得不在現(xiàn)實(shí)面前變成流動(dòng)商販或者從事其他非固定職業(yè)，他們的流動(dòng)性大大增加了城市管理的難度，加劇了城管與這些處于社會(huì)底層人員的摩擦系數(shù)。與此同時(shí)，在同情弱者的價(jià)值觀取向的媒體報(bào)道下城管儼然成為了“暴力”，“野蠻”的代名詞。

三、基層城管執(zhí)法人員執(zhí)法行為困境的原因

城管執(zhí)法人員是處于我國(guó)行政執(zhí)法系統(tǒng)最基層的行政執(zhí)法人員，同時(shí)，他們 也是面對(duì)廣大民眾的第一線執(zhí)法人員，是典型的“街頭官僚”。城管執(zhí)法人員作為街頭官僚，具有他們十分特殊的身份、地位和工作性質(zhì)，而這就決定了他們與其他行政系統(tǒng)有著不同的行動(dòng)邏輯。而我們需要從城管執(zhí)法人員的行為分析入手，才能試圖探索對(duì)這個(gè)典型的“街頭官僚”隊(duì)伍有效的控制與管理。

（一）缺乏激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致上升空間狹窄 在我國(guó)，官僚體制傾向于以晉升來(lái)調(diào)動(dòng)員工的工作積極性，用來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)員工的貢獻(xiàn)?？墒牵@一招，在面對(duì)數(shù)量龐大的城管執(zhí)法人員卻發(fā)揮不了它應(yīng)有的效果。從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)講，相對(duì)于數(shù)量極其巨大的基層城管執(zhí)法人員而言，其晉升的職位是及其稀缺的，這就導(dǎo)致了有限的職位設(shè)置與無(wú)限的職位需求之間的矛盾。另外，官僚體制下單一的獎(jiǎng)勵(lì)制度，也大大局限了城管執(zhí)法人員的晉升之路，讓廣大的城管們自感其通過(guò)職位上升的空間很小，自身的價(jià)值沒(méi)有得到很好的實(shí)現(xiàn)。

（二）規(guī)則本位導(dǎo)致基層工作人員消極應(yīng)對(duì)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和市場(chǎng)化改革的深入，城管執(zhí)法人員的工作面臨越來(lái)越多的復(fù)雜情況，但是現(xiàn)有的城市管理的法律并不是完備無(wú)遺的，現(xiàn)有的法律法規(guī)沒(méi)有也不可能窮盡地對(duì)所有問(wèn)題的描述。因此，在規(guī)則缺位的地方，規(guī)則依賴實(shí)際上就成為捆綁城管執(zhí)法人員的“枷鎖”，也成為他們不負(fù)責(zé)任的理由。這一結(jié)果，導(dǎo)致了廣大的城管執(zhí)法隊(duì)伍大大降低了對(duì)執(zhí)法方式、方法的創(chuàng)新熱情，逐漸局限于現(xiàn)有的處理事情的模式，甚至，更為嚴(yán)重的是，一旦城管們墨守成規(guī)，將會(huì)消極地應(yīng)對(duì)在城市管理中的問(wèn)題，并且讓問(wèn)題常態(tài)化，成為影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的“毒瘤”。

（三）“理性經(jīng)濟(jì)人”思維 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，公眾的法制意識(shí)在不斷提高，公眾對(duì)于城管執(zhí)法的要求也越來(lái)越高，公眾對(duì)城管高素質(zhì)的需求的無(wú)限性和城管能夠提高的服務(wù)的有限性導(dǎo)致了這兩者之間的供需矛盾，而這就使得這些掌握著公共資源的街頭官僚們不得不考慮該如何進(jìn)行現(xiàn)有資源的合理分配，城管執(zhí)法人員在做出決策時(shí)同樣也會(huì)遵循理性“經(jīng)濟(jì)人”的行為方式，在他們覺(jué)得認(rèn)為有必要的地方投入他們的資源進(jìn)行處理，然而，這些決定在很大程度上是根據(jù)城管執(zhí)法人員自我價(jià)值觀，閱歷，經(jīng)驗(yàn)所作出的，具有利己主義傾向和個(gè)人局限。

（四）“一線”棄權(quán)

城市管理的復(fù)雜性和不確定性，決定了城市管理人員安全的不確定性。我國(guó)的城管執(zhí)法人員經(jīng)常面臨著危險(xiǎn)的工作環(huán)境。比如需要經(jīng)常面對(duì)無(wú)證攤販、小廣告散發(fā)者、黑車司機(jī)等在城市邊緣生存的社會(huì)弱勢(shì)群體。所以不可預(yù)測(cè)的對(duì)象群體以及復(fù)雜深層的矛盾根源使得理性的城管們通常會(huì)以巧妙的方式逃離“一線”執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)[3]。與此同時(shí)，城管體制的設(shè)立本身就存在先天不足，城管面對(duì)的是紛繁復(fù)雜的城市社會(huì)事務(wù)，管理幅度之大和任務(wù)之重可想而知，但是其底層位置卻常常被人們所忽視。在等級(jí)森嚴(yán)的政府體系中，他們甚至無(wú)法充分主宰自己的命運(yùn)，并且通常是政府機(jī)構(gòu)改革或權(quán)利斗爭(zhēng)的犧牲品[4]。那么“一線”棄權(quán)在這種情況下就顯得是“明智”的。

四、城管執(zhí)法行為困境的破解

近些年來(lái)，城管執(zhí)法人員的暴力執(zhí)法和社會(huì)弱勢(shì)群體的暴力抗法事件已經(jīng)成為了城市街頭司空見(jiàn)慣的景象，一系列的負(fù)面的報(bào)道下，人民心中的“城管”逐漸演變成“野蠻”，“暴力”的代名詞，似乎城管與城市社會(huì)弱勢(shì)群體成為一對(duì)冤家，其最直接的影響是城管在日常執(zhí)法當(dāng)中的威望和公信力遭到嚴(yán)重的質(zhì)疑與打擊，在城管執(zhí)法行為遭遇困境的情況下，我們?cè)撊绾芜M(jìn)行破解呢？

（一）客觀控制

1．執(zhí)法過(guò)程的程序控制

執(zhí)行程序的前提是法律，缺乏法律的明確規(guī)定，程序也難以執(zhí)行。城管執(zhí)法過(guò)程的程序一旦設(shè)定并法律化之后，城管們?cè)谛惺棺杂刹昧繖?quán)的時(shí)候，他們的選擇的執(zhí)法行為方式、方法以及步驟都必須遵循法律程序的規(guī)定有，換言之就是“按行政程序規(guī)定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔(dān)違反程序的法律責(zé)任[5]”。那么做好程序立法，才能真正讓這些城管執(zhí)法人員“有法可依”“有法必依”，從而最大限度的減少城管的“瞎指揮，亂執(zhí)法”行為，保證城管執(zhí)法效果的有效性。

2．法律控制

我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)都必須堅(jiān)持依法行政，依法辦事的法治原則，嚴(yán)格地執(zhí)行法律、法規(guī)和政策規(guī)定等[6]。城管執(zhí)法人員，顧名思義作為法律和政策的執(zhí)法者，當(dāng)然必須也要做到這一點(diǎn)。然而，我國(guó)關(guān)于城管執(zhí)法的立法工作滯后于城市現(xiàn)實(shí)管理的需求，至今仍然沒(méi)有一部獨(dú)立的城市管理的完備法律，所以造成城管執(zhí)法人員借助現(xiàn)有的其他法律作為自己執(zhí)法的法律保障的這樣一個(gè)尷尬局面。因此，當(dāng)務(wù)之急，我國(guó)應(yīng)盡快制定相關(guān)的法律法規(guī)，明確規(guī)定城管部門的執(zhí)法范圍、工作職責(zé)以及他們的權(quán)利與義務(wù)等，使得城管執(zhí)法人員有法可依，而不是僅憑自由裁量權(quán)來(lái)使用自己手上的權(quán)利。城管執(zhí)法系統(tǒng)，作為我國(guó)最基層的行政機(jī)構(gòu)，除了接受立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外，還必須立足于廣大的人民群眾，發(fā)揮公民維權(quán)的積極作用，通過(guò)有效的公民維權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)城管部門的有效控制，從而達(dá)到法律控制的效果。

3．管理控制 城管執(zhí)法部門，處于我國(guó)行政系統(tǒng)的末端，同時(shí)又是面向廣大人民群眾的第一線，通過(guò)城管這一特殊的地位，一方面可以讓上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)以及執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的行駛進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，可以提高公民的民主監(jiān)督意識(shí)和法律參與意識(shí)，通過(guò)信訪和行政訴訟等多種渠道對(duì)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)及其人員進(jìn)行監(jiān)督。發(fā)揮城管執(zhí)法部門的上級(jí)與公民的“雙向”同時(shí)監(jiān)督，輔助必要的司法監(jiān)督，能夠最大程度上減少城管執(zhí)法人員知法犯法的行為。

4．信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)控制 網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，微信以及微博等社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的迅速普及，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督正在成為一種重要的監(jiān)督力量。近年來(lái)，城管的暴力執(zhí)法的鏡頭在更多的時(shí)候是在微博等網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)迅速曝光，使得公眾能夠在第一時(shí)間了解到城管的暴力 執(zhí)法情況?？梢哉f(shuō)，利用微信以及微博等網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)進(jìn)行對(duì)城管執(zhí)法人員的監(jiān)督，能夠最大限度的超越時(shí)間、空間的局限，能夠及時(shí)、靈活、迅速地傳播一線信息，進(jìn)而形成對(duì)城管執(zhí)法的媒體和輿論監(jiān)督。這種監(jiān)督并不是簡(jiǎn)單的單向制約，也是對(duì)城管執(zhí)法隊(duì)伍贏得社會(huì)認(rèn)同的有利工具。今年來(lái)城管暴力執(zhí)法的負(fù)面報(bào)道屢見(jiàn)不鮮，但其中卻不乏媒體為博得眼球的夸大虛假報(bào)道。所以利用好媒體的作用，從另一個(gè)角度來(lái)還可以還原事實(shí)的真相，還城管一個(gè)“公道”。即然是互利雙贏的方法，那么我們何樂(lè)不為呢？

5．引進(jìn)企業(yè)管理模式 城管執(zhí)法人員又稱為“街頭官僚”，而官僚們一般認(rèn)為自己在官僚體制之內(nèi)，是鐵飯碗，是公務(wù)員，存在很多吃“大鍋飯”的現(xiàn)象。所以，要打破城管執(zhí)法人員對(duì)自己官僚自我認(rèn)識(shí)，首先就要引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)的管理模式，落實(shí)好現(xiàn)代企業(yè)管理當(dāng)中的績(jī)效考核，并適當(dāng)增加獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，目的是增強(qiáng)城管執(zhí)法人員的工作積極性，也從另外一個(gè)方面讓城管人員心中的官僚形象轉(zhuǎn)變?yōu)闉槿嗣穹?wù)的公仆形象。

（二）主觀控制 1．加強(qiáng)道德約束

城管執(zhí)法人員現(xiàn)在面臨的大環(huán)境是缺乏規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制的情況，那么在這種情況下下加強(qiáng)他們自身的道德約束，使得他們即使在這“破爛不堪”的監(jiān)督環(huán)境下可以從事合乎道德規(guī)范的行為就顯得尤為的重要了。城管執(zhí)法人員應(yīng)該清楚的認(rèn)識(shí)到法律雖然是他們必須遵守的行為規(guī)范，但是就法律本身而言也是有漏洞和不足的。那么作為法律補(bǔ)充的道德就應(yīng)該成為他們的執(zhí)法依據(jù)，因?yàn)樵诤芏嗟臅r(shí)候倫理道德更能得到到大家的公認(rèn)。特別是現(xiàn)在隨著公共服務(wù)理念的興起，城管不僅要履行政治的，法律的責(zé)任，更必須對(duì)社會(huì)道德有所承擔(dān)，運(yùn)用道德的力量去影響甚至是教化公民和社會(huì)[6]。

2．城管自身應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升素質(zhì)以適應(yīng)復(fù)雜變化的情況 城管們必須明白，他們自身的這個(gè)群體是主要為人民服務(wù)，而不是與人民對(duì)抗的，所以，城管自身應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)一些為人民服務(wù)的服務(wù)型執(zhí)法技能，更為重要是，他們從學(xué)習(xí)當(dāng)中應(yīng)該學(xué)會(huì)提升自己的素質(zhì)，學(xué)會(huì)在任何復(fù)雜的情況下都堅(jiān)守和服務(wù)于公眾的利益。城市是一個(gè)大熔爐，城市在快速發(fā)展的同時(shí)，也在不斷融合著來(lái)自四面八方的不同性格，不同種類的人群，所以，城管作為直面公眾的第一線執(zhí)法人員，更應(yīng)該提升自己的素質(zhì)來(lái)面對(duì)這復(fù)雜多變的社會(huì)情況。

五、結(jié)語(yǔ)

本文將基層執(zhí)法人員置于街頭官僚理論視角下來(lái)分析基層執(zhí)法人員的政策執(zhí)行力問(wèn)題，分析了城管執(zhí)法存在的問(wèn)題與困境，即消極作為、濫用自由裁量權(quán)、暴力執(zhí)法，然后分析了造成基層城管執(zhí)法人員執(zhí)法行為困境的原因，最后從街頭 官僚理論出發(fā)，提出破解基層執(zhí)法人員政策執(zhí)行困境的對(duì)策，以期能為解決基層執(zhí)法人員的政策執(zhí)行問(wèn)題提供一定的理論基礎(chǔ)和借鑒意義。

參考文獻(xiàn)

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第二篇：我國(guó)績(jī)效考核困境與對(duì)策研究（模版）

姜曉萍：我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核的困境及其對(duì)策分析

姜曉萍，馬凱利

績(jī)效管理的最終目標(biāo)是充分開(kāi)發(fā)和利用每個(gè)成員的資源來(lái)提高組織績(jī)效，公務(wù)員績(jī)效考核便是適應(yīng)刺激反映模式而采用的一種有效人力資源開(kāi)發(fā)手段，即通過(guò)提高成員的績(jī)效達(dá)到改善組織績(jī)效的目的。

公務(wù)員績(jī)效考核是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限，依據(jù)國(guó)家公務(wù)員管理的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對(duì)所屬公務(wù)員的工作成績(jī)、能力、態(tài)度等進(jìn)行的考察和評(píng)價(jià)的活動(dòng)。與企業(yè)等私人部門的員工績(jī)效考核相比，公務(wù)員績(jī)效考核具有如下幾個(gè)特征：

一是考核的法定性。指對(duì)公務(wù)員的考核須以國(guó)家公務(wù)員管理的相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，由法定考核主體依法定程序進(jìn)行考核?！秶?guó)家公務(wù)員暫行條例》第五章專門對(duì)公務(wù)員考核的主體、內(nèi)容、方式、程序等做了詳細(xì)的規(guī)定。例如，第二十三條規(guī)定了實(shí)施考核的主體，“國(guó)家行政機(jī)關(guān)在考核時(shí)設(shè)立非常設(shè)性的考核委員會(huì)或者考核小組，在部門負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)國(guó)家公務(wù)員考核工作?！痹偃纾诙臈l對(duì)考核程序做了規(guī)定，“考核先由個(gè)人總結(jié)，再由主管領(lǐng)導(dǎo)人員在聽(tīng)取群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上寫出評(píng)語(yǔ)、提出考核等次的意見(jiàn)，經(jīng)考核委員會(huì)或者考核小組審核后，由部門負(fù)責(zé)人確定考核等次。”

二是考核標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。私營(yíng)部門的績(jī)效考核通常將效率、效益作為衡量員工工作業(yè)績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)，但這一原則在行政部門的公務(wù)員績(jī)效考核中則行不通，也是不適當(dāng)?shù)?。因?yàn)楣补芾砗头?wù)的宗旨與私營(yíng)組織的目標(biāo)有著本質(zhì)的不同。私營(yíng)部門的目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)利益，公共部門的宗旨是維護(hù)公共秩序，促進(jìn)公共福利，其績(jī)效往往承擔(dān)著政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)公正、道德教化等多重責(zé)任，也導(dǎo)致了公務(wù)員績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。人們往往不能簡(jiǎn)單就行政效率和成本一收益比率來(lái)判斷公務(wù)員的績(jī)效，通常的做法是根據(jù)考核對(duì)象的工作內(nèi)容各有側(cè)重，從政治效果、經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果等多角度進(jìn)行綜合衡量，以保障效率、效能、公平的有機(jī)統(tǒng)一。

三是考核過(guò)程的社會(huì)參與性。公共部門并非一個(gè)可以脫離公眾而存在的封閉系統(tǒng)，它與公眾有著天然的密切聯(lián)系，并時(shí)刻保持著與公眾之間的互動(dòng)?！翱梢钥隙ǖ氖牵汗娚钍芄残姓绊?，并經(jīng)常處在與公共行政管理者的互動(dòng)之中。”[1]同時(shí)，現(xiàn)代政治文明也日益將公眾參與公共政治生活提到了新的高度，故公務(wù)員的績(jī)效考核不能回避公眾的參與。也就是要通過(guò)制度設(shè)計(jì)保障社會(huì)各界參與公務(wù)員績(jī)效考核評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)公眾的監(jiān)督權(quán)。這種參與不僅體現(xiàn)了現(xiàn)代政治民主化理念，引導(dǎo)公務(wù)員由對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣?huì)負(fù)責(zé)，對(duì)公眾負(fù)責(zé)。同時(shí)也促使考核走向更加公開(kāi)、公平的有效機(jī)制。

四是考核的公開(kāi)性。雖然公務(wù)員績(jī)效考核僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理行為，但政府行為的公共性以及透明政府的理念推動(dòng)了考核向社會(huì)大眾的公開(kāi)化。作為私營(yíng)組織的績(jī)效考核則完全沒(méi)有這樣的義務(wù)。

一、我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核存在的問(wèn)題

公務(wù)員績(jī)效考核的特性決定了公務(wù)員績(jī)效考核的難度，盡管目前我國(guó)學(xué)術(shù)界和各級(jí)地方政府都在探索政府績(jī)效考核制度的創(chuàng)新，但具體在公務(wù)員績(jī)效考核方面仍存在很多困惑和誤區(qū)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.激勵(lì)功能失效

一般認(rèn)為，公務(wù)員績(jī)效考核主要有四種功能：評(píng)價(jià)功能、管理功能、激勵(lì)功能和監(jiān)督功能。[2]而激勵(lì)功能被認(rèn)為是其核心功能?，F(xiàn)代人力資源管理實(shí)踐追求“以人為本”，即最大可能地挖掘人的潛力，發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，因此，激勵(lì)幾乎是整個(gè)人力資源管理工作的核心，它直接關(guān)系組織的生存與發(fā)展?！叭魏我环N無(wú)績(jī)效任命和晉升都會(huì)使有能力的雇員產(chǎn)生受挫折感，對(duì)于那些慣以恩賜或裙帶關(guān)系方式任命人員的組織而言，想把優(yōu)秀人員吸引進(jìn)來(lái)是很困難的。”[3]因此，無(wú)論在私營(yíng)部門還是公共部門，激勵(lì)功能的失效也意味著個(gè)人績(jī)效考核工作的失敗。

我國(guó)當(dāng)前各級(jí)政府的公務(wù)員績(jī)效考核工作的最大問(wèn)題即是激勵(lì)功能的失效，也就是說(shuō)，公務(wù)員的績(jī)效考核走向了形式化，未能發(fā)揮其應(yīng)有的激勵(lì)公務(wù)員積極性和主觀能動(dòng)性的作用。其主要表現(xiàn)為：

其一，平均主義傾向。平均主義是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，是缺乏激勵(lì)的主要表現(xiàn)形式之一。我國(guó)當(dāng)前的大部分政府部門中，獎(jiǎng)懲不明顯，“干好干壞一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣”、“有福同享，有難同當(dāng)”等現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，致使組織內(nèi)部如同一潭死水，缺乏活潑的競(jìng)爭(zhēng)局面。

其二，個(gè)人績(jī)效等級(jí)與其對(duì)部門績(jī)效的貢獻(xiàn)率不對(duì)應(yīng)。在人員績(jī)效考核中，由于各種因素的作用，致使考核結(jié)果不能真實(shí)反映被考核者對(duì)組織的貢獻(xiàn)率是比較普遍的現(xiàn)象。成績(jī)顯著的公務(wù)員在績(jī)效考核結(jié)果中得不到有力的體現(xiàn)，這種狀況很容易挫傷公務(wù)員的工作積極性。

其三，人為因素左右考核。即考核結(jié)果缺乏權(quán)威性，容易受到領(lǐng)導(dǎo)意愿、人際關(guān)系等人為因素的干涉，不能確保考核結(jié)果的客觀性。例如，考核對(duì)象的求情、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的所謂“指示”等都有可能使考核的結(jié)果發(fā)生更改。如果采用這樣的考核結(jié)果，將會(huì)嚴(yán)重影響工資分配、職位晉升等工作的公正性和客觀性，從而使績(jī)效考核失去應(yīng)有的激勵(lì)效用，最易導(dǎo)致的結(jié)果就是助長(zhǎng)“重視拉關(guān)系，輕視干實(shí)事”的反向激勵(lì)現(xiàn)象。

2.考核主體與被考核者之間的信息不對(duì)稱

績(jī)效考核是一種雙向交流活動(dòng)，它要求考核主體與被考核者之間保持信息的相對(duì)對(duì)稱，因?yàn)橹挥羞@樣才能保證考核的公正性和可信度。但在我國(guó)的許多政府部門，人事部門對(duì)公務(wù)員的績(jī)效考核通常都是在不公開(kāi)、不溝通的情況下進(jìn)行的，這樣的考核就很容易產(chǎn)生考核主體與被考核者之間的信息不對(duì)稱，造成考核結(jié)果的失真。

現(xiàn)行的考核方式是人事部門將個(gè)人的績(jī)效考核表下發(fā)到每位公務(wù)員手中，先由個(gè)人作出自我鑒定，然后交由直接領(lǐng)導(dǎo)作出綜合評(píng)價(jià)，最后再將考核結(jié)果通知被考核人。這一過(guò)程并沒(méi)有進(jìn)行有效的溝通和信息交換，也缺乏信息的公開(kāi)透明，被考核者僅僅作為一個(gè)被動(dòng)的客體接受考核主體的單向評(píng)價(jià)。也就是說(shuō)，在這種自上而下的考核模式中，考核主體掌握的信息量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于被考核者所知道的信息。這種溝通雙方的信息不對(duì)稱不但容易造成對(duì)考核結(jié)果的誤解和分歧，而且也容易導(dǎo)致考核的不公正和腐敗的滋生。

3.考核指標(biāo)的粗糙化

公務(wù)員績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到考核的準(zhǔn)確性和有效性。一般而言，考核指標(biāo)應(yīng)力求細(xì)致、量化、全面，避免粗枝大葉，因?yàn)槟菢尤菀捉o考核主體留有較大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致主觀臆斷成分加重。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公務(wù)員績(jī)效考核指標(biāo)一直沿用了建國(guó)初期的干部考核體系，即從“德、能、勤、績(jī)”四個(gè)維度進(jìn)行考核。但維度必須落實(shí)到具體的指標(biāo)才有意義，否則，考核容易陷入“假、大、空”的困境。我國(guó)現(xiàn)行的這一考核指標(biāo)體系的主要缺點(diǎn)就是指標(biāo)設(shè)計(jì)的粗糙化，即缺乏細(xì)化的指標(biāo)設(shè)計(jì)，定性有余，定量不足。我國(guó)的公務(wù)員隊(duì)伍龐大，人數(shù)眾多，職位種類繁多，職務(wù)層級(jí)復(fù)雜，所以公務(wù)員考核的標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到公正、合理、科學(xué)，如果不能對(duì)各個(gè)維度進(jìn)行充分細(xì)化與具體化，以此適應(yīng)各個(gè)層級(jí)的各類公務(wù)員，就會(huì)導(dǎo)致考核結(jié)果的粗糙、模糊。目前的公務(wù)員考核制度中規(guī)定的“德、能、勤、績(jī)”四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)只是原則性的規(guī)定，績(jī)效測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，雖然有的部門出臺(tái)了一些細(xì)則，但由于工作性質(zhì)、工作特點(diǎn)差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者無(wú)所適從。過(guò)于籠統(tǒng)的考核標(biāo)準(zhǔn)往往導(dǎo)致考核結(jié)果的失真，嚴(yán)重?fù)p傷了考核的公正性與有效性。

4.考核手段的單

一、陳舊

隨著社會(huì)分工的不斷分化，現(xiàn)代公務(wù)員的工作內(nèi)容、工作方法也發(fā)生了很大變化，如計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)處理技術(shù)、辦公自動(dòng)化(OA)、現(xiàn)代交通與通訊手段等極大地提高了政府工作效率，也改變了政府與社會(huì)的聯(lián)系與溝通方式。這些變化都要求公務(wù)員績(jī)效考核的手段也要與時(shí)俱進(jìn)，不斷改進(jìn)。然而，我國(guó)現(xiàn)在的績(jī)效考核手段還處在很低的水平上，極大地影響了績(jī)效考核的效率和質(zhì)量。正如周志忍教授指出的：“我國(guó)的績(jī)效評(píng)估還處在原始的手工業(yè)水平上”[4]。

二、影響我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度的原因分析

1.體制性障礙

制度往往被認(rèn)為是績(jī)效考核失敗的深層次原因之一，這不無(wú)道理，因?yàn)樗菢?gòu)建各種人事工作的平臺(tái)和基礎(chǔ)。在我國(guó)，影響公務(wù)員績(jī)效考核的體制性障礙主要是公務(wù)員管理權(quán)限的過(guò)分集中和政事統(tǒng)一的管理模式。

在我國(guó)，黨管干部是公務(wù)員管理的一項(xiàng)基本原則，由于黨的一元領(lǐng)導(dǎo)，這就很容易產(chǎn)生一把手管人的權(quán)力過(guò)大。由于缺乏對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部用人權(quán)的制約和監(jiān)督機(jī)制，人事管理工作不是通過(guò)合法、民主、科學(xué)的程序進(jìn)行，而是憑著一句話、一個(gè)指示、一紙公文得到解決的。領(lǐng)導(dǎo)用人權(quán)的過(guò)分集中阻礙了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)生作用，有競(jìng)爭(zhēng)才有活力，組織中的人才才能脫穎而出。但過(guò)分集中的權(quán)力打破了人才同臺(tái)競(jìng)技的平臺(tái)，任憑領(lǐng)導(dǎo)的意愿確定人才的優(yōu)劣和功績(jī)，形成了“人人跑關(guān)系，掙表現(xiàn)，忽視工作績(jī)效”的現(xiàn)象，使組織的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制癱瘓。

根據(jù)管理學(xué)原理，將表達(dá)政治意志的政務(wù)類公務(wù)員與執(zhí)行政治意志的事務(wù)類公務(wù)員統(tǒng)一管理固然有諸多優(yōu)點(diǎn)，如政治意圖可以在社會(huì)事務(wù)管理中得到忠實(shí)貫徹，政令統(tǒng)一等。但不可否認(rèn)，這種政事統(tǒng)一的管理模式也存在不利于公務(wù)員管理的因素，尤其給績(jī)效考核帶來(lái)一些困難。政務(wù)類公務(wù)員擔(dān)負(fù)著政策制定，掌舵政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方向等戰(zhàn)略任務(wù)和政治目標(biāo)，而業(yè)務(wù)類公務(wù)員則從事微觀層面的管理和技能工作，因此，他們的考核目標(biāo)、內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)區(qū)別對(duì)待。否則，就會(huì)給考核帶來(lái)一定的混亂，達(dá)不到有效考核的目的。

2.公務(wù)員績(jī)效的價(jià)值多元化

造成公務(wù)員績(jī)效考核比較困難的主要原因還是政府組織本身的價(jià)值復(fù)雜化。公共組織與私人組織存在著巨大的差異與區(qū)別，政府組織具有多重目標(biāo)，除了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展外，貧困、道德、教育、文化、治安、社會(huì)公平、社會(huì)保障等方面都是政府組織所努力的目標(biāo)，公共項(xiàng)目和服務(wù)的受益者與目標(biāo)都是多重的，項(xiàng)目的結(jié)果可能對(duì)某些受益者是積極的，而對(duì)某些顧客卻是消極的;或者目標(biāo)的某一方面可能已被認(rèn)識(shí)到，而另一方面沒(méi)有被認(rèn)識(shí)到，這就決定了政府組織以及公務(wù)員的績(jī)效也是復(fù)雜的、多元化的。

公務(wù)員作為政府內(nèi)部的工作人員，就要實(shí)現(xiàn)政府的多重目標(biāo)，而政府績(jī)效的復(fù)雜性也決定了公務(wù)員績(jī)效的復(fù)雜性，公務(wù)員績(jī)效既包括技術(shù)層面的技術(shù)績(jī)效，也不能忽視政治上的正確性，必須注重政治績(jī)效，又要保證良好的社會(huì)形象，不能無(wú)視社會(huì)績(jī)效的存在。因此，公務(wù)員績(jī)效自身的價(jià)值復(fù)雜化導(dǎo)致了公務(wù)員績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)制定的困難化，擴(kuò)大了績(jī)效定量分析的難度。

另外，對(duì)于政務(wù)類公務(wù)員來(lái)說(shuō)，個(gè)人的績(jī)效考核有更多的不可測(cè)變量。因?yàn)?，政府機(jī)關(guān)是具有社會(huì)公共服務(wù)性的組織，其個(gè)體績(jī)效的體現(xiàn)對(duì)政府群體和社會(huì)整體具有很強(qiáng)的依存性，且反映周期長(zhǎng)而且不顯著，測(cè)算甚為困難，考核工具與考核標(biāo)準(zhǔn)都很難確定。有時(shí)考核主體由于所處的環(huán)境以及看問(wèn)題的角度不同，對(duì)同一個(gè)官員的績(jī)效往往有不同，甚至相反的評(píng)價(jià)，比如公眾和官方就很容易產(chǎn)生判斷上的沖突，這些都會(huì)給考核帶來(lái)很大難度。

3.政治文化環(huán)境的影響

“在每一個(gè)活動(dòng)著的政治體系里，都存在著一種有秩序的主觀性的政治領(lǐng)域，它使政體有了內(nèi)容，機(jī)構(gòu)有了規(guī)矩，個(gè)人行為有了社會(huì)聯(lián)系?！盵5]政治文化對(duì)于推行現(xiàn)代績(jī)效管理以及進(jìn)行公務(wù)員績(jī)效考核成效也是有極大的影響的。較之西方國(guó)家的法治社會(huì)、市民社會(huì)、民主理念，由于兩千多年來(lái)傳統(tǒng)的封建主義政治文化的影響，傳統(tǒng)的專制思想、集權(quán)思想、人治思想等，以一種超常的歷史慣性滲透到社會(huì)的每個(gè)角落。以至我國(guó)的政治文化環(huán)境有著明顯的人治管理、人情社會(huì)、感性等特征，主要表現(xiàn)在：一是官本位風(fēng)氣;二是官利一體化。這也是不利于現(xiàn)代公務(wù)員績(jī)效考核順利進(jìn)行的重要主觀因素。

我國(guó)歷來(lái)是個(gè)“人治”色彩比較濃厚的國(guó)家，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，法治基礎(chǔ)比較薄弱，這給我國(guó)政府部門實(shí)行績(jī)效管理帶來(lái)了很大的阻力。當(dāng)前政府中的官本位思想、機(jī)會(huì)主義、平均主義傾向就是“人治”觀念盛行的表現(xiàn)。在“人治”濃厚的環(huán)境下，對(duì)公務(wù)員的績(jī)效考核的影響是很大的，人情關(guān)系、主觀臆斷往往取代科學(xué)、客觀的考核標(biāo)準(zhǔn)而成為左右考核的主要因素，而工作績(jī)效、科學(xué)考核、公眾評(píng)價(jià)、法治管理等現(xiàn)代績(jī)效考核理念難以深入人心。這樣一來(lái)，我國(guó)的公務(wù)員績(jī)效考核工作一直徘徊在比較低的水平，難以有所突破。

4.公務(wù)員績(jī)效的產(chǎn)品特性

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，這也是所有純公共物品所具有的共性。而公務(wù)員的工作成果通常都是以公共產(chǎn)品和服務(wù)的形式得以表達(dá)的，因此，基于公共產(chǎn)品的這種固有特性，對(duì)這種不具有可比性的工作績(jī)效進(jìn)行準(zhǔn)確地評(píng)估變得困難重重。企業(yè)員工的工作由于具有可見(jiàn)性和可比性，能較容易地比較優(yōu)劣;而政府公務(wù)員的工作則很少具有與其他公務(wù)員相比較的特點(diǎn)，從而給公務(wù)員的績(jī)效考核帶來(lái)了一定困難。

公務(wù)員績(jī)效評(píng)估的另一個(gè)難點(diǎn)還在于其在組織績(jī)效中的產(chǎn)品形態(tài)難以把握，公務(wù)員的績(jī)效不像企業(yè)員工生產(chǎn)有形產(chǎn)品那樣具有可見(jiàn)性和終端性，它們往往不具有獨(dú)立價(jià)值和可見(jiàn)性。一個(gè)公共項(xiàng)目通常是以政府部門名義完成的集體行為，個(gè)人工作只是部門工作的一個(gè)無(wú)形的組成部分，通常離開(kāi)整體無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)量具體個(gè)人在組織績(jī)效中所發(fā)揮的作用與貢獻(xiàn)率。例如，很難準(zhǔn)確衡量某個(gè)公務(wù)員在一次掃黃打非行動(dòng)或一次基層調(diào)查研究中所完成的工作績(jī)效是多少，或者有他無(wú)他會(huì)是怎樣的結(jié)果。

三、完善我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度的對(duì)策探討

1.實(shí)行公開(kāi)考核，促進(jìn)考核主體與被考核者之間的信息互動(dòng)

實(shí)行公開(kāi)考核是建立民主考評(píng)機(jī)制的前提條件，要做到公開(kāi)考核首先要在制度建設(shè)上建立公示制度、告知制度。即要求考核的過(guò)程和結(jié)果都要及時(shí)對(duì)內(nèi)對(duì)外公示，整個(gè)考核過(guò)程應(yīng)是在各方面的監(jiān)督之下進(jìn)行。比如考核主體的參與人是誰(shuí)，考核的程序如何進(jìn)行，考核的指標(biāo)如何確定，考核結(jié)果怎樣，考核的救濟(jì)途徑是什么等都應(yīng)該向考核對(duì)象和社會(huì)作出詳細(xì)的公布，以促進(jìn)考核主體與被考核者之間的信息互動(dòng)，保障考核的客觀性和公正性。

2.引入“360度考核”模型，建立民主考評(píng)機(jī)制

“360度考核”模型也被稱為全方位考核或多重考核，是近些年來(lái)在企業(yè)中較為流行的一種員工績(jī)效考核模式，它是指由被評(píng)價(jià)者上級(jí)、同事、下屬和客戶等對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象了解、熟悉的人，不記名對(duì)被評(píng)價(jià)者進(jìn)行評(píng)價(jià)，被評(píng)價(jià)者也進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，然后由專業(yè)人員向被評(píng)價(jià)者提供反饋，以幫助被評(píng)價(jià)者提高能力、水平和業(yè)績(jī)的一種考核評(píng)價(jià)法。其本質(zhì)就是在組織中實(shí)行多重考核，以全方位、多視角對(duì)組織中的員工進(jìn)行評(píng)價(jià)，從更多的信息渠道增強(qiáng)信息的可靠性與可信度，使組織成員的績(jī)效考核趨于科學(xué)、準(zhǔn)確。

政府的公共性質(zhì)及其承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任決定了其績(jī)效評(píng)估不能僅由自身來(lái)進(jìn)行，社會(huì)的反饋和政府工作的社會(huì)效果都需要來(lái)自政府外部的考核主體的參與，因此，引入“360度考核”模型，建立民主考評(píng)機(jī)制十分必要。這便要求考核主體不僅包括公務(wù)員的自我評(píng)估、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)估、同事的評(píng)估，還應(yīng)當(dāng)引進(jìn)政府管理和服務(wù)對(duì)象即社會(huì)公眾的評(píng)估，逐步實(shí)現(xiàn)官方評(píng)估與民間評(píng)估并重的考核制度?？梢酝ㄟ^(guò)社會(huì)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等方法，定期了解社會(huì)公眾對(duì)政府工作的滿意程度，然后將其轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的工作績(jī)效，最終以此作為對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。對(duì)政務(wù)類公務(wù)員的工作評(píng)價(jià)主要以本屆政府的政績(jī)和人大的表決結(jié)果為依據(jù)。比如，公眾對(duì)政府哪方面的工作較為滿意，哪些不滿意，都可以在政府相應(yīng)部門和公務(wù)員個(gè)人的工作績(jī)效上得到體現(xiàn)，這一點(diǎn)尤其適合于政務(wù)類公務(wù)員。這可以使公務(wù)員不僅對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，更重要的是對(duì)人民負(fù)責(zé)，形成人民監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督相結(jié)合的績(jī)效推動(dòng)機(jī)制，從而建立讓老百姓高興和滿意的服務(wù)型政府。業(yè)務(wù)類公務(wù)員則根據(jù)明確的職位規(guī)范，主要以完成本職位的工作實(shí)績(jī)和上級(jí)與社會(huì)的評(píng)價(jià)為依據(jù)。

3.構(gòu)建良好的法律和制度環(huán)境

評(píng)估不同于一般的研究活動(dòng)，尤其是對(duì)政府行為的績(jī)效評(píng)估，沒(méi)有制度保障是很難進(jìn)行下去的，制度化也是當(dāng)前國(guó)際評(píng)估活動(dòng)的趨勢(shì)之一。我國(guó)的當(dāng)務(wù)之急是借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，通過(guò)完善政策和立法使我國(guó)政府公務(wù)員績(jī)效考核走上制度化、規(guī)范化的道路。

在我國(guó)，黨管干部原則不應(yīng)簡(jiǎn)單理解為執(zhí)政黨直接管理、任用政府公務(wù)員隊(duì)伍中的各級(jí)干部。黨管干部原則應(yīng)體現(xiàn)為黨確定人事管理的大政方針，黨管高級(jí)干部，黨管政務(wù)類公務(wù)員，黨通過(guò)特定機(jī)構(gòu)間接管理業(yè)務(wù)類公務(wù)員等方面。因此，我們應(yīng)該加快制度創(chuàng)新，建立一種適合我國(guó)行政體制的、相對(duì)明晰的政務(wù)官和業(yè)務(wù)官分類制度，探索對(duì)不同類型公務(wù)員的管理模式。也就是說(shuō)，通過(guò)制度的建立來(lái)保證政務(wù)官和業(yè)務(wù)官的分別管理，改變當(dāng)前這種“政事一體”的混合管理所呈現(xiàn)出的種種弊端。例如，政務(wù)類公務(wù)員嚴(yán)格按照憲法和組織法進(jìn)行管理，實(shí)行任期制，并接受社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督;業(yè)務(wù)類公務(wù)員嚴(yán)格按照公務(wù)員法規(guī)進(jìn)行管理，接受行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，實(shí)行常任制，非因法定事由，非經(jīng)法定程序不受免職或處罰。

當(dāng)然，在制度設(shè)計(jì)中，我們應(yīng)充分考慮到我國(guó)的政體實(shí)際，不能照搬西方的兩官分途而治的公務(wù)員管理體制，我們應(yīng)該在黨的一元領(lǐng)導(dǎo)體制下，探索政務(wù)官與業(yè)務(wù)官的一種相對(duì)模糊的分離模式。比如，通過(guò)法律保障業(yè)務(wù)官的常任，使政務(wù)類官員不能隨意干涉業(yè)務(wù)官的一部分權(quán)利，防止像嘉禾事件中那種地方政府一把手隨意解雇數(shù)百公務(wù)員的一手遮天、為所欲為的霸權(quán)行為。

4.建立標(biāo)準(zhǔn)化的考核指標(biāo)體系

首先應(yīng)充分考慮政務(wù)類與事務(wù)類公務(wù)員之間的本質(zhì)差異和管理需求差異，確立不同的考核維度。政務(wù)官的績(jī)效主題以負(fù)責(zé)、公正、最大限度滿足民眾的利益要求等為核心;事務(wù)官則側(cè)重工作效率、政策執(zhí)行力、工作態(tài)度等維度的考察。

其次是建立定量分析和定性分析相結(jié)合的績(jī)效考核體系。定量化的指標(biāo)比較明確，便于比較，客觀性強(qiáng)，更有說(shuō)服力，所以應(yīng)該在設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系時(shí)以標(biāo)準(zhǔn)化的量化指標(biāo)為主。與企業(yè)員工的考核不同，公務(wù)員的工作績(jī)效由于目標(biāo)多元，產(chǎn)品復(fù)雜而具有較大的伸縮性，難于進(jìn)行完全的客觀量化，所以一般采用主觀與客觀指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系，但主觀指標(biāo)的設(shè)計(jì)并不意味著只要原則性的指標(biāo)就可以了，主觀指標(biāo)同樣應(yīng)該進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計(jì)和量化。例如對(duì)工作態(tài)度的考核，可以將其細(xì)化為工作紀(jì)律性、協(xié)作性、積極性和責(zé)任心等;對(duì)工作能力可從文化水平、業(yè)務(wù)知識(shí)熟悉程度、崗位經(jīng)驗(yàn)、表達(dá)力、理解力等方面進(jìn)行細(xì)致考察。

西方國(guó)家已形成了一些行之有效的量化指標(biāo)，且已形成了一套標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)模型，對(duì)我國(guó)的指標(biāo)體系構(gòu)建有一定的借鑒意義。例如英國(guó)在公務(wù)員年終考核指標(biāo)報(bào)告中明確列出了評(píng)價(jià)文官工作表現(xiàn)的十個(gè)考核項(xiàng)目;日本的考核的內(nèi)容有四個(gè)大的方面：工作、性格、能力、適應(yīng)力，每一項(xiàng)都有細(xì)化的指標(biāo)。這種考核的標(biāo)準(zhǔn)化做法，有利于實(shí)現(xiàn)考核的科學(xué)化、現(xiàn)代化，減少主管人員的主觀隨意性。

5.采用現(xiàn)代考核手段

考核任務(wù)的繁重、復(fù)雜使得廣泛應(yīng)用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、心理學(xué)等手段進(jìn)行公務(wù)員績(jī)效考核變得越來(lái)越必要。例如利用Internet進(jìn)行的民意測(cè)驗(yàn)，公眾反饋就是一種有益的嘗試。政府部門可以利用網(wǎng)上調(diào)查的方式及時(shí)收集民眾對(duì)本部門公務(wù)員的總體績(jī)效的反饋信息，這些信息通常都可以作為公務(wù)員績(jī)效考核的重要參考加以利用。再如，相對(duì)比較法也是在企業(yè)中應(yīng)用較為廣泛的一種考核手段。相對(duì)比較法是由評(píng)估者對(duì)每一被評(píng)估者與其他被評(píng)估者一一對(duì)比，兩者之中優(yōu)勝者為“+”，較差者為“-”，最后根據(jù)比較結(jié)果得出每個(gè)組織成績(jī)狀況，按“+”號(hào)的多少進(jìn)行排序。

另外，一些西方國(guó)家所采用的一些使用成熟的考核方法也有很好的借鑒意義。例如英國(guó)采用的因素三級(jí)法考核公務(wù)員，即事先制定考核報(bào)名表，依表內(nèi)所列因素與標(biāo)準(zhǔn)分別加以考察，決定其優(yōu)、中、劣。美國(guó)采用人員比較法，即預(yù)先設(shè)定幾項(xiàng)因素，各項(xiàng)因素分為不同的等級(jí)尺度來(lái)對(duì)考核者作出判斷。[6]還有一些國(guó)家采用因素臆斷法、圖表測(cè)度法、浦洛士考績(jī)法等

第三篇：我國(guó)民營(yíng)企業(yè)人力資源管理困境及對(duì)策

我國(guó)民營(yíng)企業(yè)人力資源管理困境及對(duì)策

2012-02-10

提要：在我國(guó)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)日益呈現(xiàn)出來(lái)。然而，我國(guó)很多民營(yíng)企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中卻遭遇了人力資源管理困境，已成為制約民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的瓶頸。如何提高民營(yíng)企業(yè)人力資源管理水平，是當(dāng)前亟須解決的重大問(wèn)題。關(guān)鍵詞：人力資源管理，民營(yíng)企業(yè)，對(duì)策

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)得到了迅猛發(fā)展，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了重要地位。民營(yíng)企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特別是擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。但是，在民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展過(guò)程中還存在著諸多問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙和制約了民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，尤其是民營(yíng)企業(yè)人力資源管理中出現(xiàn)的問(wèn)題或缺陷，已經(jīng)成為民營(yíng)企業(yè)由成長(zhǎng)期進(jìn)入成熟期的瓶頸，成為大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)走向成功之路難于逾越的鴻溝。

一、民營(yíng)企業(yè)人力資源管理現(xiàn)狀

1、人力資源管理觀念淡薄。民營(yíng)企業(yè)的大部分決策者還沒(méi)有對(duì)人力資源管理有一個(gè)深層次的認(rèn)識(shí)和了解，人力資源管理的基本觀點(diǎn)是：建立一種有效的管理機(jī)制以最大限度地獲取人才、培養(yǎng)人才、發(fā)揮人才的潛質(zhì)。人力資源管理強(qiáng)調(diào)與員工的交流，重視公司文化和凝聚力，培養(yǎng)員工對(duì)公司的責(zé)任和認(rèn)同感。而目前我國(guó)的許多民營(yíng)企業(yè)對(duì)這一觀念的理解仍然停留在事務(wù)性管理層面，以組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督人與事的關(guān)系為職責(zé)，謀求人與事相宜為目標(biāo)，以事為中心，要求人去適應(yīng)事，強(qiáng)調(diào)使用而輕培育，將人視為成本，算人頭賬，而不算人力資本賬，使人力資源管理水平停留在較低的層次上。

2、缺乏人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃。人力資源是企業(yè)的重要戰(zhàn)略資源，它在一定程度上決定著企業(yè)戰(zhàn)略的成敗。隨著企業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)效益的不斷提高，人力資源規(guī)劃對(duì)企業(yè)發(fā)展日益凸顯其戰(zhàn)略意義。而相當(dāng)數(shù)量的民營(yíng)企業(yè)并未重視本企業(yè)的人力資源規(guī)劃工作，未制定與企業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的人才需求規(guī)劃，更未建立一種有效的人才需求機(jī)制以最大限度地獲取人才、培養(yǎng)人才、發(fā)揮人才的潛質(zhì)，以適應(yīng)企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、生產(chǎn)計(jì)劃、財(cái)務(wù)計(jì)劃所形成的企業(yè)人員替補(bǔ)及發(fā)展所需要的各類人才。多數(shù)民營(yíng)企業(yè)深切感受到高級(jí)管理人才

和技術(shù)人才的缺乏，但由于事先沒(méi)有相應(yīng)的人力資源規(guī)劃，深切體會(huì)到了“人”到用時(shí)方恨少的感受，只能是望人才而興嘆，嚴(yán)重影響了企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

3、管理人員素質(zhì)偏低?，F(xiàn)代企業(yè)，需要高素質(zhì)的管理人才，成功的民營(yíng)企業(yè)主就是一個(gè)成功的企業(yè)家，企業(yè)家是生產(chǎn)要素的組織者，是市場(chǎng)的開(kāi)拓者，是商品和服務(wù)的提供者，是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者。在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的市場(chǎng)中，企業(yè)家素質(zhì)的高低對(duì)一個(gè)企業(yè)的興衰有著至關(guān)重要的作用。然而，從當(dāng)前的情況看，民營(yíng)企業(yè)管理者普遍存在文化素質(zhì)低，管理水平低，缺乏戰(zhàn)略眼光和市場(chǎng)應(yīng)變能力，致使大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)難以走出小生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)模式，難以適應(yīng)商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的現(xiàn)代社會(huì)。除了一些集團(tuán)化發(fā)展的企業(yè)及一些從事高科技行業(yè)的人才素質(zhì)較高之外，由于民營(yíng)企業(yè)大多數(shù)是家族式管理，其管理人員多是家族成員或企業(yè)的創(chuàng)業(yè)元老，而他們當(dāng)中大部分的學(xué)歷偏低。一般來(lái)說(shuō)，在民營(yíng)企業(yè)中從事人力資源的管理者缺乏現(xiàn)貨企業(yè)管理的基本認(rèn)識(shí)，不大懂得按現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行企業(yè)，在管理方式上，大部分仍處于經(jīng)驗(yàn)管理階段。尤其在一些民營(yíng)高科技企業(yè)中，大部分管理人員都是單純學(xué)技術(shù)出身的，知識(shí)結(jié)構(gòu)太單一，缺乏必要的相關(guān)管理知識(shí)。民營(yíng)企業(yè)如何拓寬提高人才素質(zhì)途徑的渠道，如何通過(guò)科學(xué)配置，整合人力資源、充分發(fā)揮人才整體效應(yīng)、實(shí)現(xiàn)素質(zhì)與結(jié)構(gòu)的和諧，就顯得非常重要。

4、注重培訓(xùn)的形式和數(shù)量，忽視培訓(xùn)的內(nèi)容和質(zhì)量。隨著民營(yíng)企業(yè)的不斷發(fā)展壯大，企業(yè)本身也認(rèn)識(shí)到培訓(xùn)是人力資源開(kāi)發(fā)的重要手段，許多企業(yè)投入了大量的人力、物力、財(cái)力搞培訓(xùn)，結(jié)果卻是受訓(xùn)者對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容興趣不大，參訓(xùn)的積極性不高，培訓(xùn)對(duì)促進(jìn)管理及人員素質(zhì)的提高作用不明顯，培訓(xùn)的整體效果并不理想。究其原因，在于國(guó)內(nèi)許多民營(yíng)企業(yè)的培訓(xùn)往往“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，具有被動(dòng)性、臨時(shí)性和片面性，缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性。培訓(xùn)目標(biāo)并沒(méi)有與崗位相聯(lián)系。培訓(xùn)并沒(méi)有與員工的工作績(jī)效的提高相聯(lián)系。培訓(xùn)并未與員工個(gè)人發(fā)展相聯(lián)系。缺乏培訓(xùn)要求的調(diào)查，并且缺乏培訓(xùn)體系的規(guī)劃，培訓(xùn)手段落后，培訓(xùn)形式單調(diào)，培訓(xùn)方法不適應(yīng)成人學(xué)習(xí)特點(diǎn)，培訓(xùn)者專業(yè)化素質(zhì)不高，培訓(xùn)資料和教材缺乏，培訓(xùn)政策不到位等等都給培訓(xùn)工作帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

二、克服民營(yíng)企業(yè)人力資源管理缺陷的對(duì)策建議

1、重新確立人力資源管理在民營(yíng)企業(yè)中的地位。民營(yíng)企業(yè)的決策者要改變、更新觀念，不要將傳統(tǒng)的人事管理和現(xiàn)代人力資源管理相混淆。要從根本戰(zhàn)略上重視人力資源管理，從

長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展上支持管理體制的變革和人力資源工作的推行。應(yīng)由企業(yè)改進(jìn)內(nèi)部管理制度，把人力資源管理提高到關(guān)系企業(yè)命運(yùn)的位置上，重視對(duì)人力資本的投入，形成吸引人才、凝聚人才、搞活人才的良性機(jī)制；也可與其他企業(yè)聯(lián)合起來(lái)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，加速造就適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的各層次經(jīng)理人才和新技術(shù)人才。只有決策者真正意識(shí)到人才培養(yǎng)、開(kāi)發(fā)人才的重要，人力資源管理才能迅速走上正軌，促進(jìn)企業(yè)的快速發(fā)展。

2、建立科學(xué)合理的人才聘用機(jī)制。由于受各種客觀條件的限制，民營(yíng)企業(yè)難以吸引優(yōu)秀人才，所以應(yīng)該積極創(chuàng)造條件，克服家族式的裙帶作風(fēng)，營(yíng)造尊重知識(shí)、尊重人才的良好氛圍。首先，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須更新觀念充分認(rèn)識(shí)到知識(shí)就是生產(chǎn)力、知識(shí)就是效益、知識(shí)就是財(cái)富，努力為各級(jí)各類人才提供相應(yīng)的工作環(huán)境和生活條件；其次，要本著企業(yè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的原則，適時(shí)適量引進(jìn)，企業(yè)應(yīng)制定合理的人才引進(jìn)方案要對(duì)企業(yè)自身的人力資源狀況心中有數(shù)，對(duì)企業(yè)近期、中期、遠(yuǎn)期的人才需求有著合理分析和科學(xué)預(yù)測(cè)，從而做到有的放矢；最后，要對(duì)各級(jí)各類人才進(jìn)行定期或不定期的考核評(píng)價(jià)。此外，企業(yè)還需要分層次、分重點(diǎn)、有步驟地實(shí)施人才培養(yǎng)工程和人才滾動(dòng)開(kāi)發(fā)計(jì)劃。

3、建立學(xué)習(xí)型企業(yè)，促進(jìn)人才資本自我優(yōu)化。人才資本與其他資本不一樣，在一個(gè)環(huán)境中可以增值，但在另外的環(huán)境中也可能貶值。增值的環(huán)境就是學(xué)習(xí)型企業(yè)，它幫助人才資本增值，使人才資本持續(xù)地自我優(yōu)化。通常在一個(gè)學(xué)習(xí)型企業(yè)中，能夠營(yíng)造有利于員工生成、交流、驗(yàn)證知識(shí)的寬松環(huán)境，提供員工友好交流的機(jī)會(huì)；建立一個(gè)內(nèi)部信息網(wǎng)，便于員工進(jìn)行知識(shí)交流；制定各種激勵(lì)政策，鼓勵(lì)員工進(jìn)行知識(shí)交流，促進(jìn)員工知識(shí)更新；大力加強(qiáng)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，提倡終身教育。為建立真正的學(xué)習(xí)型企業(yè)，必須樹(shù)立“以人為本”的思想，推行“訂單教育”，為人才資本積累、開(kāi)發(fā)、增長(zhǎng)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；打破家族式的管理模式，積極采取現(xiàn)代化的管理方式；民營(yíng)企業(yè)主要重視自身修養(yǎng)的提高；為高級(jí)人才設(shè)計(jì)個(gè)人職業(yè)生涯發(fā)展計(jì)劃，使其專業(yè)能力得到提高、職務(wù)得到提升與人力資源的戰(zhàn)略目標(biāo)相吻合，助其實(shí)現(xiàn)個(gè)人理想，并與企業(yè)目標(biāo)相重合。

4、民營(yíng)企業(yè)管理體制創(chuàng)新。一是要制定公正合理的績(jī)效考評(píng)制度，充分調(diào)動(dòng)員工的積極性和創(chuàng)造性。在企業(yè)里形成公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制氛圍，激勵(lì)員工奮發(fā)圖強(qiáng)，使優(yōu)秀的人才脫穎而出并留住人才。高層管理人員流動(dòng)的五個(gè)根本原因是“個(gè)人發(fā)展”、“學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)”、“工資福利”、“成就感”和“人際關(guān)系”。在當(dāng)前和今后一段時(shí)間里，民企的任務(wù)是既要采取多種有效措施保持骨干隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定，也要伴隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，使企業(yè)內(nèi)部人才流動(dòng)的渠道暢通，大力促進(jìn)各類人才的合理流動(dòng)，在流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)人才的優(yōu)化組合和科學(xué)配置；二是要重視人才培養(yǎng)，建立科學(xué)的人才培養(yǎng)機(jī)制，包括建立后備隊(duì)伍，通過(guò)傳幫帶、換崗、擔(dān)任助理等形式及時(shí)把優(yōu)秀的年輕員工補(bǔ)充到后備人才隊(duì)伍中來(lái)，同時(shí)要擴(kuò)大視野，把有潛力的員工也納入進(jìn)來(lái)，進(jìn)行培養(yǎng)、考察；對(duì)員工實(shí)行終身教育。企業(yè)要不斷地對(duì)員工進(jìn)行崗位在職培訓(xùn)，讓員工能夠跟得上或領(lǐng)先于專業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展動(dòng)態(tài)；注重培養(yǎng)“復(fù)合型”人才；三是要建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制。民企應(yīng)雙管齊下，建立一套自我激勵(lì)、自我約束和推動(dòng)優(yōu)秀人才成長(zhǎng)的機(jī)制。

三、結(jié)束語(yǔ)

民營(yíng)企業(yè)的決策者只有轉(zhuǎn)變觀念，真正把人才當(dāng)作企業(yè)最寶貴的資源和事業(yè)發(fā)展的合作伙伴，從心里認(rèn)識(shí)到人才對(duì)于企業(yè)的價(jià)值，贏得人才忠誠(chéng)，實(shí)現(xiàn)管理行為和經(jīng)營(yíng)理念的創(chuàng)新；以人為核心，認(rèn)知人性，尊重人性，樹(shù)立人力資源管理的核心本質(zhì)就是創(chuàng)造效益的現(xiàn)代人力資源管理觀念。這樣，民營(yíng)企業(yè)才能贏得人才、贏得市場(chǎng)，得到永續(xù)發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)：

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第四篇：我國(guó)水資源的管理困境及其解決思路

我國(guó)水資源的管理困境及其解決思路

2007年6月，國(guó)家環(huán)?？偩謱?duì)黃河、長(zhǎng)江等四大流域的污染調(diào)查得出了驚人結(jié)論：四大流域的整體污染現(xiàn)狀已成為常態(tài)；同時(shí)，重點(diǎn)監(jiān)控的9個(gè)大湖泊中整體水質(zhì)為V類和劣V類水質(zhì)的就達(dá)7個(gè)。V類水已不能和人體接觸，劣V類水更是喪失基本生態(tài)功能，甚至不能用作農(nóng)業(yè)用水。如何合理利用保護(hù)水資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，成為構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)的一個(gè)急需解決的重要課題。

一、流域性水資源管理困境

流域污染的常態(tài)性已經(jīng)基本確定，水污染正伴隨工業(yè)化的高速推進(jìn)從支流向干流、從城市向農(nóng)村不斷蔓延發(fā)展。那么，為什么污染狀況沒(méi)有隨著近年來(lái)持續(xù)的治理行動(dòng)而有所好轉(zhuǎn)呢？

（一）水資源的公共產(chǎn)品特性

水資源是公共資源，其產(chǎn)權(quán)常具有模糊性。流域內(nèi)的每個(gè)團(tuán)體或個(gè)人都難以具備界定明確的權(quán)力去維持流域環(huán)境不受污染和可持續(xù)利用。巴澤爾指出，當(dāng)產(chǎn)權(quán)無(wú)法充分界定時(shí)，部分有價(jià)值的產(chǎn)權(quán)總是存在于公共領(lǐng)域，對(duì)公共領(lǐng)域中存在的可被攫取的資產(chǎn)價(jià)值將導(dǎo)致人們的尋租行為。當(dāng)生產(chǎn)和消費(fèi)行為帶來(lái)水資源污染時(shí)，其污染成本由全社會(huì)共同承擔(dān)，而產(chǎn)生的收益由排放者獨(dú)自占有；而且水資源污染給排放者自身所帶來(lái)的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于污染治理成本，從個(gè)人理性的角度出發(fā)，排放者沒(méi)有治理污染的動(dòng)機(jī)，從而必然導(dǎo)致對(duì)水資源的過(guò)度污染和使用，治理產(chǎn)品的提供不足，這就是但丁所言的公共領(lǐng)地的悲劇。

（二）市場(chǎng)失靈下的政府解決思路

解決水資源過(guò)度使用和污染的一個(gè)方法是根據(jù)科斯定理，將外部性內(nèi)在化，即明晰資源產(chǎn)權(quán)，由排污者和受害者雙方討價(jià)還價(jià)解決污染問(wèn)題。然而，公共資源產(chǎn)權(quán)的界定首先是非常困難的。即使能夠界定，成本也是高昂的。當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定清楚后，確定污染賠償?shù)挠憙r(jià)還價(jià)過(guò)程本身也將增大交易成本，當(dāng)涉及人數(shù)眾多時(shí)，“搭便車”現(xiàn)象將發(fā)生，從而導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制的失靈。即使采用民主投票方式確定污染的價(jià)格，根據(jù)阿羅不可能定理，也難以產(chǎn)生滿意的投票結(jié)果。因此，單純通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決水資源污染問(wèn)題必然導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，避免公地悲劇就需要依賴于代表公共利益的政府，通過(guò)政府的管制來(lái)保護(hù)水資源。政府常采取的策略是排污收費(fèi)、直接管制、排污消減補(bǔ)貼，這些措施的強(qiáng)制執(zhí)行將有效減少市場(chǎng)討價(jià)還價(jià)的交易費(fèi)用和效率低下?tīng)顩r，從而提高水資源保護(hù)效率。

（三）政府失靈

市場(chǎng)失靈條件下通過(guò)政府管制是不是就能有效解決水資源過(guò)度使用和污染的問(wèn)題呢？政府作為國(guó)家權(quán)利的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并不是抽象的存在，而是由不同利益和目的的部門和人群組成的集合。由于水資源的效益涉及農(nóng)業(yè)灌溉、水力發(fā)電、水路運(yùn)輸、地下水勘探與開(kāi)采等部門的利益，水資源管理實(shí)際上由水利、電力、交通、城建、地礦、農(nóng)業(yè)等14個(gè)不同或相同級(jí)別的局、部以及流域各省市區(qū)水行政管理部門共同負(fù)責(zé)。這些政府部門的行為主體和市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)人一樣也要受到自身權(quán)利、職位和相關(guān)物質(zhì)利益的驅(qū)動(dòng)，謀求個(gè)人效用最大化。根據(jù)公共選擇理論，這時(shí)必然出現(xiàn)多數(shù)獲利集團(tuán)的個(gè)人邊際利益大于社會(huì)邊際利益，或個(gè)人成本小于社會(huì)邊際成本的結(jié)果，從而導(dǎo)致公共目標(biāo)的偏離，最終導(dǎo)致“政府的失靈”，從而在我國(guó)出現(xiàn)水資源管理“多龍治水”、“政出多門”的管理格局?！肮芩吹牟还芄┧?，管供水的不管治污，管治污的不管回用”，地方政府以本地利益為導(dǎo)向，采用寬松的排污管制措施促進(jìn)當(dāng)?shù)赝顿Y和GDP增長(zhǎng)；流域上游沒(méi)有足夠的動(dòng)機(jī)和激勵(lì)去減少不合理產(chǎn)業(yè)布局，常常為了增加GDP而引入高污染、高水耗的項(xiàng)目，導(dǎo)致水資源從源頭就被污染。在此情況下，水資源的保護(hù)重任就只能依賴于環(huán)保部門的嚴(yán)格立法和執(zhí)法。實(shí)際情況又怎樣呢？國(guó)家環(huán)?？偩纸跈z查的11個(gè)省份的126個(gè)工業(yè)園區(qū)，有110個(gè)存在環(huán)境違法問(wèn)題；在抽查的城鎮(zhèn)污水處理廠中，超過(guò)一半運(yùn)轉(zhuǎn)不正常或停運(yùn)，四成以上被查企業(yè)存在環(huán)境違法行為。因此，僅僅依賴環(huán)保部門是不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的有效保護(hù)的。

（四）政府監(jiān)管困難

即使不存在政府失靈，政府也將面臨信息不對(duì)稱和隱性行為的監(jiān)管困境。企業(yè)排污是私人信息，環(huán)境保護(hù)部門不可能每天24小時(shí)監(jiān)督全國(guó)的所有排污者的排污狀況，這必然導(dǎo)致一些排污者利用沒(méi)有監(jiān)督的空檔增大排污。同時(shí)，當(dāng)采用矯正性稅收對(duì)污染排放量征稅時(shí)，稅率往往難以確定，稅率過(guò)高，成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成消費(fèi)者福利損失；當(dāng)采用使用量、排放量、排放物含量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，若排污權(quán)數(shù)量過(guò)大，會(huì)使區(qū)域內(nèi)污染物的排放量超過(guò)環(huán)境容量；數(shù)量過(guò)小，排污成本超過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)承受能力，嚴(yán)重影響生產(chǎn)和生活，甚至?xí)?dǎo)致非法排污或偷排。

（五）政府失靈下的市場(chǎng)失靈

當(dāng)政府失靈時(shí)，水資源的污染問(wèn)題該如何解決？會(huì)不會(huì)求助于市場(chǎng)？在我國(guó)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，長(zhǎng)期以來(lái)人們?nèi)狈?duì)水資源經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品屬性的認(rèn)識(shí)，供水作為政府提供的基本福利，供水水價(jià)不能有效體現(xiàn)水資源的全部?jī)r(jià)值構(gòu)成，最多只能補(bǔ)償生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，而不能體現(xiàn)資源水價(jià)（即水資源費(fèi)或水權(quán)費(fèi)）和環(huán)境水價(jià)（即水資源處理費(fèi)）。因此，水資源的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了水資源的價(jià)值構(gòu)成，從而依賴市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制不能有效調(diào)節(jié)水資源的使用和保護(hù)。許多冶污企業(yè)建起了先進(jìn)的生產(chǎn)線，卻處于閑置狀態(tài)。因此，在政府失靈的情況下，我國(guó)的水資源市場(chǎng)也表現(xiàn)為失靈狀態(tài)。當(dāng)水資源的市場(chǎng)失靈和政府失靈同時(shí)存在時(shí)，此時(shí)應(yīng)該求助于誰(shuí)，應(yīng)該采用怎樣的管理機(jī)制來(lái)有效解決水資源的過(guò)度使用和污染問(wèn)題呢？

二、水資源的有效管理機(jī)制

對(duì)于水資源市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重管理困境，必須系統(tǒng)設(shè)計(jì)水資源管理機(jī)制，從制度、文化、領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行力等方面著力，建立一個(gè)強(qiáng)有力的水資源管理體系，避免“多龍冶水”的割裂格局。

（一）構(gòu)建以流域?yàn)楹诵牡乃Y源一體化管理模式

目前的流域、部門和行政區(qū)域三結(jié)合的水資源管理體制導(dǎo)致各部門?；诓块T利益、地區(qū)利益，而不是自覺(jué)地從全流域和全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)使用水資源。因此，建立一個(gè)統(tǒng)一的管理權(quán)威對(duì)水資源實(shí)施一體化的全面管理就顯得尤為重要。一體化管理的途徑一是按照行政區(qū)域劃分，以行政轄區(qū)為基本單元的開(kāi)發(fā)模式；二是由一個(gè)單獨(dú)的部門統(tǒng)籌、管理全國(guó)的水資源。地方政府維護(hù)公共資源的出發(fā)點(diǎn)是地區(qū)利益，出于這種目的，上游城市必然不是從全流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)來(lái)配置水資源，分割管理狀態(tài)依然難以改變?？v觀法國(guó)、英國(guó)、荷蘭等國(guó)的水資源管理體制，最突出的一點(diǎn)是由一個(gè)部門統(tǒng)籌管理。如英國(guó)環(huán)保局一管到底，不設(shè)水利部，水管理直接進(jìn)入市場(chǎng)，政府只是宏觀調(diào)控。同時(shí)，對(duì)于跨省、跨地區(qū)的大江大河統(tǒng)籌采用以流域?yàn)閱卧乃|(zhì)與水量統(tǒng)一管理模式。法國(guó)按大流域分設(shè)了幾個(gè)水務(wù)局，荷蘭以流域?yàn)閱卧O(shè)立水董事會(huì)，由水法賦予權(quán)力，依法管理水量水質(zhì)。借鑒各國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)有必要建立一個(gè)單獨(dú)的政府部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全國(guó)所有水資源的取水、排水、供水、節(jié)水、防洪、防澇、治污、灌溉、污水回用等事務(wù)，實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)度、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督治理。同時(shí)，該管理部門內(nèi)部按照流域設(shè)立不同的分支機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理流域內(nèi)的水量和水質(zhì)，從而避免各部門相互爭(zhēng)權(quán)、推諉、扯皮，緩解政府失靈的狀況。

（二）政府管制下的市場(chǎng)交易機(jī)制

一體化的水資源管理機(jī)制使具有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督控制權(quán)的權(quán)威管理部門通過(guò)計(jì)劃、命令、協(xié)調(diào)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的統(tǒng)一配置。但通過(guò)指令性計(jì)劃來(lái)配置資源的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形式，由于決策者的有限理性和信息不對(duì)稱，常常導(dǎo)致資源配置的低效率。在此情況下，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)政府管制和市場(chǎng)機(jī)制的雙重結(jié)合可提高水資源的配置效率。即，政府首先制訂相關(guān)政策、法規(guī)，然后水資源使用者再根據(jù)自身利益在可供交易的市場(chǎng)中進(jìn)行使用量、排污量的抉擇。這些市場(chǎng)化交易機(jī)制包括：市場(chǎng)化的水價(jià)體系、排污權(quán)交易和流域水資源補(bǔ)償制度等方式。

（1）市場(chǎng)化的水價(jià)體系。目前的福利型水價(jià)體系無(wú)法激發(fā)使用者和排污者內(nèi)在的節(jié)約和創(chuàng)新思想，冶污企業(yè)由于長(zhǎng)期虧損也沒(méi)有冶污的積極性。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，利用市場(chǎng)定價(jià)原則，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，能夠達(dá)到合理使用水資源的目的。因此，我國(guó)需要建立和完善市場(chǎng)化的水價(jià)體系，通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，在國(guó)家宏觀調(diào)控下按照水資源的用途、地區(qū)等因素制訂靈活多樣的交易價(jià)格，通過(guò)買賣雙方的自主談判實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化水價(jià)體系的正常運(yùn)行。

（2）排污權(quán)交易。排污權(quán)交易是指政府根據(jù)流域的承載能力規(guī)定污染物排放總量，企業(yè)按照市場(chǎng)價(jià)格向政府購(gòu)買排污權(quán)，包括排放污染物的種類和數(shù)量、排放地點(diǎn)和方式、有效時(shí)間等，這是排污權(quán)交易的一級(jí)市場(chǎng)（政府一排污者）；如果企業(yè)減少排污，購(gòu)買的排污權(quán)得到節(jié)省，可在市場(chǎng)上售出排污權(quán)而獲利，這就是排污權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)（排污者一排污者）。這種市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制可以調(diào)動(dòng)企業(yè)治污積極性，使其可以選擇更有利于自身發(fā)展的方式主動(dòng)減排。

（3）流域水資源補(bǔ)償機(jī)制。在流域中，上下游地理位置的不同使上游擁有使用權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位。如果上游用水過(guò)多或者排污過(guò)多就意味著下游水資源生態(tài)環(huán)境的惡化。為了使下游的水資源滿足自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活用水的需要，下游需要提供一種補(bǔ)償機(jī)制彌補(bǔ)上游節(jié)約用水、減少排污的機(jī)會(huì)成本，從而激勵(lì)上游保護(hù)水資源。

（三）節(jié)水文化的建立

水資源一體化管理體制和市場(chǎng)交易機(jī)制僅僅是從“拉”的角度運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政手段來(lái)引導(dǎo)人們的行為，而不是人們發(fā)自內(nèi)心的自愿“推”動(dòng)水資源的保護(hù)。但是，公眾的監(jiān)督參與更能克服信息不對(duì)稱和隱性行為帶來(lái)的監(jiān)管困境，怎樣形成公眾參與的節(jié)水文化呢？首先，要尊重價(jià)值規(guī)律，將水價(jià)調(diào)至真正體現(xiàn)其價(jià)值的價(jià)格水平上，使人們意識(shí)到水的寶貴，這是樹(shù)立節(jié)水文化的根本之舉。其次，文化的建立常取決于支持這種文化的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和倡導(dǎo)者，節(jié)水文化在我國(guó)現(xiàn)階段是～種全民節(jié)水文化，不可能依賴于某個(gè)公益組織，而必須依賴于政府的推動(dòng)，應(yīng)把水資源保護(hù)作為政府業(yè)績(jī)考核、干部選拔和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，使官員成為全社會(huì)節(jié)約用水的倡導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者，使政府成為節(jié)水文化的主導(dǎo)者。再次，提供公眾參與水資源保護(hù)的途徑，包含預(yù)案參與、過(guò)程參與、末端參與、行為參與和信息完全公開(kāi)機(jī)制。最后，增強(qiáng)全民族的水資源憂患意識(shí)和節(jié)約意識(shí)，培育節(jié)約用水的社會(huì)風(fēng)尚。

三、水資源管理機(jī)制的實(shí)施要點(diǎn)

水資源管理機(jī)制是一個(gè)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在建設(shè)過(guò)程中需要科學(xué)的處理好以下矛盾。

（一）處理好水資源管理機(jī)構(gòu)和地方政府之間的關(guān)系

流域水資源一體化管理機(jī)制將改變現(xiàn)有管理體制和利益格局，在改革中要妥善調(diào)整各部門的分工、人員；其次，水資源管理總部、流域水資源管理分部也將與各地方政府部門發(fā)生相關(guān)業(yè)務(wù)往來(lái)，彼此之間如何分工、合作、協(xié)調(diào)等都是需要解決的關(guān)鍵事項(xiàng)。

（二）處理好政府宏觀管理和市場(chǎng)交易之間的關(guān)系

水資源管理機(jī)制是通過(guò)制訂政策、法律、法規(guī)等實(shí)現(xiàn)水資源的宏躕調(diào)控：依賴于市場(chǎng)化的價(jià)格交易機(jī)制自主實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。這就要求明確政府的權(quán)力范圍和市場(chǎng)的作用范圍，避免政府權(quán)力過(guò)大壓抑市場(chǎng)的積極性；同時(shí)，又要避免政府權(quán)力過(guò)小，難以干涉市場(chǎng)不合理的交易活動(dòng)。

（三）處理好上中下游水資源分配的關(guān)系

流域一體化管理體制直接關(guān)系到上中下游的水資源權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益，這就需要解決好以下關(guān)系：（1）上中下游合理分配水量，可以按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)能力為基本指標(biāo)；（2）合理確定流量控制關(guān)系，合理調(diào)節(jié)各區(qū)段對(duì)水資源的利用時(shí)差；（3）合理確定利益分割比例；（4）合理確定水資源污染成本分擔(dān)原則，可依照“誰(shuí)污染，誰(shuí)冶理”和預(yù)留“污染治理費(fèi)用”的原則進(jìn)行。

（四）處理好流域區(qū)與非流域區(qū)水資源使用的關(guān)系

水資源不僅是本流域的資源，同時(shí)還是整個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略資源。流域水資源的配置不僅要考慮本流域的經(jīng)濟(jì)生活環(huán)保發(fā)展需要，還要結(jié)合國(guó)家的整體戰(zhàn)略部署，處理好流域區(qū)和非流域區(qū)水資源調(diào)用量、使用效率、使用時(shí)段等關(guān)系。

（五）處理好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水的關(guān)系

工業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)收益高于農(nóng)業(yè)和公益事業(yè)，因而工業(yè)企業(yè)的水資源價(jià)格承受能力也更大。在建立水資源市場(chǎng)交易機(jī)制時(shí)，要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和維系生態(tài)平衡對(duì)水的基本需求，防止無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)對(duì)農(nóng)業(yè)和公益事業(yè)產(chǎn)生破壞作用。

（六）發(fā)展低耗水產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)

支持低水耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從源頭上減少水資源的使用量和污染量；同時(shí)，積極推進(jìn)水資源的循環(huán)使用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建立水資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

第五篇：淺析我國(guó)民生問(wèn)題及解決對(duì)策

淺析我國(guó)民生問(wèn)題及解決對(duì)策

摘要：民生問(wèn)題，簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是與百姓生活密切相關(guān)的問(wèn)題，最主要表現(xiàn)在吃穿住行、養(yǎng)老就醫(yī)、子女教育等。關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生始終是國(guó)家工作的重中之重，同黨的性質(zhì)、宗旨和目標(biāo)一脈相承。而上學(xué)難，就業(yè)難、看病難、住房難一直是老百姓最關(guān)心的問(wèn)題。因此從老百姓最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，力所能及地幫助他們解決他們迫切需要解決的問(wèn)題，是改善民生最根本的途徑。只有著力保障和改善民生，經(jīng)濟(jì)發(fā)展才有持久的動(dòng)力，社會(huì)進(jìn)步才有牢固的基礎(chǔ)，國(guó)家才能長(zhǎng)久治安。關(guān)鍵詞：民生 教育 就業(yè) 醫(yī)療 住房

一、當(dāng)前我國(guó)存在的主要民生問(wèn)題

民生問(wèn)題是隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷升級(jí)變化的,不斷地會(huì)面臨新的民生問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)在主要面臨的民生問(wèn)題已不僅僅是溫飽問(wèn)題,更是關(guān)系國(guó)家能否持續(xù)發(fā)展進(jìn)步的民生問(wèn)題,如上學(xué)難、就業(yè)難、看病難、養(yǎng)老難、住房難等問(wèn)題,這些問(wèn)題關(guān)系到改革的成敗與和諧社會(huì)的構(gòu)建。重視民生，是當(dāng)今中國(guó)的時(shí)代主題，是事關(guān)改革發(fā)展全局和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大問(wèn)題。因此，解決民生問(wèn)題成為我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的重中之重。

（一）、上學(xué)難問(wèn)題

由于教育產(chǎn)業(yè)化、教育資源分配不公、應(yīng)試教育等因素造成的影響，造成了教育不公平問(wèn)題的日益凸顯，突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、社會(huì)各階層之間教育差距的不斷拉大，農(nóng)村教育薄弱和邊緣化等問(wèn)題。當(dāng)前，在廣大農(nóng)村、中西部貧困地區(qū)、在城市貧困群體中間，上學(xué)難問(wèn)題依然非常嚴(yán)峻。

（二）、就業(yè)難問(wèn)題

我國(guó)是一個(gè)有十幾億人口的發(fā)展中國(guó)家，就業(yè)問(wèn)題比其他國(guó)家更復(fù)雜，解決就業(yè)的任務(wù)更繁重。因此，就業(yè)工作歷來(lái)受到黨和政府的高度重視。但從上世紀(jì)90年代以來(lái)，由于城市下崗人員和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的逐漸增多以及大學(xué)擴(kuò)招所帶來(lái)的大學(xué)生就業(yè)問(wèn)題，就業(yè)形勢(shì)開(kāi)始變得越來(lái)越嚴(yán)峻。

（三）看病難問(wèn)題

我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展與人民群眾對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的需求之間仍然存在較大差距。由于醫(yī)療保障制度的缺失和醫(yī)療費(fèi)用的逐年上漲，看病難問(wèn)題已是困擾很多家庭，特別是貧困家庭的重大問(wèn)題。而且目前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)房屋設(shè)施簡(jiǎn)陋，設(shè)備缺乏，人才隊(duì)伍總量不足，醫(yī)療水平還是相對(duì)落后，最終導(dǎo)致許多農(nóng)民生病不能及時(shí)治療，病情嚴(yán)重不能得到治療，最終遺憾地死去。

（四）住房難問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)住房制度改革帶來(lái)的進(jìn)步是不容否認(rèn)的，但我國(guó)住房制度存在市場(chǎng)化過(guò)度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能過(guò)強(qiáng)、貨幣化分配不到位等問(wèn)題，并且住房保障機(jī)制還很不完善，存在操作性差、實(shí)效性差的問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，超出普通居民的承受能力，致使城鎮(zhèn)中低收入群體普遍存在住房難問(wèn)題。

二、民生問(wèn)題形成的原因及解決對(duì)策

（一）上學(xué)難的成因及解決對(duì)策

教育乃民生之基，是強(qiáng)國(guó)富民的基礎(chǔ)，要努力提高國(guó)民素質(zhì)，就要把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。目前教育不公，資源配置不合理，尤其是一些重點(diǎn)學(xué)校吸引了大量的社會(huì)資源和優(yōu)秀學(xué)生，加劇了教育資源分布的不均衡，甚至造成了同一區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間兩極分化的局面。而且教育經(jīng)費(fèi)的投入不足，嚴(yán)重制約著教育條件的改善和教育資源，特別是優(yōu)質(zhì)教育資源的擴(kuò)展。

為解決其問(wèn)題而采取的措施：（一）積極推進(jìn)教育體制改革。實(shí)現(xiàn)教育的科學(xué)發(fā)展，進(jìn)一步解放思想，樹(shù)立現(xiàn)代辦學(xué)理念。

（二）落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。學(xué)校要以教學(xué)為中心，發(fā)揮教師的主導(dǎo)作用和學(xué)生的主體作用，改變教育的行政化傾向。

（三）努力促進(jìn)教育公平，使教育資源更多向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，確保每個(gè)適齡兒童少年不因家庭經(jīng)濟(jì)困難等原因而失學(xué)。

（四）大力倡導(dǎo)教育家辦學(xué)。充分發(fā)揮教育家的辦學(xué)才能和特長(zhǎng)，讓那些有終身辦學(xué)志向的人不受任何名利干擾誘惑，完全獻(xiàn)身于教育事業(yè)。

（五）是加大教育經(jīng)費(fèi)投入。加大對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督和管理，提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效益，切實(shí)保障教育經(jīng)費(fèi)取之于民，用之于民，真正使教育發(fā)展的成果惠及千家萬(wàn)戶。

（二）就業(yè)難的成因及解決對(duì)策。

就業(yè)被稱作民生之本，因?yàn)槠洳粌H關(guān)系著勞動(dòng)者生活的改善，更關(guān)系著家庭的希望、人生的尊嚴(yán)、價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系著一個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展。近階段，高校畢業(yè)生就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻、大學(xué)生就業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、大學(xué)生就業(yè)市場(chǎng)不完善、用人單位的盲目人才高消費(fèi)、高校就業(yè)指導(dǎo)滯后。農(nóng)村勞動(dòng)力自身文化素質(zhì)較低,部分勞動(dòng)者年齡偏大,又缺少技術(shù),在勞動(dòng)市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力,與城市勞動(dòng)力相比明顯處于劣勢(shì)。此種種因素最終造成大學(xué)生和農(nóng)民工就業(yè)難。加之近階段在就業(yè)問(wèn)題上經(jīng)常出現(xiàn)就業(yè)腐敗現(xiàn)象。解決此問(wèn)題需要政府、學(xué)校以及整個(gè)社會(huì)的努力。

可從以下幾方面做：

（一）政府應(yīng)不斷深化改革，完善就業(yè)市場(chǎng)，采用積極的就業(yè)政策，積極疏通就業(yè)渠道，不斷完善就業(yè)市場(chǎng)。

（二）用人單位要樹(shù)立科學(xué)的人才觀。

（三）各高校要強(qiáng)化內(nèi)部改革，主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)，適時(shí)靈活的調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基礎(chǔ)學(xué)科及應(yīng)用學(xué)科的建設(shè)。其次要更新教學(xué)內(nèi)容，重視教學(xué)方式的改革，提高教學(xué)質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)大學(xué)生的就業(yè)指導(dǎo)。

（四）大學(xué)生應(yīng)提高自身素質(zhì)，更新就業(yè)觀念。

（五）國(guó)家必須健全勞動(dòng)力市場(chǎng)和農(nóng)民工公共就業(yè)信息和服務(wù)體系；發(fā)展農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育和技能培訓(xùn)制度；加快建立公共服務(wù)制度，深化社會(huì)管理制度改革；制定有關(guān)法律，依法保護(hù)農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利。

（六）國(guó)家政府要加強(qiáng)制度建設(shè)，細(xì)化管理規(guī)章；事業(yè)單位招聘制度進(jìn)一步規(guī)范和完善。(三）看病難的成因及解決對(duì)策。

當(dāng)前，看病難、看病貴已成為全國(guó)普通存在的問(wèn)題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是醫(yī)療資源配置嚴(yán)重不均。設(shè)備相對(duì)較好、實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)、醫(yī)務(wù)人員技術(shù)水平相對(duì)較高的醫(yī)療機(jī)構(gòu)都集中分布在城市比較發(fā)達(dá)的區(qū)域，而在廣大農(nóng)村，醫(yī)療資源配置卻十分稀缺，大多仍處于缺醫(yī)少藥的狀態(tài)，群眾健康得不到基本保障。二是農(nóng)民群眾收入增長(zhǎng)緩慢，新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展滯后。農(nóng)民的收入比較微薄，看一次病的費(fèi)用往往不堪重。三是藥價(jià)虛高和現(xiàn)代檢測(cè)設(shè)備費(fèi)用過(guò)高。一些實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)中為了追逐利潤(rùn)最大化，往往利用其壟斷的醫(yī)療資源對(duì)患者進(jìn)行不必要的重復(fù)檢查，開(kāi)大處方，用高價(jià)藥，小病大治，違規(guī)收費(fèi)，大大加重了患者負(fù)擔(dān)。四是群眾對(duì)看病的態(tài)度偏差與認(rèn)知不足。部分群眾缺乏對(duì)基本醫(yī)療和健康知識(shí)的了解，不管大病小病都直奔大醫(yī)院，部分患者甚至主動(dòng)要求醫(yī)生提供大檢查、多開(kāi)貴重藥品，這些都在一定程度上加重了看病難問(wèn)題。

為解決其問(wèn)題而采取的措施：

（一）進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生體系，推進(jìn)公立醫(yī)院改革，實(shí)行醫(yī)藥分開(kāi)、管辦分開(kāi)，破除以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制，為廣大群眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共衛(wèi)生服務(wù)。

（二）加強(qiáng)衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督工作，大力保障食品衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生、生活飲用水衛(wèi)生、藥品安全。

（三）控制醫(yī)療費(fèi)用的增長(zhǎng)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須公示醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加快完善醫(yī)療保障制度，健全全民醫(yī)保體系，提高基本醫(yī)療保障水平和管理服務(wù)水平，大力推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展。

（五）鞏固完善基本藥物制度，加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。

（六）鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本辦醫(yī)，加快形成對(duì)外開(kāi)放的多元辦醫(yī)格局。充分調(diào)動(dòng)醫(yī)務(wù)工作者積極性，建立和諧的醫(yī)患關(guān)系。

（七）加大宣傳醫(yī)療知識(shí)的力度，提高人們對(duì)醫(yī)療知識(shí)及健康的意識(shí)。

（四）住房難成因及解決對(duì)策

城市人口及外來(lái)人口的增加，增加了對(duì)住宅的有效需求，土地資源的稀缺性以及稅收的增加，促使房?jī)r(jià)居高不下。其次設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的提高、鋼材、水泥等建筑原材料價(jià)格提高等，這些都會(huì)導(dǎo)致供給成本的提升。成本提高必然導(dǎo)致房屋銷售價(jià)格的提高，增加了中低收入家庭的購(gòu)房壓力。而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，常常出現(xiàn)拆遷的現(xiàn)象，拆遷安置價(jià)一般要比商品房市場(chǎng)價(jià)少一半左右，所以拿到貨幣還建的價(jià)錢往往買不到一套商品房。

因此為解決住房難問(wèn)題可采取以下幾點(diǎn)措施：

（一）規(guī)范政府職能，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

（二）嚴(yán)格土地審批制度，依法規(guī)范用地。

（三）完善拆遷補(bǔ)償制度，保障被拆遷人居住條件。

（四）加大住房保障力度，發(fā)展保障性住房，完善住房保障體系。

（五）理性看待房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，防止經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)其的過(guò)度依賴。

（六）加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域配套建設(shè)，為房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。

（七）鼓勵(lì)年輕人改變住房觀念。

（八）大力實(shí)施廉租房建設(shè)，進(jìn)一步建立健全廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，并進(jìn)一步擴(kuò)大低保家庭住房租賃補(bǔ)貼范圍。

（九）為低收入住房困難家庭發(fā)放租賃房屋補(bǔ)貼，逐步改善農(nóng)民工等其他住房困難群體的居住條件。

三、結(jié)語(yǔ)

民生問(wèn)題影響社會(huì)和諧發(fā)展，需要及時(shí)解決。只有積極擴(kuò)大和促進(jìn)就業(yè)，解決民生之本，使人民住有所居、衣食無(wú)憂、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，才能真正讓全國(guó)人民共享改革發(fā)展成果。參考文獻(xiàn)：

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