第一篇：農(nóng)村信用社監(jiān)管問(wèn)題探討

農(nóng)村信用社監(jiān)管問(wèn)題探討

2006-7-5 9:57 金融理論與實(shí)踐 【大 中 小】【打印】【我要糾錯(cuò)】

摘要：農(nóng)村信用社具有與商業(yè)銀行不同的風(fēng)險(xiǎn)特征，因此適用于商業(yè)銀行的審慎性監(jiān)管工具未必適用于農(nóng)村信用社。對(duì)我國(guó)農(nóng)村信用社的監(jiān)管，既要考慮降低監(jiān)管成本的問(wèn)題，還要注意監(jiān)管對(duì)象的選擇。

一、農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)特征與商業(yè)銀行相比，農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)的特征主要體現(xiàn)在信用風(fēng)險(xiǎn)和治理風(fēng)險(xiǎn)上。

從信用風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，農(nóng)村信用社的貸款風(fēng)險(xiǎn)要高于銀行。首先，農(nóng)村信用社在貸款時(shí)通常不使用常規(guī)的抵押方式，因?yàn)槠浣杩羁蛻粢话闶堑褪杖胝?，無(wú)力提供常規(guī)抵押品。所以農(nóng)村信用社不得不采用替代性方式來(lái)刺激借款者的還款動(dòng)機(jī)，如借款者一旦違約就對(duì)其以后的貸款要求全部予以拒絕，或者采取農(nóng)戶聯(lián)保的方式。我國(guó)農(nóng)村信用社目前對(duì)超過(guò)小額信貸的貸款就采用農(nóng)戶聯(lián)保的方式。這一方式有效的前提是農(nóng)村信用社必須建立強(qiáng)有力的懲罰機(jī)制，以保證借款者對(duì)聯(lián)保的無(wú)力或不愿還款的成員承擔(dān)還款責(zé)任。如果懲罰機(jī)制過(guò)弱，一旦一個(gè)借款者不能還款，那么聯(lián)保的其他借款者出于逆向選擇都會(huì)停止還款，因?yàn)槊恳怀蓡T都擔(dān)心還款責(zé)任會(huì)落在他一個(gè)人頭上。其次，由于農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)的地域限制和特殊的目標(biāo)客戶群限制，其貸款一般都發(fā)放給相對(duì)同質(zhì)的客戶，而同質(zhì)借款者的違約風(fēng)險(xiǎn)具有高度相關(guān)性。特別是農(nóng)戶聯(lián)保貸款，同質(zhì)的小客戶群限制了農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)分散化的能力。

從治理風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，對(duì)完全由社員出資構(gòu)成的農(nóng)村信用社而言，在農(nóng)村信用社凈資產(chǎn)中，社員股金所占比例很少，在很多地方只占5%左右，而且在農(nóng)村信用社賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的資本中，股金無(wú)足輕重，絕大多數(shù)處于所有者虛置狀態(tài)。因?yàn)檎冀^大多數(shù)的積累，作為不可分割的集體財(cái)產(chǎn)，同各個(gè)社員之間沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系。對(duì)于社員來(lái)說(shuō)，無(wú)論農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)狀況如何，同社員有明確權(quán)益關(guān)系的股金都起不了多大作用，而且，也不會(huì)給其切身利益帶來(lái)重大影響（隆宗佐，2001）。所有者缺位的狀況造成農(nóng)村信用社沒(méi)有追求盈利和發(fā)展的動(dòng)機(jī)，因此農(nóng)村信用社的內(nèi)部控制一般較為薄弱，同時(shí)成員多把入股看作是獲取貸款的途徑，而不是投資方式。由此引致的風(fēng)險(xiǎn)很難靠外部監(jiān)管來(lái)補(bǔ)救。

二、審慎性監(jiān)管工具及其有效性

（一）對(duì)現(xiàn)行管制工具的評(píng)價(jià)和建議

對(duì)農(nóng)村信用社的審慎性管制工具都借用于對(duì)商業(yè)銀行的管制工具，只是針對(duì)農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)作了相應(yīng)的調(diào)整。

1.注冊(cè)資本金數(shù)額和股權(quán)結(jié)構(gòu)限制

合適的注冊(cè)資本金數(shù)額限制取決于人民銀行對(duì)兩方面監(jiān)管目標(biāo)的權(quán)衡。一方面人民銀行要通過(guò)監(jiān)管促進(jìn)農(nóng)村信用社的發(fā)展，那么就應(yīng)降低最低注冊(cè)資本要求，使更多的農(nóng)村信用社獲得準(zhǔn)入資格；另一方面由于人民銀行的資源和能力有限，其又不得不考慮如果準(zhǔn)入的門檻過(guò)低，導(dǎo)致其監(jiān)管的范圍過(guò)大，那么監(jiān)管的效率能否保證。股權(quán)結(jié)構(gòu)的限制是出于防止少數(shù)人控制農(nóng)村信用社導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的考慮，現(xiàn)行規(guī)定最大股東持股不能超過(guò)總股本的2%，股本結(jié)構(gòu)的過(guò)度分散，導(dǎo)致農(nóng)村信用社利益對(duì)任何單個(gè)股東利益的彈性很低，其結(jié)果必然是所有社員對(duì)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)的好壞漠不關(guān)心，帶來(lái)了治理風(fēng)險(xiǎn)（湯武，簡(jiǎn)瑞林，2001）。兩種風(fēng)險(xiǎn)孰輕孰重是決定股權(quán)結(jié)構(gòu)限制的關(guān)鍵。這主要取決于農(nóng)村信用社的改革方向，對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)以盈利為主要目標(biāo)的農(nóng)村信用社，治理風(fēng)險(xiǎn)的危害更大，因此應(yīng)放寬其股權(quán)結(jié)構(gòu)的限制；對(duì)于落后地區(qū)以“支農(nóng)”為主要目標(biāo)的農(nóng)村信用社，大股東控制的風(fēng)險(xiǎn)危害更大，涉及社會(huì)安定問(wèn)題，應(yīng)仍保留股權(quán)結(jié)構(gòu)的限制，保持其集體所有甚至國(guó)有的性質(zhì)，依靠行政壓力解決內(nèi)部激勵(lì)問(wèn)題。

2.資本充足性管制

對(duì)農(nóng)村信用社的資本充足性現(xiàn)行要求為8%，與商業(yè)銀行相同。筆者認(rèn)為對(duì)農(nóng)村信用社的資本充足性要求應(yīng)嚴(yán)于商業(yè)銀行。首先，農(nóng)村信用社的貸款資產(chǎn)通常沒(méi)有抵押品作擔(dān)保，即使有抵押品擔(dān)保，考慮到變現(xiàn)成本，也往往不足以補(bǔ)償貸款的損失。借款者歸還貸款的主要?jiǎng)訖C(jī)是預(yù)期將來(lái)仍能獲得貸款。如果一個(gè)借款者看到其他借款者不償付貸款，那么他的還款動(dòng)機(jī)也會(huì)降低。因此農(nóng)村信用社的支付危機(jī)具有強(qiáng)于商業(yè)銀行的傳染性。其次，由于農(nóng)村信用社發(fā)放的多是小額貸款，其成本要高于商業(yè)銀行批發(fā)性質(zhì)的貸款業(yè)務(wù)，所以農(nóng)村信用社若想生存必須以較高的利率發(fā)放貸款。如果借款人不償還貸款，那么農(nóng)村信用社就同一般銀行一樣無(wú)法獲得用于彌補(bǔ)此筆貸款成本的現(xiàn)金流，然而其單位貸款成本要大大高于商業(yè)銀行。所以一定程度的流動(dòng)性危機(jī)耗盡農(nóng)村信用社資本金的速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于耗盡銀行資本金的速度。再次，在我國(guó)，農(nóng)村信用社作為一類金融機(jī)構(gòu)存在的歷史要遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于銀行，因此其管理層和一般員工都欠缺經(jīng)驗(yàn)的積累，同時(shí)人民銀行對(duì)如何判斷和控制信用社的風(fēng)險(xiǎn)也缺乏經(jīng)驗(yàn)。最后，下文將要論及，許多用于銀行審慎性監(jiān)督的工具對(duì)農(nóng)村信用社都失去了效用。

然而較高的資本充足性要求也有其負(fù)面影響。這會(huì)降低小額信貸的資本回報(bào)率，將農(nóng)村信用社置于競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)地位，從而降低其對(duì)投資者的吸引力，不利于其發(fā)展。如果對(duì)農(nóng)村信用社和商業(yè)銀行施以相同的資本充足性要求，那么由于小額借款對(duì)利率的需求彈性要低于普通的銀行借款，農(nóng)村信用社就有更大的利率調(diào)整空間來(lái)保證其收益。

綜合考慮上述方面，在農(nóng)村信用社能夠有效地控制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)人民銀行能夠迅速地對(duì)農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)做出反應(yīng)之前村信用社的資本充足性要求還是應(yīng)該高于商業(yè)銀行。

3.信用貸款損失準(zhǔn)備計(jì)提的限制

按照2001年頒布的《金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度》，金融企業(yè)應(yīng)當(dāng)在期末分析各項(xiàng)貸款的可收回性，并對(duì)預(yù)計(jì)可能產(chǎn)生的貸款損失計(jì)提貸款損失準(zhǔn)備。貸款損失準(zhǔn)備應(yīng)根據(jù)借款人的還款能力、貸款本息的償還情況、抵押品的市價(jià)、擔(dān)保人的支持力度和金融企業(yè)內(nèi)部信貸管理等因素，分析其風(fēng)險(xiǎn)程度和回收的可能性，合理計(jì)提。人民銀行并未對(duì)農(nóng)村信用社的信用貸款損失準(zhǔn)備計(jì)提做出特別規(guī)定?？紤]到農(nóng)村信用社的資金實(shí)力較弱，其信用貸款期限短（多為一年以內(nèi)）、風(fēng)險(xiǎn)大的特性，統(tǒng)一在期末計(jì)提的規(guī)定并不適用，因?yàn)橘J款損失很可能在年內(nèi)就發(fā)生了。因此應(yīng)規(guī)定農(nóng)村信用社在借款人未按期歸還之初就計(jì)提信用貸款損失，同時(shí)計(jì)提的比例應(yīng)大大高于抵押貸款，因?yàn)椴话雌跉w還的短期小額信用貸款損失的可能性要遠(yuǎn)大于長(zhǎng)期抵押貸款。

4.貸款合同必要條款的限制

各國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局都會(huì)規(guī)定銀行借款合約的必要性條款，如抵押物登記狀況、借款企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告、借款企業(yè)的工商注冊(cè)情況等等。由于農(nóng)村信用社貸款的規(guī)模較小，其客戶的收入水平較低，同時(shí)是否發(fā)放小額貸款在很大程度上要依賴于對(duì)借款者還款能力的評(píng)估。因此人民銀行應(yīng)規(guī)定小額信用貸款合約必須包含對(duì)借款者現(xiàn)金流狀況的簡(jiǎn)單評(píng)估，當(dāng)對(duì)同一借款者重復(fù)貸款時(shí)，對(duì)每一筆貸款都應(yīng)重新評(píng)估借款者的現(xiàn)金流狀況。目前的《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》規(guī)定依據(jù)農(nóng)戶信用等級(jí)核定貸款額度，這里貸款與否主要根據(jù)農(nóng)戶的歷史現(xiàn)金流狀況決定，而實(shí)際上對(duì)借款人未來(lái)現(xiàn)金流的分析更為重要。

5.監(jiān)管報(bào)告內(nèi)容的限制

目前人民銀行的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管由農(nóng)村信用社根據(jù)人民銀行縣級(jí)支行的要求上報(bào)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管報(bào)表資料，包括會(huì)計(jì)月計(jì)表、業(yè)務(wù)狀況表、資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、對(duì)最大10戶貸款情況表、支付缺口測(cè)算表等?？h支行通過(guò)《農(nóng)村信用社非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)》采集數(shù)據(jù)，然后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)分析，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系包括資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)、收益合理性指標(biāo)、資本充足性指標(biāo)和資產(chǎn)流動(dòng)性指標(biāo)。

現(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系存在一些問(wèn)題，第一，雖然《貸款分類指導(dǎo)原則》已頒布，按照規(guī)定，農(nóng)村信用社也可參照該指導(dǎo)原則建立正常、關(guān)注、次級(jí)、可疑和損失五類貸款分類制度，但目前的資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)仍沿用“一逾兩呆”分類方法，即把貸款劃分為正常、逾期、呆滯、呆賬，后三類合稱不良貸款。這種方法的弊病顯而易見(jiàn)。一是對(duì)未到期但已出現(xiàn)問(wèn)題的貸款缺乏監(jiān)控，不利于及早發(fā)現(xiàn)和防范信用風(fēng)險(xiǎn)。二是標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，逾期一天就計(jì)入不良貸款，比國(guó)際慣例還嚴(yán)，同時(shí)“兩呆”的定義又過(guò)寬。按照審慎的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，本金和利息拖欠一定時(shí)間要掛賬停息，即不再作為銀行當(dāng)期收入，并且截至掛賬停息日以前還計(jì)入收入的利息，也要全部從當(dāng)期收入中扣回。國(guó)際上公認(rèn)的最佳做法是90天。2001年頒布的《金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度》規(guī)定商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社停息掛賬的時(shí)間界限都是90天，由于農(nóng)村信用社貸款多為一年以內(nèi)的短期貸款，且考慮到上文所述其信用風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，其停息掛賬的時(shí)間界限應(yīng)該更短，如30天。第二，收益合理性指標(biāo)除了現(xiàn)行的資產(chǎn)收益率、資本收益率、利息回收率、非利息收入比率和資產(chǎn)費(fèi)用率之外，考慮到農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)方面的缺陷，其收益狀況在很大程度上取決于信貸人員的責(zé)任感和工作能力，所以要通過(guò)信貸人員平均貸款筆數(shù)和信貸人員平均貸款額度這兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)效率。另外貸款成本的高低對(duì)農(nóng)村信用社至關(guān)重要，所以還應(yīng)考察貸款余額費(fèi)用率。第三，如前文所述，對(duì)農(nóng)村信用社的資本充足性要求應(yīng)嚴(yán)于商業(yè)銀行，所以資本充足率標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于8%.針對(duì)這些問(wèn)題，農(nóng)村信用社上報(bào)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管報(bào)表資料也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整。

（二）監(jiān)督工具的局限性

1.貸款監(jiān)督工具

對(duì)商業(yè)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督可以使用以下工具，如審查貸款合約的文本內(nèi)容，查閱借款人經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告，向銀行發(fā)函詢證借款人的銀行存款等等。對(duì)農(nóng)村信用社特別是落后地區(qū)的農(nóng)村信用社而言，這些方法都是不適用的。貸款合約的文本內(nèi)容很難反映出貸款的風(fēng)險(xiǎn)程度，監(jiān)管當(dāng)局必須了解農(nóng)村信用社的貸款操作方法，分析其貸款流程和歷史風(fēng)險(xiǎn)狀況，要得出中肯的結(jié)論必須依賴監(jiān)管人員的主觀判斷，所以監(jiān)督結(jié)論的客觀性就難以保證。對(duì)于收入水平低的農(nóng)戶，其不可能提供財(cái)務(wù)報(bào)告甚至銀行存款的信息?，F(xiàn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的方法包括查閱以前人民銀行及其他有權(quán)檢查機(jī)構(gòu)對(duì)被檢查農(nóng)村信用社的檢查資料及處理意見(jiàn)、內(nèi)部審計(jì)報(bào)告和外部審計(jì)報(bào)告，并檢查該農(nóng)村信用社的整改情況。根據(jù)檢查方案，對(duì)被檢查農(nóng)村信用社的有關(guān)業(yè)務(wù)資料和文字記錄（包括被檢查農(nóng)村信用社的會(huì)議記錄、備忘錄等）進(jìn)行審查。這些方法如上文分析，很難使農(nóng)村信用社的貸款風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到令人滿意的監(jiān)督效果。

2.支付危機(jī)時(shí)的追加資本指令

當(dāng)農(nóng)村信用社陷入支付危機(jī)時(shí)，人民銀行可以通過(guò)追加資本的指令防止危機(jī)的進(jìn)一步擴(kuò)散。但是由于農(nóng)村信用社通常都缺乏足夠的流動(dòng)性資金，所以很難對(duì)這一指令做出反應(yīng)。為此當(dāng)農(nóng)村信用社的問(wèn)題初現(xiàn)時(shí)，人民銀行無(wú)法依靠追加資本指令解決問(wèn)題。

3.停止貸款指令

監(jiān)管當(dāng)局對(duì)處于危機(jī)中的銀行通常使用停止貸款指令這一工具，來(lái)防止銀行信用風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步惡化。商業(yè)銀行的貸款通常是附抵押的，而且大部分銀行的借款者不一定在償還當(dāng)期貸款后仍續(xù)借下期貸款，所以停止銀行發(fā)放貸款不會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有貸款的收回產(chǎn)生問(wèn)題。然而對(duì)農(nóng)村信用社來(lái)說(shuō)，其借款者歸還當(dāng)期貸款的動(dòng)機(jī)往往是為了獲得下期貸款。如果農(nóng)村信用社在一段時(shí)期內(nèi)被禁止發(fā)放新貸款，那么借款者對(duì)當(dāng)期貸款的還款動(dòng)機(jī)就會(huì)下降，這會(huì)造成支付危機(jī)的進(jìn)一步惡化。

4.資產(chǎn)出售或購(gòu)并

農(nóng)村信用社市場(chǎng)退出的方式之一是法人機(jī)構(gòu)合并。由于農(nóng)村信用社的特點(diǎn)是其與其客戶之間具有相當(dāng)緊密的聯(lián)系，貸款資產(chǎn)易主之后原借款人獲得后續(xù)貸款的可能性會(huì)降低，因?yàn)椴①?gòu)方農(nóng)村信用社對(duì)這些客戶的現(xiàn)金流狀況不了解，發(fā)放貸款會(huì)更加謹(jǐn)慎，故而原借款人還貸的動(dòng)機(jī)相應(yīng)降低。所以這部分貸款資產(chǎn)對(duì)并購(gòu)方而言價(jià)值不大，人民銀行找到合適的并購(gòu)方并非易事，除非以行政指令行事。

三、降低監(jiān)管成本的考慮

國(guó)際學(xué)術(shù)界自20世紀(jì)70年代以來(lái)對(duì)發(fā)展中國(guó)家各種微型金融活動(dòng)（microfinance）進(jìn)行了大量研究，其中信用合作社屬于微觀金融的范疇?？紤]我國(guó)的情況，對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管除了存在上述成本高的問(wèn)題之外，由于我國(guó)商業(yè)銀行因體制問(wèn)題蘊(yùn)含著嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，如何在商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社之間分配有限的監(jiān)管資源也值得斟酌。為了達(dá)到降低監(jiān)管成本的目的，許多發(fā)展中國(guó)家嘗試了對(duì)微觀金融機(jī)構(gòu)的不同的監(jiān)管形式。

（一）自律監(jiān)管（self-supervision）

在自律監(jiān)管體制下，監(jiān)管的責(zé)任由被監(jiān)管微觀金融機(jī)構(gòu)所控制的組織（通常是行業(yè)協(xié)會(huì)）承擔(dān)，監(jiān)管當(dāng)局不再承擔(dān)任何責(zé)任。在自律監(jiān)管形式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如行業(yè)協(xié)會(huì)）制定管制條例，通過(guò)定期公布微觀金融機(jī)構(gòu)的信息來(lái)達(dá)到自我約束的目的。進(jìn)行信息披露的理論依據(jù)是為了消除微觀金融機(jī)構(gòu)和其儲(chǔ)戶、投資者之間的信息不對(duì)稱，從而利用市場(chǎng)紀(jì)律來(lái)監(jiān)督微觀金融機(jī)構(gòu)的行為。然而這一理論自身也存在矛盾之處，因?yàn)榻鹑谥薪闄C(jī)構(gòu)生存的原因就在于其具有信息優(yōu)勢(shì)（Diamond，1984），定期詳細(xì)披露金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)信息包括其資產(chǎn)負(fù)債表、風(fēng)險(xiǎn)管理狀況等實(shí)際上降低了其掌握信息的優(yōu)勢(shì)地位，從而也減弱了其存在的意義。

純粹的自律監(jiān)管實(shí)際上無(wú)異于對(duì)微觀金融機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)體系，如果由這一制度承擔(dān)起保護(hù)微觀金融機(jī)構(gòu)儲(chǔ)戶利益的責(zé)任，那么必須建立嚴(yán)格的懲罰機(jī)制來(lái)支撐它，同時(shí)政府須對(duì)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)加以干預(yù)，如政府授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)關(guān)閉嚴(yán)重違規(guī)的微觀金融機(jī)構(gòu)或政府通過(guò)提供資金或限制微觀金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的方式對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)施加直接影響。這樣自律監(jiān)管能否達(dá)到降低監(jiān)管成本的目的不好評(píng)價(jià)，但實(shí)踐證明其監(jiān)管效率的確低下。在危地馬拉和多米尼加共和國(guó)，小型信貸儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)都通過(guò)其行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施自律監(jiān)管。兩國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)在實(shí)施監(jiān)管之初都擁有很多優(yōu)勢(shì)條件，如其監(jiān)管的信貸儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況相當(dāng)好，其會(huì)計(jì)制度和報(bào)告制度都是完善且一致的，監(jiān)管條例定義清晰且得到了被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的認(rèn)同，行業(yè)協(xié)會(huì)擁有專業(yè)的監(jiān)管人員等等。然而自律監(jiān)管最終仍被證明是無(wú)效的，因?yàn)橛杀槐O(jiān)管機(jī)構(gòu)任命的行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管人員無(wú)法在危急時(shí)刻保持權(quán)威和忠于職守。

（二）委托監(jiān)管（delegated supervision）

在委托監(jiān)管形式下，監(jiān)管當(dāng)局承擔(dān)著對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最終責(zé)任，而將監(jiān)督和現(xiàn)場(chǎng)檢查的職權(quán)委托給第三方，被委托方可以是微觀金融機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)或獨(dú)立的咨詢機(jī)構(gòu)（如會(huì)計(jì)師事務(wù)所）。在此制度安排下監(jiān)管當(dāng)局的作用體現(xiàn)在：第一，定期考察被委托方監(jiān)督、檢查和報(bào)告的可靠性；第二，當(dāng)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)出面干預(yù)。

這一制度安排存在兩個(gè)問(wèn)題，其一，由誰(shuí)支付被委托方監(jiān)管的巨額成本和監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)督被委托方的成本，兩項(xiàng)成本相加是否會(huì)小于直接監(jiān)管的成本；其二，權(quán)力如何劃分，一旦微觀金融機(jī)構(gòu)倒閉，那么究竟是被委托方還是監(jiān)管當(dāng)局擁有最終處置權(quán)。

秘魯銀行監(jiān)管當(dāng)局將每日監(jiān)督儲(chǔ)蓄貸款機(jī)構(gòu)的權(quán)力委托給了儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)，但監(jiān)管當(dāng)局仍對(duì)被委托方監(jiān)管的質(zhì)量和獨(dú)立性施加控制，其每年仍對(duì)每家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次現(xiàn)場(chǎng)檢查。在20世紀(jì)90年代，這一制度安排出現(xiàn)了問(wèn)題，由于儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)內(nèi)部控制薄弱導(dǎo)致其舞弊嚴(yán)重，由此大部分監(jiān)督權(quán)又被監(jiān)管當(dāng)局收回。就目前的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，還很難對(duì)這種制度安排的有效性做出評(píng)價(jià)。但已有經(jīng)驗(yàn)表明將監(jiān)督權(quán)力委托給外部審計(jì)人員是不可靠的，即使是國(guó)際知名會(huì)計(jì)師事務(wù)所也難以保證微觀金融機(jī)構(gòu)貸款資產(chǎn)的安全。如果監(jiān)管的責(zé)任由外部審計(jì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，那么就必須要求針對(duì)微觀金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)工具和程序更為有效，從而監(jiān)管成本也更高。同時(shí)為了防止外部審計(jì)機(jī)構(gòu)舞弊，監(jiān)管當(dāng)局對(duì)其的定期檢查也不可避免，這無(wú)疑也會(huì)增加監(jiān)管成本，從而就與降低監(jiān)管成本的初衷相悖了。

（三）我國(guó)的選擇以上考察了發(fā)展中國(guó)家監(jiān)管微觀金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐，至今還沒(méi)有一致的結(jié)論表明可以采取自律監(jiān)管或委托監(jiān)管的形式達(dá)到低成本、高效率監(jiān)管微觀金融機(jī)構(gòu)的目的。那么我國(guó)對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管也不能貿(mào)然采取上述兩種方式，仍須采用人民銀行直接監(jiān)管的模式。但是監(jiān)管成本問(wèn)題又不能不考慮，按照2000年末的數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)村信用社系統(tǒng)有法人機(jī)構(gòu)40141個(gè)，假設(shè)每名人民銀行監(jiān)管人員負(fù)責(zé)監(jiān)管3個(gè)農(nóng)村信用社的監(jiān)管，也需要 13380名監(jiān)管人員，而人民銀行2000年末的職工人數(shù)為169302人，所以人民銀行要將8%的人力資源配置于農(nóng)村信用社的監(jiān)管，人力資源成本相當(dāng)高。

考慮到農(nóng)村信用社借款者的特征，農(nóng)村信用社在發(fā)放小額貸款時(shí)面臨兩個(gè)主要問(wèn)題，即難以得到借款者經(jīng)營(yíng)狀況的常規(guī)信息（經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告、經(jīng)營(yíng)執(zhí)照、書面業(yè)務(wù)記錄等）和缺乏保護(hù)貸款的抵押品。所以農(nóng)村信用社發(fā)放貸款所使用的程序與典型的銀行貸款程序不同，信貸員通常通過(guò)詢問(wèn)借款人和側(cè)面調(diào)查來(lái)建立起借款人簡(jiǎn)單的現(xiàn)金流量表（或資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表），詢問(wèn)和調(diào)查的內(nèi)容不僅涵蓋借款人所有的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，還包括其家庭生活支出情況。經(jīng)驗(yàn)豐富的信貸員能夠獨(dú)立決定是否發(fā)放貸款，而無(wú)須得到高層管理人員的批準(zhǔn)。這一方面是因?yàn)檗r(nóng)戶的小額短期貸款都有很強(qiáng)的時(shí)效性，另一方面則因?yàn)樾刨J員的決策來(lái)源于其在農(nóng)戶家庭和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的現(xiàn)場(chǎng)觀察以及他對(duì)其他眾多農(nóng)產(chǎn)了解情況的積累，基于此他才能做出貸款與否的判斷。而這些信息很難有效地傳達(dá)給高層管理人員，因此高層管理人員難以有效地參與到貸款決策程序中來(lái)。

小額信用貸款發(fā)放流程的高度分權(quán)特性意味著監(jiān)管當(dāng)局一方面要保證信貸人員必須是訓(xùn)練有素、經(jīng)驗(yàn)豐富的，同時(shí)必須通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制保證其具有高度責(zé)任感；另一方面必須建立起信息傳遞和監(jiān)控系統(tǒng)，人民銀行通過(guò)這一系統(tǒng)了解農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)管理是否充分。

由于小額信用貸款發(fā)放流程具有高度分權(quán)特性，應(yīng)用于一般商業(yè)銀行監(jiān)管的現(xiàn)場(chǎng)檢查手段不適用于農(nóng)村信用社。一方面，現(xiàn)場(chǎng)檢查需要花費(fèi)人民銀行大量人力、物力來(lái)審查貸款的風(fēng)險(xiǎn)狀況，囿于人員、時(shí)間的限制，人民銀行僅能進(jìn)行小樣本抽查，抽查結(jié)果的可信度值得懷疑。另一方面，小額貸款通常沒(méi)有抵押品和正式完備的貸款合約，所以監(jiān)管人員現(xiàn)場(chǎng)檢查僅能得到貸款文件的基本信息和信貸員基于借款人歷史和未來(lái)現(xiàn)金流狀況所做出的判斷，監(jiān)管人員僅針對(duì)這些信息難以得出客觀的結(jié)論。

因此對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)管的重心應(yīng)從對(duì)各筆貸款的具體分析轉(zhuǎn)向考察農(nóng)村信用社是否擁有合格的信貸人員，是否建立了對(duì)信貸人員的有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制以及監(jiān)督、評(píng)估和控制信貸人員業(yè)績(jī)表現(xiàn)的完善機(jī)制，是否建立了完善的內(nèi)部控制機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，即由現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)向非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。這樣才能夠在降低監(jiān)管成本的同時(shí)提高監(jiān)管效率。

四、監(jiān)管對(duì)象的選擇

目前人民銀行的監(jiān)管對(duì)象是按照金融機(jī)構(gòu)的類別劃分的，人民銀行下屬的銀行監(jiān)管司、合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管司、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管司分別對(duì)銀行、城鄉(xiāng)信用社和非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。在這種對(duì)象劃分安排下，商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社所適用的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是不同的。然而目前商業(yè)銀行也發(fā)放小額信貸，國(guó)有銀行仍是發(fā)放小額信貸的主體。無(wú)論是商業(yè)銀行發(fā)放還是農(nóng)村信用社發(fā)放，小額信貸的業(yè)務(wù)特點(diǎn)都是相同的，所以適用的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)相同。對(duì)商業(yè)銀行的小額信貸業(yè)務(wù)施以與批發(fā)性貸款相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管手段是不適合的。同樣，國(guó)務(wù)院已經(jīng)基本肯定了農(nóng)村信用社改革的三種模式：農(nóng)村商業(yè)性銀行模式、縣級(jí)聯(lián)社為一級(jí)法人的模式以及縣鄉(xiāng)兩級(jí)法人的聯(lián)社模式。如果農(nóng)村信用社改革成為股份制商業(yè)銀行，那么其也不再適用農(nóng)村信用社的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的小額信貸顯然是不合適的。

所以人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管不應(yīng)拘泥于金融機(jī)構(gòu)的類別劃分，而應(yīng)統(tǒng)一制定對(duì)小額信貸業(yè)務(wù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)既適用于農(nóng)村信用社的后兩種改革模式，也適用于商業(yè)銀行的小額信貸業(yè)務(wù)，只是對(duì)后者的監(jiān)管要作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，如資本充足性要求仍應(yīng)適用商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

第二篇：11中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知1

中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知

中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知

（銀發(fā)〔２００１〕３９６號(hào)）

中國(guó)人民銀行各分行、營(yíng)業(yè)管理部：

為促進(jìn)農(nóng)村信用社依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)和做好支農(nóng)服務(wù)工作，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管的有關(guān)問(wèn)題通知如下：

一、加強(qiáng)貸款管理，規(guī)范信貸支農(nóng)服務(wù)。人民銀行各分支行要督促農(nóng)村信用社嚴(yán)格信貸管理，防范違規(guī)行為發(fā)生。一是發(fā)放農(nóng)戶貸款必須尊重農(nóng)民的意愿，不得以物抵貸，不得指定購(gòu)物單位，不得強(qiáng)行轉(zhuǎn)賬；二是不得在發(fā)放貸款的同時(shí)扣收信用社股金、貸款利息保證金、各種稅費(fèi)和鄉(xiāng)、村統(tǒng)籌資金等；三是嚴(yán)禁貸款給個(gè)人和企業(yè)從事股票交易，嚴(yán)禁發(fā)放個(gè)人股票質(zhì)押貸款，防止農(nóng)村信用社支農(nóng)資金流入股市；四是不得向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)發(fā)放貸款，不得用信用社貸款墊發(fā)工資和各項(xiàng)統(tǒng)籌，不得發(fā)放以村（組）名義統(tǒng)一承貸并用于完成上繳各種農(nóng)村稅、費(fèi)的貸款。對(duì)有章不循、不禁不止的，人民銀行各分支行要嚴(yán)厲查處，不能姑息縱容。

二、加強(qiáng)對(duì)大額貸款的跟蹤檢查，嚴(yán)格控制大額貸款的發(fā)放。嚴(yán)格禁止農(nóng)村信用社超規(guī)定比例發(fā)放大額貸款，已經(jīng)發(fā)放的要做出計(jì)劃，逐步壓回。人民銀行各分支行對(duì)農(nóng)村信用社單戶大額貸款，要逐筆登記，建立臺(tái)賬，跟蹤監(jiān)控，對(duì)已經(jīng)形成不良貸款的，要督促農(nóng)村信用社盡快制定清收方案，落實(shí)清收責(zé)任。凡單戶大額貸款出現(xiàn)損失或存在較大風(fēng)險(xiǎn)的，要逐個(gè)分析原因，及時(shí)采取資產(chǎn)保全措施，同時(shí)追究有關(guān)人員的責(zé)任。人民銀行各分支行要對(duì)農(nóng)村信用社的放款情況進(jìn)行經(jīng)常性的檢查，督促農(nóng)村信用社堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”的貸款投向，指導(dǎo)其分散貸款風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)不聽(tīng)勸告，繼續(xù)超比例發(fā)放大額貸款的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。

三、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社不良貸款的監(jiān)控，督促農(nóng)村信用社降低不良資產(chǎn)。人民銀行各分支行要把督促農(nóng)村信用社降低不良貸款作為當(dāng)前農(nóng)村信用社監(jiān)管的重點(diǎn)，按照“跟蹤、督促、指導(dǎo)”的方針，建立農(nóng)村信用社清收不良貸款監(jiān)控制度，按季按月對(duì)農(nóng)村信用社不良貸款變動(dòng)情況進(jìn)行分析，對(duì)不良貸款余額繼續(xù)增加、不良貸款比例繼續(xù)上升的，及時(shí)質(zhì)詢和預(yù)警；對(duì)清收工作完成好，不良貸款率持續(xù)下降的，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，組織推廣。當(dāng)前，要抓好重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)大戶的不良貸款清收工作，組織開(kāi)展實(shí)地調(diào)查，幫助農(nóng)村信用社制定清收不良貸款的措施辦法。對(duì)新增貸款，要督促農(nóng)村信用社加強(qiáng)管理，落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決遏制新增不良貸款的發(fā)生。

四、明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，充實(shí)資本金，增強(qiáng)農(nóng)村信用社抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。一是通過(guò)清晰產(chǎn)權(quán)，明確信用社由誰(shuí)投資、由誰(shuí)管理、出了風(fēng)險(xiǎn)由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任，通過(guò)改革產(chǎn)權(quán)制度，形成“資本自聚、資金自籌、經(jīng)營(yíng)自主、盈虧自負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的機(jī)制。信用社股本金主要由農(nóng)民投資入股組成，資本積累的大部分按規(guī)定轉(zhuǎn)歸投資人，同時(shí)，由投資人按入股金額承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。二是大力增資擴(kuò)股。農(nóng)村信用社可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均收入水平，適度提高農(nóng)戶入股金額，并視情況增設(shè)投資股，大力吸收有一定資本并對(duì)農(nóng)村信用社的金融服務(wù)有強(qiáng)烈需求的種養(yǎng)業(yè)大戶、各類專業(yè)戶、個(gè)體工商戶和農(nóng)村中小企業(yè)多入股、入大股。農(nóng)村信用社要通過(guò)改進(jìn)對(duì)社

員的金融服務(wù)吸引社員入股。社員入股要堅(jiān)持自愿原則，防止違背社員意愿，以克扣貸款等方式增擴(kuò)股金。人民銀行各分支行要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社資本金的考核，幫助農(nóng)村信用社制定增資擴(kuò)股計(jì)劃，落實(shí)補(bǔ)充資本金的措施，力爭(zhēng)在２－３年內(nèi)使農(nóng)村信用社的資本充足率有明顯提高。

五、督促農(nóng)村信用社加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支管理，扭虧增盈。人民銀行各分支行要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社各項(xiàng)費(fèi)用開(kāi)支的監(jiān)督，堅(jiān)決制止和糾正費(fèi)用開(kāi)支違章違規(guī)行為。要嚴(yán)格控制農(nóng)村信用社的固定資產(chǎn)購(gòu)置，農(nóng)村信用社在固定資產(chǎn)購(gòu)建之前必須按照規(guī)定程序履行報(bào)批手續(xù)；虧損社在扭虧之前一律不得興建辦公樓和購(gòu)買小汽車；農(nóng)村信用社聯(lián)社不得籌集農(nóng)村信用社信貸資金或抽調(diào)農(nóng)村信用社自有資金興建辦公樓。對(duì)農(nóng)村信用社和聯(lián)社違反財(cái)務(wù)管理規(guī)定，挪用信貸資金興建辦公大樓和購(gòu)買小汽車的，要嚴(yán)肅查處，追究農(nóng)村信用社主任和聯(lián)社主任的責(zé)任。同時(shí)，要幫助農(nóng)村信用社制定扭虧增盈計(jì)劃，落實(shí)扭虧增盈措施，對(duì)長(zhǎng)期虧損的農(nóng)村信用社要加強(qiáng)跟蹤監(jiān)控，明確專人負(fù)責(zé)，對(duì)虧損額增加的農(nóng)村信用社要提出警告，限期減虧。

六、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社的債券投資管理，切實(shí)防范投資風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村信用社的資金要堅(jiān)持取之于農(nóng)、用之于農(nóng)，資金運(yùn)用要立足當(dāng)?shù)?，服?wù)“三農(nóng)”。在確保支農(nóng)資金需要的前提下，農(nóng)村信用社資金仍有富余的，可以適當(dāng)用于債券投資，但要嚴(yán)格控制債券投資品種，除國(guó)債、政策性金融債以及經(jīng)中央有關(guān)部門批準(zhǔn)公開(kāi)發(fā)行的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)企業(yè)債券外，一律不得購(gòu)買其他債券。農(nóng)村信用社購(gòu)買國(guó)債及政策性金融債，必須以聯(lián)社為單位進(jìn)行，并在中央國(guó)債登記結(jié)算有限公司開(kāi)立債券托管賬戶，辦理登記托管。具有全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)債券交易成員資格的農(nóng)村信用社聯(lián)社，可直接通過(guò)全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)購(gòu)買債券；不具有成員資格的，可委托具有代理結(jié)算資格的商業(yè)銀行或農(nóng)村信用社聯(lián)社進(jìn)行。農(nóng)村信用社聯(lián)社辦理債券投資業(yè)務(wù)，必須是在基層社自愿的前提下，將基層社富余的資金集中起來(lái)，代為辦理。聯(lián)社與基層社是受托代理的關(guān)系，債券投資收益應(yīng)當(dāng)歸基層社，聯(lián)社不得以此為名，集中統(tǒng)籌基層社的資金，用于自身投資。

農(nóng)村信用社聯(lián)社進(jìn)行債券回購(gòu)交易，必須嚴(yán)格按照《全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)債券交易管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行，防止資金流入股市。

對(duì)部分地區(qū)農(nóng)村信用社委托證券公司等進(jìn)行的所謂協(xié)議債券投資，要認(rèn)真加以清理。已經(jīng)到期的，要及時(shí)收回，不得再續(xù)簽委托購(gòu)買協(xié)議；沒(méi)有到期的，要指定專人負(fù)責(zé)指控，到期后及時(shí)收回，防止資金形成損失。農(nóng)村信用社今后不得再與證券公司、投資公司等機(jī)構(gòu)進(jìn)行委托債券投資活動(dòng)。

七、切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。農(nóng)村信用社各級(jí)聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)班子要認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹落實(shí)黨的十五屆六中全會(huì)精神，按照“三個(gè)代表”的要求，改進(jìn)思想作風(fēng)和工作作風(fēng)，推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和工作創(chuàng)新，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力，使聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)班子真正成為務(wù)實(shí)高效、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)集體。人民銀行各分支行要督促聯(lián)社不斷完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事長(zhǎng)和主任分設(shè)，規(guī)范議事和決策程序，建立決策、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督相互制約的內(nèi)部控制機(jī)制，堅(jiān)持重大事項(xiàng)集體審批、集體決策制度，充分發(fā)揮聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)班子的整體功能，防止聯(lián)社主要負(fù)責(zé)人獨(dú)斷專行，搞“一言堂”。對(duì)聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)班子要加強(qiáng)考核，明確班子的任期目標(biāo)和個(gè)人崗位職責(zé)，聯(lián)社理事會(huì)要制定主任任期內(nèi)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，提出明確的降低不良貸款比

例和扭虧增盈計(jì)劃。要建立聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)班子成員定期述職、考察制度，對(duì)工作作風(fēng)差，有違法違規(guī)行為，群眾反映強(qiáng)烈的，要堅(jiān)決撤換。

２００１年底，人民銀行各分支行要依據(jù)《金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員任職資格管理辦法》（中國(guó)人民銀行令〔２０００〕第１號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，對(duì)縣及縣以上各級(jí)聯(lián)社的主要負(fù)責(zé)人的任職資格進(jìn)行一次檢查，對(duì)因?qū)W歷和從事金融工作年限不符合任職資格條件，但內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理較好的農(nóng)村信用社和聯(lián)社的高級(jí)管理人員，可規(guī)定時(shí)間，限期達(dá)到任職資格條件要求；對(duì)經(jīng)營(yíng)管理中存在較大問(wèn)題的高級(jí)管理人員，要約見(jiàn)談話，限期改正存在的問(wèn)題；對(duì)既不符合任職資格條件，經(jīng)營(yíng)管理又比較混亂的高級(jí)管理人員，要堅(jiān)決取消其任職資格。

八、進(jìn)一步明確監(jiān)管責(zé)任，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范措施。人民銀行各分支行要認(rèn)真落實(shí)《農(nóng)村信用社監(jiān)管工作責(zé)任制實(shí)施辦法（試行）》（銀發(fā)〔２００１〕２９６號(hào)），充實(shí)監(jiān)管力量，明確監(jiān)管崗位職責(zé)，增強(qiáng)監(jiān)管人員的政治使命感和責(zé)任感。要按照監(jiān)管責(zé)任制實(shí)施辦法的要求，將農(nóng)村信用社監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到處、到科、到人。各分支行要依法履行對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管職責(zé)，特別是縣級(jí)支行要集中精力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管；對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村信用社指定專人跟蹤監(jiān)控，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)化解措施；加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管工作的檢查考核，對(duì)監(jiān)管失職者嚴(yán)肅處理。當(dāng)前，要重點(diǎn)做好春節(jié)前后農(nóng)村信用社支付風(fēng)險(xiǎn)的防范工作。對(duì)有支付風(fēng)險(xiǎn)苗頭的，要及時(shí)采取有效措施控制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。情況嚴(yán)重的要及時(shí)上報(bào)，并商請(qǐng)地方人民政府幫助解決。農(nóng)村信用社和聯(lián)社要加大組織資金力度，縣以上各級(jí)聯(lián)社要充分發(fā)揮調(diào)劑資金的功能，及時(shí)幫助解決農(nóng)村信用社支付困難，確保元旦、春節(jié)期間農(nóng)村信用社不出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)人民銀行

二００一年十二月六日

第三篇：xxx農(nóng)村信用社2010年監(jiān)管報(bào)告

xxx農(nóng)村信用社xxx監(jiān)管報(bào)告

xxx銀監(jiān)分局：

根據(jù)貴局《關(guān)于上報(bào)xxx》要求，現(xiàn)將xxx農(nóng)村信用合作社xxx相關(guān)情況報(bào)告如下：

一、基本情況

㈠ 機(jī)構(gòu)人員情況

xxx農(nóng)村信用合作社目前為獨(dú)立的單一法人社，共有營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)xxx個(gè)，比年初增加xxx個(gè)，新增網(wǎng)點(diǎn)分別為xxx。xxx信用社全轄共有正式職工xxx人，比年初增加xxx人。

㈡ 業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況

1、資產(chǎn)情況

xxx年末，資產(chǎn)總額為xxx萬(wàn)元，比年初增加xxx萬(wàn)元，其中，短期資產(chǎn)增加xxx萬(wàn)元；長(zhǎng)期資產(chǎn)增加xxx萬(wàn)元。貸款總額為xxx萬(wàn)元，比年初增加xxx萬(wàn)元，增長(zhǎng)xxx%，其中，中長(zhǎng)期農(nóng)村工商業(yè)貸款增加xxx萬(wàn)元；農(nóng)戶小額信用貸款增加xxx萬(wàn)元；農(nóng)戶聯(lián)保貸款增加xxx萬(wàn)元；抵押農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織貸款增加xxx萬(wàn)元。按五級(jí)分類不良貸款總額為xxx萬(wàn)元，比年初減少xxx萬(wàn)元。貸款規(guī)模增長(zhǎng)主要原因?yàn)椋阂皇怯捎谵r(nóng)民貸款需求的不斷增加，為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，適度的調(diào)整了貸款的投放；二是為了扶持中小企業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，加大了扶持力度。

2、負(fù)債情況

xxx年負(fù)債總額為xxx萬(wàn)元，比年初增加xxx萬(wàn)元，增長(zhǎng)xxx%，其中，流動(dòng)負(fù)債增加xxx萬(wàn)元，長(zhǎng)期負(fù)債增加xxx萬(wàn)元。負(fù)債的增加主要為存款的增加，存款增加xxx萬(wàn)元。主要原因是本年新增加xxx個(gè)網(wǎng)點(diǎn)，加大了吸儲(chǔ)力度，另一方面是加大了宣傳力度，增強(qiáng)了信用社在本地區(qū)的知名度，不斷得到居民的認(rèn)可。

3、所有者權(quán)益情況

所有者權(quán)益總額為xxx萬(wàn)元，比年初增加xxx萬(wàn)元，增長(zhǎng)xxx%，其中，實(shí)收資本增加xxx萬(wàn)元，占總增長(zhǎng)的xxx%，實(shí)收資本增加主要為股本金增加，為了不斷增加信用社的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，本年申請(qǐng)?jiān)鰯U(kuò)股金xxx萬(wàn)元，并且股本金結(jié)構(gòu)進(jìn)行了適時(shí)的調(diào)整，目前投資股占比達(dá)xxx%。股本金相對(duì)較穩(wěn)定。

4、經(jīng)營(yíng)效益情況

xxxxxx農(nóng)村信用社收入總額為xxx萬(wàn)元，其中，營(yíng)業(yè)收入為xxx萬(wàn)元，比上年增加xxx萬(wàn)元。支出總額為xxx萬(wàn)元，其中，營(yíng)業(yè)支出xxx萬(wàn)元，比上年增加xxx萬(wàn)元，增長(zhǎng)xxx%，營(yíng)業(yè)費(fèi)用xxx萬(wàn)元，比上年增加xxx萬(wàn)元，增長(zhǎng)xxx%。收入增加的原因一是貸款規(guī)模的增大，貸款利息收入增加；二是大量存款的合理運(yùn)用，通過(guò)同業(yè)協(xié)議存款，上存聯(lián)社資金等多種形式取得利息收入。

二、風(fēng)險(xiǎn)狀況分析

隨著信用社改革的不斷深化，xxx信用社各項(xiàng)機(jī)制不斷健全，管理水平不斷提高，xxx年不但全面完成了各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，而且有效地控制了操作、經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的基本狀況是：內(nèi)控比較完善，經(jīng)營(yíng)效益良好，資本規(guī)模有待進(jìn)一步增加，資產(chǎn)質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，大量資金合理運(yùn)用壓力較大。

㈠資產(chǎn)質(zhì)量狀況分析

1、不良貸款分析。xxx年末,貸款總額為xxx萬(wàn)元,比年初增加xxx萬(wàn)元，按五級(jí)分類不良貸款余額為xxx萬(wàn)元,比年初減少xxx萬(wàn)元,不良貸款比例xxx%,減少的不良貸款主要為可疑類貸款,原因?yàn)閤xx年信用社不斷加大不良貸款清收力度，并且清收工作取得明顯效果。通過(guò)多渠道采取措施，一是通過(guò)移送經(jīng)偵部門，對(duì)一些賴債戶進(jìn)行法律制裁；二是通過(guò)訴訟法律部門，對(duì)一些有能力償還而不主動(dòng)償還人采取相應(yīng)的措施；三是通過(guò)核銷呆賬，降低部分不良貸款。

2、最大單戶和最大十戶貸款分析。本年xxx信用社最大單戶貸款余額為xxx萬(wàn)元，單一集團(tuán)客戶授信集中度為xxx%；最大十戶貸款總額為xxx萬(wàn)元，授信集中度為xxx%；不存在超比例放款行為。

㈡ 資本充足性分析

年末所有者權(quán)益為xxx萬(wàn)元，比年初增加xxx萬(wàn)元，資

本充足率為xxx%，比年初增加xxx個(gè)百分點(diǎn)；二是本年加大貸款投放力度增加利潤(rùn)；三是不良貸款雙降工作取得明顯進(jìn)展。

㈢ 資產(chǎn)流動(dòng)性分析。xxx年末,各項(xiàng)存款xxx萬(wàn)元,超額準(zhǔn)備金存款為xxx萬(wàn)元,存放同業(yè)款項(xiàng)為xxx萬(wàn)元,超額備付率xxx%,比年初減少xxx個(gè)百分點(diǎn);流動(dòng)性比例為xxx%,比年初增加xxx個(gè)百分點(diǎn);貸款總額為xxx萬(wàn)元,存貸比例為xxx%,比年初增加xxx個(gè)百分點(diǎn),存貸比例增加的主要原因?yàn)?xxx年加大大款發(fā)放力度所致。

四、內(nèi)部控制分析

xxx農(nóng)村信用社根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)和監(jiān)管政策方面出現(xiàn)的新變化，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力和管理水平，對(duì)可能造成重大影響的風(fēng)險(xiǎn)因素，力求做到事前預(yù)警、事中監(jiān)控、及時(shí)化解，1、信貸風(fēng)險(xiǎn)控制情況。一是建立貸戶的檔案；二是建立信貸調(diào)查報(bào)告制度；三是構(gòu)建資信資產(chǎn)評(píng)估體系，對(duì)申請(qǐng)貸款企業(yè)的資信和資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，有效降低了貸款的風(fēng)險(xiǎn)度。其次，加強(qiáng)貸時(shí)審查。一是嚴(yán)格執(zhí)行“審貸分離”制度

2、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)控制情況。嚴(yán)格遵守“安全性、流動(dòng)性、效益性”信貸管理原則和監(jiān)管部門資產(chǎn)負(fù)債比例管理的有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制，信貸投放以

“三農(nóng)”為主向，以“小額、分散”為原則，積極支持轄區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整和涉農(nóng)企業(yè)。

3、操作風(fēng)險(xiǎn)控制情況。通過(guò)不斷完善內(nèi)控體系來(lái)防范操作風(fēng)險(xiǎn)，制定并實(shí)施了現(xiàn)場(chǎng)稽核操作規(guī)程、信貸管理基本制度和信貸業(yè)務(wù)責(zé)任追究制度等，使內(nèi)部控制滲透到各個(gè)業(yè)務(wù)過(guò)程和各個(gè)操作環(huán)節(jié)，覆蓋到所有部門和崗位，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的違規(guī)行為嚴(yán)肅查處，有效地防范操作風(fēng)險(xiǎn)。

三、存在問(wèn)題及建議

通過(guò)對(duì)xxx農(nóng)村信用社各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)的分析，信用社合理、有效地控制了各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)水平保持在相對(duì)較低的水平，但仍存在一些問(wèn)題。

（一）資本規(guī)模仍需進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）信貸營(yíng)銷壓力較大。

（三）內(nèi)控制度需進(jìn)一步完善，并加大執(zhí)行力建設(shè)。目前,信用社業(yè)務(wù)不斷發(fā)展,服務(wù)手段不斷創(chuàng)新,核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)上線、“農(nóng)信銀”系統(tǒng)的全國(guó)開(kāi)通、大小額業(yè)務(wù)引進(jìn)等服務(wù)大大提高了信用社的競(jìng)爭(zhēng)力，但信用社與之匹配的制度建設(shè)明顯落后，存在著很大的操作風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）進(jìn)一步健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，完善內(nèi)控，降低操作風(fēng)險(xiǎn)。

（五）強(qiáng)化貸款管理，規(guī)范貸款程序，嚴(yán)控不良貸款新增，加大不良貸款清收及貸款責(zé)任追究力度。

（六）壓縮超比例貸款，強(qiáng)化信貸風(fēng)險(xiǎn)管理。

（七）積極拓展資金運(yùn)用渠道，加強(qiáng)信貸營(yíng)銷，提高資金運(yùn)用效益。

（八）適當(dāng)?shù)脑黾淤Y本金，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。

第四篇：農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題初探

農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題初探

當(dāng)前，隨著農(nóng)村信用社改革步伐加快，農(nóng)村信用社已進(jìn)入全新的發(fā)展時(shí)期，如何做好新形勢(shì)下的農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理工作是擺在每個(gè)農(nóng)信人面前的新課題，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在，筆者認(rèn)為應(yīng)做好幾個(gè)方面：

一、確立農(nóng)村信用社的發(fā)展理念，正確制定長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)

要樹(shù)立正確的信用社發(fā)展觀念，正確制定長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，關(guān)鍵的問(wèn)題是樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)思想和模式，逐步與商業(yè)銀行接軌，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力，一是要全面深入認(rèn)識(shí)信用社資本的意義，樹(shù)立正確的風(fēng)險(xiǎn)資本觀念。二是充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，應(yīng)對(duì)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的迫切要求，改變傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是改變傳統(tǒng)的盈利模式，優(yōu)化客戶結(jié)構(gòu)、資本負(fù)債結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)結(jié)構(gòu)，實(shí)施多點(diǎn)投入，多元資產(chǎn)，多渠道收入，有效防范和降低風(fēng)險(xiǎn)；三是主要圍繞合作制目標(biāo)（主要為社員服務(wù)）、政策化目標(biāo)（支持“三農(nóng)”和盈利性目標(biāo)，制定切實(shí)可行的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)也要制定中期和短期目標(biāo)，做到長(zhǎng)計(jì)劃、短安排，工作有的放矢，并且保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、改變員工的思想觀念，加強(qiáng)員工教育，提高員工素質(zhì)，搞好金融服務(wù)。

農(nóng)村信用社的迫切任務(wù)是注重以人為本，著力提高員工的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。一是要切實(shí)做好員工的思想政治教育工作，要充分認(rèn)清職工素質(zhì)與形勢(shì)要求的差距，增強(qiáng)開(kāi)展崗位培訓(xùn)的危機(jī)感和緊迫感，把培訓(xùn)工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。二是要轉(zhuǎn)換教育培訓(xùn)機(jī)制，縣聯(lián)社要把教育培訓(xùn)工作列入重要議事日程，成立員工培訓(xùn)中心，加強(qiáng)師資力量，逐步把教育培訓(xùn)的工作由軟任務(wù)變?yōu)橛仓笜?biāo)。三是要完善教育培訓(xùn)方式，堅(jiān)持以正面引導(dǎo)和灌輸?shù)脑瓌t，采用講座、討論、專題答辯、實(shí)際操作、考試等形式，做到學(xué)習(xí)結(jié)合，增強(qiáng)學(xué)習(xí)效果，也可采取請(qǐng)進(jìn)來(lái)，走出去的方法，增強(qiáng)員工學(xué)習(xí)興趣。四是要充實(shí)教育內(nèi)容，堅(jiān)持專業(yè)知識(shí)教育與全面知識(shí)教育相結(jié)合，一般性知識(shí)和重點(diǎn)性知識(shí)相結(jié)合，立足當(dāng)前與服務(wù)長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合，重點(diǎn)學(xué)習(xí)金融方針政策、金融法規(guī)、業(yè)務(wù)理論方面的新政策、新知識(shí)、新技術(shù)。同時(shí)，要注重開(kāi)展職業(yè)道德教育，其次是學(xué)習(xí)先進(jìn)人物的好思想、好作風(fēng)、好干勁。六是改變服務(wù)環(huán)境，創(chuàng)新服務(wù)手段，完善服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)服務(wù)功能，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度，真正把客戶視為“上帝”和信用社生存的衣食父母。

三、確立農(nóng)村信用社的市場(chǎng)定位，樹(shù)立信用社經(jīng)營(yíng)品牌意識(shí)

農(nóng)村信用社市場(chǎng)定位立足于服務(wù)“三農(nóng)”，農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)品牌主要是大力營(yíng)銷農(nóng)戶小額信用貸款，但要注重解決機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)分布、發(fā)展動(dòng)力，鞏固和發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)，創(chuàng)新業(yè)務(wù)等方面的問(wèn)題。

四、積極做好信用社的市場(chǎng)營(yíng)銷工作

農(nóng)村信用社要把市場(chǎng)營(yíng)銷的重點(diǎn)放在農(nóng)戶小額貸款方面，要注重提高小額貸款營(yíng)銷水平，增強(qiáng)營(yíng)銷效果。通過(guò)綜合運(yùn)用市場(chǎng)營(yíng)銷學(xué)、管理與商務(wù)溝通、信息管理、顧客管理等方面的理論、方法與技巧，把營(yíng)銷品牌、為客戶服務(wù)、營(yíng)銷活動(dòng)和感情有機(jī)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)與各戶的關(guān)系。要全面推行客戶經(jīng)理制，為客戶提供熱情、周到、方便、快捷的服務(wù)。要注重提高貸款營(yíng)銷質(zhì)量，堅(jiān)持貸款制度，嚴(yán)格貸款操作規(guī)程，做到筆筆貸款放得出，收得回，有效益。其次完善激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)信貸人員工作積極性。

五、不斷拓展農(nóng)村信用社新業(yè)務(wù)

發(fā)展中間業(yè)務(wù)是農(nóng)村信用社必由之路，一是要認(rèn)清形勢(shì)，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)觀念，強(qiáng)化發(fā)展意識(shí)，確立中間業(yè)務(wù)的“主業(yè)”地位。二是要結(jié)合實(shí)際，合理制定中間業(yè)務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，走適合自己的路。三是調(diào)整營(yíng)銷戰(zhàn)略，推動(dòng)中間業(yè)務(wù)創(chuàng)新。四是要加快中間業(yè)務(wù)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)進(jìn)程。五是要加快人才培養(yǎng)，提高中間業(yè)務(wù)人員素質(zhì)。六是要優(yōu)化外部環(huán)境，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范操作。七是建立完善的社會(huì)信用體系。八是要根據(jù)農(nóng)村市場(chǎng)，結(jié)合自身實(shí)際，開(kāi)發(fā)適合農(nóng)村市場(chǎng)的金融新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)，可在國(guó)債買賣、票據(jù)貼現(xiàn)、票據(jù)兌付、保險(xiǎn)代理、代理收付、買、賣中介、個(gè)人理財(cái)、投資咨詢等領(lǐng)域拓展新業(yè)務(wù)。

第五篇：農(nóng)村信用社管理體制問(wèn)題探討

摘要：我國(guó)農(nóng)村信用社管理體制經(jīng)歷了幾次大的改革，然而目前仍然存在許多問(wèn)題。如省聯(lián)社管理模式存在缺陷，地市級(jí)機(jī)構(gòu)管理缺乏手段和依據(jù)，縣聯(lián)社的管理體制改革還停留在表面等。改革應(yīng)選擇股份合作制原則，按地市級(jí)法人進(jìn)行產(chǎn)權(quán)設(shè)置，實(shí)行中央省市三級(jí)法人管理，繼續(xù)完善法人治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；管理體制；探討

中圖分類號(hào)：f830.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：b 文章編號(hào)：1007-4392(2010)07-0026-03

一、農(nóng)信社管理體制的現(xiàn)狀

始于2003年6月的新一輪深化農(nóng)信社改革，從管理體制上看，主要集中在省和縣兩個(gè)層面：一是建立省級(jí)管理機(jī)構(gòu)，除北京、天津、上海等大城市成立單一法人的農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行外，其余各省(區(qū)、市)都選擇成立省聯(lián)社作為政府對(duì)信用社管理的平臺(tái)：二是縣級(jí)聯(lián)社由二級(jí)法人向一級(jí)法人改革。從改革的實(shí)質(zhì)看，本輪農(nóng)信社改革則是集中在中央政府通過(guò)“花錢買機(jī)制”方面，即通過(guò)充實(shí)縣聯(lián)社股金、替換不良貸款，把農(nóng)村信用社的管理權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任交給省級(jí)地方政府。改革了外部管理體制。

(一)改革確立了省聯(lián)社的地位

按照中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》要求，省聯(lián)社是由所在省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)的市(地)聯(lián)合社、縣(市、區(qū))聯(lián)合社、縣(市、區(qū))農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成的信用聯(lián)合體，代表省政府對(duì)轄內(nèi)農(nóng)信社(含農(nóng)村合作銀行)實(shí)施管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。這一模式解決了農(nóng)信社長(zhǎng)期以來(lái)作為人行或農(nóng)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理的局面，形成了以省為單位的管理格局。省聯(lián)社對(duì)地市聯(lián)社、縣聯(lián)社的管理體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是制定政策和內(nèi)控制度：二是實(shí)施督導(dǎo)檢查和服務(wù)；三是任命理事、監(jiān)事等高層管理人員。

(二)改革后市聯(lián)社的體制狀況

市聯(lián)社是1999年按照人民銀行的改革方案由縣聯(lián)社入股形成的具有獨(dú)立法人的合作金融組織，按照組建原則其自身不辦理存貸款等金融業(yè)務(wù)，僅對(duì)轄內(nèi)縣聯(lián)社進(jìn)行管理和服務(wù)。在實(shí)行省聯(lián)社管理體制的省份，市聯(lián)社或是被保留或是被改為辦事處，如河北省11個(gè)地市有7個(gè)地市改為了辦事處，其原有的管理職能受到一定削弱：一是省聯(lián)社建立后，農(nóng)信社的管理權(quán)由市一級(jí)集中到省一級(jí)，市聯(lián)社對(duì)縣聯(lián)社的一些權(quán)利如高管任命權(quán)、工資分配權(quán)等實(shí)際上被取消；二是隨著縣聯(lián)社一級(jí)法人的建立。縣聯(lián)社的權(quán)力、地位增強(qiáng)，市聯(lián)社下放了縣聯(lián)社的部分經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。

(三)改革后縣聯(lián)社的體制狀況

以縣(市)為單位的統(tǒng)一法人社改革后，縣聯(lián)社體制變化體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是縣聯(lián)社由參股人聯(lián)合體變?yōu)楣蓹?quán)經(jīng)營(yíng)實(shí)體，老的社員股得到清理，新的企業(yè)股、個(gè)人股、職工股得到確認(rèn)，所有股權(quán)人投資對(duì)象唯一，而不再是分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社。二是縣聯(lián)社不再是單純的管理型機(jī)構(gòu)。而是成為經(jīng)營(yíng)型機(jī)構(gòu)，它對(duì)基層社的管理屬于內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理范疇，其性質(zhì)不再是行政性。三是內(nèi)部“三會(huì)一層”制度框架初步建立，從形式上建立了相互制衡的管理模式。

二、存在的問(wèn)題

(一)省聯(lián)社管理模式存在缺陷

改革中設(shè)立的省聯(lián)社是作為政府管理農(nóng)信社的角色出現(xiàn)的。需要體現(xiàn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)金融穩(wěn)定雙重決策目標(biāo)：但從省聯(lián)社的組建模式來(lái)看。它應(yīng)是人股社的權(quán)益維護(hù)者和服務(wù)者：所以省聯(lián)社既是一個(gè)市場(chǎng)主體性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)。這種制度安排不符合主體法律角色單一性原則，即省聯(lián)社只能有一種身份，或是行政管理者或是主體經(jīng)營(yíng)者。從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，省聯(lián)社不具有國(guó)有控股成分，政府對(duì)其管理缺乏手段和依據(jù)：另外，省聯(lián)社對(duì)轄內(nèi)農(nóng)信社卻擁有絕對(duì)的管理權(quán)力。根據(jù)省聯(lián)社的職能和市縣聯(lián)社的管理?xiàng)l文，省聯(lián)社僅是督促農(nóng)信社依法選舉理事和監(jiān)事，選舉、聘用高級(jí)管理人員；但實(shí)際是選舉過(guò)程只是形式而已，農(nóng)信社社員大會(huì)和理事會(huì)的權(quán)力受到削弱，違背了農(nóng)信社自治和民主管理的改革取向。

(二)地市級(jí)機(jī)構(gòu)管理缺乏手段和依據(jù)

在省聯(lián)社未設(shè)立前，市聯(lián)社是地方性的管理機(jī)構(gòu)，既要對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，又要對(duì)基層社負(fù)責(zé)。目前市聯(lián)社雖是一級(jí)法人，但獨(dú)立的法人行為卻受到局限，自身沒(méi)有制度制定權(quán)和人事任命權(quán)，對(duì)基層社的管理權(quán)也被削弱。省聯(lián)社市級(jí)辦事處的設(shè)立缺乏法定依據(jù)，在實(shí)施管理時(shí)也就缺乏行為依據(jù)。盡管如此，地市級(jí)機(jī)構(gòu)管對(duì)基層社的管理主要還是行政方式，最終等于給縣聯(lián)社加上了省市兩個(gè)婆婆：在目前產(chǎn)權(quán)制度逆向設(shè)置的模式下，不利于縣聯(lián)社的經(jīng)營(yíng)和管理。

(三)縣聯(lián)社的管理體制改革還停留在表面

縣聯(lián)社統(tǒng)一法人改革目前僅是形式改革，并未涉及實(shí)質(zhì)內(nèi)容，體現(xiàn)在：(1)人股社員的權(quán)益未得到保障。按照農(nóng)信社組建原則，社員的權(quán)益一是通過(guò)社員代表大會(huì)參與重大事項(xiàng)的決定，二是獲得農(nóng)信社的優(yōu)先、優(yōu)惠服務(wù)。而目前以聯(lián)社為單位選舉社員代表很難做到公正。多數(shù)社員代表由于不了解信用社的經(jīng)營(yíng)情況，代表大會(huì)所通過(guò)的事項(xiàng)只是走形式而已。(2)內(nèi)部人控制問(wèn)題未能解決。這一問(wèn)題由來(lái)已久。源于信用社的所有者與經(jīng)營(yíng)者權(quán)力缺乏制衡問(wèn)題，也就是社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)之間的權(quán)力分配和制衡問(wèn)題。農(nóng)信社的理事等管理成員并非由出資者(社員)決定，管理者經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任不明確。(3)信用社實(shí)質(zhì)上還未脫離政府的懷抱。由于與政府的關(guān)系不清，所以未真正實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)：另外，也未建立起市場(chǎng)退出機(jī)制和聯(lián)社系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與損失保障機(jī)制，縣聯(lián)社的風(fēng)險(xiǎn)最終還是要由政府埋單。

三、農(nóng)信社改革的方向選擇

(一)合作制性質(zhì)問(wèn)題

世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)政治體制以及文化傳統(tǒng)上的差異決定了在合作金融組織的發(fā)展過(guò)程中多樣化的模式選擇，但各國(guó)都遵循一些大的基本原則：(1)投資者之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，以及地方自治和民主管理原則。(2)嚴(yán)格的內(nèi)控制度和公司治理結(jié)構(gòu)。(3)地方機(jī)構(gòu)與中央機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置，以及相適合的管理、擔(dān)保與服務(wù)。(4)合理的資本組合模式，合作制、股份合作制、股份制三種模式的選擇決定于客戶金融服務(wù)需求和資本融合程度。過(guò)分的股份制結(jié)構(gòu)有可能導(dǎo)致對(duì)客戶服務(wù)減少。(5)以服務(wù)社員為主，支持社區(qū)發(fā)展為己任。

我國(guó)農(nóng)信社改革也面臨同樣的選擇。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，地域廣闊、農(nóng)戶分散。勞動(dòng)手段落后，“三農(nóng)”的發(fā)展需要大量的資金支持。自五十年代農(nóng)信社成立以來(lái)，我國(guó)一直堅(jiān)持合作制原則，圍繞社員服務(wù)。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)信社社員的成分在不斷發(fā)生變化，除農(nóng)戶外，更多是企業(yè)、工商戶和其他經(jīng)濟(jì)組織，資金需求量越來(lái)越大。另一方面，農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)越來(lái)越商業(yè)化。以追求盈利為目標(biāo)，貸款條件越來(lái)越嚴(yán)，貸款利率比其他金融機(jī)構(gòu)還要高。近幾年來(lái)，農(nóng)信社機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)合并，農(nóng)村業(yè)務(wù)收縮，資金面臨向城市轉(zhuǎn)移。面對(duì)這種情況，各地正推動(dòng)信用社新一 輪改革，如重慶、寧夏等地相繼成立了農(nóng)村商業(yè)銀行。天津等一些地方成立了農(nóng)村商業(yè)銀行，我國(guó)農(nóng)信社的性質(zhì)正在發(fā)生著由實(shí)質(zhì)向制度設(shè)置方向轉(zhuǎn)變，究竟怎樣的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置才更適合我國(guó)農(nóng)信社的發(fā)展呢?此問(wèn)題爭(zhēng)論較多。目前大致有三種觀點(diǎn)：一是要堅(jiān)持合作制改革，二是選擇股份合作制改造。三是要選擇市場(chǎng)化產(chǎn)權(quán)運(yùn)作模式，認(rèn)為既然農(nóng)信社不再有合作制的性質(zhì)，就應(yīng)采取股份制改革形式。

(二)農(nóng)信社的統(tǒng)一法人規(guī)模和組織體系的性質(zhì)

法人規(guī)模和組織體系性質(zhì)是農(nóng)信社改革的兩個(gè)重要選項(xiàng)，但其最終要決定于資本投資方式。首先，縣聯(lián)社改革是基于社員股金的充足，使之達(dá)到統(tǒng)一法人的標(biāo)準(zhǔn)。然而社員意愿、人股性質(zhì)決定股權(quán)結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)，事實(shí)上有一部分入股者是存款任務(wù)型的，這部分股金并不穩(wěn)定；而參股者也很難保證服務(wù)上的優(yōu)待。因此，組建縣級(jí)法人社還有很多工作要做，要真正解決投資者的利益問(wèn)題。下一步組建合作銀行或組建更高一級(jí)法人社則要面臨更大的資本構(gòu)成問(wèn)題，要吸收規(guī)模更大的戰(zhàn)略投資者。其次，農(nóng)聯(lián)社組織體系的性質(zhì)也是由資本投資方式?jīng)Q定的。省聯(lián)社是轄內(nèi)聯(lián)社(或合作銀行)的逆向投資模式設(shè)置，理應(yīng)是互利型的服務(wù)關(guān)系。而只有順向投資方式才是企業(yè)化的管理模式。

(三)對(duì)地方機(jī)構(gòu)的管理模式

對(duì)地方合作金融機(jī)構(gòu)(包括農(nóng)信社和合作銀行)的管理，目前絕大多數(shù)省份采取的政府化的行政方式，其弊端已顯現(xiàn)。再一種方式是保持各法人機(jī)構(gòu)之間獨(dú)立性的服務(wù)型的管理模式。第三種是系統(tǒng)統(tǒng)一法人模式下的企業(yè)化管理模式。

管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立有中央級(jí)、省級(jí)和地市級(jí)三種選擇。以前是地市級(jí)。城市信用社最終改造為城市商業(yè)銀行也是地市級(jí)模式?，F(xiàn)在是省級(jí)管理，實(shí)行的是三級(jí)法人模式。另一種是中央級(jí)管理模式，目前一些西方國(guó)家采取這種管理方式。如法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行是按“上官下民”方式組建的互助合作銀行，實(shí)行半官半民、官辦為主；其體系由國(guó)家總行、省和地方農(nóng)業(yè)信貸互助銀行三個(gè)層次組成：總行是法人總代表，也是最高管理機(jī)構(gòu)。德國(guó)合作金融組織按“中央合作銀行一地區(qū)合作銀行一聯(lián)合社一信用社”構(gòu)建，不存在隸屬關(guān)系，自下而上人股，自上而下服務(wù)。這幾種模式各有利弊。地市級(jí)模式利于農(nóng)村資源的整合。提高支農(nóng)力度，但不利于風(fēng)險(xiǎn)防范，整體服務(wù)水平難以提高。省級(jí)模式克服了地市模式的缺點(diǎn)，但省級(jí)法人的管理容易侵犯人股法人社的自主性。中央級(jí)模式能夠提升農(nóng)信社地位和品牌，但制度設(shè)置不合理會(huì)一樣會(huì)侵犯基層機(jī)構(gòu)的自主性。阻礙支農(nóng)作用的發(fā)揮。

四、管理體制改革構(gòu)想

(一)堅(jiān)持股份合作制原則

從目前信用社經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)來(lái)看，它已經(jīng)是商業(yè)化運(yùn)作，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)置還是合作制，這一矛盾必須在改革中予以解決。鑒于我國(guó)大部分省份農(nóng)信社在經(jīng)濟(jì)中的地位，當(dāng)前條件下堅(jiān)持股份合作制原則改革是最佳取向。它的承載形式可以是合作銀行、也可以是信用社，但發(fā)展方向應(yīng)是向合作銀行過(guò)渡。因?yàn)槟壳翱h級(jí)法人社剛剛成立，資本構(gòu)成還十分脆弱，存款性的人股者還很多，因此應(yīng)盡快對(duì)這部分股金進(jìn)行清理，使之真正成為社員股；同時(shí)，應(yīng)更多地吸收投資股，加大投資股權(quán)人的投票權(quán)，盡快使縣聯(lián)社向股份合作制方向轉(zhuǎn)化，向合作銀行轉(zhuǎn)變。

至于商業(yè)化經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，只要按照股份合作制運(yùn)作，使農(nóng)信社或合作銀行經(jīng)營(yíng)真正體現(xiàn)投資者利益。其經(jīng)營(yíng)方向是不會(huì)有偏差的。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)達(dá)地域可以將農(nóng)信社改造為商業(yè)銀行。

(二)按地市級(jí)法人進(jìn)行產(chǎn)權(quán)設(shè)置，實(shí)行中央省市三級(jí)法人管理

改革目前農(nóng)信社三級(jí)法人管理模式。選擇模式有四：一是一級(jí)法人模式，即實(shí)現(xiàn)省級(jí)聯(lián)社一級(jí)法人。二是省縣兩級(jí)法人模式，地市設(shè)省分支機(jī)構(gòu)。三是省市兩級(jí)法人模式，縣聯(lián)社為市聯(lián)社分支。四是中央、省、市三級(jí)法人模式。綜合來(lái)看，依照省級(jí)聯(lián)社一級(jí)法人進(jìn)行產(chǎn)權(quán)設(shè)置，在目前狀況下難度較大，因?yàn)槭〖?jí)法人下設(shè)分支最重要的是資本控股，目前省聯(lián)社還不具備這樣的財(cái)力，即使有省級(jí)地方財(cái)政支持，最終還會(huì)涉及支農(nóng)問(wèn)題，因而不是一個(gè)較好的改革方案。省縣兩級(jí)法人模式在有些省已嘗試，但實(shí)質(zhì)上還未擺脫行政管理的性質(zhì)，尤其是地市級(jí)還要設(shè)省級(jí)分支機(jī)構(gòu)。再者縣聯(lián)社一級(jí)法人經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制較難，服務(wù)水平落后，發(fā)展?jié)摿Σ粔?。第三、第四種模式接近，只是要不要設(shè)中央級(jí)機(jī)構(gòu)問(wèn)題。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，選擇第四種模式較為可行。

設(shè)想是：設(shè)立地市一級(jí)法人機(jī)構(gòu)，并以此進(jìn)行產(chǎn)權(quán)設(shè)置，撤銷縣聯(lián)社法人，歸并、吸納轄內(nèi)投資者，并逐步向合作銀行過(guò)渡；構(gòu)筑品牌優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)新服務(wù)品種。設(shè)立中央農(nóng)村合作銀行和省農(nóng)村合作銀行，為單純服務(wù)型組織，吸納政府投資，股金比例應(yīng)在20％―30％，其余為基層機(jī)構(gòu)股份：肩負(fù)地市機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)、與政府協(xié)調(diào)、教育培訓(xùn)、資金結(jié)算、數(shù)據(jù)處理、信息統(tǒng)計(jì)、內(nèi)控審計(jì)監(jiān)督等職責(zé)，保障地市級(jí)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的人事權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，為系統(tǒng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)財(cái)務(wù)上的風(fēng)險(xiǎn)，保證經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定。

(三)完善基層法人治理結(jié)構(gòu)

首先，要完善投資人參與決策與管理的制度設(shè)置。法人機(jī)構(gòu)內(nèi)部區(qū)分投資股和資格股，加大投資股的占股比例，單個(gè)法人股占比可提高到10％，個(gè)人股占比可提高到0.5％。壓縮資格股所占比例，提高投資股的投票權(quán)：資格股劃分出投票權(quán)和非投票權(quán)兩類，投票權(quán)人按照章程定期參加股東代表大會(huì)參與重大事項(xiàng)的決策。其次，提高高管人員入股比例，理事股可以提高到5％，增強(qiáng)其經(jīng)營(yíng)責(zé)任意識(shí)。三是健全“三會(huì)一層”制度，保障股東大會(huì)體現(xiàn)股東的權(quán)益，保證理事會(huì)不受外來(lái)干預(yù)，保證監(jiān)事會(huì)能真正起到監(jiān)督作用，完善主任(行長(zhǎng))經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)制。四是加強(qiáng)人民銀行、銀監(jiān)局的監(jiān)管力度。最終形成銀行業(yè)外部監(jiān)管、系統(tǒng)內(nèi)自律管理與機(jī)構(gòu)自身內(nèi)控約束的管理體系。