第一篇：地方政府入股農(nóng)村信用社的問(wèn)題

地方政府入股農(nóng)村信用社的問(wèn)題：

由于受地方政府不能以財(cái)政資金入股農(nóng)村信用社的限制，地方政府入股農(nóng)村信用社只能以下屬國(guó)有企業(yè)參與農(nóng)村信用社股權(quán)投資，以戰(zhàn)略投資者的身份入股農(nóng)村信用社。

從對(duì)農(nóng)村信用社有利的地方來(lái)看，地方政府以下屬國(guó)有企業(yè)入股農(nóng)村信用社，可以在一定程度提高農(nóng)村信用社的股權(quán)集中度，保持農(nóng)村信用社股金在長(zhǎng)期穩(wěn)定。特別是對(duì)處于地方經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，經(jīng)營(yíng)情況不好的農(nóng)村信用社，能夠有效減輕農(nóng)村信用社外部擴(kuò)股的壓力，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金金額的提高。

從對(duì)農(nóng)村信用社不利的地方來(lái)看，由于地方政府出于保持地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要，天生具有控制金融資源的偏好，特別是隨著商業(yè)銀行貸款權(quán)限的上收，農(nóng)村信用社成為地方政府可以動(dòng)用的最有利的金融資源。由于農(nóng)村信用社本身特有的股權(quán)分散性質(zhì)，就有可能使占有相對(duì)控股全的政府政府下屬國(guó)有企業(yè)控制農(nóng)村信用社，為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)，而忽視了對(duì)農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)控制的要求。農(nóng)村信用社受地方政府干預(yù)產(chǎn)生壞帳的情況，在農(nóng)村信用社發(fā)展的過(guò)程中不斷出現(xiàn)。對(duì)此，對(duì)于地方政府入股農(nóng)村信用社，并可能以參股方式控股農(nóng)村信用社的可能必須給予高度重視。

地方政府入股農(nóng)村信用社，有利有弊，但由于地方政府所處的強(qiáng)勢(shì)地位，導(dǎo)致地方政府入股農(nóng)村信用社很有可能會(huì)是弊大于利。所以，必須通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)，才能實(shí)現(xiàn)政府以戰(zhàn)略投資者的身份入股農(nóng)村信用社，獲得農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)成長(zhǎng)的投資收益，而又使農(nóng)村信用社處于不被地方政府所控制的地位。

第二篇：地方政府置換收購(gòu)農(nóng)村信用社不良貸款案例研究

地方政府置換收購(gòu)農(nóng)村信用社不良貸款案例

研究

——基于破窗理論和金融生態(tài)環(huán)境理論視角

李彬彬

2012-11-15 10:13:08 來(lái)源：《金融與保險(xiǎn)》2012年第9期

一、引言

一直以來(lái)，地方政府對(duì)農(nóng)村信用社（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)信社”）經(jīng)營(yíng)的行政干預(yù)備受詬病。然而，近年來(lái)山東省多個(gè)縣（市）政府采取土地置換甚至直接購(gòu)買的方式幫助農(nóng)信社處置不良貸款。地方政府為何一改強(qiáng)制農(nóng)信社放貸支持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的“傳統(tǒng)”而變?yōu)橐浴罢娼鸢足y”支持農(nóng)信社發(fā)展呢？筆者通過(guò)深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這主要有兩個(gè)原因：一是始于2002年的本輪農(nóng)信社改革從根本上修復(fù)了農(nóng)信社的“破窗”，地方政府對(duì)農(nóng)信社新出現(xiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法再推諉責(zé)任；二是銀行對(duì)區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境高度重視，地方不良率過(guò)高將直接導(dǎo)致下一步的貸款投放受限并進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以地方政府有及時(shí)置換農(nóng)信社不良貸款改善地方金融生態(tài)環(huán)境的壓力和動(dòng)力。本輪改革央行是“花錢買機(jī)制”，改革后地方政府則是“花錢買環(huán)境”。

二、地方政府置換收購(gòu)農(nóng)信社不良貸款案例

山東省D市11家縣級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)社（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)聯(lián)社”）在本輪改革中共獲得央行專項(xiàng)票據(jù)資金支持7.55億元，2008年已全部?jī)陡丁８母锖笤撌修r(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)逐步建立并完善，股本實(shí)力不斷壯大，資產(chǎn)質(zhì)量大幅提高，支農(nóng)能力明顯增強(qiáng)。但部分縣農(nóng)聯(lián)社受經(jīng)營(yíng)能力等多方面影響，不良貸款出現(xiàn)反彈，個(gè)別縣聯(lián)社不良率過(guò)高，甚至導(dǎo)致所在縣的區(qū)域不良率整體上升。為及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，該市農(nóng)聯(lián)社系統(tǒng)積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣С?，整體處置不良資產(chǎn)。截至2010年末，共有7家縣（市）農(nóng)聯(lián)社由當(dāng)?shù)卣扇⊥恋刂脫Q或由財(cái)政下屬公司直接購(gòu)買的方式處置不良貸款16.35億元，而2010年末該市11家農(nóng)聯(lián)社（農(nóng)合行）股本金余額為16.72億元，相當(dāng)于政府出資重建了全部信用社。下面我們以L縣農(nóng)聯(lián)社為代表做深入研究。

（一）不良率高企，金融生態(tài)環(huán)境指標(biāo)惡化：L縣政府以土地使用權(quán)置換農(nóng)信社不良貸款的背景

2004年L縣農(nóng)村信用社通過(guò)專項(xiàng)中央銀行票據(jù)置換不良資產(chǎn)3141萬(wàn)元。但由于長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)管理不善等原因，其不良貸款額逐年增加，同時(shí)存款增長(zhǎng)緩慢，存貸比、資本充足率等指標(biāo)均突破監(jiān)管部門(mén)要求。截至2009年末，該社存貸比高達(dá)102.34%，不良貸款額98386萬(wàn)元，不良率60.24%，資本充足率為-18.26%。不良貸款長(zhǎng)期居高不下，已成為制約L縣農(nóng)信社可持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的桎梏。由于L縣農(nóng)信社長(zhǎng)期以來(lái)不良貸款余額大、占比高，被銀監(jiān)會(huì)列為山東省農(nóng)信社系統(tǒng)唯一一家高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)關(guān)注單位。

貸款不良率是衡量區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境的重要指標(biāo)，L縣農(nóng)聯(lián)社不良貸款額占全縣金融機(jī)構(gòu)不良貸款比重達(dá)88.58%，不良率高出全縣平均水平37.2個(gè)百分點(diǎn)，嚴(yán)重影響了轄區(qū)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

（二）L縣政府“花錢買金融生態(tài)環(huán)境”

為清收、盤(pán)活不良貸款，L縣農(nóng)信社于2010年3月至6月末開(kāi)展不良貸款清收“百日會(huì)戰(zhàn)”，累計(jì)清收、盤(pán)活不良貸款8500萬(wàn)元。但這種方式對(duì)于接近10億元不良貸款攤子而言，可謂杯水車薪。

為快速大幅處置不良資產(chǎn)，L縣農(nóng)聯(lián)社對(duì)不良貸款分布、成因等進(jìn)行了深入調(diào)查，并于2010年6月2日向山東省農(nóng)聯(lián)社D市辦事處和L縣政府上報(bào)了《關(guān)于整體處置不良貸款工作可行性分析報(bào)告》。L縣委、縣政府為幫扶L縣農(nóng)信社盡快擺脫歷史包袱，促進(jìn)其健康發(fā)展，同意用395畝國(guó)有土地使用權(quán)置換農(nóng)村信用社不良貸款59250萬(wàn)元，出臺(tái)了《L縣人民政府關(guān)于整體處置農(nóng)村信用合作聯(lián)社不良資產(chǎn)的意見(jiàn)》，并協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)辦理土地評(píng)估手續(xù)及土地使用證。2010年8月份，經(jīng)省農(nóng)聯(lián)社同意，L縣政府以395畝商用開(kāi)發(fā)用地使用權(quán)集中置換農(nóng)聯(lián)社不良資產(chǎn)59250萬(wàn)元（詳見(jiàn)表

1、表2），同年8月底完成調(diào)賬工作。

置換后，L縣農(nóng)聯(lián)社與縣政府簽訂《不良貸款委托管理處置協(xié)議》，其59250萬(wàn)元不良資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸縣政府，由其委托縣聯(lián)社進(jìn)行清收和管理，收回的本金用于沖減置換的資產(chǎn)，利息作為聯(lián)社收益；L縣聯(lián)社對(duì)置換取得的土地，享有占有、使用、受益、處分等權(quán)利，單獨(dú)核算，逐年攤銷，計(jì)劃每年攤銷3234萬(wàn)元，預(yù)計(jì)15年攤銷完畢。

（三）不良資產(chǎn)置換取得的初步成效

1.快速實(shí)現(xiàn)監(jiān)管指標(biāo)達(dá)標(biāo)，促進(jìn)轄區(qū)金融生態(tài)環(huán)境改善。通過(guò)以國(guó)有土地使用權(quán)置換不良貸款政策，L縣農(nóng)聯(lián)社監(jiān)管指標(biāo)得到明顯改善，經(jīng)營(yíng)包袱得以減輕。2010年9月末，L縣農(nóng)信社不良貸款余額25817萬(wàn)元，較6月末減少59637萬(wàn)元；不良貸款占比為16.74%，較6月末下降27.21個(gè)百分點(diǎn)。貸款損失準(zhǔn)備充足率達(dá)到45.92%。提高33.38個(gè)百分點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)覆蓋能力明顯提升。資本充足率達(dá)到5.84%，較置換前提高18.38個(gè)百分點(diǎn)，可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力增強(qiáng)。同時(shí)，L縣整體不良率也大幅下降。

2.信貸投放能力明顯提高。不良資產(chǎn)置換后，L縣農(nóng)聯(lián)社貸款不良額與不良率雙降，經(jīng)營(yíng)壓力大為減輕，信貸投放空間得到擴(kuò)展。2010年7～9月份新增貸款19017萬(wàn)元，在貨幣政策趨緊，其他金融機(jī)構(gòu)信貸規(guī)模有所收緊下，農(nóng)聯(lián)社貸款大幅增長(zhǎng)，成為當(dāng)?shù)匦刨J投放的新亮點(diǎn)。2010年L縣4家國(guó)有商業(yè)銀行貸款僅增加5032萬(wàn)元，同比少增58419萬(wàn)元。而農(nóng)信社由于輕裝上陣，信貸投放大幅增長(zhǎng)，貸款增加59263萬(wàn)元，占全縣貸款增量的63.12%，同比多增42222萬(wàn)元，增量是上年的3.48倍。

三、本輪農(nóng)信社改革徹底修復(fù)農(nóng)信社“破窗”，紿地方政府積極處置農(nóng)信社不良資產(chǎn)帶來(lái)了前所未有的壓力

我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)歷30多年，農(nóng)村金融改革也走過(guò)了30余年歷程。在此期間，農(nóng)信社的改革一直在自我否定中不斷推進(jìn)，前期歷次改革均未達(dá)到預(yù)期效果。對(duì)于地方政府與農(nóng)信社的關(guān)系，多年來(lái)大家普遍的感受就是其干預(yù)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)，將其視為自己的“錢袋子”和“取款機(jī)”，強(qiáng)制其為不符合信貸標(biāo)準(zhǔn)要求的企業(yè)發(fā)放貸款，從而形成了大量的不良貸款。那為什么2003年開(kāi)始的本輪改革之后，地方政府會(huì)突然180度大轉(zhuǎn)彎，從行政干預(yù)轉(zhuǎn)為置換收購(gòu)農(nóng)信社不良資產(chǎn)呢？前期改革為何次次失敗，而本輪改革又是抓住了哪個(gè)癥結(jié)從而獲得成功呢？筆者在對(duì)農(nóng)信社改革歷程進(jìn)行反復(fù)研究之后，基于心理學(xué)“破窗理論”找到了答案。

（一）農(nóng)村信用社改革歷程簡(jiǎn)要回顧

1.改革之初的定位隱患。農(nóng)信社改革之初，國(guó)家對(duì)其的定位為其后來(lái)歷次改革失敗埋下了隱患。1977年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項(xiàng)規(guī)定》，提出信用社“既是集體金融組織，又是國(guó)家銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)”，把其交由中國(guó)人民銀行管理。1979年，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)人民銀行黨組的報(bào)告，同意將農(nóng)信社改為“是集體金融組織，又是農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)”，將其交給農(nóng)業(yè)銀行管理。

2.農(nóng)行管理期間一系列不徹底的改革。1984年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立農(nóng)村信用社縣聯(lián)社，農(nóng)業(yè)銀行通過(guò)縣聯(lián)社來(lái)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)信社。1985年中央1號(hào)文件要求“信用社實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”，但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)“接受農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)”。農(nóng)信社處于獨(dú)立經(jīng)營(yíng)與接受農(nóng)行領(lǐng)導(dǎo)并存的尷尬局面。1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》指出：“將農(nóng)村信用社聯(lián)社從中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行中獨(dú)立出來(lái)，辦成基層信用社的聯(lián)合組織。”到1995年底，全國(guó)已有獨(dú)立核算的農(nóng)村信用社50219個(gè)，縣級(jí)聯(lián)社2409個(gè)。

3.合作制規(guī)范與整頓。1996年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，到1996年底，全國(guó)基本完成農(nóng)信社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系的工作，對(duì)其的業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管分別由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國(guó)人民銀行承擔(dān)，然后按合作制原則加以規(guī)范。1998年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)央行文件，要求“組建農(nóng)村信用社縣以上行業(yè)自律組織，行使對(duì)農(nóng)村信用社管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的職能”。1999年，央行提出“逐步組建農(nóng)村信用社地（市）聯(lián)社”，“建立省級(jí)信用合作聯(lián)社或協(xié)會(huì)”。至2000年，全國(guó)共組建65家地（市）聯(lián)社，6家省級(jí)聯(lián)社和5家省級(jí)信用合作協(xié)會(huì)。

（二）歷史問(wèn)題和所有者缺位是歷次改革均未解決地方政府干預(yù)的根本原因

經(jīng)過(guò)25年的改革，農(nóng)信社的問(wèn)題可謂越改越多，金融機(jī)構(gòu)能有的問(wèn)題它全存在：產(chǎn)權(quán)不清晰，法人治理結(jié)構(gòu)沒(méi)完善，經(jīng)營(yíng)機(jī)制和內(nèi)控制度不健全；管理體制沒(méi)理順，管理職權(quán)和責(zé)任不明確；歷史包袱沉重，資產(chǎn)質(zhì)量差，經(jīng)營(yíng)困難，潛在風(fēng)險(xiǎn)大。自1994年開(kāi)始全國(guó)農(nóng)信社連續(xù)10年虧損，2002年當(dāng)年虧損58億元，歷史虧損掛賬近1500億元。截至2002年末，全國(guó)農(nóng)信社資不抵債額高達(dá)3300多億元，資本充足率為-8.45%，資本凈額為-1217億元，不良貸款5147億元，不良貸款占比達(dá)36.93%，其中，地方政府干預(yù)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。本輪改革之初，央行行長(zhǎng)周小川就指出，農(nóng)信社歷史包袱產(chǎn)生的原因是多方面的，既有農(nóng)村信用社市場(chǎng)定位的問(wèn)題，也有經(jīng)營(yíng)管理的問(wèn)題，還有經(jīng)濟(jì)體制的問(wèn)題，外部干預(yù)也是重要原因。這個(gè)問(wèn)題為何一直沒(méi)有得到解決呢？我們以心理學(xué)的“破窗理論”來(lái)進(jìn)行解釋。

1.“破窗理論”的基本解釋。多年前，美國(guó)斯坦福大學(xué)心理學(xué)家詹巴斗進(jìn)行一項(xiàng)試驗(yàn)，他找了兩輛一模一樣的汽車放在街區(qū)，其中一輛把車牌摘掉，并且把頂棚打開(kāi)，結(jié)果這輛車一天之內(nèi)就給人偷走了；而另一輛擺了一周也無(wú)人問(wèn)津，后來(lái)他用錘子把那輛車的玻璃敲了個(gè)大洞，結(jié)果僅僅過(guò)了幾個(gè)小時(shí)它就不見(jiàn)了。以這項(xiàng)試驗(yàn)為基礎(chǔ)，政治學(xué)家威爾遜和犯罪學(xué)家凱琳提出了“破窗理論”，認(rèn)為如果有人打壞了一個(gè)建筑物的窗戶玻璃，而這扇窗戶又得不到及時(shí)的維修，別人就可能受到某些暗示性的縱容去打爛更多的窗戶玻璃。久而久之，這些破窗戶就給人造成一種無(wú)序的感覺(jué)。結(jié)果在這種公眾麻木不仁的氛圍中，犯罪就會(huì)滋生、繁榮。還有一個(gè)被稱為校園里的“破窗現(xiàn)象”：班里新來(lái)了一個(gè)留級(jí)生，由于他的勤奮努力，使得原本想混日子的同學(xué)受到震動(dòng)，學(xué)習(xí)氣氛開(kāi)始轉(zhuǎn)好，有時(shí)老師反復(fù)強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，有的人或許不以為然，但是他的一句話“這個(gè)內(nèi)容會(huì)考到”，便會(huì)立即引起高度重視，留級(jí)生的話比老師的還有效！這說(shuō)明及時(shí)修好第一扇被打破的玻璃，能有效阻止“破窗現(xiàn)象”于萌芽狀態(tài)。

2.政策性“破窗”屢屢出現(xiàn)，導(dǎo)致地方政府對(duì)農(nóng)信社行政干預(yù)積重難返。農(nóng)信社在農(nóng)行管理期間，由于農(nóng)行實(shí)行總行和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)信社在地方行政指令下被動(dòng)發(fā)放了較多支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“政策性”貸款；農(nóng)信社脫離農(nóng)行時(shí)又被劃入了大量農(nóng)信社認(rèn)為不應(yīng)由其承擔(dān)的不良貸款；清理農(nóng)村基金會(huì)和整頓城市信用社時(shí)又并入農(nóng)信社大量不良資產(chǎn)。這些政策性的“破窗”給農(nóng)信社帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。一提起壞賬，很多人第一個(gè)反應(yīng)就是違規(guī)放貸，但就農(nóng)信社而言，早期不良貸款很大一部分都是政策造成的。農(nóng)信社是服務(wù)弱勢(shì)群體的，很多業(yè)務(wù)都是賠錢的，而且維持那么大規(guī)模的基層網(wǎng)點(diǎn)，自身消耗比較大。特別是在農(nóng)行管理時(shí)期，農(nóng)信社一直以服務(wù)農(nóng)村金融業(yè)為己任，從沒(méi)有計(jì)較過(guò)收益上的得失，哪里有金融需要，哪里就有農(nóng)信社，最終形成了大量的政策性不良貸款。在這種情況下，地方政府認(rèn)為農(nóng)信社就是“錢袋子”和“取款機(jī)”，更加肆無(wú)忌憚、變本加厲地進(jìn)行行政干預(yù)，導(dǎo)致大量“干預(yù)性”不良貸款。

3.“所有者缺位”使農(nóng)信社缺乏及時(shí)修復(fù)“破窗”的機(jī)制。在農(nóng)信社幾十年的改革歷程中，始終沒(méi)有建立一個(gè)破窗能被及時(shí)修復(fù)的機(jī)制，這就是“所有者缺位”。在其改革歷程中，第一階段強(qiáng)調(diào)農(nóng)行的領(lǐng)導(dǎo)，第二階段強(qiáng)調(diào)合作性，但實(shí)際上農(nóng)信社真正的出資人“社員”從未真正參與管理，甚至沒(méi)有基本的管理知情權(quán)，這就導(dǎo)致嚴(yán)重的“所有者缺位”，也就是所謂的“產(chǎn)權(quán)不清晰”。一個(gè)偌大的資產(chǎn)過(guò)萬(wàn)億的農(nóng)信社系統(tǒng)搞來(lái)搞去產(chǎn)權(quán)都不清晰了，地方政府怎么會(huì)不干預(yù)其經(jīng)營(yíng)呢？因?yàn)檫@個(gè)單位沒(méi)有“主人”，也就導(dǎo)致出現(xiàn)問(wèn)題后沒(méi)有人及時(shí)出來(lái)要求改正，缺乏及時(shí)修復(fù)“破窗”的機(jī)制。

4.破窗重重的農(nóng)信社。由上可知，政策造成了“破窗”，而“所有者缺位”使破窗又得不到及時(shí)的維修，這就使地方政府以及農(nóng)信社的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者和管理者認(rèn)為這就像一輛玻璃破碎、頂棚打開(kāi)、拆掉車牌放在街區(qū)無(wú)人要的舊汽車，自然不會(huì)得到認(rèn)真的管理，所謂“經(jīng)營(yíng)機(jī)制和內(nèi)控制度不健全”，那管理體制又怎么能夠理順、管理職權(quán)和責(zé)任又怎么會(huì)明確呢？這些“破窗戶”給地方政府造成的無(wú)序感覺(jué)使得違規(guī)干預(yù)甚至違法干預(yù)在公眾麻木不仁的氛圍中滋生，最終導(dǎo)致歷史包袱重、資產(chǎn)質(zhì)量差。農(nóng)信社存在的一系列問(wèn)題其實(shí)只有一部分是前期政策造成的，另一部分則是因歷史問(wèn)題沒(méi)得到解決而被渾水摸魚(yú)形成的。

（三）徹底修復(fù)“破窗”和建立及時(shí)修復(fù)機(jī)制是本輪改革后地方政府主動(dòng)承擔(dān)農(nóng)信社不良貸款責(zé)任的根本原因

從上述分析中我們可以發(fā)現(xiàn)，要使農(nóng)信社擺脫地方政府的行政干預(yù)，需要抓住兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是從根本上解決歷史問(wèn)題，徹底修復(fù)“破窗”；二是明晰產(chǎn)權(quán)，建立破窗及時(shí)維修機(jī)制。而2003年開(kāi)始的本輪改革正是抓住了這兩個(gè)關(guān)鍵，從根本上解決了問(wèn)題。

1.一攬子解決歷史問(wèn)題，“破窗”被完全修復(fù)。前文已經(jīng)提到，本輪改革之初，央行行長(zhǎng)周小川就指出，在農(nóng)信社歷史包袱產(chǎn)生的諸多原因中外部干預(yù)是重要原因。據(jù)此，對(duì)農(nóng)信社的損失，中央分?jǐn)傄话耄胤胶娃r(nóng)信社承擔(dān)另一半，采取央行專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款、國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼、減免所得稅和營(yíng)業(yè)稅等方式，一攬子解決新中國(guó)成立以來(lái)的全部歷史遺留問(wèn)題。這就使農(nóng)信社的“破窗”被完全修復(fù)。

2.花錢買機(jī)制，“破窗”及時(shí)修復(fù)機(jī)制初步建立。前文我們提到，產(chǎn)權(quán)不清晰是農(nóng)信社的癥結(jié)所在，這次改革對(duì)于農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度實(shí)行了根本性的突破，不再?gòu)?qiáng)調(diào)“合作性”，而是要把農(nóng)信社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)型地方金融機(jī)構(gòu)。而且，央行給予農(nóng)信社專項(xiàng)票據(jù)支持并不是無(wú)條件的，而是發(fā)行、兌付雙考核，用央行副行長(zhǎng)易綱的話說(shuō)，叫做“花錢買機(jī)制”，要求農(nóng)信社按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)的完善和經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換，使農(nóng)村信用社真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體。只有達(dá)到了央行的考核標(biāo)準(zhǔn)，專項(xiàng)票據(jù)才能夠發(fā)行和兌付。這就促使農(nóng)信社初步建立了“破窗”及時(shí)修復(fù)機(jī)制。

3.交由省政府管理，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，確保機(jī)制長(zhǎng)效性。本輪改革在農(nóng)信社體制上有一個(gè)突出的變化，就是明確提出將農(nóng)信社的管理責(zé)任交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，同時(shí)，國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，農(nóng)信社自我約束，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這樣做，有利于農(nóng)信社的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。一是農(nóng)信社是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，同時(shí)也是地方性金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)信社的改革與發(fā)展不能割裂與地方政府的關(guān)系，地方政府也有責(zé)任加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社的領(lǐng)導(dǎo)、管理和支持；二是隨著金融形勢(shì)的變化和政府職能的轉(zhuǎn)變，省級(jí)政府已經(jīng)具備了管理地方性金融機(jī)構(gòu)的能力，交由地方政府管理，有利于明確管理責(zé)任，也有利于為農(nóng)信社的發(fā)展創(chuàng)造好的環(huán)境。當(dāng)然，省政府對(duì)于農(nóng)信社的管理只能是間接的、宏觀的，不能直接干預(yù)農(nóng)信社的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（四）“破窗”修復(fù)，地方政府對(duì)農(nóng)信社新增不良貸款具有及時(shí)處置的壓力

本輪改革結(jié)束之后，農(nóng)信社前期不良已經(jīng)“一攬子”解決，通過(guò)花錢買機(jī)制使“破窗”及時(shí)修復(fù)機(jī)制初步建立，更重要的是通過(guò)將管理權(quán)交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，明確了管理責(zé)任。對(duì)于農(nóng)信社新增的不良貸款，不可能再由中央財(cái)政或央行來(lái)埋單，而只能由地方財(cái)政進(jìn)行處置。在這種背景下，由于省委省政府對(duì)市委市政府以及縣委縣政府在人、財(cái)、權(quán)等方面有較強(qiáng)的控制權(quán)，省級(jí)財(cái)政不會(huì)代縣政府處置農(nóng)信社不良貸款，而且一旦某縣農(nóng)聯(lián)社不良率過(guò)高引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，還可能受到上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)，所以地方政府有及時(shí)處置農(nóng)信社不良資產(chǎn)的壓力。

四、金融生態(tài)環(huán)境對(duì)信貸投放的影響使地方政府有協(xié)助農(nóng)信社及時(shí)處置不良資產(chǎn)的動(dòng)力

（一）上級(jí)政府考核壓力是推動(dòng)地方政府處置農(nóng)信社不良貸款的重要因素

央行行長(zhǎng)周小川（2004）提出金融生態(tài)環(huán)境的概念以來(lái)，金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)得到了各級(jí)政府的高度重視，已經(jīng)成為衡量地方發(fā)展環(huán)境的重要指標(biāo)，并被眾多地方政府列入政績(jī)考核體系。而貸款不良率又是反映金融生態(tài)環(huán)境最重要的指標(biāo)之一，所以地方政府對(duì)農(nóng)信社貸款質(zhì)量尤為關(guān)注。

以L縣所在的D市為例，該市在當(dāng)?shù)厝嗣胥y行的參謀推動(dòng)下，高度重視金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)。2005年和2007年D市政府先后頒布《關(guān)于進(jìn)一步改善全市金融生態(tài)環(huán)境的意見(jiàn)》和《金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)考核評(píng)價(jià)辦法》，2008年正式將優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境工作納入了對(duì)各縣（市）考核內(nèi)容。2009年又將金融工作列入年終單項(xiàng)考核，進(jìn)一步強(qiáng)化了金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的考核力度。2007-2010年，市政府連續(xù)4年召開(kāi)全市金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)專題會(huì)議，營(yíng)造了金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的良好氛圍。在考核壓力下，地方政府積極優(yōu)化當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境，而降低貸款不良率則成為當(dāng)務(wù)之急，由于縣域內(nèi)只有農(nóng)聯(lián)社為法人機(jī)構(gòu)，且其不良貸款最終將由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，所以縣政府對(duì)于及時(shí)處置其不良資產(chǎn)具有較強(qiáng)的積極性。

（二）金融機(jī)構(gòu)區(qū)域限批政策是推動(dòng)地方政府及時(shí)處置農(nóng)信社不良貸款的根本因素

近年來(lái)金融機(jī)構(gòu)對(duì)于區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境越來(lái)越重視，對(duì)于地方貸款不良率高度關(guān)注，特別是對(duì)于縣域金融環(huán)境，更是紛紛予以評(píng)級(jí)和排名，將指標(biāo)較差的區(qū)域列為“高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)”，在信貸審批上程序嚴(yán)格，甚至個(gè)別行還實(shí)行了“區(qū)域限批”政策，也就是對(duì)不良率過(guò)高的縣域不予審批新增貸款。這一做法對(duì)地方政府觸動(dòng)極大，因?yàn)橐患毅y行的不良率可能導(dǎo)致多家銀行均不再放貸，直接影響當(dāng)?shù)卣麄€(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從這一角度出發(fā)，假如當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社不良率過(guò)高，地方政府就有及時(shí)協(xié)助處置的動(dòng)力，而且地方政府還積極協(xié)助其他金融機(jī)構(gòu)清收不良貸款。

五、幾點(diǎn)啟示

從上文分析可以看出，正是由于本輪農(nóng)信社改革中徹底解決了歷史遺留問(wèn)題，并將農(nóng)信社交由省級(jí)政府管理，才使地方政府真正斷絕了“渾水摸魚(yú)”、“搭車干預(yù)”的做法，并不得不承擔(dān)起協(xié)助農(nóng)信社處置不良資產(chǎn)的責(zé)任。而各界對(duì)金融生態(tài)環(huán)境的重視又使地方政府有了主動(dòng)為農(nóng)信社處置不良資產(chǎn)的動(dòng)力。這兩點(diǎn)對(duì)于進(jìn)一步深化改革金融體制甚至經(jīng)濟(jì)體制以及進(jìn)一步深入建設(shè)金融生態(tài)環(huán)境大有啟示。

一是改革要找到癥結(jié)所在。正如農(nóng)信社前期改革所示，爭(zhēng)論停留在“民辦”還是“官辦”，農(nóng)行管理、央行管理還是行業(yè)自律，其實(shí)都沒(méi)有抓住所有者缺位的癥結(jié)。

二是改革要從癥結(jié)入手，徹底解決歷史問(wèn)題，將“破窗”完全修復(fù)，不留隱患。正如本輪改革所示，將歷史遺留問(wèn)題一攬子解決，使農(nóng)信社管理和經(jīng)營(yíng)層再不可能以此為借口經(jīng)營(yíng)不善，地方政府再也無(wú)法借機(jī)干預(yù)其經(jīng)營(yíng)。

三是要建立長(zhǎng)效機(jī)制，保證一旦再次出現(xiàn)“破窗”能夠及時(shí)修復(fù)。本次改革將農(nóng)信社管理權(quán)移交省級(jí)政府，為農(nóng)信社發(fā)展優(yōu)化了環(huán)境，建立了長(zhǎng)效機(jī)制，有利于其長(zhǎng)期科學(xué)發(fā)展。

四是金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)要充分發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用和激勵(lì)機(jī)制。以D市為例，正是市委市政府將其列入了對(duì)縣（市）的考核，才得到了地方政府的高度重視；正是金融機(jī)構(gòu)針對(duì)金融生態(tài)環(huán)境的“區(qū)域限批”政策，才使地方政府有了幫助農(nóng)信社處置不良資產(chǎn)的動(dòng)力。

第三篇：中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題探討

中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題探討

摘要：巨額的地方債務(wù)越來(lái)越成為社會(huì)矚目的焦點(diǎn)。本文通過(guò)分析地方債務(wù)問(wèn)題的現(xiàn)狀，深究其影響，導(dǎo)出危機(jī)，再針對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的形成原因提出相應(yīng)的解決方法。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)危機(jī)；成因；影響；對(duì)策

地方政府性債務(wù)是指地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位及地方政府專門(mén)成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)，分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬。目前我國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模已十分巨大，并且增長(zhǎng)非常迅速。截至2010年底全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額約10.7萬(wàn)億元。有關(guān)專家根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)估計(jì)目前的地方政府性債務(wù)規(guī)模約為18.5萬(wàn)億-24.6萬(wàn)億元。而這一數(shù)據(jù)是2012年我國(guó)地方財(cái)政收入（本級(jí)）6.1萬(wàn)億元的3到4倍之多，債務(wù)收入比率高達(dá)175%-232%，超過(guò)100%的債務(wù)警戒線，地方負(fù)債情況不容樂(lè)觀。

一、地方債務(wù)危機(jī)的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模分布情況

從政府層級(jí)看，截至2010年底，全國(guó)省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府性債務(wù)余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務(wù)余額地域分布情況

（二）債務(wù)規(guī)模分變化情況。

1997年以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%，但增速下降43.06個(gè)百分點(diǎn)。

二、地方債務(wù)危機(jī)的成因

（一）制度因素：地方政府錢少事多，負(fù)擔(dān)沉重

地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配是造成地方債務(wù)危機(jī)最重要也是最根本的原因。目前我國(guó)中央財(cái)政收入占比52%，支出只占20%，而地方財(cái)政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國(guó)現(xiàn)行的28個(gè)稅種中，目前僅營(yíng)業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用?！盃I(yíng)改增”在整個(gè)服務(wù)業(yè)實(shí)行后，按現(xiàn)有增值稅分成比例，地方失去了一個(gè)重要的獨(dú)立稅源，地方的支出責(zé)任和收入來(lái)源之間的錯(cuò)配將加劇，財(cái)稅體制改革變得刻不容緩。為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費(fèi)財(cái)政”和“土地財(cái)政”。財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配反映出中國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)有效的財(cái)政分權(quán)。

（二）政策因素：財(cái)政政策積極，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張

近年來(lái)積極的財(cái)政政策的施行使得地方債務(wù)的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張。1998年以來(lái)，為了治理通貨緊縮，國(guó)家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，2008年發(fā)行國(guó)債總額已達(dá)15500億元。這一政策從三個(gè)方面推動(dòng)了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張：第一，中央政府增發(fā)國(guó)債時(shí)，每年都在相關(guān)預(yù)算法案中明確增發(fā)國(guó)債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉(zhuǎn)貸給地方政府用于中央確定的地方建設(shè)項(xiàng)目，共轉(zhuǎn)貸地方政府國(guó)債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務(wù)。二是國(guó)債項(xiàng)目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問(wèn)題，相應(yīng)形成了地方政府的或有顯性債務(wù)。第三，在中央政府投資擴(kuò)張示范效應(yīng)下，地方各級(jí)政府也程度不同地存在不顧財(cái)力層層擴(kuò)張的問(wèn)題，舉債搞建設(shè)極為盛行，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監(jiān)督弱化

地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，存在部分冗余機(jī)構(gòu)。此外，政府準(zhǔn)入機(jī)制有很大缺陷，導(dǎo)致眾多“走后門(mén)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，爭(zhēng)相擠進(jìn)工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，大量增加了財(cái)政供養(yǎng)人員總量。

地方主要領(lǐng)導(dǎo)單純追求GDP的片面政績(jī)觀，加劇了地方政府行為不規(guī)范問(wèn)題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績(jī)”，獲取政治資本，在任期內(nèi)盲目上項(xiàng)目、搞建設(shè)、建廠子、搞開(kāi)發(fā)，不顧財(cái)力實(shí)際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績(jī)工程”。而無(wú)論這些“政績(jī)工程”干好干壞，領(lǐng)導(dǎo)者本人都不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，因此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在舉債時(shí)往往毫無(wú)后顧之憂，只管借錢舉債而不計(jì)成本、效益，更不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，加大了地方負(fù)債壓力。

在此情況下，又缺乏對(duì)地方政府的有效監(jiān)督體系，監(jiān)督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開(kāi)，既缺乏自律，又缺乏人大、社會(huì)等方面的監(jiān)督。

三、地方債務(wù)危機(jī)的后續(xù)影響

（一）信貸存在違約風(fēng)險(xiǎn)，影響銀行信貸安全

未來(lái)兩三年之內(nèi)，大量地方融資平臺(tái)的貸款到期，債務(wù)償還問(wèn)題就會(huì)爆發(fā)。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達(dá)2.4萬(wàn)億元人民幣，對(duì)銀行業(yè)的新增風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)是3.15萬(wàn)億元左右，這通過(guò)資本消耗和撥備計(jì)提對(duì)銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生影響。

（二）宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行受到影響

地方政府負(fù)債投資整體上降低了社會(huì)投資效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動(dòng)的投資項(xiàng)目效率很低，尤其是機(jī)場(chǎng)、公路的重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎?cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的素質(zhì)和質(zhì)量。

（三）地方經(jīng)濟(jì)停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，許多項(xiàng)目難免會(huì)半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可能面臨停滯。我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新一輪建設(shè)高峰期，地方投融資平臺(tái)仍需扮演重要角色。如果這些平臺(tái)的貸款能力受到限制，地方投融資平臺(tái)所蘊(yùn)含的危機(jī)將可能提前顯現(xiàn)，并成為真正的危機(jī)，進(jìn)而對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。

（四）地方賣地圈錢 掣肘房地產(chǎn)調(diào)控

地方政府財(cái)政收入中相當(dāng)一部分來(lái)自于賣地和房地產(chǎn)稅收，償債壓力加重地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，房地產(chǎn)調(diào)控政策難以為繼，迫使房地產(chǎn)調(diào)控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費(fèi)。通過(guò)提高行政所掌控的“資源”價(jià)格進(jìn)行出售，來(lái)增加財(cái)政收入彌補(bǔ)巨大的債務(wù)虧空。

（五）影響政府威信和社會(huì)穩(wěn)定

如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，可能會(huì)影響地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等公共產(chǎn)品的投入，可能會(huì)出現(xiàn)公務(wù)員和中小學(xué)教師等相關(guān)人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支付問(wèn)題，嚴(yán)重的將會(huì)威脅社會(huì)穩(wěn)定，也不利于維持政府形象，人民對(duì)政府的信心和支持度下降。

四、地方債務(wù)危機(jī)的對(duì)策

（一）徹底完成銀行的去財(cái)政功能

徹底完成銀行的去財(cái)政功能，加強(qiáng)財(cái)政投融資體系改革。雖然我國(guó)銀行體系撥備較充足，上萬(wàn)億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過(guò)地方政府的財(cái)政投融資體系改革來(lái)徹底“松綁”銀行業(yè)已經(jīng)刻不容緩。

（二）完善財(cái)政體制，合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán)

要進(jìn)一步明確中央與地方政府以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)劃分。應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的，在劃分責(zé)任時(shí)，明確由中央承擔(dān)。完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔(dān)保行為，加強(qiáng)地方債務(wù)的法制化管理，以減少各級(jí)政府間的“侵權(quán)”行為，增強(qiáng)各級(jí)地方政府的償債意識(shí)，防止地方政府債務(wù)規(guī)模的失控。

同時(shí)完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財(cái)政收入中的比重。進(jìn)一步完善分稅制，分清各級(jí)政府的償債責(zé)任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)具有地方區(qū)域特點(diǎn)的稅源開(kāi)征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國(guó)經(jīng)濟(jì)“去房地產(chǎn)化”

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的“去房地產(chǎn)化”，需要推進(jìn)保障性住房等民生建設(shè)。在目前我國(guó)地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領(lǐng)域支出的增加令地方政府不堪重負(fù)。房地產(chǎn)問(wèn)題關(guān)乎民生和社會(huì)穩(wěn)定，伴隨房地產(chǎn)的調(diào)控進(jìn)入到攻堅(jiān)階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。

（四）建立健全政府債務(wù)資金的監(jiān)管機(jī)制

對(duì)利用政府債務(wù)資金的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，繼續(xù)完善項(xiàng)目法人責(zé)任制、項(xiàng)目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制，加強(qiáng)資金使用管理，切實(shí)規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為。將行政管理費(fèi)用和項(xiàng)目投資支出相分離，規(guī)范資金使用，嚴(yán)格項(xiàng)目工程預(yù)決算審核，嚴(yán)格控制超標(biāo)，杜絕“政績(jī)工程”，防止資金的挪用移用。要建立責(zé)任追究制度，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對(duì)盲目舉債、拉低水平的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費(fèi)，或因工作失職，造成無(wú)法按期還本付息，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為評(píng)價(jià)、考核、任用干部的一項(xiàng)指標(biāo)。

（五）加快行政事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，減少財(cái)政供養(yǎng)壓力

要減輕地方政府的財(cái)政支出壓力，除了要保證地方政府有適當(dāng)?shù)呢?cái)政收入來(lái)源以外，還必須注重削減地方財(cái)政的不合理支出。目前我國(guó)地方政府，特別是縣鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政困難的一個(gè)突出表現(xiàn)，就是行政事業(yè)性支出增長(zhǎng)過(guò)快。而事業(yè)費(fèi)中又以人員經(jīng)費(fèi)為主，真正用于事業(yè)發(fā)展的支出比重較小。要減輕地方財(cái)政的支出壓力，首先就是要控制行政事業(yè)機(jī)構(gòu)人員的膨脹，要結(jié)合政府機(jī)構(gòu)的改革，減少行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，壓縮人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。

目前，我國(guó)財(cái)政狀況總體上看仍屬安全穩(wěn)健。2010年，全國(guó)財(cái)政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國(guó)債余額占GDP的比重來(lái)看，2010年末為17%，我國(guó)財(cái)政赤字率和國(guó)債負(fù)擔(dān)率都很低，地方政府債務(wù)僅表現(xiàn)為局部和結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，地方債務(wù)問(wèn)題尚在可控范圍。但如果有關(guān)方面不加以重視，任由地方債務(wù)漏洞擴(kuò)大，后果將不堪設(shè)想，危及宏觀及地方經(jīng)濟(jì)的方方面面。盡快出臺(tái)相關(guān)政策加強(qiáng)地方債務(wù)問(wèn)題治理，應(yīng)該成為當(dāng)前制訂經(jīng)濟(jì)政策的重要考慮方面。

參考文獻(xiàn)：

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[3]周鵬.經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下地方政府債務(wù)的探究.改革與開(kāi)放，2010.6

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第四篇：地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題探究

地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題探究

摘要：自2010年審計(jì)署開(kāi)始對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)以來(lái)，我國(guó)巨大的地方政府債務(wù)開(kāi)始浮出水面。其中，又以融資平臺(tái)為代表的隱性債務(wù)難以計(jì)量，所以處理的難度也相對(duì)較大。文章從地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展過(guò)程進(jìn)行探討，指出了目前融資平臺(tái)存在的問(wèn)題，最后對(duì)解決這些問(wèn)題提出了建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；融資平臺(tái)；治理

一、政府融資平臺(tái)發(fā)展過(guò)程

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段

（一）萌芽階段（20世紀(jì)80年代末至1993年）

地方政府融資平臺(tái)最早成立于20世紀(jì)80年代末期。各地的城市化發(fā)展正處于起步階段，為了彌補(bǔ)資金缺口，一些地方政府成立了一些諸如“城建公司”等法人機(jī)構(gòu)，其目的是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政手段和財(cái)政手段。

（二）起步階段（1994年至1997年）

1994年分稅制改革以后，地方政府融資平臺(tái)開(kāi)始了真正的發(fā)展。分稅制以后，地方政府從經(jīng)營(yíng)城市的角度出發(fā)紛紛建立了一些專門(mén)的部門(mén)以對(duì)轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一的計(jì)劃和管理。在這一階段，融資平臺(tái)吸引市場(chǎng)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施的職能還沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。其功能更多的體現(xiàn)在簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)和明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任單位等方面。但是，此時(shí)的融資平臺(tái)在轉(zhuǎn)變政府的職能和角色方面卻起到了重大的作用，為日后融資平臺(tái)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）穩(wěn)步發(fā)展階段（1998年至2008年）

1997年的東南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)一步促進(jìn)了融資平臺(tái)的發(fā)展，為減輕金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的沖擊，我國(guó)政府實(shí)施了積極的財(cái)政政策，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是其重點(diǎn)內(nèi)容，但是，由于預(yù)算平衡以及有關(guān)法規(guī)不允許地方政府發(fā)行債務(wù)的相關(guān)規(guī)定，地方政府面臨了巨大的資金缺口。為彌補(bǔ)這一缺口，地方政府大量建立了各種公司，借助政府的信用向銀行進(jìn)行融資以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口。這一時(shí)期融資平臺(tái)也發(fā)生了相應(yīng)的變化，對(duì)之前分散于各有關(guān)部門(mén)的公共資源和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了重新的調(diào)整，極大程度上解決了基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)中審批程序繁瑣的問(wèn)題。提高了基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)速度。

（四）快速擴(kuò)張階段（2009年至今）

在2009年后地方融資平臺(tái)進(jìn)入了快速擴(kuò)張階段。2008年末，為減輕金融危機(jī)對(duì)中國(guó)的負(fù)面影響，我國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策以達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)的目的。此時(shí)地方政府加大力度建設(shè)地方融資平臺(tái)，不斷強(qiáng)化融資平臺(tái)的功能。與此同時(shí)，地方政府也將國(guó)有土地、學(xué)校，公用地等都納入融資平臺(tái)資本金之中以進(jìn)一步擴(kuò)大融資平臺(tái)可支配資源。

在這種情況下，融資平臺(tái)的數(shù)量和貸款的規(guī)模取得了較大的增長(zhǎng)。與此同時(shí)，商業(yè)銀行也開(kāi)始大規(guī)模的進(jìn)入地方融資平臺(tái)。但由于融資平臺(tái)的特殊性，大多數(shù)商業(yè)銀行并不能夠?qū)θ谫Y平臺(tái)的信用信息進(jìn)行有效的分析，這就導(dǎo)致了對(duì)融資平臺(tái)的貸款審核的無(wú)序化，導(dǎo)致地方政府的違規(guī)擔(dān)?，F(xiàn)象頻繁發(fā)生。

二、地方政府融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

（一）債務(wù)規(guī)模仍將繼續(xù)增長(zhǎng)。

盡管社會(huì)各界已經(jīng)對(duì)地方融資平臺(tái)給予了較大的關(guān)注。但是由于投融資平臺(tái)的特殊性，地方政府無(wú)法擺脫對(duì)其的依賴，仍然需要融資平臺(tái)為保障房建設(shè)等基建項(xiàng)目籌措資金。所以，融資平臺(tái)帶來(lái)的隱性債務(wù)的規(guī)模仍將進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理

1.債務(wù)來(lái)源以銀行借款為主。

目前我國(guó)地方融資平臺(tái)的資金來(lái)源主要有以下三種：一是發(fā)行城投債；二是從銀行取得貸款；三是采取資本市場(chǎng)融資，如融資租賃等。銀行貸款所占的比例在這幾種融資方式中是最高的。到2011年6月30日，中國(guó)銀行平臺(tái)貸款余額為5315億元 民生銀行平臺(tái)貸款余額為1721億元 而中國(guó)建設(shè)銀行的平臺(tái)貸款余額達(dá)到5800億。

2.借債主體結(jié)構(gòu)中市級(jí)縣級(jí)融資平臺(tái)增多

在2007年之前，發(fā)債主體主要為省一級(jí)投融資平臺(tái)。自2007年起，市縣級(jí)融資平臺(tái)開(kāi)始增加。除直轄市以外，2008年共發(fā)債14只。其中，縣級(jí)融資平臺(tái)僅有一個(gè)，而從數(shù)量上來(lái)看縣級(jí)融資平臺(tái)占到了當(dāng)年融資平臺(tái)發(fā)行債券總量的45.5%；而截止到2010年，這一比例提升到了70.3%?？h級(jí)融資平臺(tái)的發(fā)行數(shù)量也達(dá)到了5只。但是在我國(guó)目前的財(cái)政體制下，縣級(jí)政府的自有收入十分有限，非常依賴中央的轉(zhuǎn)移支付，這也表示那些縣級(jí)的融資平臺(tái)具有更大的風(fēng)險(xiǎn)。

3.債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的集中到期率高

在已發(fā)行的城投債中，還款期的年限為3-20年，其平均年限為8.5年，不難看出這些債券是以中短期債券為主的。由此推算，2015-2017年將進(jìn)入到還債的高峰期，其中2016年到期的債券有97支，金額將達(dá)到1330億元。而另一些機(jī)構(gòu)則認(rèn)為還款的高發(fā)期將會(huì)在2012年到來(lái)。

三、解決地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題的政策建議

（一）逐步擺脫對(duì)土地出讓金的依賴，建立穩(wěn)定的地方稅體系。

在現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)體制下，若要使地方政府?dāng)[脫對(duì)于土地出讓收入的依賴，進(jìn)而降低融資平臺(tái)隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，則必須為地方提供穩(wěn)定且金額足夠的收入來(lái)源。其中，房產(chǎn)稅是目前世界各國(guó)較為通用的一個(gè)選擇，而目前我國(guó)的房產(chǎn)稅不重視對(duì)保有環(huán)節(jié)征稅，僅在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)課征。這樣不利于將土地的增值收益進(jìn)行公平的再分配。所以，應(yīng)該將房產(chǎn)稅同世界主要國(guó)家接軌，在保有環(huán)節(jié)進(jìn)行課征，且與房產(chǎn)價(jià)值直接掛鉤。

（二）加強(qiáng)土地管理，規(guī)范政府行為

由于我國(guó)相對(duì)特殊的土地制度，政府壟斷了土地使用權(quán)市場(chǎng)，低價(jià)從農(nóng)民手中獲得土地，然后在作為商業(yè)用地或工業(yè)用地進(jìn)行出讓。由此賺取差價(jià)已獲得資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但由于地方政府的壟斷地位，這些土地在作為融資平臺(tái)抵押擔(dān)保物的時(shí)候其價(jià)值通常會(huì)被高估。而一旦融資平臺(tái)出現(xiàn)違約等現(xiàn)象，土地是否會(huì)真正被抵押出去也是不確定的。所以，必須改革現(xiàn)有土地制度，讓土地價(jià)格市場(chǎng)化、透明化。同時(shí)對(duì)地方政府的行為進(jìn)行規(guī)范，防止其利用權(quán)力影響土地價(jià)格。

（三）賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)

目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融資平臺(tái)，其中一個(gè)主要的原因就是在如今的預(yù)算法下，地方政府不能合法的發(fā)行地方政府債券便只能通過(guò)其他手段取得收入。所以，解決隱性債務(wù)的一個(gè)有效途徑就是允許地方政府進(jìn)行發(fā)債，同時(shí)建立相應(yīng)的債務(wù)規(guī)?？刂茩C(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體制。對(duì)債務(wù)地方政府債務(wù)進(jìn)行有效的管理和控制。（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

【基金項(xiàng)目】中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新教育計(jì)劃”資助項(xiàng)目（2013S0304）

參考文獻(xiàn)

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[2]梅建明，關(guān)于地方融資平臺(tái)運(yùn)行的若干問(wèn)題，財(cái)政研究2011年第5期

[3]時(shí)紅秀，地方政府債務(wù)出路問(wèn)題再討論，銀行家 2010年第3期。

第五篇：淺談地方政府目標(biāo)績(jī)效管理問(wèn)題

淺談XX區(qū)目標(biāo)績(jī)效管理

內(nèi)容提要：由于受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)政府部門(mén)存在著機(jī)構(gòu)臃腫、效率不高等問(wèn)題。隨著體制改革的進(jìn)一步深入，政府職能正在進(jìn)行重大調(diào)整。政府績(jī)效管理作為行政管理制度創(chuàng)新和有效管理工具，其重要性不斷彰顯。績(jī)效管理在我國(guó)政府部門(mén)中的存在的問(wèn)題、提出解決問(wèn)題的對(duì)策、總結(jié)績(jī)效管理的意義，對(duì)我們理解和實(shí)踐政府部門(mén)績(jī)效管理有著重要現(xiàn)實(shí)意義。主題詞：政府 目標(biāo)管理 績(jī)效管理

淺談XX區(qū)目標(biāo)績(jī)效管理

隨著政府與社會(huì)的關(guān)系角色定位的不斷變化,單純把效率作為政府評(píng)估的綜合性最終尺度具有很大的局限性,與政府的行為價(jià)值取向也已經(jīng)大相徑庭,確立什么樣的政府管理理念,成為當(dāng)今政府管理與改革的核心問(wèn)題?，F(xiàn)今，中國(guó)各級(jí)政府都熱衷于搞脫離實(shí)際勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢?jī)工程”,為追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度而盲目上項(xiàng)目搞投資,片面地追求GDP的增長(zhǎng),造成大量低水平重復(fù)建設(shè),諸多決策失誤諸多問(wèn)題的產(chǎn)生,大都源于績(jī)效管理考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不科學(xué)不準(zhǔn)確不全面或不完善“科學(xué)發(fā)展觀” 和“正確政績(jī)觀”的提出。所以說(shuō)正確的目標(biāo)績(jī)效管理體系是改變我國(guó)各級(jí)政府現(xiàn)存問(wèn)題的主要方法，建立健全對(duì)政府部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效管理評(píng)估體系,靠機(jī)制和體制發(fā)揮作用在新的歷史時(shí)期,對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估是整個(gè)政府管理創(chuàng)新的一部分,關(guān)系到政府職能和運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變,有利于提升政府管理能力,提升管理水平,提高政府效能。

一、績(jī)效、績(jī)效管理的概念

所謂“績(jī)效”, 是一個(gè)組織或個(gè)人在一定時(shí)期內(nèi)的投入產(chǎn)出情況，投入指的是人力、物力、時(shí)間等物質(zhì)資源，產(chǎn)出指的是工作任務(wù)在數(shù)量、質(zhì)量及效率方面的完成情況。

所謂“績(jī)效管理”，是指將企業(yè)的遠(yuǎn)景、戰(zhàn)略目標(biāo)分解到組織和個(gè)體，并通過(guò)績(jī)效溝通、績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效考核和績(jī)效反饋四個(gè)環(huán)節(jié)完成，其注重的是員工未來(lái)績(jī)效的改善和提高，從而有助于推動(dòng)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、政府績(jī)效管理的概念

所謂“政府績(jī)效管理”，是指公共部門(mén)積極履行公共責(zé)任的過(guò)程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出最大化的過(guò)程。政府績(jī)效管理又可分為多個(gè)具體分支，如目標(biāo)管理績(jī)效考核、部門(mén)績(jī)效考核、機(jī)關(guān)效能監(jiān)察、領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)干部考核、公務(wù)員考核等等。在西方也被稱為“公共生產(chǎn)力”“國(guó)家生產(chǎn)力”“公共組織績(jī)效”“政府業(yè)績(jī)”“政府作為”等,泛指政府 所做的成績(jī)和所獲得的效益其內(nèi)涵非常豐富,既包括即政府提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理的績(jī)效表現(xiàn),又包括政府在行使職能過(guò)程中的績(jī)效表現(xiàn)因此,政府績(jī)效的評(píng)估,就是根據(jù)管理的效率能力服務(wù)質(zhì)量公共責(zé)任和社會(huì)公眾的滿意度等方面的判斷,對(duì)政府公共部門(mén)管理過(guò)程中投入產(chǎn)出中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)

政府目標(biāo)績(jī)效管理就是為了更好的促進(jìn)政府效能建設(shè)，不斷提高政府在經(jīng)濟(jì)、效率、效果、和公平方面的績(jī)效，已塑造服務(wù)民眾、是民眾滿意的高效政府。

績(jī)效管理并不一個(gè)單一的概念,它的內(nèi)涵也不僅僅是傳統(tǒng)意義上的直接行為結(jié)果,它應(yīng)該也是行為過(guò)程績(jī)效型政府管理應(yīng)該包括新公共管理目標(biāo)管理績(jī)效評(píng)估績(jī)效審計(jì)等等各種理念的綜合和實(shí)踐即以政府績(jī)效為本,以公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程度效果服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿足為第一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),降低政府成本做大政府業(yè)績(jī),通過(guò)一整套完整的評(píng)估體系,最終實(shí)現(xiàn)政府管理的經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平。

隨著科技的發(fā)展時(shí)代的進(jìn)步,以及信息化時(shí)代的到來(lái),政府能力變得越來(lái)越重要,傳統(tǒng)行政管理模式因此受到巨大挑戰(zhàn),以英美為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家采用新公共管理思想,適時(shí)提出了績(jī)效管理理念績(jī)效管理的引入大大推動(dòng)了政府改革的大趨勢(shì),取得了很好的效果,建立績(jī)效型政府已成為當(dāng)今世界政府行政改革的一種趨勢(shì)和潮流

三、XX區(qū)概況

XX區(qū)位于四川省北部，全區(qū)共有1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)街道辦、1個(gè)園區(qū)。全區(qū)以工業(yè)為主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，走以農(nóng)促工、工農(nóng)相結(jié)合的發(fā)展道路。截止2010年底GDP達(dá)到XX億元，同比增長(zhǎng)XX%；實(shí)現(xiàn)規(guī)模工業(yè)增加值XX億元，總量位居全市第X位，同比增長(zhǎng)XX%；財(cái)政總收入突破XX億元，達(dá)到XX億元，同比增長(zhǎng)XX%；社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成XX億元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到XX元；農(nóng)民人均純收入增加X(jué)X元達(dá)到XX元。隨著完成災(zāi)后重建三年任務(wù)兩年完成的目標(biāo)，XX區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。

四、XX區(qū)目標(biāo)績(jī)效管理現(xiàn)狀 1.目標(biāo)績(jī)效管理的原則

XX區(qū)本著以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著力建立“科學(xué)有效、簡(jiǎn)便易行，具有激勵(lì)性、導(dǎo)向性、可操作性”的目標(biāo)績(jī)效管理體系。堅(jiān)持“實(shí)事求是、科學(xué)合理、客觀公正、突出重點(diǎn)、分級(jí)負(fù)責(zé)、獎(jiǎng)懲分明”的原則，突出“加快發(fā)展”主題，深入貫徹“五個(gè)堅(jiān)持”，全面推進(jìn)“三化聯(lián)動(dòng)”，大力實(shí)施“規(guī)劃項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)投資突破年”，整體推進(jìn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)“四大戰(zhàn)略”，強(qiáng)力抓好災(zāi)后重建、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、民生工程、創(chuàng)建文明城市暨城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理等重點(diǎn)工作，促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)又好又快發(fā)展，社會(huì)穩(wěn)定和諧。

2.目標(biāo)績(jī)效管理的體系

XX區(qū)，通過(guò)對(duì)全區(qū)22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)街道辦、1個(gè)園區(qū)，52個(gè) 4 區(qū)級(jí)部門(mén)，9個(gè)市區(qū)共管部門(mén)開(kāi)展目標(biāo)管理和績(jī)效管理，可以動(dòng)態(tài)的反應(yīng)責(zé)任部門(mén)的工作現(xiàn)狀，以便跟蹤查找工作中的薄弱環(huán)節(jié)，大力提高對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、共同指標(biāo)、黨務(wù)政務(wù)指標(biāo)的督辦事項(xiàng)，促進(jìn)各項(xiàng)指標(biāo)按進(jìn)度要求順利推進(jìn)，完成。真實(shí)、全面的反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，為工作中的監(jiān)督提供了信息支持和依據(jù)，從而提高了各部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)能力，提高了效能。

目標(biāo)績(jī)效管理體系就領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)各自所擔(dān)負(fù)的責(zé)任進(jìn)行了明確的劃分。根據(jù)職責(zé)不同XX區(qū)把52個(gè)區(qū)級(jí)部門(mén)和9個(gè)市區(qū)共管部門(mén)共劃分為黨群、政府辦、財(cái)金、農(nóng)、教衛(wèi)、政法、發(fā)改7個(gè)大口，根據(jù)工業(yè)農(nóng)業(yè)所占比例大小，把22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為A、B、C三類，有效的避免了因工農(nóng)業(yè)分布不均所帶來(lái)的不公平現(xiàn)象。

3.目標(biāo)的制定

根據(jù)市委、市政府下達(dá)區(qū)級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和區(qū)委、區(qū)政府制定的重點(diǎn)工作，所制定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、黨務(wù)政務(wù)目標(biāo)、共同目標(biāo)、否定目標(biāo)進(jìn)行績(jī)效管理切實(shí)做到定量目標(biāo)數(shù)據(jù)化、定性目標(biāo)具體化，為績(jī)效管理提供有效依據(jù)。

4.目標(biāo)績(jī)效管理結(jié)果的運(yùn)用

目標(biāo)績(jī)效考核的獎(jiǎng)懲是為了更好的反應(yīng)目標(biāo)績(jī)效管理的過(guò)程。區(qū)級(jí)各部門(mén)，經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道根據(jù)目標(biāo)績(jī)效考核的結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，直接反應(yīng)出各個(gè)單位在一年的工作的得失。

具體的獎(jiǎng)懲辦法包括，以分記獎(jiǎng)：各被考核單位的目標(biāo)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)按考核得分以分計(jì)獎(jiǎng)，考核得分高于90分（含90分），具有 5 評(píng)獎(jiǎng)資格；低于90分，取消獎(jiǎng)勵(lì)；“點(diǎn)球”獎(jiǎng)勵(lì)：獲得省部級(jí)及以上表彰的單位，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府審定后，另行“點(diǎn)球”獎(jiǎng)勵(lì)；重點(diǎn)單項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)：對(duì)經(jīng)區(qū)委區(qū)政府確定的重點(diǎn)單項(xiàng)工作目標(biāo)實(shí)行單獨(dú)獎(jiǎng)勵(lì)；實(shí)行問(wèn)責(zé)制：對(duì)目標(biāo)績(jī)效考核得分低于90分的單位，責(zé)令其向區(qū)委、區(qū)政府寫(xiě)出書(shū)面檢查，并視其情況追究單位主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；考核結(jié)果通報(bào)制：各單位目標(biāo)績(jī)效考核結(jié)果全區(qū)進(jìn)行通報(bào)，市級(jí)延伸部門(mén)的考核結(jié)果由區(qū)目標(biāo)督查辦向市級(jí)主管部門(mén)通報(bào)。

5.綜合測(cè)評(píng)（社會(huì)評(píng)價(jià)）體系

政府目標(biāo)績(jī)效管理過(guò)程中吸引廣泛的公民參與。公民是政府部門(mén)績(jī)效管理評(píng)估的主題之一，因?yàn)閺墓残姓慕嵌葋?lái)看，政府部門(mén)的支出必須獲得公民的認(rèn)可并按合理程序進(jìn)行，公民有權(quán)評(píng)價(jià)政府部門(mén)是否為他們提供了優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

將綜合測(cè)評(píng)（含社會(huì)評(píng)價(jià)）考核納入綜合目標(biāo)績(jī)效考核體系，是XX區(qū)在2010年開(kāi)始對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)、街道和區(qū)級(jí)部門(mén)目標(biāo)管理考核辦法的新舉措。通過(guò)綜合測(cè)評(píng)和社會(huì)評(píng)價(jià)考核，不僅可以廣泛征求到各方面對(duì)各級(jí)各部門(mén)工作開(kāi)展情況的意見(jiàn)，更重要的是可以促使各級(jí)各部門(mén)進(jìn)一步落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)，每年都實(shí)實(shí)在在為群眾辦幾件看得見(jiàn)摸得著的好事和實(shí)事，避免考核走過(guò)場(chǎng)和平均主義。

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦、試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)突出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及民生工作等方面的內(nèi)容；對(duì)區(qū)級(jí)部門(mén)和市區(qū)共管部門(mén)重點(diǎn)突出工作作風(fēng)和 6 工作實(shí)績(jī)。

綜合測(cè)評(píng)以區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)級(jí)部門(mén)（含市區(qū)共管部門(mén)）主要負(fù)責(zé)人，經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和人大主席（或?qū)Ｂ毟敝飨?，?duì)被考核單位的工作以無(wú)記名投票方式量化打分。

社會(huì)評(píng)價(jià)以區(qū)內(nèi)部分省市區(qū)非科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的黨代表、人大代表、政協(xié)委員、基層干部代表、窗口服務(wù)單位被服務(wù)對(duì)象代表等對(duì)被考核單位的工作以無(wú)記名投票方式進(jìn)行量化打分。

綜合測(cè)評(píng)（含社會(huì)評(píng)價(jià)）考核結(jié)果按目標(biāo)績(jī)效考核總分的30%計(jì)入被考核單位目標(biāo)績(jī)效考核總分。

五、當(dāng)前XX區(qū)目標(biāo)績(jī)效管理存在的問(wèn)題 1.目標(biāo)制定不夠科學(xué)合理，欠缺可行性

XX區(qū)在目標(biāo)設(shè)定上一直是依據(jù)上級(jí)指示設(shè)定目標(biāo)，有些目標(biāo)的設(shè)定沒(méi)有考慮到XX區(qū)的實(shí)際情況，缺乏針對(duì)性，對(duì)目標(biāo)設(shè)定缺乏過(guò)程控制，使得目標(biāo)量化程度較低，不利于具體操作實(shí)施。如XX區(qū)只有少數(shù)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有工業(yè)，而這幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被劃分為一類進(jìn)行考核，雖然避免了與農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不公平考核，但是這幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)分布及其不均，企業(yè)實(shí)力差距很大，而在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的制定上卻采取一碗水端平的方式進(jìn)行，公平考核被破壞。

2.分解方式單一，沒(méi)有真正落實(shí)相關(guān)責(zé)任人

目標(biāo)分解變成了目標(biāo)分?jǐn)?，在目?biāo)分解到部門(mén)后，都采取簽署目標(biāo)責(zé)任書(shū)的方式來(lái)落實(shí)責(zé)任，以確保目標(biāo)完成，但是由于目標(biāo)責(zé)任不清晰，隨意性很大，最終落實(shí)情況不夠理想。如XX區(qū)在 7 年初的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)上對(duì)安全工作、經(jīng)濟(jì)工作等等簽訂目標(biāo)書(shū)，但是簽訂的目標(biāo)責(zé)任書(shū)上沒(méi)有具體的目標(biāo)任務(wù)和具體負(fù)責(zé)人，這就給之后的工作推進(jìn)帶來(lái)諸多不便。

3.目標(biāo)績(jī)效考核形式化

目標(biāo)績(jī)效考核形式化嚴(yán)重。人情分日趨嚴(yán)重，這也是中國(guó)政府所共有的通病，人情在考核中占了很大的比重，這也是目標(biāo)績(jī)效考核越來(lái)越走向形式化。

六、完善政府績(jī)效考核的對(duì)策

1.制定符合實(shí)際的目標(biāo)。采取科學(xué)的分解方法

目標(biāo)分解形式不應(yīng)局限于一種，應(yīng)該形成網(wǎng)絡(luò)體系，形成系統(tǒng)的考核指標(biāo)體系，要進(jìn)行科學(xué)的實(shí)證分析，與政府的使命要建立緊密的關(guān)聯(lián)性；要符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況，既著眼當(dāng)前，又注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；既要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又重視社會(huì)全面進(jìn)步。

2.考核主體的重構(gòu)，加入監(jiān)督審計(jì)環(huán)節(jié)

政府目標(biāo)績(jī)效考核存在“先天不足”，沒(méi)有專業(yè)的目標(biāo)績(jī)效管理人員，給考核帶來(lái)不足。將指標(biāo)考評(píng)與效能監(jiān)測(cè)有機(jī)結(jié)合，合而為一，并在人大、紀(jì)委（監(jiān)察局）和審計(jì)部門(mén)的組織下進(jìn)行。人大對(duì)政府中心工作熟悉且具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，紀(jì)委（監(jiān)察局）對(duì)考核人員和考核過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)部門(mén)對(duì)隨機(jī)采集的數(shù)據(jù)有更為科學(xué)的分析機(jī)制。

3.考核數(shù)據(jù)的完善，確保數(shù)據(jù)真實(shí)性

數(shù)據(jù)的客觀和全面是科學(xué)考核的基礎(chǔ)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的 8 硬指標(biāo)，由有關(guān)職能部門(mén)提供，考核機(jī)構(gòu)經(jīng)調(diào)查核實(shí)后予以認(rèn)定；群眾滿意度等大眾性指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源由客觀數(shù)據(jù)和評(píng)判數(shù)據(jù)組成，客觀數(shù)據(jù)即客觀的工作與服務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，評(píng)判數(shù)據(jù)主要通過(guò)效能即時(shí)監(jiān)測(cè)、明察暗訪、抽樣調(diào)查等方式獲得。盡量擴(kuò)大樣本容量和增加考核頻率，以避免行政干預(yù)。

4.引入電子政務(wù)作為改善政府目標(biāo)績(jī)效管理的新載體 電子政務(wù)是現(xiàn)代政府有效行使職能的強(qiáng)有力的工具，其代勞的開(kāi)放性大大加強(qiáng)了行政的透明度和民主化進(jìn)程，為政府績(jī)效考核提供了可利用的載體。一方面，電子政務(wù)的信息網(wǎng)絡(luò)使得行政信息的傳遞更加迅速及時(shí)，反饋渠道更加通暢；另一方面，電子政務(wù)為政府目標(biāo)績(jī)效考核朝科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的方向發(fā)展提供了多方面的支持，為整個(gè)政府目標(biāo)績(jī)效考核的開(kāi)展創(chuàng)造了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度環(huán)境。

七、總結(jié)

通過(guò)本文對(duì)政府目標(biāo)績(jī)效管理的分析，政府目標(biāo)績(jī)效考核制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)的、漸進(jìn)的工程，需要我們?cè)诶碚撋喜粩嘌芯浚瑢で笃湟?guī)律，更需要在實(shí)踐中不斷探索和完善?？傊?，只要我們善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，認(rèn)真分析，科學(xué)對(duì)待，就一定能找到適合當(dāng)?shù)鼐唧w情況的政府績(jī)效考核模式。

注：區(qū)名、涉及到的重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)略去。