公共政策分析

第一章

導(dǎo)論：公共政策分析的基本理論與框架

第一節(jié)

公共政策的本質(zhì)

一、公共政策的概念

從理論上講，凡是為解決社會公共事務(wù)中的各種問題所制定的政策，都是公共政策。在我國，所有制定公共政策的主體中，最基本、最核心的主體是中國共產(chǎn)黨和政府。從一般意義上講，公共政策是由政府、非政府公共組織和民眾，為實現(xiàn)特定時期的目標(biāo)，在對社會公共事務(wù)實施共同管理過程中所制定的行為準(zhǔn)則。

1.社會公共事務(wù)的管理不僅僅是對社會性公共事務(wù)的管理，還包括政治性公共事務(wù)和經(jīng)濟性公共事務(wù)的管理。

2.社會公共事務(wù)所指的“社會”是相對的，比如全球、全國、地區(qū)、社區(qū)。

3.社會公共事務(wù)所指的“公共事務(wù)”不僅包括人們公認(rèn)的、涉及到所有或絕大多數(shù)人的共同事務(wù)，而且也包括那些可能轉(zhuǎn)換為前者，但卻與部分人，甚至個別相關(guān)的事務(wù)。

國內(nèi)學(xué)者陳振明認(rèn)為：“政策是國家機關(guān)、政黨以及其他政治團體在特定時期內(nèi)，為實現(xiàn)或服務(wù)于一定的社會政治、經(jīng)濟、文化目標(biāo)而采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、方法、方針、條例等的總稱。”

美國學(xué)者戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的理論出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，因此它是對全社會的價值作有權(quán)威的分配。

二、公共政策的本質(zhì)

1.“利益”是公共政策的核心要素

2.對社會利益的權(quán)威性分配

政策的形成過程，實際上就是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對復(fù)雜的利益關(guān)系進行調(diào)整的過程，公共政策的制定與執(zhí)行是社會各種利益沖突的集中反映。

3.利益分配的基礎(chǔ)及其動態(tài)性

(1)

利益分配的基礎(chǔ)是社會利益的增進；

(2)

分配利益是一個動態(tài)過程，在增進社會利益的前提下，分配的利益基礎(chǔ)是選擇利益和整合利益，分配的關(guān)鍵是利益落實。

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利益選擇：政府把利益分給誰，首先來自政治統(tǒng)治的目的。政府要選擇那些與政府的價值取向一致的社會群體作為分配對象，滿足他們的利益需要。其次作為社會公共權(quán)力代表的各級政府，也是社會多元利益主體之一，除了全社會的利益之外，也要尋求自身的最大利益。

?

利益整合：政府必須綜合地平衡各種利益關(guān)系，利益整合，除體現(xiàn)在政治行為與普通準(zhǔn)則上，還體現(xiàn)在原則性和靈活性的結(jié)合上。

?

利益分配：對不同的政策對象來說，公共政策所分配的利益，往往對一些人是直接的，而對另一些人是間接的。利益分配的結(jié)果既能使部門人獲得利益，也可以使部分人失去利益。

?

利益落實：政府的政策主體地位，需要它們主動地把政策內(nèi)容貫穿到實踐中去，產(chǎn)生應(yīng)有政策效果，即從本質(zhì)上講，使得分配的利益到位。

?

增進社會利益

若暫不研究其他政策主體，僅考慮政府管理行為，并結(jié)合利益分析的視角，對公共政策的定義如下：公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，通過對社會中各種利益進行選擇與整合，在追求有效增進與公平分配利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。

第二節(jié)

公共政策的基本特征與主要功能

一、公共政策的基本特征

1.階級性

公共政策是公共權(quán)力機構(gòu)為解決某一社會問題而制定的行為規(guī)范，是政府政治行為的產(chǎn)物。政府是統(tǒng)治階級行使國家權(quán)力的核心工具。政府的政策要符合統(tǒng)治階級維護和鞏固現(xiàn)行政治統(tǒng)治的需要，要體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，反映統(tǒng)治階級的根本利益和共同愿望。

2.整體性

政策要配套，是指眾多數(shù)量、類型不一的政策組成政策體系，強化政策的整體功能。整體性不僅表現(xiàn)于政策的內(nèi)容與形式上，而且還表現(xiàn)在政策過程中。一個理想的政策過程，基本包括了政策的制定、執(zhí)行、評價和調(diào)整等多個環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，共同對政策的質(zhì)量發(fā)生作用。環(huán)境的變化必然會引起政策過程諸環(huán)節(jié)的變化，同時也將導(dǎo)致政策及政策體系的變化。

3.超前性

盡管公共政策是針對現(xiàn)實問題提出的，但它們是對未來發(fā)展的一種安排與指南，必須具有預(yù)見性。政策的超前性，不是脫離實際地空想，而是建立在科學(xué)預(yù)測與對客觀事物發(fā)展規(guī)律充分認(rèn)識基礎(chǔ)上的必然結(jié)果。

4.層次性

按照權(quán)力主體來劃分，政策包括中央政策和地方政策；從內(nèi)容上看，政策可分為總政策、基本政策。具體政策等等。

5.多樣性

隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，社會事務(wù)的日益增多，總的來說政府職能的發(fā)展趨勢日益豐富，由此而引發(fā)的政策問題，自然變得多樣和復(fù)雜。

6.合法性

對于一個逐步走向法制化的國家來說，政策的合法性是極其重要的政治要求。它首先表現(xiàn)在內(nèi)容上不能與憲法、法律相抵觸；其次還表現(xiàn)在程序上要嚴(yán)格守法。

二、公共政策的主要功能

1.導(dǎo)向功能

(1)

政策為社會的發(fā)展、人們的行為確定方向，能有效地使整個社會生活由復(fù)雜、多變、相互沖突、漫無目的的行為，納入到統(tǒng)一而明確的目標(biāo)上來，使之按照既定方向有序前進。

(2)

政策的導(dǎo)向，是行為的導(dǎo)向，也是觀念的導(dǎo)向。

(3)

公共政策的導(dǎo)向功能，一種是直接引導(dǎo)，一種是間接引導(dǎo)。

(4)

從作用結(jié)果上看，包括正向引導(dǎo)功能和負(fù)向引導(dǎo)功能：正導(dǎo)向是政策對事務(wù)發(fā)展方向的正確引導(dǎo)，體現(xiàn)了人們對事物發(fā)展規(guī)律所表現(xiàn)出的正確認(rèn)識；負(fù)導(dǎo)向是指不正確的政策，違背大多數(shù)人利益的政策，也包括那些基本正確的政策，因其具有不可克服的負(fù)效應(yīng)，也會產(chǎn)生負(fù)導(dǎo)向功能。

2.調(diào)控功能

(1)

公共政策的調(diào)控功能是指政府運用政策，在對社會公共事務(wù)中出現(xiàn)的各種利益矛盾，進行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用。調(diào)控作用主要體現(xiàn)在調(diào)控社會各種利益關(guān)系，尤為重要的是物質(zhì)利益關(guān)系。

(2)

公共政策作為政府用以管理社會的工具，首先必須在維護統(tǒng)治階級的利益與需要方面，起到巨大的政治作用。這是政府發(fā)揮調(diào)控作用的出發(fā)點。

(3)

調(diào)控功能也有直接的和間接的兩種形式。

(4)

調(diào)控功能還常常表現(xiàn)出特有的傾斜性，即政府在滿足整體利益的前提下，優(yōu)先對某一領(lǐng)域以及相應(yīng)的某一利益群體施加保護或者采取促進性措施，使之得到充分發(fā)展。

3.分配功能

公共政策應(yīng)具有利益的分配功能，首先將那些滿足社會需求的資源（即利益）向誰分配？

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與政府主觀偏好一致或基本一致者

?

最能代表社會生產(chǎn)力發(fā)展方向者

?

普遍獲益的社會多數(shù)或絕大多數(shù)者

第三節(jié)

公共政策分析

一、公共政策分析的框架

1.公共政策分析的內(nèi)涵

公共政策分析是對政府為解決各類公共政策問題所采取的的對政策的本質(zhì)、產(chǎn)生原因及實施效果的研究。

2.公共政策分析的三種模式

（1）

麥考爾——韋伯分析模式

美國學(xué)者麥考爾與韋伯認(rèn)為，政策分析主要包括對政策內(nèi)容與政策過程的研究。

政策內(nèi)容包括政策將要影響的特定目標(biāo)或目標(biāo)集合，期望的特定事件過程，選擇的特定行為路線，提出的說明意圖的特定陳述，以及采取的特定行動；政策過程包括一些行動和相互影響，這些行動和相互影響導(dǎo)致了對一個最好的特定政策內(nèi)容作出權(quán)威性的最終選擇，以及還包括政策的實施細(xì)效果及對政策的評價。

政策分析常見的形式是規(guī)范性分析與描述性分析。前者主要應(yīng)用各種規(guī)范性原則以及提供政策性建議；后者則在價值自由下給出描述性的或解釋性的敘述。

（2）

沃爾夫的分析模式

他從政策過程的角度，認(rèn)為政策分析通常有如下程序：

?

認(rèn)真收集和分析所研究的政策領(lǐng)域中各種數(shù)據(jù)資料，特別要使用那些定量化數(shù)據(jù)。

?

運用數(shù)據(jù)分析結(jié)果與政府機構(gòu)所提供的資料，以及相關(guān)理論，建立研究領(lǐng)域或系統(tǒng)內(nèi)部的各種變量間的關(guān)系。

?

建立分析模型，詳細(xì)說明因變量與自變量之間的關(guān)系。

?

提出多種可供選擇的項目和政策，其中包括具有“基準(zhǔn)性”的現(xiàn)有的項目或政策。

?

通過檢驗所選擇的方案模型，以及對所描述的目標(biāo)完成結(jié)果的比較，切實評價這些政策。

?

對執(zhí)行過程的分析往往是標(biāo)準(zhǔn)分析程序中“漏掉的一章”。

（3）

鄧恩的分析模式

美國學(xué)者鄧恩側(cè)重從政策信息的轉(zhuǎn)換過程去研究公共政策分析的基本框架。他認(rèn)為，政策分析基本上要解決三類問題：事實、價值和規(guī)范。由此產(chǎn)生了與之相關(guān)的三種方法中的一種或多種分析，這三種方法是經(jīng)驗方法、評價方法和規(guī)范方法。

?

經(jīng)驗方法主要是描述某一公共政策的因果關(guān)系，指出某事物是不是存在，因為提供的信息是描述性的。

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評價方法主要是決定某項政策的價值，即是否值得這樣做，與之相關(guān)的信息是評價性的。

?

規(guī)范方法是對所解決的公共問題，提出一種引導(dǎo)性方向，即告訴人們應(yīng)該做什么。

因不同的政策信息元與政策分析方法之間的關(guān)系是多重的，從而導(dǎo)致了政策分析的主要形式至少有三種：預(yù)測分析、回溯分析和綜合集成分析。

?

預(yù)測分析涉及到政策行為啟動和執(zhí)行之前信息的產(chǎn)生與轉(zhuǎn)換過程。

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回溯分析主要是限于政策實施后信息的獲取和轉(zhuǎn)換上。

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綜合集成分析是一種全方位的分析形式，它不僅要把預(yù)測分析與回溯分析階段的研究結(jié)合起來，而且要求分析者不斷捕捉新的信息與轉(zhuǎn)化信息。

3.綜合分析框架

(1)

公共政策問題的構(gòu)建

(2)

公共政策方案的制定與通過

(3)

公共政策內(nèi)容的實施

(4)

公共政策效果的評價

二、公共政策分析要素

1.政策問題

某一公共政策能否順利提出，在一定程度上取決于人們是否對政策問題取得共識。政策問題是從大量的社會問題中篩選出來的，人們對社會問題所作出的判斷是否準(zhǔn)確，既取決于經(jīng)驗知識，還取決于倫理道德方面的價值觀念等。

2.政策目標(biāo)

政策分析的中心任務(wù)是要確定解決問題的目標(biāo)，確定目標(biāo)是分析的前提。所謂政策目標(biāo)是政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務(wù)。界定了政策問題，并不等于確定了目標(biāo)，因為問題中確認(rèn)的東西還太抽象，往往抓不住要害。所以必須目標(biāo)明確，具體落實。

3.政策方案

為實現(xiàn)某一目標(biāo)，可采用多種手段或措施，它們統(tǒng)稱為備選方案。由于好與壞、優(yōu)與劣都是在對比中發(fā)現(xiàn)的，所以需要擬定出一定數(shù)量的可行方案進行對比選擇。決策理論中的“霍布森選擇”，即形式上有多種方案的選擇，而實質(zhì)上只有一種方案的選擇，在公共政策分析中應(yīng)該嚴(yán)禁出現(xiàn)。

4.政策模型

按照系統(tǒng)分析的理解，模型是對研究對象和過程某一方面的本質(zhì)屬性所進行的一種抽象描述。模型是由變量與關(guān)系組成的，變量反映隨時間或其他條件的數(shù)值改變程度。明確變量及其相互關(guān)系是分析的主要任務(wù)。所有的模型討論，都涉及到總體研究。模型應(yīng)該首先在整體水平上建立各種關(guān)系，并依據(jù)需要逐步補充，直至得到最理想的結(jié)果。

5.政策資源

政府的作為以能提供多少資源為基礎(chǔ)，這是政策分析的前提條件。所消耗的資源、一般可以用貨幣表示其費用。但在政策分析中，大量的是非貨幣支出的費用，如生態(tài)影響因素、環(huán)境污染因素等。

6.政策評價標(biāo)準(zhǔn)

政策制定是政治過程，離不開政治上的評價及其標(biāo)準(zhǔn)。

7.政策效果

效果是達到目的時所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大體有三個方面：社會效益、經(jīng)濟效益與生態(tài)效益。

8.政策環(huán)境

制約和影響公共政策的制定與實施結(jié)果的外在因素統(tǒng)稱為環(huán)境因素，其中包括經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境和國際環(huán)境。

9.政策信息

公共政策活動實際上是對政策信息進行搜集、加工、傳遞、使用、反饋的過程，即輸入關(guān)于社會各方面要求與需要的信息，經(jīng)過轉(zhuǎn)換（領(lǐng)導(dǎo)層的決策），輸出作為所制定的政策內(nèi)容的信息，其中包括政策實施情況的反饋信息。

三、公共政策分析原則

1.系統(tǒng)原則

某項政策不僅本身可看出一個系統(tǒng)，而且它也不可能孤立存在，總是與其他政策相聯(lián)系，處于一個政策體系之中。堅持正確處理全局與局部關(guān)系，堅持統(tǒng)籌兼顧，是系統(tǒng)原則的基本要求。

2.預(yù)測原則

制定政策是對未來行為所做的一種設(shè)想，是在事情發(fā)生之前的一種預(yù)先分析與選擇，故具有明顯的預(yù)測性。

3.協(xié)調(diào)原則

公共政策協(xié)調(diào)的最基本特征是利益的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的目的是為保持某種平衡，平衡前的失調(diào)反映著事物間的失衡、無序、不穩(wěn)定。從利益分析看，失調(diào)說明了利益分配失衡，利益關(guān)系不穩(wěn)定。

4.分解綜合原則

這要求政策分析必須在對政策系統(tǒng)整體把握的前提下，實行科學(xué)的分解和總體的組織綜合。分解是將具有比較密切結(jié)合關(guān)系的要素分組化，對政策系統(tǒng)來說，就是要歸納出相對獨立、層次不同的子系統(tǒng)；綜合則是完成新系統(tǒng)的設(shè)計過程，即選擇具有性能好、適宜標(biāo)準(zhǔn)化的子系統(tǒng)，設(shè)計它們之間的關(guān)系。

5.民主原則

公共政策過程是與民主分不開的，民主的內(nèi)涵與實質(zhì)是人民的權(quán)力問題。公共政策中體現(xiàn)民主原則，首先要回答的是那些被選舉出來的少數(shù)人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，體現(xiàn)廣大人民的意志。

第二章

政府、市場與公共政策的關(guān)系分析

第一節(jié)

社會問題及其解決途徑

一、社會問題的定義

一般來說，問題的出現(xiàn)意味著需要與現(xiàn)實之間產(chǎn)生了距離或者差別，從而出現(xiàn)了一種令人不滿的狀態(tài)。社會問題是在一個社會群體的生活中至少令一部分人同時感到不滿的狀態(tài)或現(xiàn)象。至于這些個體數(shù)量究竟是在社會中占多大的比例，則是一個實踐過程中的問題，不能從理論上簡單的確定。

二、社會問題的認(rèn)定與價值標(biāo)準(zhǔn)

1.社會問題的認(rèn)定

社會問題的認(rèn)定主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是使用事實分析方法來搞清楚有關(guān)該社會問題的各種事實，包括其自身特征、相關(guān)的人群、人們對其不滿的程度、造成該社會問題的原因等諸多方面；二是使用價值分析方法來搞清楚與該社會問題相關(guān)聯(lián)的各種價值標(biāo)準(zhǔn)并使用這些價值標(biāo)準(zhǔn)對問題進行評價。

2.社會問題認(rèn)定過程中的價值標(biāo)準(zhǔn)

為了認(rèn)定一定的狀態(tài)是一種社會問題，我們首先必須確定用于評價的價值標(biāo)準(zhǔn)，然后使用這些價值標(biāo)準(zhǔn)來判斷眼前的狀態(tài)與價值標(biāo)準(zhǔn)之間的距離或差距，并最終根據(jù)對這些距離或差距的判斷來確定社會問題的存在。我們通常不能離開所研究的社會來抽象地討論價值標(biāo)準(zhǔn)問題。

（1）

社會福利

福利是一個主觀的概念，從個體來看，福利就是個體從消費各種私人的或公共物品（或服務(wù)）中所獲得的幸福感。以個體福利為基礎(chǔ)，社會福利則是社會群體中所有個體的個人福利的加總。如果變動目前的狀態(tài)能夠使社會福利得到提高，那么這樣的變動就是一種滿意的變動。

要想確定一個社會福利標(biāo)準(zhǔn)，“加總”的過程使得社會福利成為一個復(fù)雜的。缺乏可操作性的概念。一種方法是將社會福利定義為所有個體福利的簡單加總，即采用簡單的加法的方式來對所有社會成員的福利逐個相加從而得到社會總福利；另一個方式是為了更公平起見，社會總福利的加總方式中應(yīng)當(dāng)為弱勢群體設(shè)定更大的權(quán)數(shù)，同時給社會中相對強勢的成員設(shè)定相對較小的權(quán)數(shù)。

（2）

效率

首先是日常生活中的效率概念，就是產(chǎn)出與投入之間的一種比例關(guān)系。

其次是經(jīng)濟學(xué)的效率概念，按照該效率概念，如果我們還有可能對社會目前的狀態(tài)進行改變，從而可以使社會中某些個體或群體的福利得到提高，但同時其他所有個體或群體的福利都至少維持了原先的水平，那么目前的狀態(tài)就是沒有效率的，相反，如果進行這樣的改變的可能性已經(jīng)不存在了，則我們已經(jīng)達到一種最優(yōu)的狀態(tài)。經(jīng)濟學(xué)中將這種最優(yōu)狀態(tài)稱為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

除了投入產(chǎn)出效率外，經(jīng)濟效率還包括更高層次的效率概念，即資源配置效率。按照經(jīng)濟學(xué)理論，所謂資源配置問題就是如何使用社會中的有限資源（包括資本、勞動和自然資源）來生產(chǎn)物品和服務(wù)并使用這些物品和服務(wù)來滿足社會成員的需要的問題。廣義的講，資源配置過程既包含了生產(chǎn)的過程，也包含了資源在各種物品和服務(wù)之間的選擇和生產(chǎn)的最終結(jié)果在社會成員之間的分配。

（3）

公平

將有關(guān)公平的討論轉(zhuǎn)變?yōu)椴黄降鹊挠懻摚瑢⒉黄降葎澐譃槿齻€層次，即一般意義上的不平等、經(jīng)濟上的不平等和收入（或財富）的不平等。

?

一般意義上的不平等是一個非常抽象、內(nèi)涵十分豐富的概念，不平等是社會群體中的個體在相同的條件下得到了不同的待遇。

?

當(dāng)待遇上的差別發(fā)生在經(jīng)濟領(lǐng)域時，就稱其為經(jīng)濟不平等。

?

上面兩個概念由于難以把握，收入（或財富）不平等就成為最具可操作性的不平等的概念，收入不平等衡量人們在一定時期內(nèi)所獲得的收入的差距，而財富不平等則衡量人們在擁有財富方面所存在的差距。

三、社會問題的解決途徑

1.作為非正式部門的社區(qū)

社區(qū)是我們解決問題的基本途徑，社區(qū)是個體之間通過各種途徑形式形成各種非正式的、但又非常緊密的關(guān)系的領(lǐng)域。與其他三個部門相比，社區(qū)的最主要特點是它的非正式性。

2.三個正式部門

（1）

政府

一般地，我們將政府稱作為第一部門。政府的主要特點：

?

它是現(xiàn)代社會中公共物品（和服務(wù)）的主要提供者

?

它由各種正式的公共機構(gòu)（或組織）組成?

它在提供物品（或服務(wù)）時一般并不以營利為目的?

它通過合法地行使強制力來達到自己的目標(biāo)

（2）

市場

?

一般地，我們將市場稱作為第二部門。市場的主要特點：

?

它是現(xiàn)代社會中私人物品（和服務(wù)）的主要提供者

?

它由各種正式的私人組織（企業(yè)）組成?

市場中的私人組織（企業(yè)）提供物品（或服務(wù)）的主要目的是為了獲得最大利潤

?

分散決策和基于互利的自主交易是市場提供物品（或服務(wù)）的主要模式

（3）

第三部門

除了作為非正式部門的社區(qū)和作為正式部門的政府和時長外，第三部門的范疇包括了余下的各種機構(gòu)或組織，對于這些組織，包括非政府組織（NGO）、非盈利組織（NPO）、志愿組織等。這些組織的特點：

?

它既可能提供私人物品（服務(wù)），也可能提供公共物品（服務(wù)）

?

它主要由正式的組織構(gòu)成，但這些組織可能是公共組織，也可能是私人組織

?

它在提供物品（或服務(wù)）時一般并不以營利為目標(biāo)

?

它的活動往往建立在人們自愿地提供各種資源并在提供物品（或服務(wù)）的過程中進行自愿地合作來解決問題。

第二節(jié)

市場失靈、政府失靈和志愿失靈

一、社區(qū)途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.社區(qū)的優(yōu)勢

(1)

信息優(yōu)勢：社區(qū)范圍相對較小，社區(qū)中的人群能夠在頻繁交往中形成相對緊密的關(guān)系，這就使得相關(guān)個體的信息能夠充分地在社區(qū)范圍內(nèi)傳播。

(2)

激勵充分：處于社區(qū)內(nèi)部的個體更容易將有關(guān)本社區(qū)的各種社會問題看成與自己相關(guān)的事情，個體解決社會問題有更大的積極性。

(3)

有利于社會資本的積累：當(dāng)問題通過社區(qū)途徑獲得解決時，通過個體的參與，各種有利的社會價值得以形成和提高。

(4)

具有較好的回應(yīng)性

(5)

對財政資金的依賴程度較小

2.社區(qū)的缺陷

(1)

社區(qū)的范圍一般不會太大，所容納的人口也相對較小。

(2)

社區(qū)的非正式性也經(jīng)常成為其從社區(qū)之外獲得資源的最大障礙。

二、第三部門途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.第三部門的優(yōu)勢

(1)

與社區(qū)相比，第三部門具有相對較大的活動范圍和解決問題的能力

(2)

與政府相比，第三部門具有相對較小的壟斷性和相對較大的競爭性

(3)

與政府相比，第三部門對個性化需求具有較好的回應(yīng)性

2.第三部門的缺陷：志愿失靈理論

(1)

與政府途徑相比，單純依靠第三部門一般不能提供足夠數(shù)量的公共物品（或服務(wù)）

(2)

與政府途徑不同，第三部門中所提供的志愿性服務(wù)在分布上可能具有不平衡性

(3)

第三部門中的志愿組織很可能會受到其捐助者過多的影響，從而將違背民主原則的家長制作風(fēng)帶入其服務(wù)過程中。

(4)

第三部門可能由于不能吸引到優(yōu)秀的專業(yè)人才而制約其服務(wù)能力。

三、市場途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.市場的優(yōu)勢

(1)

通過分工和專業(yè)化生產(chǎn)促進投入產(chǎn)出效率

(2)

通過為個體提供充分的激勵來提高投入產(chǎn)出效率

(3)

市場通過對社會成員的需求進行評估來保證資源配置效率的實現(xiàn)

2.市場的缺陷：市場失靈理論

（1）

壟斷與效率損失

壟斷是指市場的參與者具有了影響市場機制發(fā)揮作用的力量，這又主要是指市場參與者具有了影響市場價格的力量。一旦少數(shù)市場參與者具有了影響市場價格的能力，價格作為反映社會成員需求信息的機制的能力也就或多或少地受到了削弱，從而價格機制不再具有推進資源配置效率實現(xiàn)的能力。另一方面，資源配置效率的損失最終是與壟斷者利用其影響市場價格的能力來為自己謀取最大福利的行為緊密地聯(lián)系在一起的。

（2）

公共物品與效率損失

公共物品的非競爭性與非排他性的特征意味著，個體很難想向那些消費這些物品的其他個體收取由提供這些物品而應(yīng)當(dāng)獲得的合理補償，其結(jié)果必然是降低了個體在提供這些公共物品方面的激勵。與承擔(dān)成本并獲得利益相比，不承擔(dān)成本并同樣能夠獲得利益往往更具有吸引力。但如果大家都選擇后者，即等待別人來提供公共物品并獲得無成本消費的機會，公共物品也就不能被生產(chǎn)出來了，這種現(xiàn)象被稱為“搭便車”。

（3）

外部效益與效率損失

“外部”是指市場的外部，即不存在市場的地方。因此，外部效應(yīng)也就是指存在于市場之外因此不受市場機制調(diào)節(jié)的活動或影響。外部效益的經(jīng)典例子就是環(huán)境污染。實際上，環(huán)境污染本身并不是人類活動本初的目的，它的出現(xiàn)多半是由于某種市場活動造成了不受市場調(diào)節(jié)的附帶性影響。

（4）

信息不對稱與效率損失

信息不對稱是指市場參與各方在掌握對市場具有重要性的信息的量上和質(zhì)上出現(xiàn)了差異。以信息不對稱為基礎(chǔ)，掌握信息比較充分的一方必然要試圖利用其信息優(yōu)勢為自己謀取利益，而這種謀取利益活動又往往會降低處于信息劣勢一方的利益。

四、市場途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.政府的優(yōu)勢

?

一是權(quán)威的廣泛性，除非遇到特殊的障礙，其權(quán)威一般能夠遍及其管轄范圍的所有地域和人群；

?

二是政府是唯一能夠合法地使用強制力的組織。

2.政府的劣勢：政府失靈理論

（1）

作為一種加總社會中所有個體的意見的途徑，政府是不完美的如何通過加總所有個體的意見來得到集體行動的目標(biāo)或方案，加總個體意見的方式并非只有多數(shù)票原則一種，這樣就需要在各種方式之間進行選擇，而選擇又必然涉及到標(biāo)準(zhǔn)問題。美國經(jīng)濟學(xué)家肯尼斯·阿羅提出了一套基本上能夠被普遍接受的標(biāo)準(zhǔn)，然后證明了同時滿足這些標(biāo)準(zhǔn)的加總方式是不存在的。阿羅這一結(jié)論通常被稱為阿羅不可能定理，它告訴我們無論采取何種加總個體意見的方式都是存在缺陷的，所有民主方式中的投票過程都潛在地具有被操縱的可能性。盡管集體行動的結(jié)果可能不會是非常理想的，但它總能在一定程度上解決社會問題。

（2）

政府中的決策者可能會被少數(shù)人的利益所引導(dǎo)，從而忽視甚至損害多數(shù)人的利益

（3）

行政機構(gòu)的低效率問題

第一，與企業(yè)相比，評估行政機構(gòu)的績效往往非常困難，其結(jié)果是我們往往缺乏監(jiān)督和激勵行政機構(gòu)并促使其改進效率的手段

第二，與企業(yè)相比，行政機構(gòu)缺乏競爭也是其效率低下的一個重要的原因

第三，與企業(yè)的人力資源系統(tǒng)相比，行政機構(gòu)的公務(wù)員體制往往比價僵化，從而制約了行政機構(gòu)的活力

第三節(jié)

政府角色與公共政策

一、關(guān)于政府角色定位和公共政策作用范圍的規(guī)范理論

1.兩個基本問題

（1）

有關(guān)政府角色定位問題的討論屬于規(guī)范理論的范疇

所謂政府角色定位問題就是要回答政府應(yīng)當(dāng)做什么或者不應(yīng)當(dāng)做什么的問題。

（2）

政府角色定位與公共政策作用范圍之間的關(guān)系

制定和執(zhí)行公共政策是政府發(fā)揮作用的基本方式。因此一個關(guān)于政府角色定位的理論基本上也就是在回答公共政策應(yīng)當(dāng)在哪些地方發(fā)揮作用或者不應(yīng)當(dāng)在哪些地方發(fā)揮作用。

2.討論政府角色定位問題的基本邏輯

首先，作為該邏輯的起點，我們建立起一個價值標(biāo)準(zhǔn)的體系。所謂價值標(biāo)準(zhǔn)的體系通常包括不同的價值標(biāo)準(zhǔn)以及關(guān)于這些價值標(biāo)準(zhǔn)在該體系中的重要性的判斷。

其次，當(dāng)價值標(biāo)準(zhǔn)確定之后，我們就可以依據(jù)這些價值標(biāo)準(zhǔn)來對解決社會問題的各種方案進行綜合地評價。

最后，我們按照上述評判的結(jié)果來選擇對于解決特定社會問題最滿意的路徑或方案。

3.關(guān)于政府角色定位與公共政策的理想作用范圍的爭論

第一，爭論的發(fā)生可能是由于我們對各種問題解決途徑的認(rèn)識有待深入，此時爭論發(fā)生在事實層面。

第二，爭論的發(fā)生可能是由于爭論各方在選擇價值標(biāo)準(zhǔn)方面出現(xiàn)了差異，此時爭論發(fā)生在價值層面。

4.關(guān)于政府與其他部門關(guān)系的類型劃分

（1）

替代型

鑒于不同的問題解決途徑各有自己的優(yōu)勢和缺陷，政府能夠做好的地方，其他部門未必能夠做好，而其他部門能夠做好的地方，政府未必能夠做好，因此各個部門需要有一定的分工，從而在解決社會問題上各自發(fā)揮自己的作用。

（2）

補充型

在補充關(guān)系中，政府與其他部門之間所形成的是一種合作關(guān)系。按照這種關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)牡胤竭x擇與其他部門進行合作地政策，共同解決社會問題。

二、關(guān)于政府角色定位和公共政策作用范圍的一些事實

1.市場化趨勢

市場化趨勢是指政府通過全面的改革來建立或深化市場在解決社會問題過程中所發(fā)揮的作用。

2.第三部門發(fā)揮著越來越重要的作用

這一趨勢既表現(xiàn)在第三部門中的組織獨立地承擔(dān)著越來越多的社會職能，也表現(xiàn)在政府在解決社會問題過程中越來越強調(diào)與第三部門的合作伙伴關(guān)系。

3.社區(qū)角色的變遷

一方面，對于發(fā)展中國家來說，經(jīng)濟發(fā)展的過程同時也就是非正式部門的角色不斷地被政府、市場（企業(yè)組織）和第三部門（非政府組織）侵蝕的過程，或者說，是一個正式部門不斷地取代非正式部門的過程。另一方面，在全球范圍內(nèi)，政府在公共政策實踐中也越來越強調(diào)社區(qū)的重要性，包括依靠社區(qū)解決社會問題和通過政府與社區(qū)的合作來解決社會問題。

第三章

公共政策系統(tǒng)分析

第一節(jié)

公共政策主體

主體，按照哲學(xué)觀點而言，是指進行著認(rèn)識和實踐活動的有意識的人。一般來說，公共政策主體是指直接或間接地參與公共政策全過程的個人、團體或組織。

一、官方?jīng)Q策者

一般而言，官方?jīng)Q策者是指廣義的政府，即立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)。在我國，官方?jīng)Q策者還包括執(zhí)政黨。

1.立法機關(guān)

立法機關(guān)是公共政策主體最重要的構(gòu)成要素之一，其主要職能是立法，即履行制定法律和政策。

2.行政機關(guān)

行政機關(guān)是貫徹執(zhí)行國家的法律和政策，管理國家的內(nèi)政、外交等行政事務(wù)的機關(guān)，它掌握著國家行政權(quán)力，運用公共政策對社會公共事務(wù)進行管理，是立法機構(gòu)所確定的國家意志的執(zhí)行者。

3.司法機關(guān)

在美國，法院可以運用司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)對公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大的影響。法院還可以通過判例對經(jīng)濟政策和社會政策產(chǎn)生影響。法院不僅參與政策制定，而且還在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)采取何種行為。

在我國目前的實際情況來看，司法機關(guān)的作用更多的表現(xiàn)在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面，并沒有真正成為政策制定的主體。

4.中國共產(chǎn)黨

我國現(xiàn)行的政治體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的議行合一體制，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在我國公共政策過程中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，體現(xiàn)在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)上。

二、非官方參與者

1.利益集團

利益集團具有兩個特征：第一有共同的利益和主張

第二影響公共政策的制定

以美國為例，利益集團影響公共政策制定的方式和途徑主要有直接游說、間接游說、司法訴訟、政治捐款、示威抗議等。

2.政黨

政黨在現(xiàn)代社會中發(fā)揮著組織選舉、參與立法、組建政府、利益聚合等功能。

3.大眾傳媒

大眾傳播媒介主要包括廣播、報紙、電視、書刊、電影、過激互聯(lián)網(wǎng)等傳播工具。有兩個主要作用：第一是傳播公共政策信息，實現(xiàn)政府與社會公眾的雙向溝通；第二是引導(dǎo)社會輿論，影響公共政策議程設(shè)置。

4.思想庫

思想庫是現(xiàn)代政策研究組織的別稱，由專業(yè)人員組成的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合性政策研究組織，它的出現(xiàn)對于改善政策系統(tǒng)和環(huán)境、促進決策質(zhì)量的提高有著積極的影響。一般來說，思想庫分為幾種類型：

（1）

官方思想庫：這類思想庫隸屬于政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，直接反映了政府的態(tài)度、立場和感興趣的問題。

（2）

半官方思想庫：這類思想庫處于民間，但與政府有著非常密切的關(guān)系。政府可以通過投資或資助重點研究領(lǐng)域和方向，使其為政府服務(wù)，或者與思想庫簽訂合同，建立相互依存的關(guān)系。

（3）

民進思想庫：它是由民間發(fā)起并得到基金會和企業(yè)的資助的社會性政策研究機構(gòu)。

（4）

國際思想庫：它是由不同國家的各學(xué)科專家者組成的、以研究人類全球問題為主的政策研究機構(gòu)，研究范圍包括環(huán)境保護、戰(zhàn)爭與和平等。

5.公民個人

公民個人通過各種政治參與途徑，影響或制約公共政策的制定與執(zhí)行。在西方國家，公民參與政策過程的方式主要包括投票選舉、全民公決、聽證會、示威游行、罷工等。

第二節(jié)

公共政策客體

公共政策客體是公共政策所發(fā)生的作用的對象，包括公共政策所要處理的社會問題和所要發(fā)生作用的社會成員兩個方面。公共政策主體和公共政策客體的劃分只是相對意義上的，對于許多處于中間層次的人、團體和組織而言，它們往往充當(dāng)了政策主體和政策客體的雙重角色。

一、公共政策的直接客體：社會問題

所謂問題通常泛指實際狀態(tài)與期望之間的差距，由此出發(fā)，社會問題是指社會的實際狀態(tài)與社會期望之間的差距。

社會問題、公共問題和公共政策問題這三個概念的含義較為接近，容易造成混淆。其中，社會問題是外延最廣的概念，是與私人問題相對應(yīng)的。一般來說，僅涉及某個人的期望與實際狀態(tài)之間的差距問題無疑是私人問題，當(dāng)許多人的期望與實際狀態(tài)出現(xiàn)差距，問題就超出了私人的界限，從而演變?yōu)樯鐣栴}。當(dāng)問題超出了當(dāng)事人范圍，影響波及到非直接相關(guān)的群體，受到社會公眾普遍關(guān)注時，問題就轉(zhuǎn)換成為公共問題。在現(xiàn)代社會，政府所面臨的公共問題非常多，并不是所有的公共問題都能夠進入政府的議事日程，只有那些被政府?dāng)[上議事日程并加以處理的問題才是公共政策問題。

公共政策的制定即是沿著問題——社會問題——公共問題——公共政策問題這條路線發(fā)展演化的。制定公共政策是為了解決社會問題，但在政府決策者看來，并非所有的社會問題都是需要政府解決的。

二、公共政策的間接客體：目標(biāo)群體

所謂目標(biāo)群體就是那些受公共政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約的社會成員。

作為公共政策的客體的目標(biāo)群體與公共政策主體之間是相互作用、在一定條件下會相互轉(zhuǎn)化的。公共政策主體在某些情況下可以作為客體而存在，公共政策客體也可以作為主體而存在。比如，國家公職人員在制定和執(zhí)行某項具體政策時，是作為公共政策主體而存在的，而當(dāng)他們在日常私人生活中受到該政策的調(diào)控和制約時，他們是作為公共政策客體而存在的。

公共政策所要調(diào)整和規(guī)范的對象就是具有不同性質(zhì)的利益訴求的社會成員之間的關(guān)系。

在公共政策的制定與執(zhí)行中，目標(biāo)群體的態(tài)度對于公共政策能否達到其預(yù)期目標(biāo)有著重要的影響。目標(biāo)群體的態(tài)度分為接受和不接受。有學(xué)者把目標(biāo)群體順服的原因歸納為政治社會化、政策合法化、成本利益衡量、顧全大局觀念、基于私利、避免懲罰、情勢變遷等，認(rèn)為目標(biāo)群體不接受政策的原因有價值觀念沖突、同輩團體的社會化、傳媒影響、追求目前利益、選擇性認(rèn)知不同、政策本身不妥等。

第三節(jié)

公共政策環(huán)境

一、公共政策環(huán)境的內(nèi)涵

公共政策環(huán)境是指影響公共政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統(tǒng)論的角度看，凡是對公共政策產(chǎn)生作用和影響的因素都可歸為公共政策環(huán)境。

把公共政策環(huán)境劃分為一般環(huán)境和工作環(huán)境兩類。一般環(huán)境是指影響公共政策的所有外部因素的總和，進一步可以劃分為地理自然環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、社會文化環(huán)境和國家環(huán)境；真正與具體的公共政策過程發(fā)生作用的是一般環(huán)境中較為具體的成分，它們構(gòu)成了公共政策過程的工作環(huán)境。

二、公共政策環(huán)境的構(gòu)成1.經(jīng)濟環(huán)境

經(jīng)濟環(huán)境是對公共政策系統(tǒng)具有重要影響的各種經(jīng)濟因素的總和。無論何種性質(zhì)的公共政策主體，其決策體制、決策目標(biāo)、決策行為、決策原則、決策方法等都要受到經(jīng)濟環(huán)境的制約，這種制約表現(xiàn)在：

(1)

經(jīng)濟環(huán)境是制定和執(zhí)行公共政策的基本出發(fā)點

(2)

經(jīng)濟環(huán)境提供了公共政策系統(tǒng)運行所必需的資源

(3)

經(jīng)濟環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的經(jīng)濟目標(biāo)取向

2.政治環(huán)境

政治環(huán)境是指對公共政策系統(tǒng)具有重要影響的政治狀態(tài)，包括一個國家或一個地區(qū)的政治體制、政治結(jié)構(gòu)、政治文化、政治關(guān)系等，政治環(huán)境對公共政策系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在：

(1)

政治環(huán)境決定著公共政策系統(tǒng)的性質(zhì)

(2)

政治環(huán)境決定著公共政策系統(tǒng)的民主化程度

(3)

政治環(huán)境決定著公共政策的合法化程度

3.社會文化環(huán)境

社會文化環(huán)境是對公共政策系統(tǒng)具有重要影響的社會狀況和文化狀況，包括人口規(guī)模、性別與年齡比例、地區(qū)和民族分布、社會道德風(fēng)尚、國民受教育程度等，影響有：

(1)

社會文化環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)運行所需的智力條件

(2)

社會文化環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)運行的倫理和心理條件

4.國際環(huán)境

(1)

國際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的價值選擇

(2)

國際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的參照系選擇

(3)

國際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的性質(zhì)

第四節(jié)

公共政策工具

一、公共政策工具概述

1.政策工具的含義

政策工具是實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。政策方案只有通過適當(dāng)?shù)恼吖ぞ卟拍艿玫接行У膱?zhí)行，從而達到政策設(shè)計的理想狀態(tài)。它是連接目標(biāo)和結(jié)果的橋梁，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制。

2.關(guān)于政策工具分類的討論

關(guān)于政策工具分類的討論并沒有形成統(tǒng)一的觀點。

二、公共政策工具的分類

加拿大學(xué)者霍利特和拉梅什根據(jù)在提供公共物品和服務(wù)的過程中政府介入程度的高低，將政策工具分為三類：自愿性工具、混合性工具、強制性工具。

（一）自愿性工具

它的核心特征是它很少或幾乎沒有政府干預(yù)，它是在自愿的基礎(chǔ)上完成預(yù)定任務(wù)。

1.家庭與社區(qū)

2.志愿者組織

3.市場

（二）強制性工具

也叫指導(dǎo)性工具，它借助政府的權(quán)威和強制力，對目標(biāo)群體的行動進行控制和指導(dǎo)。

1.管制

是指政府通過一系列行政管理過程對個人和機構(gòu)的行為作出要求和規(guī)定的活動。對于這些規(guī)定，目標(biāo)群體必須遵守好服從，反之將受到懲罰。

2.公共企業(yè)（也稱國有企業(yè)）

3.直接提供

由公共財政撥款并由政府及其雇員直接提供物品和服務(wù)，例如國防、外交關(guān)系、消防等。

（三）混合性工具

它結(jié)合了自愿性工具和強制性工具的特征，允許政府對非政府行為主體的決策進行不同程度的干預(yù)，但最終仍由私人作出決策。

1.信息與規(guī)勸

信息傳播是一種消極工具，政府向個人和公司提供信息并期待他們的行為發(fā)生預(yù)期的變化，但信息傳播并不具有強制性，公眾并沒有義務(wù)作出特定的回應(yīng)。

規(guī)勸是政府試圖說服人們?nèi)プ龌虿蛔瞿呈?，力圖改變?nèi)藗兊钠煤托袆?，但是?guī)勸并不運用獎勵和懲罰手段。

2.補貼

補貼是指政府（或者通過其代理）給個人、公司和組織的各種形式的財政轉(zhuǎn)移，目的在于通過影響和改變受資助者對不同備選方案成本與收益的判斷，促使其采取政府期望的行為。形式包括撥款、稅收減免、憑單、低息貸款。

3.產(chǎn)權(quán)拍賣

這種工具假定市場是最有效率的資源配置工具，政府通過產(chǎn)權(quán)拍賣，在不存在市場的公共物品和服務(wù)領(lǐng)域建立市場。政府對特定的資源確立一定數(shù)量的可交易的產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)造出認(rèn)為的稀缺，并讓價格機制起作用。

許多國家都采用這種工具來控制有害污染物的排放。典型的做法是政府先確定可以進入市場進行交易的污染物排放總量，然后通過定期拍賣來分配污染物的排放指標(biāo)。

4.稅收與使用者付費

三、公共政策工具的選擇

1.經(jīng)濟學(xué)模型

經(jīng)濟學(xué)家大多把政策工具的選擇等同于特定工具與需要完成的任務(wù)之間的技術(shù)性配對演練。

2.政治學(xué)模型

政治學(xué)家認(rèn)為在技術(shù)層面上各種政策工具之間具有或多或少的可替換性，因此應(yīng)該把研究焦點放在各種政治力量上，是它們決定了政策工具的選擇。

3.綜合模型

政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度

高

低

國家能力

強

市場工具

管制、公共企業(yè)、直接提供等工具

弱

家庭與社區(qū)、志愿者組織

混合工具

第四章

公共政策問題的構(gòu)建分析

構(gòu)建政策問題是進行政策分析的第一步，它直接影響政策過程后續(xù)階段的程序與任務(wù)。要制定公共政策，首先必須是挖掘和確認(rèn)政策問題，了解問題產(chǎn)生的原因和背景，尋找社會問題進入政策議程的途徑，把握政策問題分析的基本方法。

第一節(jié)

公共政策問題概述

一、公共政策問題的定義

問題通常泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距。

公共政策問題是指基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現(xiàn)或解決的問題。

1.社會客觀現(xiàn)象或問題情境

2.對上述問題的察覺與認(rèn)同

3.價值、利益與規(guī)范的沖突

4.團體的活動與力量

5.政府的必要行動

二、公共政策問題的特征

1.政策問題的關(guān)聯(lián)性

2.政策問題的主觀性：政策問題是思想作用于環(huán)境的產(chǎn)物，政策問題既與客觀的社會現(xiàn)象有關(guān)，也與人們對這種現(xiàn)象的認(rèn)識和選擇有關(guān)。

3.政策問題的人為性：只有當(dāng)人們對改變某些問題情勢的希望作出判斷時，才可能產(chǎn)生政策問題。

4.政策問題的動態(tài)性

三、公共政策問題的類型

1.米特羅夫與基爾曼對政策問題的分析

他們提出政策問題構(gòu)建的主要內(nèi)容是政策問題的概念化。所謂問題概念化是指政策分析者使用通用的語言，將政策問題情境界定為一個實質(zhì)行動的政策問題。

（1）

自然觀

認(rèn)為社會問題的產(chǎn)生是歷史發(fā)展的自然產(chǎn)物

（2）

道德觀

認(rèn)為社會問題產(chǎn)生是由于政策相關(guān)者的道德淪喪

（3）

環(huán)境觀

認(rèn)為社會問題的產(chǎn)生是因問題受害者本身的行動不當(dāng)或決策不當(dāng)導(dǎo)致的。

2.洛維對政策問題的分類

洛維根據(jù)受到問題影響的人數(shù)及其相互間的關(guān)系，將政策問題分為分配型、管制型與再分配型三類。

（1）

分配型問題

分配型問題是把物品和服務(wù)、成本和義務(wù)分配給社會中特定群體而引發(fā)的政策問題。從博弈論的角度出發(fā)，此類問題基本上是一種“非零和博弈”的問題，因為處理這類問題并不構(gòu)成一方之所得建立在另一方之所失的基礎(chǔ)上，不具備利益和義務(wù)的排他性。

（2）

管制型問題

管制型問題是政府等管制者設(shè)定明確一致的管制標(biāo)準(zhǔn)與管制規(guī)則，對標(biāo)的團體從事某種活動或處理不同利益的行為加以限制所引發(fā)的政策問題。此類問題屬于“零和博弈”的問題，因為這類問題的處理常常使一方獲得利益，而另一方失去利益。

（3）

再分配型問題

再分配型問題是政策將某一標(biāo)的團體的利益或義務(wù)，轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的的團體享受或承擔(dān)所引發(fā)的問題。這類問題的處理容易引起利益上的排他性，是一種“零和博弈”的問題。

3.威廉·N.鄧恩對政策問題的分類

他從政策問題的結(jié)構(gòu)角度，把政策問題劃分為結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適度和結(jié)構(gòu)不良三種類型。每一類問題的結(jié)構(gòu)取決于它們的相對復(fù)雜程度。

要素

問題的結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)優(yōu)良

結(jié)構(gòu)適度

結(jié)構(gòu)不良

決策者

一人或數(shù)人

一人或數(shù)人

許多

備選方案

有限

有限

無限

效用（價值）

一致

一致

沖突

結(jié)果

確定性或風(fēng)險

不確定

未知

概率

可計算

不可計算

不可計算

第二節(jié)

公共政策問題構(gòu)建的程序

一、政策問題構(gòu)建的程序

在公共政策過程中，政策問題構(gòu)建通常由問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述四個相互依存的過程組成；政策問題構(gòu)建包括問題情境、元問題、實質(zhì)問題和正式問題。

第一階段：以問題感知體悟問題情境

第二階段：以問題搜索認(rèn)定元問題

第三階段：以問題界定發(fā)現(xiàn)實質(zhì)問題

第四階段：以問題陳述建立正式問題

二、政策問題的論證

在構(gòu)建政策問題的過程中，經(jīng)常會遇到對問題的爭論，這種爭論不僅包括對即將采取的實際的或可能的行動有不同的意見，也反映了對政策問題本身性質(zhì)的認(rèn)識還存在分歧，為此就需要進行政策問題論證。

威廉·N.鄧恩認(rèn)為公共政策問題論證的復(fù)雜性可以通過論證所在的組織層次具體表現(xiàn)出來。根據(jù)類別等級，政策問題的論證可分為一級論證、二級論證、功能論證和小論證。

1.小論證

它是指將政策問題分解成若干項目，再對具體項目進行論證，往往是由政策分析人員劃分為專門小組來進行的。

2.功能論證

通常是由政策制定的具體組織來進行的，其任務(wù)是將構(gòu)成政策問題的主要要素的單獨分析有機綜合起來，從而確定政策問題的結(jié)構(gòu)類型。

3.二級論證

是由政府的決策機構(gòu)作出的論證，主要是集中討論政策目標(biāo)、政策計劃、政策成本、政策效果等問題。

4.一級論證

實際上是對政策問題是否進入政策議程的最終決定。

三、政策問題診斷的誤差

1.組織結(jié)構(gòu)：層級節(jié)制體系；專業(yè)化；集權(quán)化

2.意識形態(tài)

3.無知

4.信息超載

5.噪音干擾

6.時間落差

7.逃避問題

8.隱蔽問題

9.虛假問題

第三節(jié)

公共政策議程的建立

一、政策議程的含義與類型

社會公眾要求政府采取行動解決各種各樣社會問題，但只有一小部分被公共政策者所關(guān)注，那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構(gòu)成了政策議程。政策議程的建立是社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。

1.系統(tǒng)議程

又稱為公眾議程，是指某個社會問題已經(jīng)引起社會公眾和社會團體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣的一種政策議程。

2.正式議程

又稱為政府議程，是指某些社會問題已經(jīng)引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍這樣一種政策議程。政策議程包括以下四個階段：

（1）

界定議程：通過討論，積極而慎重的研究被認(rèn)定的政策問題

（2）

規(guī)劃議程：從總體上討論需要優(yōu)先解決的政策項目

（3）

議價議程：根據(jù)每一規(guī)范方案的利害得失，政策相關(guān)人就價值標(biāo)準(zhǔn)與利益分配進行討價還價的爭論。

（4）

循環(huán)議程：正式進入政府議程的政策方案，都要不斷接受評估與檢驗，并加以科學(xué)修正。

3.兩種議程的區(qū)別

公眾議程一般由一些較抽象的項目組成，其概念和范圍都比較模糊，僅是發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，它可以不提出政策方案或解決方法，所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點。

政府議程則比公眾議程來得特定而且具體，它是對政策問題進行認(rèn)定或陳述的最后階段，問題經(jīng)過一定的描述，為決策系統(tǒng)正式接受，并采取具體方案試圖解決的時候，公眾議程就轉(zhuǎn)入政府議程。

二、社會問題進入政策議程的途徑

1.社會中部分團體或者個體主動，政府只是有限介入

不少團體會從各自的利益出發(fā)，力圖謀求在社會中所期望獲得的平衡位置。如果這些團體的利益受到了威脅，產(chǎn)生了被剝奪感，他們就會千方百計地要求政府采取行動保護他們的利益。

對于社會團體或個人認(rèn)為很重要的社會問題，政府為什么會有限介入呢？四個原因：

(1)

政府基本上不知道這些問題的存在。

(2)

政府知道問題的存在，但沒有權(quán)力去處理。

(3)

政府知道問題的存在，也有權(quán)力處理，但無能力辦理。

(4)

政府知道問題的存在，也有權(quán)力與能力處理，但不能馬上列入政府的議事日程。

2.政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決問題，社會團體或個人只是有限介入

(1)

例如保護環(huán)境這一類帶有全局性的問題，政府會從更高的層次關(guān)心并加以解決。

(2)

社會上的一部門團體或個人由于缺乏資源，他們無力向政府請求幫助，而實際上他們又特別需要政府的主動關(guān)注。

(3)

在社會各種利益的沖突中，有些團體或個人會憑借控制大量資源的優(yōu)勢，始終處于沖突的主導(dǎo)地位，為了維護社會的公正，政府需要主動干預(yù)，保護沖突中的受害者。

(4)

政府會從自身利益的需求出發(fā)，主動地發(fā)現(xiàn)問題。

3.政府及社會團體與個人都主動

(1)

政府希望解決的問題與公眾妖氣解決的問題完全一致或基本一致。

(2)

政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全相反或基本相反。

(3)

政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題，在多數(shù)情況下既有共同的一面，又有差異的一面。

4.政府與個人、團體都不主動介入

理論上存在，實踐中不常見

三、影響社會問題進入政策議程的因素

1.公民個人的作用

2.利益團體的作用

3.政治領(lǐng)袖的作用

4.政府體制的作用

5.大眾傳媒的作用

6.專家學(xué)者的作用

7.問題自身的作用

四、社會問題進入政策議程的觸發(fā)機制

推動社會問題加速進入政策議程的四種觸發(fā)機制：

1.政治領(lǐng)導(dǎo)

3.危機事件

2.抗議活動

4.傳媒曝光

五、社會問題進入政策議程的障礙

“無決策制定”是主張改變社會現(xiàn)行利益和特權(quán)分配的需求尚未提出以前，就加以抑制，或在這種需求尚未達到政策制定領(lǐng)域以前，就加以阻止的一種方法。

1.政治原則的偏離

4.表達方式的失當(dāng)

2.價值體系的排斥

5.承受能力的不足

3.政府體系的封閉

六、公共政策議程建立的模型

1.科布的政策議程建立模型

（1）

外在創(chuàng)始型

政策訴求由政府系統(tǒng)以外的公民個人或社會團體提出，經(jīng)闡釋（對政策訴求進行解釋和說明）和擴散（通過一定方式把政策訴求傳統(tǒng)給相關(guān)群體），首先進入公眾議程，然后通過對政府施加壓力的手段，使之進入政府議程。

（2）

政治動員型

具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)導(dǎo)人主動提出其政策意向，并使其進入政府議程。

（3）

內(nèi)在創(chuàng)始型

政府系統(tǒng)內(nèi)部的人員或部門為解決純粹的內(nèi)部事務(wù)而提出政策問題，且問題擴散的對象僅限于體制內(nèi)的相關(guān)團體和個人。

2.約翰·W.金的多源流分析模型

他的模型建立在問題流、政策流、政治流三種信息流的基礎(chǔ)上。

?

問題流主要關(guān)注問題的界定，它包括問題是如何被認(rèn)知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。

?

政策流與解決問題的技術(shù)可行性、問題解決方案的公眾接受度等有關(guān)。，其重要方面在于針對政策問題而提出的各種建議。

?

政治流涉及政治對于問題解決方案的影響。他包括三個因素：公眾情緒、壓力集團間的競爭、行政機構(gòu)或立法機構(gòu)的換屆。

另外，外溢現(xiàn)象也影響到政策議程的建立。外溢指的是這樣一個過程：某一領(lǐng)域的問題（被稱為先例）在政府議程上的出現(xiàn)同時也就確定了另一領(lǐng)域的類似問題后來在政策議程上的重要地位。