公共危機(jī)與政府財(cái)政支出關(guān)系分析

近年來(lái)，隨著我國(guó)企業(yè)、個(gè)人等微觀經(jīng)濟(jì)主體很難有充分的積極性和能力去防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)。所以當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生后其快速蔓延和嚴(yán)重的破壞，決定了市場(chǎng)機(jī)制和民間部門(mén)不可能在干預(yù)危機(jī)和消除危機(jī)的影響方面承擔(dān)主要責(zé)任。

現(xiàn)代政府應(yīng)該是公共物品的提供者，我國(guó)近年來(lái)也大力推進(jìn)服務(wù)性政府的建設(shè)。公共安全是一個(gè)至關(guān)重要的公共產(chǎn)品，保護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全是服務(wù)性政府必須具有的一項(xiàng)基本職能。從政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任來(lái)看，政府在公共危機(jī)中承擔(dān)大量的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，包括預(yù)防、治理和救助支出。作為現(xiàn)代政府唯一合法來(lái)源的公共財(cái)政在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)起著至關(guān)重要的作用。政府財(cái)政能力的大小，直接關(guān)系到政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)能否發(fā)揮應(yīng)有的作用。

財(cái)政學(xué)的基本原理表明：民間部門(mén)、慈善機(jī)構(gòu)等組織采取一定程度內(nèi)的集體行為，提供一些公共產(chǎn)品和服務(wù)，這種行為是值得稱道的，但卻有限度的，政府主體之所以能提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是由于它能夠憑借其企業(yè)的投資有帶動(dòng)作用，其投資到預(yù)防和控制公共事件和公共危機(jī)方面的資金必然也會(huì)帶動(dòng)私人或者企業(yè)跟進(jìn)，由此帶來(lái)的效應(yīng)也會(huì)分擔(dān)其公共事件發(fā)生后帶來(lái)的治理成本，而各級(jí)政府用于投資的資金主要來(lái)源于各級(jí)政府的財(cái)政收入或是發(fā)行政府債券，這其中，我國(guó)明顯以政府的財(cái)政支出為主。因此綜合以上分析可看出，公共危機(jī)與政府的財(cái)政支出有著緊密的聯(lián)系，公共危機(jī)的發(fā)生到結(jié)束都與財(cái)政支出緊密聯(lián)系在一起。

一、我國(guó)公共危機(jī)的財(cái)政支出評(píng)價(jià)

1、支出狀況評(píng)價(jià)。近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，我國(guó)中央政府和地方政府的財(cái)政收入雖然每年大幅度增加，但是各級(jí)政府用于預(yù)防應(yīng)對(duì)公共事件和公共危機(jī)的預(yù)備費(fèi)用所占本級(jí)政府預(yù)算支出比例卻沒(méi)有獲得相應(yīng)的增長(zhǎng)，中央政府在2002—2006年這5年間所提取的預(yù)備費(fèi)所占中央政府本級(jí)預(yù)算支出的比例呈逐年下降的趨勢(shì)。

與中央政府的預(yù)備費(fèi)提取相比，地方政府（主要指省一級(jí)）在預(yù)備費(fèi)的提取上存在著更多問(wèn)題。一是有的省份在預(yù)算草案中根本沒(méi)有將預(yù)備費(fèi)用單獨(dú)列支，二是有的省份即使是單獨(dú)列支，其提取數(shù)額和比例也不容樂(lè)觀。以山東和四川為例，2006年山東省省級(jí)預(yù)算支出為278.69

億元，提取預(yù)備費(fèi)為2.4

億元，僅占本級(jí)預(yù)算支出的0.86%；同一時(shí)期的四川，本級(jí)預(yù)算支出為225.53

億元，提取的預(yù)備費(fèi)為2.5億元，占本級(jí)預(yù)算支出的1.1%。

這說(shuō)明我國(guó)各級(jí)政府對(duì)于公共危機(jī)的預(yù)防和控制重視不夠，往往重視危機(jī)的事后處理，而忽視了公共危機(jī)的事前準(zhǔn)備和預(yù)防，很多危機(jī)在開(kāi)始之初情況并不嚴(yán)重，甚至談不上是危機(jī)，但由于一些政府決策者的錯(cuò)誤估計(jì)或者錯(cuò)誤選擇，使得本不應(yīng)該發(fā)生成公共危機(jī)的事件愈演愈烈，最終對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都造成重大的損害，這其中與各級(jí)政府對(duì)于自然災(zāi)害、重大衛(wèi)生事件等公共危機(jī)的事前財(cái)政準(zhǔn)備不足有很大關(guān)系。

2、到位及使用狀況評(píng)價(jià)。政府的公共財(cái)政是抗擊公共危機(jī)最后的財(cái)力保障，公共危機(jī)中的資金管理，應(yīng)該做到防治資金的及時(shí)到位，對(duì)支出資金進(jìn)行有效管理。

（1）財(cái)政資金的是否到位直接關(guān)系到應(yīng)付公共危機(jī)的成效。第一，影響了居民的個(gè)人行為。公共危機(jī)的事后處理成本是巨大的，信息的流通性以及財(cái)政資金的到位狀況對(duì)于居民的選擇至關(guān)重要，在2003年的非典中，我們就受到這方面的教訓(xùn)，由于個(gè)別地方政府對(duì)治療sars資金支出的到位狀況不理想，使得一些非典病人或是疑似病人逃出醫(yī)院去尋求治療，非典疫情進(jìn)一步擴(kuò)散，導(dǎo)致更大的事后處理成本。第二，影響了醫(yī)院的行為。仍以非典為例，非典肆虐期間，由于政府的資金遲遲不到位，醫(yī)院成了潛在的埋單者，承擔(dān)著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，因此有個(gè)別醫(yī)院出現(xiàn)了不積極接收病人的現(xiàn)象。這些都影響了防治sars的效果。財(cái)政資金的不及時(shí)到位，一方面說(shuō)明了政府部門(mén)對(duì)危機(jī)的反應(yīng)遲緩，另一方面也跟地方政府的財(cái)政能力有關(guān)。如作為疫區(qū)的太原市在防治sars過(guò)程中政府支出6034

萬(wàn)元，而本級(jí)政府在2003

年的預(yù)備費(fèi)僅為2000萬(wàn)元，經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)移支付、捐贈(zèng)等途徑籌集資金，尚有1155萬(wàn)元的缺口，縣級(jí)以下的財(cái)政更是靠財(cái)政吃飯，無(wú)力承擔(dān)巨額的防治資金。但在中央安排的20

億sars防治基金中，向中西部的24

個(gè)省份各預(yù)撥了1000萬(wàn)元，這種平均分配方式的有效性肯定存在不足。

（2）財(cái)政資金的使用效率。非典的教訓(xùn)使得舉國(guó)上下開(kāi)始重視對(duì)公共危機(jī)的治理，各級(jí)政府也開(kāi)始編制應(yīng)急預(yù)案，成立專項(xiàng)資金來(lái)預(yù)防和處理公共危機(jī)。但無(wú)論是非典還是之后的一些公共危機(jī)，我們不得不承認(rèn)，各級(jí)政府財(cái)政資金的使用效率還有待提高。首先，很多應(yīng)急預(yù)案容易受到人為的打斷，很多特事特辦影響了應(yīng)急預(yù)案的運(yùn)行效率。其次，很多專項(xiàng)資金由于沒(méi)有或者缺乏有效的監(jiān)管，使得個(gè)別人員揮霍了本該用于救急的資金或在一些方面過(guò)度支出影響了資金的使用效率。

二、提高我國(guó)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)財(cái)政能力的建議

1、各級(jí)政府完善應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政預(yù)算制度。《國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)案》）中明確提出，要保障所需突發(fā)公共事件應(yīng)急準(zhǔn)備和救濟(jì)工作資金。因此，各級(jí)政府和部門(mén)要在建立健全突發(fā)公共事件管理機(jī)構(gòu)體系和對(duì)相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行整合及機(jī)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，把應(yīng)急管理部門(mén)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算體系之中，并建立相應(yīng)的財(cái)政應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理預(yù)算，可按照項(xiàng)目支出滾動(dòng)管理的要求，每年編制、滾動(dòng)修改。既能保證支出項(xiàng)目的連續(xù)性和年度之間的銜接，又要偏重于可能的公共危機(jī)狀態(tài)下的安排。針對(duì)目前有的省份沒(méi)有將預(yù)備費(fèi)在預(yù)算中單獨(dú)列支的現(xiàn)象，要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)備費(fèi)預(yù)算約束力度，發(fā)揮預(yù)算資金管理的應(yīng)有作用。

2、加大應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政投入，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。從前面的分析來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政能力面臨著投入不足、財(cái)政保障水平偏低等問(wèn)題。目前，隨著我國(guó)財(cái)力不斷增強(qiáng)，有必要也有可能加大這方面的財(cái)政投入。以預(yù)備費(fèi)為例，預(yù)備費(fèi)是預(yù)算規(guī)模按比例提供的一部分資金，主要用于難以預(yù)料、年度預(yù)算執(zhí)行中需要安排的支出事項(xiàng)，從目前的情況來(lái)看，由于投入比例偏低，預(yù)備費(fèi)并沒(méi)有發(fā)揮在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)過(guò)程中應(yīng)有財(cái)力支撐的作用。筆者建議，各級(jí)政府應(yīng)該按照《預(yù)算法》規(guī)定的上限（3%)足額提取預(yù)備費(fèi)，并擴(kuò)大預(yù)備費(fèi)來(lái)源，如預(yù)算盈余、超收收入等，只要程序合法，均可提取適當(dāng)?shù)念A(yù)備費(fèi)。防災(zāi)勝于救災(zāi)，如果能最大限度的防止公共危機(jī)的發(fā)生，必然能夠降低因?yàn)楣参C(jī)發(fā)生之后的重大損失。

3、加強(qiáng)各級(jí)別政府與各地方政府的協(xié)調(diào)。按照屬地進(jìn)行危機(jī)管理的做法是世界上比較流行也比較有效的分工做法，但由于一些公共危機(jī)如瘟疫具有傳導(dǎo)性和流動(dòng)性，因此在屬地管理的基礎(chǔ)上還要多加強(qiáng)各地政府的協(xié)調(diào)，處于危機(jī)始發(fā)地周圍的其他地方政府不僅要積極預(yù)防危機(jī)的進(jìn)入，同時(shí)還應(yīng)該在力所能及的范圍內(nèi)對(duì)始發(fā)地政府進(jìn)行幫助。中央政府也應(yīng)該協(xié)調(diào)各地的關(guān)系，幫助地方政府盡快走出公共危機(jī)。

4、加強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)專項(xiàng)財(cái)政資金的透明度。我國(guó)各級(jí)政府的政務(wù)透明程度向來(lái)不高，這一方面影響了資金的運(yùn)作效率，使得一些領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍中的害群之馬有機(jī)可乘；另一方面也使得人民對(duì)于政府的信任度下降。因此，加強(qiáng)專項(xiàng)財(cái)政資金的監(jiān)管，使應(yīng)急資金在陽(yáng)光下運(yùn)行有很大必要?？梢圆扇《喾絽⑴c制度，引入媒體或者是專業(yè)的非盈利機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，保證各項(xiàng)應(yīng)急資金能夠物盡其用。