第一篇：(七)糾紛解決機(jī)制之重構(gòu)

糾紛解決機(jī)制之重構(gòu)

（七）經(jīng)十七人次談話了解到，當(dāng)年政府和法院處理此事時(shí)，都忽略了兩上十分重要的證據(jù)：一是某村民責(zé)任土地證書上雖然包含所爭(zhēng)執(zhí)的三分地，但他實(shí)際耕種的水田面積大大超過證書上標(biāo)明的畝數(shù)，超出不止三分地;二是證書上的地界文字發(fā)生筆誤，“二塆”與“兒塆”因諧音而寫誤，與村委會(huì)原始記錄不符。有人提出補(bǔ)充證據(jù)申請(qǐng)二審法院改判。我不同意。一是因?yàn)槎徟袥Q生效已超過兩年，再審難度大，太費(fèi)時(shí);二是改判之后，又會(huì)引發(fā)某村民與村民組之間的其它糾紛。因此，只宜自行和解。

開始，某村民以“二審判決已生效”為由拒絕和解。我們便擺出新的證據(jù)，又向他解釋法律有關(guān)條文。然后指出如果他與村民組長(zhǎng)期關(guān)系惡化可能導(dǎo)致對(duì)他不利的后果。經(jīng)十余天的反復(fù)考慮，某村民終于同意和解。全體村民補(bǔ)交了三年的公糧，鎮(zhèn)政府表示不追究任何人責(zé)任。已辭職的村民組長(zhǎng)自動(dòng)復(fù)職。一場(chǎng)糾紛就此了結(jié)。

清代乾隆年間，湖北提刑按察史馮廷丞總結(jié)他在刑部二十余年的經(jīng)驗(yàn)說：“夫獄者，愈求深則愈深，要在適中而止，則情法兩盡。”(見《汪容甫文箋》)。時(shí)人譽(yù)為一針見血之談，對(duì)今天的司法行政工作來說，也很有現(xiàn)實(shí)意義。

這里的調(diào)解與前面介紹的民間調(diào)解案例不同，已不再是“純粹的“民間調(diào)解”，而是一起行政調(diào)解，是政府出面以調(diào)解的形式解決一綜復(fù)雜的社會(huì)糾紛。就糾紛的性質(zhì)而言，糾紛本身表現(xiàn)為”行政性的”——抗繳國(guó)稅，而起源卻是“民事性的”——三分水田的歸屬問題。正如文中所分析的那樣，按法律的邏輯，可以根據(jù)需要，將這起糾紛設(shè)計(jì)成兩種案件。其一，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)府名義提起行政訴訟，這在法律上是完全成立的。無論從法理上還是從實(shí)力較量上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府必勝無疑。訴訟中如果村民提出三分水田歸屬問題，法院將會(huì)按法律的邏輯，認(rèn)定“三分水田”歸屬問題與本案審理的標(biāo)的——稅收法律關(guān)系——無關(guān)，將水田歸屬糾紛排斥于行政訴訟程序之外，不予處理，從而達(dá)到一種“快刀斬亂麻”的效果。其二，以抗稅為由將領(lǐng)頭人抓捕，殺一儆百。這在法律上也是成立的，被抓的人如果提出“三分水田”問題，公安機(jī)關(guān)將會(huì)以同樣理由予以駁回——與本案無關(guān)。以上兩種方法從法律角度都成立，而且看上去可以很快解決問題，但正如這位司法助理員所言：“就算補(bǔ)交了公糧，而留下的后患則會(huì)引發(fā)更大更多的糾紛”?！叭炙铩奔m紛沒有妥善解決引發(fā)了全村抗稅并導(dǎo)致村委癱瘓，如果再以強(qiáng)制手段解決抗稅，完全可能是火上澆油，結(jié)果難以預(yù)測(cè)。

這位司法助理員解決糾紛的手段也是靈活多樣。作為國(guó)家正式工作人員，他可以正式調(diào)查案件事實(shí)，取證、制作筆錄等，但他偏偏采取不作筆錄這種非正式手段。以“鄉(xiāng)談”這種輕松而又頗具實(shí)效的手段獲取了案件事實(shí)真相。如果他采用正式手段，鄉(xiāng)民很可能噤若寒蟬，誰也不愿意在筆錄上簽字。在糾紛解決上，他不是“從法律的眼光”出發(fā)，將“三分水田”糾紛排斥于抗稅糾紛之外，而是“從生活的眼光”或者說“從村民的眼光”出發(fā)，將兩者綜合起來，統(tǒng)籌解決。為了全面、和平地解決糾紛，恢復(fù)村莊的安靜，重整村民自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府動(dòng)用手中所掌握的行政裁量權(quán)——許諾不再追究任何人責(zé)任，以行政責(zé)任作為“交易標(biāo)的”，換取了某村民和“棄權(quán)”和全體村民與政府的合作。一場(chǎng)一觸即發(fā)的群體性糾紛就此平息了。頗有興味的是，這位鄉(xiāng)司法助理員不僅有實(shí)踐，而且有理論，居然從數(shù)百年前的一位清代刑官筆記中，汲取了“適中而止，情法兩盡”的古訓(xùn)，將不上大雅之堂的調(diào)解上升為藝術(shù)。

上面介紹的案情展現(xiàn)了在鄉(xiāng)村社會(huì)里糾紛解決的一個(gè)生動(dòng)活潑的場(chǎng)面。一個(gè)表面上看來屬于民事糾紛承包合同糾紛，背后涉及到行政權(quán)的行使——計(jì)劃生育、宅基地等;村民自治權(quán)的落實(shí)——村干部多吃多占，村民拒交提留;民法上抗辯權(quán)的行使——村里不歸還欠款，就拒絕承包。這些在學(xué)者及法官的專業(yè)眼光中互不相干的法律關(guān)系，在農(nóng)民的眼中實(shí)實(shí)在在地聯(lián)系在一起。“承包與否”成了農(nóng)民要挾政府和村委的“質(zhì)物”。

解決“承包”背后的這一系列糾紛涉及到多種行政權(quán)的運(yùn)用，行政機(jī)關(guān)在解決這一糾紛中，可以將政府可以調(diào)配的各種資源作為籌碼，靈活運(yùn)用到糾紛解決之中。完全可以想象，沒有行政權(quán)參與其間，這一起糾紛很難從根本上解決。若僅由法院對(duì)承包糾紛進(jìn)行“快刀斬亂麻”式的審判，不僅裁判難以兌現(xiàn)，而且可能會(huì)引來更多的麻煩。糾紛的多樣性、復(fù)合性決定了在解決復(fù)雜的糾紛過程中，糾紛的解決者不能僅以一個(gè)裁判者的角色行事，還需要見機(jī)行事，不時(shí)地扮演管理者、調(diào)解人甚至是律師的角色，綜合運(yùn)用多種權(quán)力和資源達(dá)到糾紛解決這一最終目的。這使我們領(lǐng)會(huì)到為什么在鄉(xiāng)村社會(huì)，法庭解決糾紛經(jīng)常請(qǐng)政府出面支持，而政府解決糾紛又經(jīng)常請(qǐng)法庭協(xié)助。從批判的眼光出發(fā)，我們可以認(rèn)為這是一種司法與行政不分的例證，但從現(xiàn)實(shí)的角度，這實(shí)際上是國(guó)家權(quán)威的互助與互動(dòng)。行政需要法庭出面，以增加其解決方案的合法性和權(quán)威性——法庭都認(rèn)為是合法的!法庭則借助行政以增強(qiáng)其裁判的強(qiáng)制力——對(duì)抗法庭意味著對(duì)抗政府!

必須看到，不同法庭具有不同的功能，相應(yīng)地就具有了各自的工作重點(diǎn)和獨(dú)具風(fēng)格的行事風(fēng)格。作為國(guó)家的正式司法機(jī)關(guān)——縣以上人民法院——如果與行政機(jī)關(guān)過多地糾合在一起，進(jìn)行所謂的聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，將會(huì)損害司法的中立性以及權(quán)威性，但在基層社會(huì)，過度強(qiáng)調(diào)司法與行政的兩分離是不恰當(dāng)?shù)?。一個(gè)可行的方法是將我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭改造成類似英美法系國(guó)家的治安法院或其它大陸法系國(guó)家的小額法庭。治安法院或小額法庭的一個(gè)共同點(diǎn)是這些機(jī)構(gòu)里的所謂法官往往并不具有真正意義上的法官資格，從事的并非是單一的裁判工作，而是集司法的、行政的職能于一身，他們與其說是法官，不如說是一定社區(qū)的專職糾紛解決人，至于解決糾紛的手段、方式則因案而異。正如費(fèi)城首席治安法官Joseph J.Hersch所言，治安法官的工作“更多是社會(huì)工作而不是法律工作?！泵绹?guó)的治安法官中很少有律師資格的人，大部分人沒有本科學(xué)歷，有些甚至高尚未畢業(yè)。[89]

我國(guó)實(shí)踐中同現(xiàn)的這種法庭與公安、司法所以及其它行政機(jī)關(guān)共同解決糾紛的所謂“大調(diào)解”機(jī)制類似于美國(guó)社會(huì)60年代在政府資助下設(shè)立的“近鄰司法中心”(Neighborhood Justice Center)以及70年代出現(xiàn)的“糾紛解決中心”(Dispute Resolution Center)，但兩者有一基本不同點(diǎn)在于，“近鄰司法中心”屬于社區(qū)自治性的，而“大調(diào)解”因主要依賴于政府，性質(zhì)上屬于行政性的。筆者認(rèn)為，結(jié)合西方國(guó)家的小額法庭、行政裁判所設(shè)置原理，可以考慮將實(shí)踐中出現(xiàn)“大調(diào)解”機(jī)制研究改造成行政裁判所，作為解決基層社會(huì)尤其是農(nóng)村社會(huì)各類糾紛有效機(jī)制。行政裁判所在解決糾紛過程中，可以集調(diào)解、裁判、行政于一身，以多種手段和身份解決糾紛，這實(shí)際上也是西方小額法庭的一個(gè)共同特征。

三、重建的原則

(一)確認(rèn)行政裁決和調(diào)解的效力。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政部門解決民間糾紛的功能一直未能充分發(fā)揮主要有兩個(gè)原因：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解以及裁判的法律效力不具有法律效力;其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解或裁判屬于當(dāng)事人自愿，沒有調(diào)解先行制度。

對(duì)于第一個(gè)問題筆者以為可以參酌我國(guó)以前仲裁法規(guī)定，采取行政裁決與訴訟并行制度，即對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政機(jī)關(guān)裁決的民事糾紛規(guī)定當(dāng)事人不服的，可以在法定期內(nèi)起訴到法院。過期不起訴的，裁決具有執(zhí)行力，將裁決的正當(dāng)性建立在“不服可以不從，服了就要聽從”之上。裁決做出后，當(dāng)事人在法定期內(nèi)不起訴的，說明當(dāng)事人已經(jīng)服從，即不得再起訴。一方不履行的，對(duì)方有權(quán)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，國(guó)家應(yīng)相應(yīng)地完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的裁決程序，使其具備基本的程序要件，如委托律師、進(jìn)行辯論、閱讀卷宗材料、告知權(quán)利等，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所改造成行政裁判所，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的各類糾紛進(jìn)行裁處。

對(duì)于經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所調(diào)處達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或當(dāng)事人雙方送交法院審核，經(jīng)法院核準(zhǔn)后調(diào)解書具有執(zhí)行力。法院認(rèn)為調(diào)解違背自愿原則或國(guó)家強(qiáng)行法規(guī)定的，裁定撤銷，當(dāng)事人可直接起訴或重新到司法所申請(qǐng)解決。

此外，對(duì)于司法所做出的裁決或調(diào)解，法院仍可在執(zhí)行程序中予以審查，對(duì)方當(dāng)事人也可以申請(qǐng)法院裁定不予執(zhí)行，具體可以參照現(xiàn)行法律中有關(guān)法院執(zhí)行公證文書和仲裁文書的制度規(guī)定。[90]

(二)有條件地實(shí)行行政裁決先行。對(duì)于某些糾紛，筆者以為可以比照臺(tái)灣的做法，對(duì)某些類糾紛實(shí)行行政裁處先行制度。我國(guó)臺(tái)灣1981年修訂的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解條例》即規(guī)定，對(duì)于某些類型的糾紛采強(qiáng)制調(diào)解原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會(huì)先行調(diào)解，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會(huì)調(diào)解不成立者，得逕行起訴。就我國(guó)現(xiàn)狀而言，至少對(duì)于以下糾紛可以實(shí)行行政先行調(diào)處制度：

1、不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系糾紛;

2、土地承包糾紛;

3、山林糾紛。法律規(guī)定必須先經(jīng)行政調(diào)處，如未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處的，法院不予受理。德國(guó)與荷蘭同為歐陸國(guó)家，然而，法院的受案比例卻大不相同。德國(guó)的法院負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)比荷蘭重，其中的一個(gè)原因即在于荷蘭在處理消費(fèi)者糾紛爭(zhēng)議、租賃糾紛、簡(jiǎn)單金錢債務(wù)支付、勞資問題、交通事故乃至承攬建筑糾紛，都發(fā)展有相當(dāng)有效的調(diào)解、仲裁或行政程序，使訴訟相對(duì)成為多余，而這些在德國(guó)是依賴于法院來解決的。[91]對(duì)于其它類型的糾紛是否經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所裁處可由當(dāng)事人自由選擇。建立行政裁決先行制度尤需注意的是，防止行政或法院以此為借口，限制甚至剝奪當(dāng)事人訴權(quán)的行使。

(三)設(shè)置多種類型的行政裁判所。除了將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所改造成行政裁判所外，國(guó)家應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的狀況，在糾紛較多的行業(yè)設(shè)立相應(yīng)的行政裁判所。以勞動(dòng)糾紛強(qiáng)制仲裁制度為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)3191個(gè)，配備有20000名專兼職仲裁員，5年來審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件26.7萬件，其中集體勞動(dòng)爭(zhēng)議1.8萬件。[92]我國(guó)城市職工數(shù)以億計(jì)，然而從1995年1月至1997年8月的兩年多時(shí)間內(nèi)，法院僅受理92139件勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，平均每年僅約4萬件，[93]究其原因，勞動(dòng)仲裁委員會(huì)起到相當(dāng)大的屏障作用。一項(xiàng)研究表明，二戰(zhàn)后日本之所以能夠從廢墟之上轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)大國(guó)，勞資關(guān)系和諧安定是關(guān)鍵之一。日本在勞動(dòng)糾紛領(lǐng)域建立了斡旋、調(diào)停、仲裁等系統(tǒng)性糾紛解決制度，罷工或其它激烈性對(duì)抗行為較少。國(guó)際勞動(dòng)爭(zhēng)議之統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，日本勞資爭(zhēng)議的件數(shù)、繼續(xù)時(shí)日以及勞動(dòng)損失比起歐美國(guó)家輕微的多，以致歐美諸國(guó)掀起研究日本勞資關(guān)系的熱潮。[94]

我國(guó)完全可以參照勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度，在消費(fèi)者權(quán)益糾紛、城市房屋買賣租賃、教育管理、醫(yī)療事故、交通事故、治安行政管理、物業(yè)管理、保險(xiǎn)、專利、著作權(quán)等領(lǐng)域?qū)嵤┬姓脹Q先行制度。以消費(fèi)者權(quán)益糾紛解決為例，據(jù)中消協(xié)2000年初公布的數(shù)字，1999年中消協(xié)系統(tǒng)共受理消費(fèi)者投訴720410件，解決率97.3%。消費(fèi)者因經(jīng)營(yíng)者欺詐行為而獲得的加倍賠償金額達(dá)1044萬元，比1998年翻一番。[95] 再以交通事故為例，1989年我國(guó)全年發(fā)生交通事故257539起，直接損失3.4億元;1998年為346129起，直接損失19.3億元。[96]我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)交通事故糾紛案件處理的原則是：交通管理部門調(diào)解是民事訴訟的前置程序，未經(jīng)交管部門調(diào)解的，法院不受理;其次，在交通事故處理中，最終裁判權(quán)由法院掌握，當(dāng)事人不服的可以訴至法院，從而保障了司法的統(tǒng)一性和權(quán)威性。這一制度設(shè)計(jì)在很大程度上減輕了法院的案件負(fù)擔(dān)，但仍存在一定問題：其

一、經(jīng)交通管理部門調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，當(dāng)事人不履行的，仍允許當(dāng)事人再行起訴，調(diào)解協(xié)議不具有執(zhí)行力。其

二、交通部門調(diào)處的過程缺乏必要的程序規(guī)范。對(duì)于這些問題皆可以比照前面所言，通過設(shè)立行政裁決所制度加以規(guī)范。如果交通行政裁判所能夠消解90%的糾紛，則法院每年將減少31萬起案件。

(四)裁判者不被訴追。我國(guó)行政裁決制度不彰的另一原因是立法對(duì)于行政裁決的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，理論及立法上皆有認(rèn)其為具體行政行為，一旦當(dāng)事人不服行政裁決訴諸法院的，裁決機(jī)關(guān)成了被告。行政機(jī)關(guān)為免被訴諸法院的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于裁決民事糾紛持消極態(tài)度。據(jù)宋龍凌等在陜西省某4個(gè)市調(diào)查，1990年至1993年，政府部門受理的土地權(quán)屬和土地侵權(quán)賠償糾紛持續(xù)上升，但到1994年后則逐年下降，其中西安市政府受理的土地權(quán)屬糾紛案1994年比1993年下降17%，1995年比1994年下降17%，而1996年則比1995年下降高達(dá)56%。調(diào)查表明受案下降的一個(gè)原因是行政部門擔(dān)心成被告。[97]筆者認(rèn)為，假如法律準(zhǔn)允當(dāng)事人不服行政裁決可以另行起訴，則案件一旦被法院受理后，訴訟仍應(yīng)在當(dāng)事人之間進(jìn)行，作為裁決者的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)演變?yōu)楸桓?。理由之一在于由于?dāng)事人不服行政裁決可以另行起訴，則行政機(jī)關(guān)已無濫用裁判權(quán)并強(qiáng)制當(dāng)事人接受其裁決的可能，相應(yīng)地司法權(quán)對(duì)于行政的制約即無必要。再一個(gè)根本理由是：為了保證裁決者自由地裁決，不至于在寫裁決書時(shí)膽顫心驚、憂心忡忡——如果出現(xiàn)差錯(cuò)或一方不滿，自已將陷入糾紛的泥溏——一個(gè)根本的前提條件是裁判者免受追究。對(duì)于這一問題，英國(guó)著各大法官丹寧勛爵在一份判詞曾予清晰的解說：

“任何以法官在行使其審判權(quán)時(shí)的言行對(duì)法官進(jìn)行的起訴都是不成立的。??對(duì)受害一方的補(bǔ)救辦法是向上訴法院提出上訴或者申請(qǐng)人身保護(hù)狀，要不就申請(qǐng)?jiān)賹徚罨蛘{(diào)卷令，或者采取此類步驟以撤銷法官的判決。當(dāng)然，倘若法官受賄或者哪怕有一點(diǎn)點(diǎn)腐化行為，或者法官濫用司法程序，那他將受到刑事法庭的懲處。但除此以外，法官不受賠償?shù)钠鹪V。這倒不是因?yàn)榉ü儆腥魏畏稿e(cuò)誤和辦錯(cuò)事的特權(quán)，而是因?yàn)樗麘?yīng)該能夠完全獨(dú)立地履行職責(zé)而地需瞻前顧后。??決不能弄得法官一邊用顫拌的手指翻動(dòng)法書，一邊自問：‘假如我這樣做，我要負(fù)賠償損害的責(zé)任嗎? [98]”

丹寧的言論雖是針對(duì)法官而言的，但應(yīng)當(dāng)適用于一切居間調(diào)解人和裁判者，當(dāng)然也包括行政裁決人。需要特別提出的是，裁判者免受訴追是指作為裁判者的機(jī)構(gòu)，不應(yīng)因自已的裁判行為而被訴諸法院，但這并不是說裁判者可以為所欲為。一旦發(fā)生裁判者的個(gè)人嚴(yán)重違背程序規(guī)則或故意枉法裁判等行為，仍可以追究其行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

(五)符合程序正義的底線。雖然行政裁判所不以嚴(yán)格的程序規(guī)則為要件，但為了保障公民的程序權(quán)利并達(dá)成有效解決紛爭(zhēng)的目的，行政裁判所必須要有基本的程序規(guī)范要求，即國(guó)家應(yīng)為行政裁判所設(shè)置程序正義的底線，具體包括：(1)中立。中立性是程序正義的基本要求，它源自一個(gè)古老的法諺——任何人不能做自己的法官。為實(shí)現(xiàn)行政裁判所的中立性，并保證公民有效地參與國(guó)家管理，行政裁判所的組成人員應(yīng)與行政機(jī)關(guān)保持相對(duì)獨(dú)立，正如韋德在評(píng)價(jià)英國(guó)行政裁判所時(shí)所言，裁判所的特性與其說是官僚機(jī)構(gòu)，不如說是民眾法庭。行政裁判所應(yīng)盡可能地吸引民眾參與，并賦予當(dāng)事人選擇裁判人員的權(quán)利。例如，在勞動(dòng)仲裁庭之中應(yīng)當(dāng)有工會(huì)成員及資方成員參與。(2)兩造對(duì)抗。兩造對(duì)抗不僅是居間裁決程序的基本要求，而且也已被一些行政聽證程序、復(fù)議程序所采納(如第三人的參與)。兩造對(duì)抗實(shí)為程序民主和程序正義的基本要求，是公民主體地位的基本體現(xiàn)。這一要求有時(shí)也被表述為程序參與原則。(3)程序公開。公開并非是必然要求，從不公開審理有利于糾紛和平解決角度考慮，當(dāng)事人要求不公開的可以不公開，否則應(yīng)予公開，以便實(shí)行民主監(jiān)督。(4)裁決應(yīng)附具理由和證據(jù)。行政裁判所解決民事糾紛如果雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，僅須記載雙方的協(xié)議便可。對(duì)于以裁決形式解決糾紛的，應(yīng)附具基本的理由和主要證據(jù)，此也為程序正義的要求，但行政裁決之析理與論證以簡(jiǎn)要、明確為基本要求，與判決書條分縷析自當(dāng)有所區(qū)別。

(六)接近司法之保障。法治的基本要求是法律的統(tǒng)一執(zhí)行，而法律實(shí)施的過程中永遠(yuǎn)涉及到法律的解釋，同樣的法律條款完全可能因?yàn)榻忉尩牟煌玫讲煌膱?zhí)行。為了保障法律執(zhí)行的統(tǒng)一就必須保障法律解釋權(quán)的統(tǒng)一，而法律解釋權(quán)統(tǒng)一的前提是最終解釋機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，如果同樣一部法律可由兩個(gè)以上部門進(jìn)行最終解釋，法律勢(shì)難得到統(tǒng)一執(zhí)行。法治國(guó)家解決這一問題的辦法是將法律的最終解釋權(quán)統(tǒng)一賦予法院，在法院內(nèi)部再通過上訴制度的整合，使法律的解釋權(quán)最終地控制在最高法院的少數(shù)法官手中。法律統(tǒng)一實(shí)施是法院對(duì)行政裁判所進(jìn)行司法審查的最基本理由。司法審查的第二個(gè)理由是程序保障。行政裁判所的設(shè)立主要出于效率和便捷考慮，程序保障屬于其次。為防止行政裁判所獨(dú)斷、擅權(quán)的最佳方法是通過司法審查制度對(duì)其加以約束。我國(guó)現(xiàn)行法律中賦予商標(biāo)委員會(huì)和專利委員會(huì)對(duì)一定的糾紛以最終裁決權(quán)，由此導(dǎo)致這兩個(gè)委員會(huì)無所畏懼，濫用最終裁決權(quán)，形成很多不正?，F(xiàn)象。筆者在辦理一起商標(biāo)糾紛案件過程中，商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)的一位工作人員即對(duì)筆者坦言，我們的處理決定是最終的，不服你們也沒有辦法。就該案的實(shí)際處理結(jié)果而言，明顯地?zé)o視證據(jù)和法律，但結(jié)果確實(shí)如該同志所言，當(dāng)事人對(duì)此沒有任何救濟(jì)辦法，由此反映了法律將最終裁判權(quán)交由法院外的糾紛解決機(jī)構(gòu)的危害性。

結(jié)語

社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)在于利益的重分與規(guī)則的重建，與此相伴而來的是糾紛的蜂起云涌。隨著司法改革的逐步推行，我們有理由相信，司法權(quán)威的將會(huì)逐步得以重新確立。出于對(duì)法院信任，提交給法官們“依法解決”的糾紛將會(huì)成批地增長(zhǎng)，而法院卻難以承受案件之重，并且，人們最終會(huì)遺憾地發(fā)現(xiàn)，某些糾紛通過法院“依法解決”并非是最佳的方案。究其原因，不僅在于訴訟須耗費(fèi)大量的時(shí)間和金錢，而且“一刀兩斷”式地依法裁決，不利于在當(dāng)事人間形成實(shí)體上的利益衡平。為此，日本著名學(xué)者棚瀨孝雄先生斷言：“重視審判外的糾紛處理機(jī)關(guān)及其解決糾紛的過程，對(duì)它們發(fā)揮的功能進(jìn)行研究，不只是因?yàn)樗鼈儤?gòu)成一個(gè)社會(huì)糾紛解決體系的基礎(chǔ)部分，因而具有量的重要性，而且還因?yàn)閷?duì)它們的研究在提高社會(huì)解決糾紛的整體質(zhì)量上也具有重大意義 [99]”。棚瀨氏之言，值得三思。

第二篇：(一)糾紛解決機(jī)制之重構(gòu)

糾紛解決機(jī)制之重構(gòu)

（一）何兵

引子

中國(guó)二十余年的改革實(shí)踐可視之為一個(gè)偶像的打碎與重塑過程，法院即是正在被塑造的偶像之一。出于對(duì)法院的信仰，人們希望盡可能地將糾紛提交法院，一斷于法。然而，并非一切糾紛都適合法院解決，適合法院解決的糾紛也未必要由法官躬親。國(guó)家從司法政策角度考慮，不應(yīng)讓法官大包大攬——將一切糾紛讓法官扛，置法官于糾紛的風(fēng)口浪尖，而應(yīng)訴訟作為解決糾紛的“最后一手”。法院應(yīng)與其它糾紛解決機(jī)制聯(lián)手，構(gòu)筑起化解社會(huì)糾紛的有效系統(tǒng)。本文從考察我國(guó)近十年來法院受理案件的數(shù)量入手，提出訴訟爆炸現(xiàn)象在我國(guó)已經(jīng)初呈癥兆，而且勢(shì)將愈演愈烈，國(guó)家必須全面構(gòu)建民間的、行政的、庭前的糾紛化解機(jī)制。否則，多數(shù)受害者會(huì)將淪為“沉默的大多數(shù)”。為此，理論和實(shí)務(wù)界應(yīng)將有關(guān)司法改革之議論升格為糾紛解決機(jī)制之重構(gòu)。

一、訴訟爆炸的年代

美國(guó)。據(jù)波斯納研究，1960年是美國(guó)案件負(fù)擔(dān)史上的一個(gè)分水嶺。1904至1960年期間，訴至聯(lián)邦法院系統(tǒng)的案件從33,376件增至89,112件，平均年增長(zhǎng)率僅為1.8%，其中1934-1960年期間，僅為0.9%。這種較為平緩的案件增長(zhǎng)很容易通過簡(jiǎn)單的措施予以吸收。六十年代后，情勢(shì)大變。1983年聯(lián)邦地方法院受理案件是1960年的三倍多，達(dá)280,000件，增長(zhǎng)率為250%。比之聯(lián)邦上訴法院，這一增長(zhǎng)率又是小巫見大巫。聯(lián)邦上訴法院受理案件數(shù)從1960年的3765件增至1983年的29580件，增長(zhǎng)率為686%。聯(lián)邦法院受理的案件不僅數(shù)量飛升，而且難度加大，需要開庭審決的案件數(shù)量增加，開庭時(shí)間增長(zhǎng)。1960年約有11.4%的案件通過庭審，到1983年這一比例降為5.4%。比例雖在下降，但絕對(duì)數(shù)在增長(zhǎng)。1960年，聯(lián)邦地方法院開庭審理的案件數(shù)為10,003件，平均開庭時(shí)間為2.2天，1983年地方法院開庭審理的案件數(shù)

為21,047件，平均開庭時(shí)間3.1天。另一項(xiàng)資料表明，進(jìn)入90年代，每年被送上聯(lián)邦和州法院的民事案件近2000萬件。

波斯納分析，案件飆升的主要原因有三：

一、從供給面角度，聯(lián)邦司法服務(wù)的供給價(jià)格在這一期間內(nèi)大幅下降。有關(guān)1萬美元(1958-1983年間一直未變)的聯(lián)邦管轄案件最低限額要求因?yàn)橥ㄘ浥蛎浀脑虿荒馨l(fā)揮應(yīng)有作用。最高法院不斷擴(kuò)大刑事被告人獲得律師幫助的權(quán)利，加上法律援助制度的完善，導(dǎo)致訴訟量增加。

二、從需求面角度，聯(lián)邦立法和司法創(chuàng)設(shè)了大量新的聯(lián)邦法上的權(quán)利，其中對(duì)案件負(fù)擔(dān)影響尤重的是1964年的民權(quán)法案(Civil Rights Act of 1964)。此外，通過對(duì)權(quán)利法案(Bill f Rights)、正當(dāng)程序條款和聯(lián)邦憲法第14條有關(guān)平等保護(hù)條款的擴(kuò)大解釋，創(chuàng)設(shè)了一系列新的權(quán)利并引發(fā)大量訴訟案件。

三、就聯(lián)邦上訴法院的案件負(fù)擔(dān)而言，上訴率增加是案件增長(zhǎng)的一個(gè)主要原因。聯(lián)邦地區(qū)法院的刑、民事案件上訴率1960年為10.3%，1983年增至20.9%。其中刑事案件上訴增長(zhǎng)最為明顯，從1960年的25%增至1983年的94.5%。刑事案件上訴率增長(zhǎng)主要起因于1964年頒布的刑事司法法(Criminal Justice Act of 1964)。該法使幾乎每一個(gè)被定罪的刑事被告可以請(qǐng)求公助律師為其提供上訴服務(wù)。

意大利。1987年1月1日的統(tǒng)計(jì)表明，意大利共有7355名具有普通審判權(quán)的法官，從事第一審民事審判工作的2092人。其中，區(qū)法院從事民事審判的法官計(jì)843名，全年合計(jì)受案481915件，平均每位法官辦案570余件。地方法院從事民事審判的法官1249名，全年受案316010件，平均每位法官辦案250余件。1981年，意大利地方法院和上訴法院積案數(shù)為96663件，1991年上半年的積案數(shù)則達(dá)194470件，11年間，積案翻了一番有余。就上訴案件而言，1984年最高法院受理的民事上訴案件為28467件，1990年增至40504件，7年間凈增42.3%。另據(jù)90年代初的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，由獨(dú)任法官審理的第一審案件，1988年約需476天，1989年約需498天。由合議庭審理的第一審案件，1988年平均約需1199天，1989年平均約需1118天。老牛破車式的訴訟令人心灰意冷，使人們對(duì)司法采取一種拒絕的態(tài)度。

法國(guó)。據(jù)法國(guó)司法部對(duì)1975-1995年間法院的民事訴訟受案狀況統(tǒng)計(jì)，20年來，法院受理的一審民事和商事案件增長(zhǎng)了122%，積案增長(zhǎng)300%。依1995年的預(yù)測(cè)，如不采取有效措施，到2000年1月1日，將有200萬件積案。案件成堆的直接后果是，一審法院清理積案的時(shí)間將從1994年的10個(gè)月增加到2000年的12個(gè)月。二審法院的訴訟爆炸情況更為嚴(yán)重，受案數(shù)增加了208%，積案增加730%，據(jù)1995年預(yù)計(jì)，到2000年1月，積案將達(dá)40萬件，是1975年的11倍，清理積案的時(shí)間將從1994年的17.3個(gè)月延長(zhǎng)至2000年的24個(gè)月。據(jù)法國(guó)司法部當(dāng)時(shí)預(yù)測(cè)，如民事司法制度不進(jìn)行革新，到2000年，整個(gè)民事司法制度可能會(huì)癱瘓。積案過重、審限過長(zhǎng)引發(fā)了司法的信任危機(jī)。1991年的調(diào)查表明，在所有被調(diào)查人中，97%的人認(rèn)為審判期間太長(zhǎng)，85%的人認(rèn)為審判過程太復(fù)雜，84%的人認(rèn)為訴訟費(fèi)用太高，83%的人認(rèn)為司法非常不公正。1995年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在對(duì)所有政府提供的公共服務(wù)領(lǐng)域的評(píng)價(jià)中，司法部門叨陪末座。

臺(tái)灣。90年代末，臺(tái)灣司法院在向立法院提交司法預(yù)算報(bào)告時(shí)稱：“現(xiàn)階段司法改革最迫切的問題在于近年來案件大量增加，法官工作負(fù)荷過重，適度增加人力為當(dāng)務(wù)之急?！迸_(tái)灣司法院的一份報(bào)告稱，1994-1997年間，最高法院受理案件數(shù)從16203增加至20310件;高等法院及其分院從89416件增加至94429件;地方法院從1895676件增加至3025710件。其中地方法院案件數(shù)變化最為驚人，增加近六成。據(jù)另一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，1988至1997年10年間，臺(tái)民事案件受理總數(shù)增加幾乎二倍，強(qiáng)制執(zhí)行增加一倍多，刑事案件增加六成。據(jù)蘇永欽教授分析，臺(tái)灣地區(qū)的案件量“起飛”期，民事(含強(qiáng)制)始于1994年，刑事則始于1991年。案件負(fù)擔(dān)究竟有多沉?可以從法官的辦案數(shù)得到準(zhǔn)確反映。以1993年為例，臺(tái)灣各地方法院全年共受理刑事案件307000多件，平均每位法官每月結(jié)案60.4件，而司法院規(guī)定的地方法院法官每月辦案指標(biāo)為32件，法官的實(shí)際工作量幾達(dá)額定工作量的兩倍。同年，高等法院受理案件60200多件，平均每位法官每月結(jié)案35.7件，而額定的工作量為22件。最高法院的情形是，全年受理刑事案件9600余件，平均每位法官每月結(jié)案26.5件，而額定的辦案數(shù)為12件。臺(tái)灣著名律師陳傳岳譏諷道：“這是客觀上陷法官于不能，??法官要被訓(xùn)練得向神一樣，卷宗看過去，爭(zhēng)點(diǎn)要自然跳出來?！?/p>

訴訟爆炸不僅使法官身心疲憊、，當(dāng)事人也深受其害。如果法官為了維持裁判的品質(zhì)而精斟細(xì)酌，案件處理必然遲延，當(dāng)事人只能得到“遲來的正義”;如果法官提升辦案速度，辦案品質(zhì)必有下降，當(dāng)事人只能得到“粗糙的正義”。一審裁判質(zhì)量下降又導(dǎo)致更多的上訴，致使上訴法院不堪其苦。

中國(guó)。1990-1999年的10年間，全國(guó)法院共受理一審案件4249萬件，年均受案424.9萬件，為此前13年平均數(shù)的3.4倍。這10間法院案件受案出現(xiàn)以下特點(diǎn)：

(一)總收案持續(xù)上升?？偸瞻笖?shù)(含一審、二審、審判監(jiān)督)全面、持續(xù)看漲，從1990年的321萬件上升到1999的約623萬件，9年間增長(zhǎng)近一倍，其中，尤以民經(jīng)案件上升最快。民經(jīng)案件占全部案件數(shù)的比例保持在85-90%之間，刑事案件絕對(duì)數(shù)雖有上升，但所占全部案數(shù)的比例在1990-1997年間持續(xù)下降，其后基本維持在8-10%之間。行政案件所占總體比例較小，但在1990-1998年間總體呈持續(xù)上升態(tài)勢(shì)。1999年略有下降，主要原因是行政復(fù)議法生效后，許多糾紛通過行政復(fù)議手段得以解決。[6]

(二)上訴案件增長(zhǎng)率高于一審案件增長(zhǎng)率。據(jù)最高法院1997-1999年統(tǒng)計(jì)，尤以民事和行政案件上訴增長(zhǎng)較快。行政上訴案件近三年分別按11.35%、12.36%、25.92%比率遞增，民事上訴案件則按14.34%、13.36%、18.85%遞增，行政與民事案件的上訴增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期法院受理該類一審案件數(shù)的增長(zhǎng)率(行政一審案件三年的增長(zhǎng)率分別為13.24%、8.61%、8.12%;民事一審案件三年增長(zhǎng)率分別為5.93%、2.97%、4.27%)。刑事上訴案絕對(duì)數(shù)雖在增長(zhǎng)，但上訴案件增速基本上與一審刑事案件數(shù)的增速持平。[7]

(三)裁判質(zhì)量低迷。這一點(diǎn)從上訴及再審案件的維持率可見一斑。1994-1999年間，一審判決上訴后被二審維持原判的比率分別為52.1%、50.7%、51.5%、50%、50.6%、52.14%，平均上訴維持率約為51%。其余的49%上訴案，除約8%系因當(dāng)事人撤回上訴而結(jié)案外，約40%的裁判被撤銷或以其它的形式廢棄。據(jù)此，可以大致地判斷，被上訴的案件中約有40%存在一定問題。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的一項(xiàng)調(diào)查表明，其地方法院判決的上訴維持率約為70%，兩相比較我國(guó)法院的判決質(zhì)量可見一斑。[8]就再審而言，1994-1999年6年間，再審平均維持原判率分別為46%、42.3%、38.5%、35.3%、28.1%、26.6%。再審判決維持率絕對(duì)數(shù)不僅很低，而且近幾年來急劇下降，6年間幾乎降了一倍。上訴維持率在低水準(zhǔn)的基礎(chǔ)上保持平衡，再審維持率急劇下降的事實(shí)表明，近幾年來，中央和地方采取多種司法改革措施，對(duì)司法公正并未起明顯功效。

(四)積案居高不下。據(jù)中新網(wǎng)北京2000年9月28日消息，最高人民法院常務(wù)副院長(zhǎng)祝銘山稱：全國(guó)法院清理積案的工作雖取得進(jìn)展，但仍面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，全國(guó)法院未結(jié)案數(shù)量依舊居高不下。2000年1-7月，全國(guó)法院結(jié)案率達(dá)69.43%，比上年同期增加了3.15個(gè)百分點(diǎn)。但是，到該年7月底前，全國(guó)法院未結(jié)案仍有185萬多件。祝銘山警告說，如果不解決積案問題，就會(huì)影響人民法院審判職能的發(fā)揮，損害人民法院的威信，損害國(guó)家法制的形象，損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。

(五)執(zhí)行危機(jī)。最高法院機(jī)關(guān)刊物《人民司法》1998年第9期所載最高法院的一位法官文章稱：“1995年以來，執(zhí)行收案絕對(duì)數(shù)和實(shí)際執(zhí)結(jié)案件數(shù)逐年增加，案件執(zhí)結(jié)率卻逐年下降，執(zhí)行未結(jié)數(shù)猛增。從執(zhí)行收案絕對(duì)數(shù)看，1996年收案比1995年增加23.9%;1997年比1996年增加9.4%;1998年上半年比1997年同期增加17.5%。從實(shí)際執(zhí)結(jié)率案件數(shù)看，1996年比1995年增加19.8%;1997年比1996年增加2.4%，增幅降了很多。從案件執(zhí)結(jié)率看，1996年比1995年下降1.5%;1997年比1996年下降6%;1998年上半年比執(zhí)結(jié)率僅為39.6%，形勢(shì)更加嚴(yán)峻。從未結(jié)執(zhí)行案件數(shù)，1996年比1995年上升25.3%;1997年比1996年上升39.5%;1998年上半年比1997年同期上升40.6%.從未結(jié)案件標(biāo)的額來看，僅1998年第一季度16.8萬件未結(jié)執(zhí)行案件的標(biāo)的額即達(dá)320多億元?！?/p>

這位法官據(jù)此評(píng)價(jià)道：“大量生效法律文書得不到執(zhí)行，嚴(yán)重地?fù)p害了當(dāng)事人的合法權(quán)益;作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的社會(huì)信用關(guān)系得不到有力保護(hù)，商品交易安全缺乏保障，大量資金不能充分利用，擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序，阻礙了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;破壞了法制統(tǒng)一，損害了法律的尊嚴(yán)，違背了公正、公平的社會(huì)價(jià)值觀念，與黨的依法治國(guó)的方略格格不入，在一定程度上動(dòng)搖了人民群眾對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的信心，甚至引發(fā)一些群體性事件，影響了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，嚴(yán)重干擾了社會(huì)穩(wěn)定。大力清理未結(jié)執(zhí)行案已成為當(dāng)前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)?！?[9]

二、案件負(fù)擔(dān)與司法現(xiàn)代化

一、法院功能轉(zhuǎn)型

常識(shí)認(rèn)為，法院的任務(wù)是解決糾紛。確實(shí)，從我國(guó)法院1999年審結(jié)600多萬起案件這一事實(shí)看來，解決糾紛，保一方平安，是法院的一項(xiàng)重要任務(wù)。然而，正如北大朱蘇力教授所言：“如果僅僅就解決糾

紛而言，當(dāng)事人完全沒有必要找法院，事實(shí)上最大量的糾紛是通過其他方式——行政的、調(diào)解的、仲裁的、自救的方式——解決的。只要其它機(jī)構(gòu)或人與糾紛雙方都沒有親疏關(guān)系，解決未必就不如法院公正。??現(xiàn)代法院的功能確實(shí)已經(jīng)從原先的解決糾紛日益轉(zhuǎn)向通過具體的糾紛解決而建立一套旨在影響當(dāng)下案件當(dāng)事人和其他人的未來行為的規(guī)則。??而規(guī)則之形成與個(gè)別糾紛之解決相比，前者具有巨大的正外在性;大約也正是在這個(gè)意義上，法院才更可以說是提供‘公共產(chǎn)品’的而不是私人產(chǎn)品的一個(gè)機(jī)構(gòu)”。[10]據(jù)此，在案件審理過程中，通過法律的宣告和解釋為立法補(bǔ)充漏洞、制定細(xì)則，對(duì)法律進(jìn)行拾遺補(bǔ)缺即構(gòu)成法院的第二項(xiàng)重要任務(wù)。此外，作為一個(gè)程序最優(yōu)的、權(quán)威至上的最終糾紛解決機(jī)構(gòu)，法院還負(fù)有通過司法審查，監(jiān)督其它糾紛解決機(jī)構(gòu)的重要使命。

綜上，解決糾紛、解釋法律、監(jiān)督法院外糾紛解決機(jī)構(gòu)是法院的三大職能。法院這三項(xiàng)職能遠(yuǎn)非并駕齊驅(qū)，在不同社會(huì)背景下，各有主次輕重。在傳統(tǒng)社會(huì)，由于社會(huì)發(fā)展遲緩，靜若止水，國(guó)家制定之法律一般足以應(yīng)對(duì)社會(huì)糾紛。法律規(guī)則對(duì)裁判官來說，總體上是具體、明確的。裁判官解釋法律的任務(wù)以及監(jiān)督法院外糾紛解決機(jī)構(gòu)的任務(wù)處于次要地位，解決糾紛是法官的“主業(yè)”。由于案件較少，法院內(nèi)部人員分工的不太明顯，案件主要是由法官本人解決?，F(xiàn)代社會(huì)新型糾紛層出不窮，“法律缺失”、“法律沖突”和“法律不明”現(xiàn)象在所難免，解釋法律以及通過法律的解釋形成政策遂成了法院的重要任務(wù)。弗里德曼對(duì)美國(guó)二戰(zhàn)后法院受案情況研究后認(rèn)為：一方面，通過法院終結(jié)的某些特定糾紛比以前大大減少了，而另一方面，以形成政策為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的案件卻呈大幅度上升趨勢(shì)。[11]這實(shí)際上印證了法院職能的重大轉(zhuǎn)變。再者，依靠為數(shù)極少的法官裁判數(shù)以百萬計(jì)甚至千萬計(jì)的案件再無可能，由此產(chǎn)生了對(duì)糾紛進(jìn)行分流以及對(duì)法院內(nèi)部人員進(jìn)行再一次分工需求。法院和法官的監(jiān)督職能逐日上升。

法院功能的這種轉(zhuǎn)變并非一國(guó)之專利，變革司法是一股在世界各地涌動(dòng)的潮流。發(fā)韌于二十世紀(jì)末的這場(chǎng)全球性司法改革浪潮的共同特點(diǎn)是：

一、法院外糾紛解決機(jī)制在政府和民間的共同哺育下，茁壯成長(zhǎng)，監(jiān)督這些機(jī)構(gòu)上升為法院重要職能。大多數(shù)糾紛是由法院監(jiān)督下的院外糾紛解決機(jī)構(gòu)處理的，美國(guó)學(xué)者將這種現(xiàn)象描述成在“法律的陰影下”討價(jià)還價(jià)。[12]

二、在法院內(nèi)部，因?yàn)榘讣彼僭鲩L(zhǎng)，非正式糾紛解決方式廣為采用。非正式解決主要依賴于司法輔助人員，由律師和法官助理在法官的監(jiān)督下解決。法官

在一定意義上成為一個(gè)小糾紛解決團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人。法官的功能由此發(fā)生蛻變，法官的主要職責(zé)在于解釋法律以及指揮、監(jiān)督其助手解決糾紛，而不是親自解決糾紛——當(dāng)然這不是絕對(duì)的。法院的這種功能轉(zhuǎn)型對(duì)減輕法院的工作壓力具有決定性意義。

倫帕特認(rèn)為，不能把法院在解決糾紛中所做的貢獻(xiàn)簡(jiǎn)單等同于以判決來解決糾紛，法院在解決糾紛中的功用在于：

一、對(duì)私下解決糾紛產(chǎn)生影響，并明確所能控制的范圍;

二、認(rèn)可私下解決結(jié)果，并保證當(dāng)事人服從解決結(jié)果;

三、作為當(dāng)事人可以正式解決糾紛的成本，使私下解決糾紛的可能性增加;

四、為當(dāng)事人提供相互了解對(duì)方主張的方法，減少當(dāng)事人間存在的不可靠性，從而增加私下解決糾紛的可能性;

五、法院全體工作人員應(yīng)作為促使糾紛得到合理解決的中介者而采取行動(dòng);

六、適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)當(dāng)事人合理地解決分歧;

七、當(dāng)事人不滿時(shí)，應(yīng)根據(jù)權(quán)威性的審判得以解決。[13]美國(guó)著名學(xué)者馬庫·格蘭特認(rèn)為，法院的主要貢獻(xiàn)是為了私人的(如民間私下解決)、公共的(如裁判所)場(chǎng)所中所產(chǎn)生的交涉和秩序提供規(guī)范的和程序的背景，成為當(dāng)事人間交易的柜臺(tái)。法院不僅裁判案件，而且可以傳遞裁決糾紛的規(guī)則信息，也可以傳遞有關(guān)可能的救濟(jì)、取得成果的困難程度、確定性和成本信息。[14]

二、法院之重組

司法是對(duì)一起糾紛進(jìn)行論證并形成最終的、具有約束力的法律決定的過程。決定程序的公正性、決定內(nèi)容的最終性和合理性應(yīng)是司法的本質(zhì)特征，司法必須以其決定過程和結(jié)果的公正、合理性來說服涉案人員以及社會(huì)公眾，從而獲得人民對(duì)司法的擁戴——“正義根植于信賴”，這是司法權(quán)威的最終來源。如果司法完全依賴“國(guó)家強(qiáng)制力”來獲得權(quán)威，則法院只是一個(gè)專政工具。

為保證司法的最終決定不是一個(gè)隨意、武斷、糊涂的決定，除了設(shè)置最佳程序規(guī)則以外，一個(gè)最基本的前提是裁判者應(yīng)具備人類最優(yōu)秀的品格，這是不證自明的公理。據(jù)此，法官就其角色定位而言，是一群由國(guó)家高薪供養(yǎng)的法律專家，并對(duì)法律問題行使最終裁決權(quán)。法官是為了解決“法律問題”尤其是法律疑難問題而存在的，對(duì)于那些不存在真正法律問題的糾紛可以通過制度設(shè)計(jì)，讓其在被提交法官給之前即得以解決。法官的主要任務(wù)不在于解決糾紛，而在于通過疑難或僵持不下的案件，借題發(fā)揮，解說法律的真

諦，宣告法律是什么，亦即法官主要是業(yè)務(wù)在于通過訴訟來生產(chǎn)規(guī)則。[15]法官以什么身份做事呢?法院內(nèi)部一些精英人士也已從實(shí)踐的砥礪中得出悟覺。

作為一名法官，每次檢視自己的形象、行為和內(nèi)心，常常會(huì)感到一些困惑。法官以什么身份做事呢?法官能做什么?法官如何做事才與其身份相符?一般認(rèn)為，法院的基本職能是解決糾紛。但是，解決糾紛并不是司法部門的目的。社會(huì)活動(dòng)中，各種糾紛不斷發(fā)生，有各種解決的途徑，有行政的，有民間的，也有仲裁的等等。這至少可以說明：第一，法院不是糾紛的唯一解決人;第二，由其他部門和組織解決糾紛并不必然是保護(hù)手段不公平;第三，法院的主要職能已經(jīng)發(fā)展為不只是解決糾紛，而是行使一定的監(jiān)督權(quán)，或者直接分配正義。法院以不同的方式和途徑，發(fā)揮著其他組織和部門在解決糾紛中無法發(fā)揮的作用。所以，如果只把法官的角色定位于糾紛解決者，則是“丟了西瓜保芝麻”，或者說對(duì)法官的認(rèn)識(shí)只處于很淺的程度。[16]

由于對(duì)法官角色定位的錯(cuò)誤，我國(guó)法官被視同政府機(jī)關(guān)的“辦事員”進(jìn)行管理、調(diào)配和增減。按照這一行政性思路，我國(guó)解決法院案件負(fù)擔(dān)一個(gè)主要手段是增員。據(jù)來自最高法院統(tǒng)計(jì)處的資料，1989年，全國(guó)法院共有審判人員約12萬人，當(dāng)年審結(jié)案件3182194件，年人均結(jié)案26.5件。1998年，享有審判權(quán)的人員約17萬人，當(dāng)年審結(jié)案件5864274件，年人均結(jié)案34.5件。九年間，審判人員增加了41.67%;結(jié)案數(shù)增加84.28%，人均結(jié)案數(shù)增加30.28%。值得一提的是，審判人員的月均結(jié)案數(shù)在年初及年末有大幅度的波動(dòng)。例如，1998年1月，全國(guó)法院日均結(jié)案(有效工作日)7162件，當(dāng)月人均結(jié)案0.9件,人均每辦1件案為24天。同年12月，全國(guó)法院日均結(jié)案43599件，當(dāng)月人均結(jié)案5.9件，人均每辦理1件案為3.9天，兩者相差達(dá)6倍多。[17]此說明效率不高，除程序、制度上的原因外，還存很大程度的主觀因素。

由于不注重法官與司法輔助人員的合理配置，我國(guó)法院的法官與輔助人員比例出現(xiàn)嚴(yán)重的倒三角現(xiàn)象。1998年，我國(guó)約有17萬名法官，同期法院隊(duì)伍總?cè)藬?shù)28萬人，法官約占法院雇員總數(shù)的61%。作為比較，1984年，美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)法官數(shù)與雇員總數(shù)比為5.9%。1986 年，我國(guó)臺(tái)灣地方法院法官與雇員總數(shù)比為15.6%。

第三篇：替代性糾紛解決機(jī)制

和諧語境下構(gòu)建替代性糾紛解決機(jī)制的設(shè)想

作者：申遇友發(fā)布時(shí)間：2007-12-17 10:22:40

一、引言

替代性糾紛解決機(jī)制，又稱非訴訟糾紛解決機(jī)制，英文名稱為ADR，即“Alternative Dispute Resolution”的縮寫。指的是20世紀(jì)60年代以來歐美法院逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式的總稱。ADR對(duì)于消除訴訟遲延，提高訴訟效率，降低當(dāng)事人的訴訟成本，節(jié)約國(guó)家有限的司法資源等方面發(fā)揮著重要的作用。

目前，我國(guó)法院內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制尚屬比較單一的糾紛解決模式，大多數(shù)法院的案件以判決結(jié)案為主。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易復(fù)雜性的加深，我國(guó)的民商事糾紛日益繁多和復(fù)雜，國(guó)內(nèi)法院同樣也面臨著訴訟案件過多的壓力，不斷積壓的案件導(dǎo)致了訴訟效率的低下。在這樣一種形勢(shì)下，單一的糾紛解決模式一方面難以滿足當(dāng)事人程序選擇追求多樣化的需求，另一方面難以有效化解法院日益增多的積案。在和諧社會(huì)的語境下，構(gòu)筑我國(guó)法院的替代性糾紛解決機(jī)制愈顯重要。

二、替代性糾紛解決機(jī)機(jī)制的比較法考察

（1）美國(guó)

美國(guó)是當(dāng)代司法ADR最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，1990年美國(guó)的《民事司法改革法》對(duì)改革民事司法程序和推廣ADR做出了明確的規(guī)定。1998年10月克林頓總統(tǒng)簽署了《ADR法》，并授權(quán)聯(lián)邦地區(qū)法院制定具體規(guī)則，進(jìn)一步推動(dòng)了ADR的應(yīng)用。目前美國(guó)的 許多州都制定了ADR法。其特點(diǎn)是：

其一，訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制有機(jī)結(jié)合。美國(guó)在經(jīng)歷了七、八十年代“訴訟爆炸”、積案如山的巨大壓力之后，法院清醒的認(rèn)識(shí)到必須尋找其他糾紛解決方式來分擔(dān)訴訟的壓力，實(shí)現(xiàn)糾紛的分流。于是將仲裁、調(diào)解等非訴訟方式與法院訴訟相結(jié)合，增強(qiáng)了法院對(duì)案件的宏觀調(diào)控能力，還創(chuàng)設(shè)了“法院附設(shè)仲裁”、“調(diào)解—訴訟”、“早期的中立評(píng)估”、“小型審判”、“和解會(huì)議”和“聘請(qǐng)法官”等新穎多樣又各具特色的糾紛解決程序。①這些程序并非相互孤立，通常都是根據(jù)個(gè)案在法院的指導(dǎo)下穿插靈活運(yùn)用。

其二，調(diào)解制度的靈活運(yùn)用。法院附設(shè)調(diào)解是美國(guó)司法ADR的主要形式之一。美國(guó)調(diào)解的大量使用主要有兩個(gè)重要原因，編輯：向曼琦

第四篇：多元化糾紛解決機(jī)制1

廣搭平臺(tái) 整合資源 構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制

——元寶山區(qū)人民法院糾紛解決機(jī)制

近年來，我院始終堅(jiān)持“以法院為主導(dǎo)，以調(diào)解為重心，以化解糾紛為目標(biāo)”的工作思路，有效整合各種化解矛盾糾紛的社會(huì)資源，積極構(gòu)建訴訟與非訴訟調(diào)解銜接機(jī)制，合力平臺(tái)，探索出一條多元化糾紛解決機(jī)制，使大量矛盾糾紛得到有效分流、妥善化解。實(shí)現(xiàn)了“無斷層對(duì)接，全方位延伸，常態(tài)化聯(lián)動(dòng)”的糾紛解決工作新格局。有效化解了訴內(nèi)訴外糾紛，維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定，調(diào)解工作取得了令人矚目的成績(jī)：2009年出現(xiàn)了收案數(shù)、發(fā)改率下降，結(jié)案率、調(diào)撤率上升“兩降兩升”的良好局面。2010年民商事案件調(diào)撤率76%，2011年調(diào)撤率為78%，居全市前列。2012年調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)被赤峰市中院和元寶山區(qū)政府分別在全市法院和全區(qū)基層部門推廣，2013年赤峰市中院將推廣元寶山區(qū)法院調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)列為工作重點(diǎn)，2009年和2013年自治區(qū)高院先后兩次在該院召開全區(qū)法院調(diào)解工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。

一、選準(zhǔn)糾紛解決工作的切入點(diǎn)，搭建多角度對(duì)接平臺(tái)

1、解決道路交通事故賠償糾紛，和區(qū)公安分局交警大隊(duì)搭建平臺(tái)，建立交通法庭。針對(duì)道路交通事故損害賠償糾紛案件大幅上升、案件處理時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)、被害人不能及時(shí) 得到賠償?shù)那闆r，我院與區(qū)公安分局進(jìn)行協(xié)調(diào)，于2009年7月在交警大隊(duì)設(shè)立了交通法庭，每周四下午由審判員和書記員接待群眾來訪，解答法律問題，指導(dǎo)當(dāng)事人舉證，及時(shí)組織事故雙方進(jìn)行調(diào)解。對(duì)達(dá)成協(xié)議當(dāng)場(chǎng)履行的，可以不立案；對(duì)達(dá)成協(xié)議當(dāng)場(chǎng)不能履行的，及時(shí)立案，即時(shí)制作調(diào)解文書；對(duì)達(dá)不成協(xié)議的，依法作出判決。

在以往的交通事故損害賠償訴訟中，保險(xiǎn)公司為方便內(nèi)部管理，均主張法院判決，不同意調(diào)解，并要求各分公司、支公司必須用法院判決書做理賠。而在訴訟過程中，許多保險(xiǎn)公司不應(yīng)訴、不答辯、不出庭，事故雙方很難達(dá)成調(diào)解協(xié)議，而法院作出判決后，負(fù)有賠付義務(wù)的保險(xiǎn)公司由于前期沒有參與，往往以應(yīng)按保險(xiǎn)條款核算理賠數(shù)額為由提出上訴，導(dǎo)致受害人得不到及時(shí)治療，財(cái)產(chǎn)損失得不到及時(shí)賠償。

為此，我院主持召開了駐區(qū)六家保險(xiǎn)公司參加的專題座談會(huì)，經(jīng)過會(huì)商，最終達(dá)成了《關(guān)于保險(xiǎn)公司作為第三人參加訴訟的案件盡量以調(diào)解方式結(jié)案的意見》。為進(jìn)一步排除保險(xiǎn)公司源自內(nèi)部規(guī)定的障礙，我院向駐區(qū)各家保險(xiǎn)公司發(fā)出司法建議，要求其將“意見”和“司法建議”一并轉(zhuǎn)交其上級(jí)主管單位。

“意見”中規(guī)定保險(xiǎn)公司作為第三人參加到訴訟中來，區(qū)分參保車輛在交通事故中被交警部門認(rèn)定為何種責(zé)任，被認(rèn)定為全部責(zé)任或無責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)以調(diào)解方式結(jié)案；主次責(zé) 任或?qū)Φ蓉?zé)任的，如對(duì)責(zé)任認(rèn)定無異議，也盡可能以調(diào)解方式結(jié)案；對(duì)責(zé)任認(rèn)定及用藥合理性等有異議的，應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)依法舉證或申請(qǐng)鑒定，法院依法做出判決。

各保險(xiǎn)公司上報(bào)后很快有四家上級(jí)主管部門同意了我院的建議，并按照“意見”的內(nèi)容在訴訟過程中付諸了實(shí)施。徹底改變了以往保險(xiǎn)公司在訴訟中只要求法院判決，不同意調(diào)解的狀況。形成了案件當(dāng)事人、代理律師、保險(xiǎn)公司、交警、法官共同參與調(diào)解的“五位一體”的調(diào)解模式。實(shí)現(xiàn)了當(dāng)事人訴訟時(shí)間短、訴訟成本低、賠償及時(shí)到位的良好效果。2009年以來，交通法庭接待群眾來訪400余人次，共調(diào)處交通事故糾紛271起，調(diào)解成功率達(dá)到87%，涉案標(biāo)的714萬余元全部一次賠付到位。取得了較好的社會(huì)效果。

2、實(shí)現(xiàn)訴訟與非訴訟糾紛的分流，和司法局調(diào)解中心搭建平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)訴訟案件的合理分流。2009年6月，我院與區(qū)司法局調(diào)解中心開展了訴調(diào)對(duì)接工作，出臺(tái)了《人民法院與司法局人民調(diào)解中心工作對(duì)接程序》、《人民調(diào)解的受案范圍》、《當(dāng)事人接受人民調(diào)解確認(rèn)書樣本》3個(gè)規(guī)范性文件，確定了工作程序、受案范圍及工作方式。對(duì)于當(dāng)事人雙方同意接受人民調(diào)解的，簽署確認(rèn)書，法院作預(yù)立案登記后，通知司法局人民調(diào)解中心及時(shí)調(diào)解。調(diào)解不成的，在三個(gè)工作日內(nèi)移送法院訴前調(diào)解或立案審理。截止2011年，已有212件案件由法院移送人民調(diào)解中心后順利達(dá)成協(xié)議。訴調(diào)對(duì)接的出發(fā)點(diǎn)是在法院案件多時(shí)適當(dāng)分流，在案件少時(shí)控制分流，有效地實(shí)現(xiàn)案件的合理分流，減輕了法院的審判工作壓力。

3、解決醫(yī)患糾紛，和駐區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)搭建平臺(tái)，建立醫(yī)患糾紛調(diào)解室。我區(qū)共有大小醫(yī)療機(jī)構(gòu)21家，接診患者多，醫(yī)療事故糾紛也逐年增多。針對(duì)我院受理的醫(yī)療損害賠償案件中，呈現(xiàn)出患者主張的標(biāo)的大，醫(yī)院和患者的對(duì)抗情緒比較突出，鑒定時(shí)間長(zhǎng)，調(diào)解難度大，多數(shù)案件判決結(jié)案的特點(diǎn)，我院于2009年10月10日在平煤集團(tuán)總醫(yī)院設(shè)立了醫(yī)患糾紛調(diào)解室。對(duì)醫(yī)院發(fā)生的醫(yī)患糾紛就近及時(shí)調(diào)解，對(duì)調(diào)解達(dá)成協(xié)議并及時(shí)履行的，可以不立案；對(duì)調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的，引導(dǎo)當(dāng)事人到法院立案，依法作出判決；接待醫(yī)生和患者的法律咨詢；及時(shí)掌握醫(yī)患糾紛的動(dòng)態(tài)信息，有針對(duì)性的做好醫(yī)患糾紛的調(diào)解工作。原告張某、潘某訴平煤總醫(yī)院醫(yī)療損害賠償糾紛一案，原告主張其女兒在平煤總醫(yī)院治療過程中死亡，認(rèn)為被告手術(shù)方案錯(cuò)誤，輸液速度過快，導(dǎo)致其女兒死亡，要求賠償各項(xiàng)損失55萬元。原告多方到有關(guān)部門上訪，多次到院長(zhǎng)辦公室吵鬧，在社會(huì)上造成很大的影響。已經(jīng)影響到醫(yī)院的正常工作。平煤總醫(yī)院找到我院，要求盡快進(jìn)行調(diào)解解決，我院及時(shí)派出法官到醫(yī)院了解案情，認(rèn)真的做雙方的調(diào)解工作，最后通過法官對(duì)法醫(yī)學(xué)鑒定的反復(fù)解釋，使原告了解了案件的真實(shí)情況，看到了自己原有認(rèn)識(shí)上 的偏差，緩解了原、被告之間的對(duì)抗性矛盾，最后在法官的主持下，雙方接受了法官提出的調(diào)解方案，由被告賠償原告人民幣4萬元，已經(jīng)實(shí)際履行。2010年以來，我院通過醫(yī)患糾紛調(diào)解室調(diào)處醫(yī)患糾紛8件，全部及時(shí)履行。

4、解決勞動(dòng)糾紛，和企業(yè)的工會(huì)、綜治組織搭建平臺(tái),在平煤投資公司設(shè)立了勞動(dòng)爭(zhēng)議案件調(diào)解室。針對(duì)平投公司所屬企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件大幅度上升，涉及人數(shù)眾多，存在諸多不穩(wěn)定因素的現(xiàn)狀，從服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、妥善處理勞資矛盾、維護(hù)穩(wěn)定發(fā)展大局的角度出發(fā)，我院在平投公司設(shè)立了勞動(dòng)爭(zhēng)議案件調(diào)解室。并與平煤投資公司的所屬企業(yè)就如何處理好勞資糾紛舉行座談會(huì)，并達(dá)成了“關(guān)于訴訟前調(diào)處勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛案件的意見”。在“意見”中規(guī)定，在企業(yè)內(nèi)部發(fā)生有勞動(dòng)爭(zhēng)議傾向的糾紛，及時(shí)向法院通報(bào)情況，以便于法院掌握相關(guān)動(dòng)態(tài)信息；對(duì)起訴到法院的群體性、有代表性的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，法院暫不予立案，由法院與相關(guān)企業(yè)及時(shí)取得聯(lián)系，了解案情，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定及企業(yè)內(nèi)部的實(shí)際情況，共同商定解決辦法；區(qū)法院在訴前調(diào)處勞動(dòng)爭(zhēng)議案件時(shí)依照法律規(guī)定的程序，采取公開聽證、分別調(diào)解等方式進(jìn)行。2010年9月張成詩等500余名原平莊礦務(wù)局工人繼多次進(jìn)京、進(jìn)呼上訪后，又到我院提起訴訟，要求國(guó)電平莊能源發(fā)展有限責(zé)任公司兌現(xiàn)1996年原平莊礦務(wù)局的技改工資，這些老工人年齡較大，多數(shù)都在70歲左右，身體多病，情 緒激動(dòng)，幾次圍堵法院立案庭，強(qiáng)烈要求法院立案解決。由于涉及人數(shù)眾多，關(guān)系社會(huì)和企業(yè)內(nèi)部穩(wěn)定，我院于2010年11月19日舉行了首次勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛訴前聽證會(huì)，分管院長(zhǎng)親自主持本次聽證會(huì)，認(rèn)真聽取了雙方代表的訴辯意見，在對(duì)雙方當(dāng)事人做了大量的調(diào)解工作后，500多名退休職工撤回起訴。聽證會(huì)為企業(yè)和勞動(dòng)者搭建了平等對(duì)話的平臺(tái)，對(duì)于保護(hù)企業(yè)和勞動(dòng)者的合法權(quán)益，維護(hù)了企業(yè)內(nèi)部穩(wěn)定，有效化解糾紛發(fā)揮了作用。

5、送法下鄉(xiāng)，解決基層矛盾糾紛，和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的人民調(diào)解委員會(huì)搭建平臺(tái)，合力將矛盾糾紛解決在基層。我院對(duì)人民調(diào)解員采取集中和分散兩種方式進(jìn)行培訓(xùn)。一是受邀在司法局舉辦的人民調(diào)解工作培訓(xùn)班上指派法官進(jìn)行集中培訓(xùn)。每年的第二季度抽調(diào)法官會(huì)同司法局對(duì)300多名村鎮(zhèn)人民調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)。2009年至今，已舉辦了十余期調(diào)解業(yè)務(wù)講座，參加培訓(xùn)人員達(dá)589人次。二是實(shí)行人民調(diào)解指導(dǎo)員制度。選出4名法官作為民調(diào)指導(dǎo)員，每月一次深入到轄區(qū)的人民調(diào)解組織中進(jìn)行走訪，有針對(duì)性地指導(dǎo)。三是強(qiáng)化指導(dǎo)培訓(xùn)內(nèi)容的多樣性和針對(duì)性。在指導(dǎo)形式上，實(shí)現(xiàn)了從單純的授課向電話隨時(shí)咨詢、邀請(qǐng)調(diào)解員旁聽案件庭審、參與調(diào)解等多種形式的指導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變。在指導(dǎo)內(nèi)容上，完成了由綜合性授課向?qū)ｎ}性交流、由講解一般性法律規(guī)定向以實(shí)例講應(yīng)用技巧的轉(zhuǎn)變。多種形式的培訓(xùn)強(qiáng)化了人民調(diào) 解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，調(diào)處糾紛的比例也逐年提高。2010年末，我們與區(qū)司法局共同召開聯(lián)席會(huì)，分析研究一年來的新增糾紛發(fā)生的特點(diǎn)和傾向性問題，確定了預(yù)防糾紛發(fā)生的措施和調(diào)解工作的重點(diǎn)。就元寶山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展帶來的拆遷問題，集中向涉及拆遷的鎮(zhèn)村調(diào)解組織講解有關(guān)拆遷方面的法規(guī)政策、各類拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通報(bào)類似案件的處理情況，讓人民調(diào)解員在調(diào)解過程中，盡最大努力保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。我們和各級(jí)民調(diào)組織相互間定期通報(bào)信息，反饋情況，交流法律適用問題，傳達(dá)最新的法律知識(shí)和審判工作動(dòng)態(tài)，形成了調(diào)解信息互通有無，調(diào)解糾紛相互協(xié)助的良好氛圍。五家鎮(zhèn)50多名農(nóng)民對(duì)貸款聯(lián)保法律問題不理解消極抵債的案件，人民調(diào)解員把這一情況反映到法院，我院及時(shí)到村組織貸款農(nóng)民，就借款合同和擔(dān)保方面的法律知識(shí)進(jìn)行講解，大部分貸款戶弄懂法律規(guī)定后自動(dòng)履行了合同義務(wù)。

6、針對(duì)涉法、涉訴信訪問題，和信訪案件多發(fā)企業(yè)搭建平臺(tái)，建立化解涉法、涉訴信訪案件聯(lián)系點(diǎn)。2011年周某要求確認(rèn)“五七工”身份、給付生活待遇案件引起我院的重視，因?yàn)檫@是一個(gè)很有代表性的 案件，也是一個(gè)投石問路案件，先訴一個(gè)案子，其后跟著一大批，如果審查不嚴(yán)，立上案。解決一起往往連帶著其他更多相同相似案件，處理結(jié)果都可能是其他案件的參照標(biāo)準(zhǔn)。具有“五七工”身份的人在我區(qū)就達(dá)4700余人，這關(guān)乎一大批勞動(dòng)者的合法權(quán)益，關(guān)乎區(qū)內(nèi)企業(yè)的生存發(fā)展，更與全區(qū)發(fā)展、穩(wěn)定的大局息息相關(guān)。周某多次上訪，情緒很不穩(wěn)定，如果不妥善解決，勢(shì)必又成為一個(gè)新的上訪戶。我院及時(shí)深入到平煤公司，了解五七工的歷史背景，和企業(yè)一道制定相應(yīng)的措施,由于原平莊礦務(wù)局所屬企業(yè)，多年來經(jīng)過轉(zhuǎn)制、重組，企業(yè)內(nèi)部合并，分立，國(guó)家政策性破產(chǎn)等，出現(xiàn)了員工身份臵換，勞動(dòng)關(guān)系變化和劃分調(diào)整等一系列問題，比如“五七工“、家屬工、工殘人員上訪等十五類問題，許多問題還沒有得到徹底解決。爭(zhēng)議的發(fā)生時(shí)間久遠(yuǎn)，情況比較復(fù)雜，涉及人數(shù)眾多，如果對(duì)這些糾紛處理不當(dāng)，答復(fù)不當(dāng)，溝通不及時(shí)，極有可能引發(fā)群體性信訪案件。我院經(jīng)研究決定在平煤公司設(shè)立涉法、涉訴信訪案件聯(lián)系點(diǎn)。目的是延伸審判觸角，及時(shí)掌握糾紛動(dòng)態(tài)，貼近矛盾發(fā)生前沿，提前介入調(diào)解，把矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)。聯(lián)系點(diǎn)在建立不久就發(fā)揮了積極的作用。對(duì)周某一案，通過聯(lián)系點(diǎn)召開專題座談會(huì)，共同商定解決的辦法，最后決定由法院和平煤公司共同向市政法委作出匯報(bào)，在市政法委的積極協(xié)調(diào)下，市政府出臺(tái)了相關(guān)文件，初步解決了“五七工”的生活待遇問題，每月給付生活費(fèi)223元?，F(xiàn)在，“五七工”的問題已經(jīng)納入了國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策范圍之內(nèi)。

二、多元化把握糾紛解決工作觸角，實(shí)現(xiàn)全方位延伸

1、向地企經(jīng)濟(jì)發(fā)展的焦點(diǎn)延伸。2010年康志新等六十余名風(fēng)水溝鎮(zhèn)下坎子村村民訴至法院，要求平煤風(fēng)水溝煤礦賠償因采煤活動(dòng)造成2036畝土地塌陷，農(nóng)民無法耕種，給承包土地的農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1200余萬元。

五家鎮(zhèn)金橋村小什大份村民組張常保等十三戶村民及五家鎮(zhèn)金橋村委會(huì)分別起訴，要求被告國(guó)電平煤公司、平投公司因采礦活動(dòng)造成土地塌陷給承包土地的農(nóng)民造成經(jīng)濟(jì)損失280萬元。

美麗河鎮(zhèn)綠源奶牛養(yǎng)殖小區(qū)六十余名奶牛養(yǎng)殖戶，以國(guó)電平煤公司六家礦采礦活動(dòng)引發(fā)地表塌陷造成經(jīng)濟(jì)損失為由，訴至本院，要求被告賠償各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)損失3024萬元。

三起案件在社會(huì)上引起很大的反響，當(dāng)事人情緒激動(dòng)，聲稱如果不徹底解決問題，就集體進(jìn)京上訪，并多次集體到平煤公司及下屬煤礦鬧事，嚴(yán)重的影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。該案一度成為影響地企經(jīng)濟(jì)發(fā)展的焦點(diǎn)問題。

三起案件訴至法院以后，引起了我院黨組的高度重視，我院責(zé)成專門合議庭，深入到塌陷地現(xiàn)場(chǎng)查看土地塌陷情況和房屋受損情況，與原告人談心，傾聽各方意見，取得了當(dāng)事人的信任。一方面，我們積極指導(dǎo)原告人申請(qǐng)對(duì)土地的塌陷原因進(jìn)行科學(xué)鑒定評(píng)估，另一方面，我們積極地向區(qū)委進(jìn)行匯報(bào)，同時(shí)與平投公司、平煤公司進(jìn)行溝通，積極探索解決的辦法。2010年12月，法院黨組全體成員到平煤公司現(xiàn) 場(chǎng)辦公，直接對(duì)三起案件進(jìn)行調(diào)解。最終使這三起涉及人數(shù)眾多，標(biāo)的額較大，有信訪隱患的集團(tuán)訴訟案件得以順利解決，調(diào)解結(jié)案金額為3700余萬元，并在一個(gè)月后協(xié)調(diào)執(zhí)行完畢。使土地受損的農(nóng)民得到合理的補(bǔ)償。

2、向新城區(qū)開發(fā)建設(shè)的熱點(diǎn)延伸。

隨著城市建設(shè)步伐的加快，征地拆遷案件逐年遞增，引發(fā)的社會(huì)問題也明顯增加。妥善地處理好征地拆遷問題一度成為平莊新城區(qū)建設(shè)的熱點(diǎn)問題。

2010年赤朝高速公路途徑美麗河鎮(zhèn)四家村1000多米路段，六戶農(nóng)民因補(bǔ)償問題沒有達(dá)成協(xié)議，拒絕拆遷，導(dǎo)致公路建設(shè)無法進(jìn)行，道路梗阻車流不暢，嚴(yán)重影響了高速公路的建設(shè)，也造成了一定的安全隱患。高速公路建設(shè)指揮部多次做拆遷戶的工作毫無結(jié)果，區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)交辦法院，要求盡快拆遷。法院接受區(qū)委交辦后沒有立案，院黨組指定成立專項(xiàng)合議庭訴外調(diào)解解決，為尋找公共利益和村民利益的平衡點(diǎn)，院黨組及合議庭一面走訪拆遷戶，傾聽群眾訴求，一面與相關(guān)部門協(xié)調(diào)合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過積極工作，最終6戶拆遷戶與政府達(dá)成拆遷協(xié)議，使四家村路段得以順利施工。

我院先后有平莊鎮(zhèn)向陽村新農(nóng)村建設(shè)征地拆遷案、平煤塌陷區(qū)治理安臵房屋征地拆遷案、平投公司危房改造拆遷案和新城區(qū)建設(shè)征地拆遷案等34件案件均通過訴訟外調(diào)解的方法解決。多數(shù)沒有立案，有的應(yīng)雙方當(dāng)事人的要求，在達(dá) 成調(diào)解協(xié)議后由法院出具了調(diào)解書。在這些拆遷案中沒有一件采取強(qiáng)制措施、沒有一件發(fā)生突發(fā)事件、沒有一件引發(fā)上訪。

3、向工業(yè)園區(qū)建設(shè)的難點(diǎn)延伸

近年來，為了實(shí)現(xiàn)寶山工業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展，我區(qū)在元寶山鎮(zhèn)境內(nèi)規(guī)劃建設(shè)了赤峰市資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，投資21億元的國(guó)電化肥、總投資8.7億元的九聯(lián)焦化和天華機(jī)械、富強(qiáng)機(jī)電、杰翔復(fù)合肥等一批項(xiàng)目先后入駐園區(qū)，這里成了元寶山區(qū)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的“橋頭堡”。

然而，在開發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過程中，道路建設(shè)和污水處理工程等基建項(xiàng)目的征地和補(bǔ)償，一度也成為了難點(diǎn)和棘手問題，被占地村民提出了“轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口、全體上低保、一次性發(fā)放補(bǔ)償款若干萬元”等不符合相關(guān)政策的條件，影響了園區(qū)建設(shè)和項(xiàng)目施工。元寶山法庭接到政府和相關(guān)部門協(xié)助配合做群眾工作的請(qǐng)求后，及時(shí)向院黨組做了匯報(bào)，院長(zhǎng)和主管院長(zhǎng)帶領(lǐng)法庭的干警接連用了10多天的時(shí)間挨家挨戶宣傳政策、講解法律，做細(xì)致耐心的思想工作，終于促使群眾達(dá)成了一致共識(shí)，簽訂了占地補(bǔ)償和拆遷協(xié)議，使得園區(qū)污水處理廠、煤炭運(yùn)輸鐵路專用線等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)得以順利實(shí)施。

4、向案件多發(fā)的社區(qū)延伸 針對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)婚姻家庭糾紛案件、熱力合同糾紛案件、物業(yè)合同糾紛案件逐年上升的特點(diǎn)，充分發(fā)揮就地調(diào)解、就地開庭的巡回審判優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步方便當(dāng)事人的訴訟。我院在旭日社區(qū)設(shè)立婚姻家庭案件巡回審判點(diǎn)，在向陽社區(qū)設(shè)立熱力合同、物業(yè)合同糾紛案件巡回審判點(diǎn)。巡回點(diǎn)設(shè)立后，在社區(qū)張貼便民告示，發(fā)放便民聯(lián)系卡，在社區(qū)現(xiàn)場(chǎng)開庭，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，現(xiàn)場(chǎng)解答，面對(duì)面為社區(qū)居民答疑解惑，使社區(qū)居民近距離接觸庭審，滿足了群眾對(duì)司法的需求。

原告安某等十五戶居民在旭日社區(qū)購(gòu)買了某房產(chǎn)開發(fā)公司承建的樓房，入住后，遇到雨雪天氣房屋就會(huì)出現(xiàn)漏水現(xiàn)象，致使安某等頂樓居民室內(nèi)墻面嚴(yán)重受損。安某等人多次找房產(chǎn)公司未果，矛盾日益激化。向陽社區(qū)巡回審判點(diǎn)受理此案后，經(jīng)法官多次與房產(chǎn)開發(fā)公司協(xié)調(diào)，耐心調(diào)解，最終促使雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，使困擾居民多年的房屋漏水問題得到解決，原告對(duì)此十分滿意，并消除了對(duì)房產(chǎn)公司的怨氣，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和。

在物業(yè)糾紛審理過程中，在物業(yè)服務(wù)尚未形成規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制情況下，物業(yè)服務(wù)企業(yè)不嚴(yán)格按物業(yè)服務(wù)合同履行、不按規(guī)章制度辦事等忽視業(yè)主的合法權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，不少物業(yè)管理企業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，多收費(fèi)，少服務(wù)，質(zhì)價(jià)不符，任意調(diào)價(jià)，處理問題和解決矛盾方法簡(jiǎn)單生硬。個(gè)別業(yè)主，缺乏公共契約意識(shí)，一味地主張業(yè)主的權(quán)利而忽視 業(yè)主應(yīng)盡的義務(wù)，不按時(shí)繳納物業(yè)費(fèi)、不遵守“物業(yè)服務(wù)條例”，導(dǎo)致物業(yè)企業(yè)與業(yè)主之間的矛盾加深。為了從根本上解決本地區(qū)物業(yè)公司與業(yè)主在物業(yè)管理服務(wù)過程中產(chǎn)生的矛盾糾紛，規(guī)范物業(yè)管理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)業(yè)主、物業(yè)公司的合理訴求，今年3月，經(jīng)過充分調(diào)研，我院會(huì)同城建局、房管中心、各城區(qū)街道辦事處及區(qū)內(nèi)各物業(yè)公司召開專題座談會(huì)并會(huì)簽了《關(guān)于規(guī)范物業(yè)服務(wù)行為 妥善解決物業(yè)糾紛的指導(dǎo)意見》。就物業(yè)服務(wù)收費(fèi)協(xié)商議定、服務(wù)項(xiàng)目及收費(fèi)的公示與監(jiān)督、物業(yè)服務(wù)企業(yè)與業(yè)主雙方應(yīng)注意事項(xiàng)、物業(yè)服務(wù)糾紛訴前調(diào)解及訴訟中的舉證責(zé)任等五個(gè)方面進(jìn)行了可操作性規(guī)定。指導(dǎo)意見得到了各方的高度認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)了物業(yè)服務(wù)企業(yè)明白服務(wù)和明白收費(fèi)，為減少物業(yè)服務(wù)糾紛，建立和諧的物業(yè)服務(wù)關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，必將為共建和諧社區(qū)起到積極作用。

5、向校園延伸，從源頭上減少未成年犯罪

我院與團(tuán)委、婦聯(lián)、教委共同開展 “法律服務(wù)進(jìn)學(xué)校”活動(dòng)，制定了《預(yù)防犯罪，保護(hù)自我》實(shí)施方案，在學(xué)校創(chuàng)辦了法制教育基地，以定期到學(xué)校開展庭審、組織學(xué)生旁聽案件和法制宣傳進(jìn)?？刃问剑瑢徟泄ぷ飨?qū)W校延伸。教育活動(dòng)取得了明顯成效，我區(qū)未成年案件已從2009年的10件21人下降到2011年的3件5人。推行適合未成年身心發(fā)展特點(diǎn)的案件審理方式，并在工作方法上進(jìn)行了積極的探 索，在校學(xué)生呂某搶劫一案，庭審前合議庭走訪了被告人所在的學(xué)校、家庭和村委會(huì)，并形成社會(huì)調(diào)查報(bào)告，與檢察院、教委、學(xué)校、被害人及被告人親屬就如何挽救未成年人召開了專題座談會(huì)，會(huì)上，被害人對(duì)被告人表示諒解，法院依法給予了從輕處罰，同時(shí)落實(shí)了跟蹤幫教措施，呂某現(xiàn)已經(jīng)重返校園。

我院還把民事調(diào)解工作理念貫穿于刑事附帶民事案件的調(diào)解之中，將調(diào)解和刑罰有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)訴訟雙方調(diào)解。對(duì)于被告人已賠償受害人各項(xiàng)損失的，量刑時(shí)作為從輕處罰的情節(jié)，對(duì)有能力賠償而拒不賠償?shù)?，作為量刑酌情從重情?jié)，從而達(dá)到了附帶民事訴訟的訴求能夠兌現(xiàn)，被告人又認(rèn)罪服判的目的。2009年以來在審結(jié)的241件附帶民事訴訟案件中，有229件通過調(diào)解解決，調(diào)解賠償數(shù)額976萬元，調(diào)解實(shí)際履行率100%，均在刑事判決作出前賠償?shù)轿?，被害人及時(shí)得到了賠償，消除了新的不穩(wěn)定隱患。

6、向執(zhí)行環(huán)節(jié)延伸，提高執(zhí)行和解實(shí)際履行率 五家鎮(zhèn)五家村養(yǎng)雞大戶于某，在農(nóng)村合作銀行貸款近十萬元，由于經(jīng)營(yíng)不善，沒有及時(shí)還上貸款，并欠了張某3萬多元的飼料款。銀行和張某申請(qǐng)執(zhí)行，經(jīng)過干警們的了解，發(fā)現(xiàn)于某沒有能力償還這筆債務(wù)，如果將他的雞場(chǎng)幾千只雞強(qiáng)行賣掉，也不能還上全部債務(wù)。經(jīng)過多方調(diào)解，最后采取了蓄水養(yǎng)魚的方式，由擔(dān)保人錢某替于某償還貸款，雞場(chǎng)的 收入償還欠張某飼料款，等于某渡過難關(guān)，再清償擔(dān)保人錢某墊付款。這樣既保護(hù)了債權(quán)人的利益，又保證了于某日后償還和發(fā)展的能力。又如科右后旗赤通房地產(chǎn)公司在元寶山鎮(zhèn)建有住宅樓，因招商政策變化，42戶居民四年無法取暖，執(zhí)行干警在加大執(zhí)行力度的同時(shí)，積極做好思想穩(wěn)控工作，防止發(fā)生涉訴上訪事件，同時(shí)協(xié)調(diào)熱力公司為其鋪設(shè)專門管道，達(dá)成了居民、房地產(chǎn)公司、熱力公司共同分擔(dān)熱力費(fèi)的執(zhí)行和解方案，使42戶居民在取暖期來臨之前接上了供熱管道。元寶山區(qū)建行、農(nóng)合行及孫某等43名申請(qǐng)人申請(qǐng)執(zhí)行君再來酒樓借貸糾紛一案，因經(jīng)營(yíng)者負(fù)債躲避、酒樓資不抵債無法拍賣近十年無法解決。2011年6月元寶山鎮(zhèn)組織開發(fā)云杉路市場(chǎng)，執(zhí)行人員抓住這個(gè)有利時(shí)機(jī)，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門將君再來酒樓納入到開發(fā)計(jì)劃中。通過主管領(lǐng)導(dǎo)親自做工作，在建行和農(nóng)合行放棄大部分利息后，使有抵押權(quán)的申請(qǐng)執(zhí)行人、無抵押權(quán)的申請(qǐng)執(zhí)行人及尚未起訴的共103戶債權(quán)人都得到合理償付，順利執(zhí)結(jié)了43件執(zhí)行案件，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。此外，通過大力協(xié)調(diào)，執(zhí)行和解了美麗河鎮(zhèn)古山奶牛小區(qū)52名養(yǎng)牛戶土地塌陷補(bǔ)償糾紛；向陽小區(qū)192名農(nóng)戶土地塌陷補(bǔ)償糾紛以及平煤公司勞動(dòng)爭(zhēng)議案等一批群體性案件。為化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧做出了貢獻(xiàn)。

三、建立長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化解決糾紛機(jī)制

1、堅(jiān)持開展“法律服務(wù)六進(jìn)“活動(dòng)，建立解決糾紛工 作的長(zhǎng)效機(jī)制，使法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭列入法院的正常工作日程，實(shí)現(xiàn)了六進(jìn)活動(dòng)的常態(tài)化開展。

法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)，堅(jiān)持每周四到巡回審判點(diǎn)接待、解答群眾的法律咨詢。做到接待、解答和調(diào)解工作的常態(tài)化。

法律服務(wù)進(jìn)企業(yè)，經(jīng)常信息溝通，開展專題調(diào)研，有針對(duì)性的解決問題，做到溝通調(diào)研常態(tài)化。

法律服務(wù)進(jìn)機(jī)關(guān)，堅(jiān)持每周利用一天的時(shí)間專門審理、調(diào)解交通損害賠償案件，使交通法庭的調(diào)解工作常態(tài)化。

法律服務(wù)進(jìn)學(xué)校，根據(jù)與區(qū)教委、婦聯(lián)、團(tuán)委制定的《預(yù)防犯罪保護(hù)自我青少年法制教育實(shí)施法案》，堅(jiān)持經(jīng)常性地對(duì)女中學(xué)生進(jìn)行人身安全教育，組織學(xué)生旁聽庭審，推行適合未成年身心發(fā)展特點(diǎn)的案件審理方式，做到預(yù)防青少年犯罪工作常態(tài)化。

法律服務(wù)進(jìn)農(nóng)村，以指導(dǎo)人民調(diào)解員的工作為主題，加強(qiáng)與人民調(diào)解員的溝通，采取多樣化的培訓(xùn)指導(dǎo)方式，使指導(dǎo)人民調(diào)解員工作常態(tài)化。

法律服務(wù)進(jìn)家庭，利用農(nóng)閑季節(jié)、雙休日、節(jié)假日通過家庭法律知識(shí)講座、發(fā)放法律宣傳單、出動(dòng)法律宣傳車等方式，營(yíng)造公民知法、守法，建立和諧幸福家庭的良好氛圍，促進(jìn)婚姻家庭矛盾糾紛得到有效化解，實(shí)現(xiàn)婚姻家庭糾紛調(diào)解工作常態(tài)化。

2、與人民陪審員常態(tài)化聯(lián)動(dòng)，提高人民陪審員參審案件的調(diào)解率

2011年我院組織了“人民陪審員集中活動(dòng)月”活動(dòng)，開展了“六個(gè)一活動(dòng)”，即：舉辦一次庭審觀摩、開展一日立案活動(dòng)、組織一次庭審評(píng)查、協(xié)助一次案件執(zhí)行、進(jìn)行一次案件陪審、召開一次專題研討會(huì)?；顒?dòng)的開展讓陪審員進(jìn)一步了解和掌握了審判程序、審判紀(jì)律、司法禮儀、訴訟知識(shí)。2011年9月，根據(jù)金柱院長(zhǎng)關(guān)于加強(qiáng)人民陪審工作的講話精神，我院召開人民陪審工作會(huì)議，就如何在巡回審判中加大人民陪審員陪審力度，提高人民陪審員待遇，充分發(fā)揮人民陪審員調(diào)解作用進(jìn)行了部署。2011年陪審員參與審理的案件共260件，調(diào)解結(jié)案248件，調(diào)解率達(dá)95%。

3、對(duì)人民調(diào)解員實(shí)戰(zhàn)指導(dǎo)多樣化

一是組織觀摩庭審。自2009年至今，我院先后組織了60余次人民調(diào)解員通過觀看勞動(dòng)爭(zhēng)議、民間借貸等數(shù)十種類型案件的觀摩庭。二是互相邀請(qǐng)相互支持。一方面法院邀請(qǐng)人民調(diào)解員參與“三養(yǎng)”案件、鄰里糾紛及小額債務(wù)等案件的巡回審判，既提高了調(diào)解成功率，又提高了他們的調(diào)解水平。另一方面受基層調(diào)解組織邀請(qǐng)，法官也深入到群眾中間，協(xié)助人民調(diào)解員調(diào)解糾紛，樹立其威信，促進(jìn)糾紛的解決。元寶山區(qū)南荒村由于企業(yè)征地，土地補(bǔ)償、鄰里糾紛突出，駐地法庭在送達(dá)起訴狀時(shí)便邀請(qǐng)人民調(diào)解員先行協(xié)助調(diào)解，經(jīng)過法官、人民調(diào)解員共同努力，案件大多和解撤訴。2009年以來。人民調(diào)解員參與調(diào)處糾紛1461件，95%的案件都在訴前得以化解。

4、堅(jiān)持院長(zhǎng)接待日制度

為溝通民意，有效化解社會(huì)不穩(wěn)定因素，提高司法公信力和人民群眾的認(rèn)可度。從2009年6月1日起，我院推行院長(zhǎng)接待日制度。在立案區(qū)設(shè)院長(zhǎng)接待室，每周星期一至星期五上午由院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)通過答疑、批轉(zhuǎn)督辦等方式輪流接待來訪群眾和當(dāng)事人，接待內(nèi)容既包括本院信訪案件、正在審理、執(zhí)行的案件；對(duì)干警違法、違紀(jì)問題進(jìn)行的檢舉；對(duì)本院相關(guān)工作提出的建議和意見。2010年1月，在院長(zhǎng)接待日里處理了一起285名村民為了區(qū)區(qū)一千多元樹木款要與村委會(huì)打的“嘔氣官司”，需要預(yù)繳的訴訟費(fèi)比訴訟標(biāo)的額還高，鑒于這種情況，當(dāng)日值班院長(zhǎng)主動(dòng)進(jìn)行了調(diào)解，最終村民放棄了起訴。另外對(duì)于事關(guān)大局、涉及發(fā)展、影響穩(wěn)定、關(guān)乎民生的四類案件，實(shí)行重大疑難案件備案制度。立案庭填寫重大疑難案件備案表上報(bào)院領(lǐng)導(dǎo)，院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)四類案件全程跟蹤指導(dǎo)，以便找準(zhǔn)時(shí)機(jī)及時(shí)調(diào)解。

5、以固定巡回審判點(diǎn)為依托，實(shí)現(xiàn)巡回審判工作常態(tài)化

為及時(shí)掌握基層矛盾情況，在更大層面上指導(dǎo)人民調(diào)解，方便群眾訴訟，減輕群眾負(fù)擔(dān)。我院分別在五家鎮(zhèn)金橋 村、平莊鎮(zhèn)馬架子村、馬蹄營(yíng)子村、風(fēng)水溝鎮(zhèn)興隆坡村及美麗河鎮(zhèn)5地設(shè)立巡回審判點(diǎn)，法官以 “送法下鄉(xiāng)”的服務(wù)理念深入農(nóng)村，及時(shí)化解農(nóng)村基層一些簡(jiǎn)單民事糾紛，2010年以來，已開展巡回審判68次，開展法制講座7次，普法教育群眾4000人次，實(shí)現(xiàn)了以辦案為中心向以解決矛盾為中心的工作方式轉(zhuǎn)變。

6、高效快捷的速裁調(diào)解

為快速穩(wěn)妥化解糾紛，我院堅(jiān)持把靈活、快捷、便民原則貫穿于速裁工作的始終，要求速裁庭審理案件做到一個(gè)“快”字和五個(gè)“當(dāng)”字，使之成為“便民快車道”。

“五個(gè)當(dāng)”即當(dāng)天受案、當(dāng)天通知當(dāng)事人、當(dāng)天組織調(diào)解、當(dāng)天制作法律文書、當(dāng)天送達(dá)雙方。對(duì)當(dāng)天不能送達(dá)的，要求2個(gè)工作日內(nèi)必須送達(dá)，同時(shí)定出開庭時(shí)間；“一個(gè)快”即盡量簡(jiǎn)化訴訟程序，在不違反法律規(guī)定的前提下，有的案件根據(jù)訴狀訴請(qǐng)就直接進(jìn)入法庭辯論或調(diào)解程序，省略了舉證、質(zhì)證環(huán)節(jié)；有的案件實(shí)行陳述、辯論、舉證同時(shí)進(jìn)行，讓當(dāng)事人實(shí)實(shí)在在地感到方便、快捷、高效。2011年，速裁案件實(shí)現(xiàn)了庭審平均用時(shí)30分鐘，最多時(shí)創(chuàng)下一天審結(jié)八起案件的記錄。

2011年，速裁庭共受理案件317件，結(jié)案率99.4％，調(diào)撤率96.2％，當(dāng)庭裁判率為98.3％，無一起上訴、上訪案件，平均審限5天，極大地提高了審判效率。

四、我們的幾點(diǎn)體會(huì)

通過建立“無斷層對(duì)接，全方位延伸，常態(tài)化聯(lián)動(dòng)”的糾紛解決工作機(jī)制。我們主要取得了以下幾個(gè)方面的體會(huì)：

一是有效化解了矛盾，緩解了審判壓力。2009年以來，我院通過訴訟外調(diào)解，化解社會(huì)矛盾糾紛1560件，使3000余名當(dāng)事人未經(jīng)訴訟便解決了矛盾。2009年案件就出現(xiàn)了兩降兩升局面：收案下降了14.8%，發(fā)改率下降了4.2%，結(jié)案率上升了3.1 %，調(diào)撤率上升了9.7%。

二是消除了上訪隱患，促進(jìn)了和諧穩(wěn)定。法院與人民調(diào)解機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織形成了合力，將大量群體性事件消除在萌芽狀態(tài)。對(duì)可能訴至法院的敏感性、群體性糾紛，相關(guān)企業(yè)和部門及時(shí)與法院進(jìn)行溝通，并將糾紛的特點(diǎn)加以總結(jié)向法院通報(bào)，促使法院做好預(yù)案，立足抓早、抓小、抓苗頭，防止矛盾進(jìn)一步激化。如平煤公司四千余名“五七工”的社會(huì)保險(xiǎn)待遇問題，就是通過法院與行政部門、企業(yè)相互溝通信息，共同召開調(diào)解協(xié)調(diào)會(huì)，商討對(duì)策，及時(shí)上報(bào)，使這起50多年的歷史問題得到妥善解決。

三是程序簡(jiǎn)便、效率高，人民群眾更歡迎。我們與交警、醫(yī)院、企業(yè)設(shè)立的調(diào)解點(diǎn)，都是由當(dāng)事人在合法、自愿的前提下，自主選擇解決爭(zhēng)議程序，所以更符合社會(huì)大眾的傳統(tǒng)觀念和訴訟意識(shí)；其次，通過非訴訟糾紛解決機(jī)制，極大減少了當(dāng)事人時(shí)間和金錢成本的浪費(fèi)，當(dāng)事人更愿自覺履行，法院執(zhí)行也更加容易。另外民調(diào)組織、人民調(diào)解員的提前介入，在掌握社情民意、緩解利益沖突、密切黨群干群關(guān)系等方面發(fā)揮了不可替代的作用，形成了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要屏障。

四是對(duì)黨委政府交辦的土地征占、房屋拆遷等敏感案件，盡量不立案，采取訴訟外調(diào)解的辦法，逐步加以解決。這樣有效避免了判決的案件多、上訴率高、發(fā)改的可能性大、信訪隱患大和執(zhí)行難等諸多問題。

五是建立以法院為主導(dǎo)的信訪個(gè)案化解聽證會(huì)制度，相關(guān)單位參與聽證，分別發(fā)表意見，共同出具信訪案件的終結(jié)結(jié)論，形成政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、信訪局駐京值班、公安局圍堵設(shè)卡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街穩(wěn)控接人、法院個(gè)案解釋答復(fù)的信訪案件處臵化解模式。以有效的減輕法院的信訪壓力。

以上是我院多元化解決糾紛機(jī)制的一些做法，有些做法還在積極的摸索探討之中，不是很成熟，我院要積極借鑒其他兄弟法院的經(jīng)驗(yàn)。今后我們將繼續(xù)完善工作機(jī)制，不斷豐富和充實(shí)糾紛解決工作格局，為促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定做出新的貢獻(xiàn)。

第五篇：多元糾紛解決機(jī)制調(diào)度會(huì)講話

張愛云院長(zhǎng)在全市法院

多元糾紛解決機(jī)制調(diào)度會(huì)上的講話要點(diǎn)

昨天下午，中院多元糾紛解決機(jī)制調(diào)研小組向院黨組匯報(bào)了前段時(shí)間的調(diào)研情況，發(fā)現(xiàn)在開展這項(xiàng)工作的實(shí)踐中還存在一些亟需解決的問題。正是在這種情況下，院黨組臨時(shí)決定召開這次調(diào)度會(huì)。剛才大家都作了發(fā)言，院黨組臨時(shí)決定召開這次調(diào)度會(huì)。剛才大家都作了發(fā)言，談了各法院完善多元糾紛解決機(jī)制工作的特色做法。但我感到，推動(dòng)多元糾紛解決機(jī)制還存在一些問題，我就下步繼續(xù)深化這項(xiàng)工作講幾點(diǎn)意見。

要明確“多元糾紛解決機(jī)制”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。根據(jù)最高法院、省法院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話和文件要求，“多元化糾紛解決機(jī)制”統(tǒng)一改稱為“多元糾紛解決機(jī)制”。實(shí)質(zhì)上，多元糾紛解決機(jī)制中的“多元”，一是指主體多元，解決糾紛的主體不僅包括法院，還包括黨委政府、人民調(diào)解組織、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、陪審員等等，這些都是解決糾紛的主體。二是解決糾紛的方式多元，社會(huì)矛盾糾紛解決方法不是單一的，不僅僅是判決，還有調(diào)解、仲裁、和解等等。三是解決糾紛的渠道多元，解決社會(huì)矛盾糾紛不僅在訴訟中可以解決，還可以在訴訟外得以解決。

必須充分認(rèn)識(shí)深化多元糾紛解決機(jī)制的重大意義。2007年中院指導(dǎo)在高密法院進(jìn)行多元糾紛解決機(jī)制試點(diǎn)取得成功，并在全市法院推廣。特別是去年3月市委在高密召開了由縣市區(qū)委副書記、政法委書記、綜治辦主任及綜治成員單位參加的現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，9月中院在全市法院組織了現(xiàn)場(chǎng)觀摩和點(diǎn)評(píng)，各法院、各部門對(duì)這項(xiàng)工作的意義有了一定認(rèn)識(shí)，取得了顯著成效。僅支年各法院運(yùn)用多元糾紛解決機(jī)制化解各類糾紛3萬多起。這一做法得到市委 1

肯定和群眾的認(rèn)可。但總體來說，認(rèn)識(shí)程度不盡一致、參差不齊，影響了全市法院多元糾紛解決機(jī)制工作的整體推進(jìn)。各法院、各部門必須把深化多元糾紛解決機(jī)制作為法院服務(wù)大局、貫徹落實(shí)各級(jí)黨委和上級(jí)法院重大部署的重點(diǎn)工作來抓，積極應(yīng)對(duì)形勢(shì)任務(wù)變化，提高思想認(rèn)識(shí)，加大工作力度，積極應(yīng)對(duì)形勢(shì)任務(wù)變化，提高思想認(rèn)識(shí)，加大工作力度，進(jìn)一步推動(dòng)健全完善多元糾紛解決機(jī)制工作。一是從法院自身來看，濰坊法院近年來處結(jié)各類案件在10萬件左右，法院及其他工作人員1500多人，與其他兄弟法院相比，濰坊法院的案件太多，審判力量太弱，法院工作量大，有些法官每年辦理案件達(dá)300件。一個(gè)法官一年辦這么多案件，要做到每起案件都非常細(xì)致，都實(shí)現(xiàn)服判息訴，是非常困難的。二是從社會(huì)形勢(shì)來看，受國(guó)際金融危機(jī)的影響，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂觀，現(xiàn)在有些企業(yè)開工不足，社會(huì)就業(yè)崗位減少，大量農(nóng)民工在家“待崗”，收入減少，這必然導(dǎo)致勞動(dòng)爭(zhēng)議、企業(yè)糾紛、銀行貸款等糾紛增多，社會(huì)治安狀況下降，刑事案件也進(jìn)入高發(fā)期。特別應(yīng)當(dāng)看到，受金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，有些當(dāng)事人的情緒不穩(wěn)定，增了訴訟案件和矛盾糾紛的處理難度，現(xiàn)在法院在辦理案件過程中，任何細(xì)節(jié)的不注意都可能導(dǎo)致矛盾糾紛的激化。從這方面講，深化多元糾紛解決機(jī)制是非常必要的。三是從黨委要求來看，順利推進(jìn)多元糾紛解決機(jī)制工作必須依靠黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和大力支持。黨的十七大提出了關(guān)于健全妥善處理矛盾工作機(jī)制的基本要求，這是我們深化多元糾紛解決機(jī)制工作的“大方向”。當(dāng)前全國(guó)各地法院圍繞這一要求進(jìn)行了很多試點(diǎn)，開展了很多工作，取得了很大的成效。各法院、各部門要把“講政治”放在首位，強(qiáng)化大局觀念，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)中央和上級(jí)的文件，研究貫徹落實(shí)措施，切實(shí)抓好多元糾紛解決機(jī)制工作。去年以來，各級(jí)黨委和上級(jí)法院都在強(qiáng)調(diào)，要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，綜合運(yùn)用

各種手段，有效化解社會(huì)矛盾糾紛，不可輕易將矛盾糾紛納入司法渠道。因此，無論是各級(jí)的部署，還是濰坊的實(shí)際，都迫切要求我們深化多元糾紛解決機(jī)制。這項(xiàng)工作做好了，大量社會(huì)矛盾化解在基層、社會(huì)各方共贏的良好效果。訴訟案件整體減少，信訪壓力、執(zhí)行積案下降，有利于法院工作開展，黨委也是滿意的。

多元糾紛解決機(jī)制經(jīng)過一年來的運(yùn)行，在化解矛盾糾紛、社會(huì)和諧穩(wěn)定方面取得了顯著成效。但也發(fā)現(xiàn)了一些問題。一是認(rèn)識(shí)上有偏差。個(gè)別法院停留在聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立、與其他部門聯(lián)合下文、“制度上墻”等工作上。我們要追求的不僅是形式，而是開展的實(shí)際工作和取得的具體成效。各法院要因地制宜，不能追求有幾間房子，有幾張桌子，關(guān)鍵在于這個(gè)機(jī)制的運(yùn)行。二是精力投放不夠。少數(shù)法院沒有具體研究工作如何開展，有些工作浮在面上，貫徹落實(shí)的少，個(gè)別工作滿足于敷衍。三是實(shí)際效果還有欠缺。全市90%的民事案件在基層，多元糾紛解決機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行效果也應(yīng)該在基層法院，我們的各項(xiàng)工作不要停留在設(shè)立多少聯(lián)系點(diǎn)上，當(dāng)然“建點(diǎn)”是必要的，但是在聯(lián)系點(diǎn)的工作怎么開展，法院去聯(lián)系點(diǎn)指導(dǎo)誰、怎么指導(dǎo)，一定要做到心中有數(shù)。四是有畏難情緒，對(duì)接協(xié)調(diào)工作開展不起來。有的法院說“與其他部門對(duì)接協(xié)調(diào)不了”，但是濰坊市委為什么對(duì)中院的工作這么支持？關(guān)鍵是你們向黨委匯報(bào)了沒有？各法院院長(zhǎng)要主動(dòng)一點(diǎn)，嘴勤一點(diǎn)，腿勤一點(diǎn)，對(duì)外一定要聯(lián)絡(luò)好，工作中遇到問題就要向黨委匯報(bào)。只要是有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，有利于維護(hù)和諧穩(wěn)定的，我相信黨委一定會(huì)支持，遇到的問題也就迎刃而解。五是在法律框架內(nèi)開展工作還不夠。對(duì)于當(dāng)事人打算起訴的案件，我們是如何分流的？訴訟案件立了案，我們又是如何調(diào)解的？相關(guān)工作一定要跟上指導(dǎo)，不要分流出去、委托出去就不管了，沒有結(jié)果了。對(duì)案件立案后我們邀請(qǐng)調(diào)解的，一定要負(fù)責(zé)到底；訴訟內(nèi)達(dá)成協(xié)議的，要出具調(diào)解文書。六是工作開展得不是很全面。建立多元糾紛解決機(jī)制需要突出工作亮點(diǎn)，但不是說其他方面就可以不開展了，這項(xiàng)工作不僅要抓亮點(diǎn)，全面的工作也必須要有。中院黨組研究決定就多元糾紛解決機(jī)制工作，專題向市委常委、政法委書記解維俊同志匯報(bào)，依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)、政法委牽頭，解決實(shí)際工作中遇到的困難，同時(shí)要把信訪、執(zhí)行工作都納入到這個(gè)機(jī)制中來，協(xié)調(diào)相關(guān)部門、單位共同做好化解矛盾糾紛工作。希望各法院、各部門都要抓住黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持的良好契機(jī)，扎扎實(shí)實(shí)地做好各項(xiàng)工作，不能搞花架子，不能在原地轉(zhuǎn)圈，把全市多元糾紛解決機(jī)制工作向前推進(jìn)一步，實(shí)現(xiàn)全面的深化和發(fā)展。

關(guān)于下步深化多元糾紛解決機(jī)制工作，全市法院要根據(jù)中央和上級(jí)的要求，抓住全省現(xiàn)場(chǎng)會(huì)這一契機(jī)，進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，把多元糾紛解決機(jī)制作為貫徹各級(jí)部署、執(zhí)行黨委決策、服務(wù)大局的工作重點(diǎn)，解決好各方面存在的問題。要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，針對(duì)多元糾紛解決機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)，建議政法委出臺(tái)具體的實(shí)施辦法，使多元糾紛解決機(jī)制工作制度化、常態(tài)化，在化解社會(huì)矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮更大的作用。