第一篇：重構城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力機制

重構城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力機制

國務院辦公廳2016年9月30日印發(fā)的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》指出：除極少數(shù)超大城市外，全面放寬農業(yè)轉移人口落戶條件，并列出了“十大配套政策”，加大對農業(yè)轉移人口市民化的財政支持力度，完善城市基礎設施項目融資制度，建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，全面解決農民進城落戶所要面對的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等問題，同時要求不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件。這將有利于重構城鎮(zhèn)化動力機制，加快推進城鎮(zhèn)化高質量健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是農村農業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉移的過程，和工業(yè)化發(fā)展相輔相成，互促共進，共同推動經濟社會發(fā)展，是人類社會發(fā)展的基本規(guī)律。與世界發(fā)達國家相比，中國城鎮(zhèn)化的推進雖然滯后了兩個半世紀，但城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度卻很快，2015年達到56.1%。在城鎮(zhèn)化加快推進的過程中，遇到的突出問題是城鎮(zhèn)化的質量較低，大量農業(yè)人口轉而不移，進城務工卻沒有遷移戶口，以農民身份從事產業(yè)工人的職業(yè)，所以目前亟待解決農業(yè)轉移人口市民化的問題，以提高城鎮(zhèn)化質量。我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高，之所以出現(xiàn)質量和數(shù)量不協(xié)調的問題，主要原因在于隨著我國經濟社會的發(fā)展和時代的進步，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化動力機制已經不能適應新的形勢。這就需要從中國國情出發(fā)，堅持問題導向，圍繞提高質量，重構城鎮(zhèn)化發(fā)展動力機制，著力推進農業(yè)轉移人口市民化，解決“1億人”進城問題。

從城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本動力機制看，農業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的推力，農業(yè)作為人類生存的基礎產業(yè)，隨著其發(fā)展水平的提高，生產效率的提升，使得更多的農業(yè)人口得以從傳統(tǒng)生產中解放出來；工業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的拉力，農業(yè)人口進城首先要有就業(yè)崗位，在為社會創(chuàng)造價值的同時也為自身及其家庭的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件，否則將無法立足，所以工業(yè)的加快發(fā)展為城鎮(zhèn)化人口提供了就業(yè)崗位和生活生存支撐，成為拉動農業(yè)人口進城的巨大動力。服務業(yè)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的后續(xù)動力，這是因為，隨著科技進步和工業(yè)效率的提高，工業(yè)就業(yè)崗位會相對減少，但同時經濟分工和專業(yè)化發(fā)展，以及整個國民經濟結構的升級，服務業(yè)加快發(fā)展，成為主導產業(yè)，從而為城鎮(zhèn)化人口提供更加充足的就業(yè)崗位，使得城鎮(zhèn)化得以繼續(xù)。當城鎮(zhèn)化率達70%以上，就進入相對穩(wěn)定期。

實際上，在三次產業(yè)發(fā)展作為基本動力推進城鎮(zhèn)化邁向高級階段的過程中，不同國家都出現(xiàn)過不同的問題，比較突出的如拉美國家由于城鎮(zhèn)化快于工業(yè)化導致的“貧民窟”問題、農業(yè)發(fā)展滯后問題等。我國的主要問題在于城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，以至于曾經出現(xiàn)“民工荒”，產業(yè)工人供給不足。近年來雖然城鎮(zhèn)化進程不斷加快發(fā)展，水平大幅提升，不斷縮小與工業(yè)化的差距，但由于城鎮(zhèn)化人口地域轉移滯后于職業(yè)轉移，自然的農民身份和職業(yè)的產業(yè)工人身份集于一身，大量城鎮(zhèn)化人口沒有解決城鎮(zhèn)戶籍問題，處于城鎮(zhèn)掙錢鄉(xiāng)村消費、閑時進城務工忙時返鄉(xiāng)團聚的“兩棲”狀態(tài)，導致城鎮(zhèn)化質量大打折扣，城鎮(zhèn)化作為擴大內需潛力、拉動經濟增長引擎的功能作用難以最大化地發(fā)揮出來。這實際上反映了城鎮(zhèn)化的基本動力機制在新形勢下出了問題，必須審時度勢，適應新形勢重新構建城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力機制。

從城鎮(zhèn)化的推力看，隨著農業(yè)生產力的極大釋放，大量農民從自己的“一畝三分地”上解放出來，加入到進城打工的大潮之中。但農民為什么轉而不移？根本原因在于農村存在著極大的預期利益，預期利益使得農村居民愈來愈不愿意放棄農村戶籍。一方面，隨著我國城鎮(zhèn)化的加快推進，以及基本農田的基本劃定，農村宅基地的潛在價值不斷提高，預期收益成攀升趨勢，而目前農村宅基地的確權工作并未最終完成，宅基地不具備進入市場的條件，使得當下宅基地的市場價值大打折扣，所以農村居民根本不愿轉讓宅基地進城；另一方面，通過城鄉(xiāng)掛鉤由農村轉移到城鎮(zhèn)的建設用地或者由農用地變性的城鎮(zhèn)建設用地的出讓收益，農村集體和農民的分配比例長期以來嚴重偏低。未來隨著統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場改革的推進，勢必將大幅度提高農村集體和農民的分配比例，其預期收益將是可觀的。當然，隨著農業(yè)地位的提升，農業(yè)產業(yè)結構的優(yōu)化，生產經營規(guī)模的擴大，農業(yè)的收益也不斷攀升，農民也愈來愈不愿意放棄土地的經營權。因此，要推進農業(yè)轉移人口市民化，就必須進一步深化土地制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場，大幅提高農業(yè)集體和農民在農業(yè)建設用地出讓中的分配比例，構建合理公平的農村土地利益分配機制，把農民合法預期利益不折不扣地交給農民，并以此形成推進農業(yè)轉移人口市民化的新動力，真正使農民心甘情愿、無牽無掛地從土地上解脫出來進城成為市民。

從城鎮(zhèn)化的拉力看，工業(yè)和服務業(yè)作為城鎮(zhèn)化的拉力，拉動農業(yè)人口進城務工提高了常住人口城鎮(zhèn)化水平，但卻難以使更多的農業(yè)人口既轉又移。一個重要的原因是農民進城成為市民得到的收益要大大低于付出的成本。突出表現(xiàn)為，城市難以為農業(yè)轉移人口提供良好的公共服務。一方面，經濟條件較好的大城市人滿為患，政府即便使出渾身解數(shù)，不斷擴大對教育、醫(yī)療、體育、社保的投資，也不能從根本上解決需要問題，相對于不斷爆棚的農業(yè)轉移人口，教育資源短缺導致“大額班”矛盾不斷加劇，醫(yī)療資源不足問題比較突出，社會保障資金不足無法做到均等化全覆蓋，生活的高成本低收益使得不少人放棄進城成為市民的念想；另一方面，不少中小城市和小城鎮(zhèn)由于財政困難難以提供基本的公共服務，教育醫(yī)療社會保障等公共服務不僅數(shù)量不足，而且質量也不高，加上城市建設水平較低，產業(yè)承載就業(yè)較差，農業(yè)轉移人口缺乏進城成為市民的意愿。因此，要加快推進農業(yè)轉移人口市民化，除了優(yōu)化產業(yè)結構，著力推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，大力發(fā)展新興服務業(yè)，進一步增強傳統(tǒng)拉力外，更重要的是要通過科學合理的系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)籌大中小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務供給，形成公共服務供給促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的新動力，重構促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的拉力機制，并以此為新時期我國城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展提供強有力的支撐。

第二篇：城鎮(zhèn)化發(fā)展

城鎮(zhèn)化帶來的發(fā)展機遇

城鎮(zhèn)化建設會使市場的需求發(fā)生變化，表現(xiàn)在：

一、帶來當?shù)貏趧恿途蜆I(yè)需求的變化；

二、第三產業(yè)需求的變化；

三、教育需求的變化等。

城鎮(zhèn)化建設帶來的商機主要有：

一、房地產行業(yè)；

二、建材工業(yè)；

三、鋼鐵行業(yè)；

四、道路交通建設；

五、餐飲服務業(yè)等。

6、新型城鎮(zhèn)化帶來的財富機遇

第一、傳統(tǒng)周期性產業(yè)的黃金期已過，能夠生存下來或者繼續(xù)實現(xiàn)增長的企業(yè)需要在區(qū)域布局方面表現(xiàn)出特點，包括生產區(qū)域和銷售區(qū)域的有機調整；

第二，就地城鎮(zhèn)化和區(qū)域中心城市的形成將帶來中低端消費的增長，特別是中檔品牌消費可能會表現(xiàn)出比高檔品牌消費更強的生命力，同時這種城鎮(zhèn)化對農業(yè)的基礎地位也會提出更高的要求，特別是關于提升農業(yè)生產率的配套投入值得重點關注；

第三，大城市的信息化升級和服務業(yè)分工細化過程，智慧型城市、清潔型城市、服務型城市帶來的產業(yè)增長都是有潛力的。城鎮(zhèn)化的發(fā)展是建立在因地制宜的基礎上的,發(fā)展宜居小城鎮(zhèn)經濟,打造成千上萬個中國式的“歐洲小鎮(zhèn)”,用城鎮(zhèn)產業(yè)集群形成不同特色的城鎮(zhèn)經濟，將農民從土地上解放出來,農業(yè)實行機械化,將農民變成居民,于是新的消費群體形成,經濟形成良性循環(huán).新型城鎮(zhèn)化會成為新的經濟增長點和財富機遇。

第三篇：新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動力、制約因素及其思路對策

課題組:新型城鎮(zhèn)化:發(fā)展動力、制約因素及其思路對策

［ 作者：中共紹興縣委黨校課題組來源：中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網點擊數(shù)：185時間：2011-1-11錄入：張吉星 ］

內容提要：建設新型城鎮(zhèn)，是工業(yè)化強勢發(fā)展的必然要求，是進一步推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要載體，是實現(xiàn)科學發(fā)展、率先發(fā)展的應有之義。在新時期新階段，紹興縣主動順應新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，提出了“經濟發(fā)達、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧”的新型城鎮(zhèn)建設目標，并啟動了首批五個鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)建設試點。這是立足縣情實際，應對競爭挑戰(zhàn)，事關縣域經濟社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略舉措。因此，研究新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力、制約因素及思路對策，對于從理論上廓清新型城鎮(zhèn)建設中的思想認識問題，進而提供決策參考，具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化建設發(fā)展動力制約因素思路對策紹興縣柯橋鎮(zhèn)

隨著工業(yè)化的推進和城鎮(zhèn)居民生活水平的不斷提高，發(fā)達地區(qū)新型城鎮(zhèn)化已成為進一步提升區(qū)域競爭力，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的一種客觀的必然選擇。作為工業(yè)化起步較早、又率先步入市場化軌道的紹興縣來說，隨著工業(yè)經濟規(guī)模的不斷擴大，人口的大量集聚以及城鎮(zhèn)居民富裕程度的提高，原有的城鎮(zhèn)基礎設施及其服務功能已難以適應經濟社會快速發(fā)展的需要，必然要求通過新一輪城鎮(zhèn)建設——新型城鎮(zhèn)化，來促進工業(yè)化的進一步發(fā)展，更快地實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，更好地化解民生領域的問題。最近，紹興縣第十二次黨代會提出了建設“經濟發(fā)達、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧”的新型城鎮(zhèn)建設的目標要求。這是在新的發(fā)展階段上，作為發(fā)達地區(qū)的紹興縣，主動順應發(fā)達地區(qū)新型城鎮(zhèn)建設趨勢，從縣域實際出發(fā)而作出的一個重大決策。在新時期新階段建設新型城鎮(zhèn)，這既是個操作層面的問題，也是需要從理論上進行廓清，進而更有效地指導和推進新型城鎮(zhèn)建設的問題。

一、新型城鎮(zhèn)建設的發(fā)展動力

近年來，發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)的新一輪城鎮(zhèn)化的客觀趨勢，是在多種因素相互作用下發(fā)生的。這需要我們從歷史與現(xiàn)實、內部與外部的結合上去探求建設新型城鎮(zhèn)的動因。

1.對城鎮(zhèn)化的理性反思。新型城鎮(zhèn)化是相對于舊式城鎮(zhèn)化而言的。舊式的城鎮(zhèn)化在其發(fā)展中，不可避免地存在著由于指導思想上的不切實際，規(guī)劃設計上的單一粗放，從而帶來實際運作中的資源浪費、環(huán)境污染等問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：首先是城鎮(zhèn)建設相對滯后。紹

興縣的城鎮(zhèn)化建設，在一個比較長的時期里，一直落后于工業(yè)化的發(fā)展，自紹興縣城遷址柯橋以來，城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，也帶動了周邊地區(qū)的發(fā)展，出現(xiàn)了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互促進的局面。然而，我縣工業(yè)經濟的快速發(fā)展，現(xiàn)已步入工業(yè)化中后期這一客觀現(xiàn)實，與城鎮(zhèn)化的滯后已形成了鮮明的反差，縣域范圍內城鎮(zhèn)化的總體水平，顯然已落后于工業(yè)化的發(fā)展步伐，影響著率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程。其次是城鄉(xiāng)發(fā)展不夠協(xié)調。過去的城鎮(zhèn)化所走的是農村支援城市的道路，政府將財政收入主要投到城市建設中去，對農村投入較少，這樣做導致了城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調和城鄉(xiāng)差距的不斷拉大，延緩了縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，也制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的穩(wěn)步推進。再次是行政區(qū)劃設置不盡合理。由工業(yè)化發(fā)展而推動的城鎮(zhèn)化的發(fā)展，迫切需要增強發(fā)展中的積極性和自主性，然而，在計劃體制基礎上形成的以行政職能為主的區(qū)劃關系并沒有隨著市場體制的演進而發(fā)生相應的改變，這既加大了行政管理成本，也使區(qū)劃經濟效應不能得到應有的發(fā)揮。

2.工業(yè)化的強勢推動。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化存在著內在的必然聯(lián)系，一方面，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎，只有通過工業(yè)的不斷集聚，從而帶來人口的集聚，使城鎮(zhèn)的興起和建設成為必要。同時，城鎮(zhèn)化又是工業(yè)化的支撐，城鎮(zhèn)化的發(fā)展又會對工業(yè)化的進程起到推動和促進作用，為工業(yè)化的發(fā)展提供交通、通訊、人居及商貿等環(huán)境。更為重要的是，隨著產業(yè)的不斷升級和經濟結構的不斷優(yōu)化，必然會對服務行業(yè)的發(fā)展，尤其是生產性服務行業(yè)的發(fā)展提出新的更高的要求，迫切需要通過推進城鎮(zhèn)化來發(fā)展教育、科研、金融、休閑等產業(yè)，從而增強第三產業(yè)與第一、二產業(yè)的關聯(lián)度。紹興縣工業(yè)化的發(fā)展業(yè)已呈現(xiàn)出下列發(fā)展態(tài)勢：一是產業(yè)特色比較明顯。紡織印染作為我們的主業(yè)，不僅在量上，而且在產品的檔次上不斷提升，建設國際紡織中心，已具備了一定的產業(yè)基礎。二是集聚程度不斷提高?？h、鎮(zhèn)兩級開發(fā)區(qū)按各自的定位，形成了梯度推進的新格局。三是企業(yè)規(guī)模不斷擴大。無論從周邊及沿海發(fā)達地區(qū)來看，這是一個比較明顯的特點。四是經濟結構不斷優(yōu)化。與工業(yè)化進入中后期相適應的一些重化工業(yè)開始在縣域經濟中扮演重要的角色?？傊?，縣域工業(yè)化的發(fā)展，再次把城鎮(zhèn)建設提到一個新的高度。當前，紹興縣城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的一個突出表現(xiàn)，就是第三產業(yè)明顯滯后于第二產業(yè)的發(fā)展，不僅是縣城柯橋第三產業(yè)的發(fā)展與“城市經濟”發(fā)展的要求有較大差距，而且，縣域范圍內的鎮(zhèn)(街)，尤其是一些經濟強鎮(zhèn)，第三產業(yè)的發(fā)展與其工業(yè)化的水平之間更不相稱。因此，以工業(yè)化的強勢推進為基礎，必然要求以新型城鎮(zhèn)建設帶動商貿三產的發(fā)展與其相適應，從而在協(xié)調發(fā)展中加快縣域現(xiàn)代化建設的進程。

3.競爭中的外部壓力。當前的區(qū)域競爭確實已經轉到綜合實力的較量上。這里的綜合實力不僅僅是一般理解的經濟、政治、文化、社會等方面的內容，而且還表現(xiàn)在它們之間相互關系的協(xié)調上。因為在資源日益緊缺的嚴峻形勢下要推進率先發(fā)展，走協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展之路，任何單向度的孤立發(fā)展都可能會付出較大的代價。特別需要指出的是能否實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的相互聯(lián)動，已經成為增強區(qū)域競爭力的重要因素。紹興縣與廣東、江蘇等發(fā)達地區(qū)的縣相比，在實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互推進上仍存在著這樣一些差距：首先是發(fā)展理念上的差距。過去，我們在強調工業(yè)化的同時，確實比較忽視城鎮(zhèn)化建設，這既與歷史形成的有縣無城的狀況有關，又與近年來把城鎮(zhèn)建設的重點放在縣城柯橋區(qū)的因素有關，從而在一定程度上忽視了城區(qū)周邊集鎮(zhèn)的發(fā)展，影響了縣域城鎮(zhèn)化總體水平的提高。當前，沿海發(fā)達地區(qū)涌現(xiàn)出了一批新型城鎮(zhèn)建設比較成功的典型，在那里“鎮(zhèn)鎮(zhèn)象城市，村村是社區(qū)”的景象，促使我們重新思考工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關系。其次是發(fā)展內涵上的偏移。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平來看，把商貿三產的發(fā)展，看作新型城鎮(zhèn)建設的重要內涵，這是城鎮(zhèn)化取得成功的重要標志。過去，我們在對城鎮(zhèn)化的認識上，比較強調基礎設施建設，往往忽視城鎮(zhèn)功能的開發(fā)，一定程度上造成有“城”無“市”的局面。再次是建設規(guī)劃上的欠缺。規(guī)劃的前瞻性、科學性、系統(tǒng)性及嚴肅性是城鎮(zhèn)化成功的有力杠桿，是城鎮(zhèn)化建設取得成功的一條共同經驗。在我們的城鎮(zhèn)化建設的實踐中，無論從規(guī)劃的制定，還是執(zhí)行上，過去都存在著比較多的問題。最后是產業(yè)比例的失衡。從產業(yè)基礎看，有一個比較合理的大三產之間的比例關系，尤其是二、三產業(yè)之間的關系是衡量城鎮(zhèn)化成敗的重要因素，象廣東虎門等鎮(zhèn)第三產業(yè)的比重已經接近或超過了第二產業(yè)的比重，這是城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的重要標志。相比之下，紹興縣第三產業(yè)所占的比重與整體經濟發(fā)展的水平還不相稱。

4.現(xiàn)代化的生活訴求。這是新型城鎮(zhèn)建設的基本動力?，F(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，不僅對基本的生產要素的配置提出了更高的標準，而且對人的發(fā)展在體能、知識、技術、心理及價值觀等方面也提出了更高的要求。要滿足人的這些基本的需求，就必須向人們提供現(xiàn)代的生活方式。從社會的發(fā)展趨勢來看，這只能是現(xiàn)代城市的生活方式?？h域范圍內新型城鎮(zhèn)化建設，是都市生活的折射，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的紐帶，將極大地改變人們的生產生活方式和思維方式。隨著工業(yè)化的不斷推進，人的需求必然向著更高層次不斷跨越，從而使城鎮(zhèn)化建設成為與時俱進的永恒課題。過去，由于理解的片面和操作的無序，在一些地方城鎮(zhèn)建設中不尊重群眾意愿、觸犯群眾利益，搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭钡氖录矔r有發(fā)生，這就告訴我們，城鎮(zhèn)化要健康發(fā)展，必須因地制宜，尊重群眾，切實解決群眾生產生活中面臨的實際問題。

二、新型城鎮(zhèn)建設的制約因素

從一般意義上看，城鎮(zhèn)化的推進受到人口、資源、環(huán)境三個方面的硬性約束。首先是人口的制約。城鎮(zhèn)人口的集聚是衡量城鎮(zhèn)化水平的重要尺度，城鎮(zhèn)化是衡量現(xiàn)代化水平的重要標志。隨著城鎮(zhèn)容量的不斷擴充，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會制度的不斷更新，必然使大量的農村人口向城鎮(zhèn)集聚，要使如此龐大的農村人口不斷轉入城鎮(zhèn)，這是發(fā)達國家從未遇到過的難題。從縣域范圍來看，推進新型城鎮(zhèn)建設，同樣面臨著轉移農村人口，不斷提高城市化率，進而率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的問題。因此，新型城鎮(zhèn)建設所達到的水平和提供的服務功能能在多大程度上吸納農村人口，這是我們不得不面對的現(xiàn)實問題。這就必然要求我們把過剩的農業(yè)人口轉移出去，但同時必須做到人口轉移的合理和有序，使之與工業(yè)化的推進和城鎮(zhèn)化的承載能力相符。由于受地域文化的影響，紹興人“安土重遷”的觀念比較強，工作在城鎮(zhèn)，居住在農村的現(xiàn)象比較普遍。農村人口轉移的很大一部分，也是向中小城市靠攏，即使是在一些經濟強鎮(zhèn)也是如此。在這個過程中，倒是大量的外來人口填補了城鎮(zhèn)的空白，從而在一定程度上造成了集鎮(zhèn)的“空殼化”現(xiàn)象，給城鎮(zhèn)管理帶來許多問題。其次是資源的制約。與粗放經營的經濟增長方式相匹配的城鎮(zhèn)化的方式也是粗放式的。當前，資源短缺與利用效率低下并存的格局，已經嚴重制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。一方面，自然資源日益稀缺，特別是土地資源的瓶頸制約，已深度影響新型城鎮(zhèn)建設的進程，成為城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的巨大障礙；另一方面，資源使用

不當或技術水平落后，造成資源利用效率不高、甚至隨意浪費的問題比較普遍，從而進一步制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。從縣域的發(fā)展現(xiàn)實來看，工業(yè)化的強勢發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展的脫節(jié)，造成了可用于新型城鎮(zhèn)建設的資源空間十分有限。三是環(huán)境的制約。經濟社會的快速發(fā)展極大地改善了人們的生活，但也帶來了前所未有的環(huán)境問題，水體污染，空氣污染及其他污染。隨著工業(yè)化的進一步發(fā)展，環(huán)境容量和可用的環(huán)境指標日益減少，業(yè)已形成的以紡織、印染為主的產業(yè)結構，對縣域環(huán)境的影響至今仍不可低估。這些環(huán)境問題，使城鎮(zhèn)居民的身心健康受到損害，生活質量下降，人力資本的可持續(xù)發(fā)展也受到影響。因此，新型城鎮(zhèn)建設，必須考慮到環(huán)境的承載能力，走可持續(xù)的城鎮(zhèn)發(fā)展之路。

從縣域層面來看，新型城鎮(zhèn)建設面臨著下述重大關系的應對：一是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關系。工業(yè)化的進程始終制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。當前，紹興縣經濟的發(fā)展面臨著產業(yè)結構優(yōu)化升級與轉變經濟增長方式的雙重任務，上述任務的解決，不僅可以提高經濟效益，積聚豐厚的財源，同時也可以為城鎮(zhèn)拓展創(chuàng)造空間條件和資源基礎。更進一步地說，經濟結構的優(yōu)化升級和增長方式的轉變，也催生了對科研、教育、金融等生產性服務行業(yè)的需求，從而推動新型城鎮(zhèn)建設中商貿業(yè)的興旺與繁榮。二是規(guī)劃與建設的關系。在過去的城鎮(zhèn)建設中，存在著規(guī)劃滯后現(xiàn)象，特別是許多規(guī)劃都涉及到“農保田”的問題，在國家宏觀調控的形勢下，這些規(guī)劃事實上已無法執(zhí)行。因此，新型城鎮(zhèn)化建設的提出和推進，必然涉及到原有規(guī)劃的重新調整。同時，在原有的城鎮(zhèn)建設規(guī)劃編制中，還存在著不夠系統(tǒng)的問題，規(guī)劃之間缺少相互銜接和配套。另外，規(guī)劃在執(zhí)行中隨意性較大和缺乏應有的“剛性”，使一些地方至今形不成城鎮(zhèn)建設的氣候。新型城鎮(zhèn)建設已在相當程度上受制于規(guī)劃這個“龍頭”的桎梏。三是建設與管理的關系。在城鎮(zhèn)化的推進中，重建設輕管理的問題也比較突出。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的相互推進，要求政府更多地還權于民，實現(xiàn)社會管理主體的多元化，做有限政府、責任政府、法治政府，形成“小政府大社會”的局面，這就必須要加快培育社會中介組織和自治組織。在加快城鎮(zhèn)化的進程中，村級自治組織的功能如何更快地向城市社區(qū)職能轉變，無疑是新型城鎮(zhèn)建設的重要課題，這對于廣大農民盡快地融入城鎮(zhèn)文明的生活方式，在推動農民的市民化進程中起著相當重要的作用。四是管理與經營的關系。近幾年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在交通通訊、社會治安、矛盾調處以及環(huán)境治理等領域的城鎮(zhèn)管理不斷得到加強，然而，城鎮(zhèn)化作為一個持續(xù)的發(fā)展過程，不僅要求我們的政府從單一管理走向多元化管理，從而達到“善治”，而且，越來越把“經營城鎮(zhèn)”的問題提上議事日程。城鎮(zhèn)商貿三產的發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化的重要內容，這就需要有一大批懂得經營城鎮(zhèn)的專才。五是共性與個性的關系。紹興縣現(xiàn)已賦予五個新型城鎮(zhèn)建設先行開發(fā)區(qū)管理職權，并從機構設置、財政安排等方面作出了統(tǒng)一部署。然而，由于歷史條件、區(qū)位環(huán)境、經濟基礎、資源秉賦等的差異，在新型城鎮(zhèn)建設中，這些鎮(zhèn)必然面臨著各自的實際問題，需要我們把原則性和靈活性結合起來，在保持政令統(tǒng)一中，有所側重，區(qū)別對待。

三、新型城鎮(zhèn)建設的思路對策

建設新型城鎮(zhèn)必須以科學的理念統(tǒng)領發(fā)展，以正確的思路引領發(fā)展，以科學機制促進發(fā)展，以優(yōu)秀的隊伍保障發(fā)展，以爭先的業(yè)績檢驗發(fā)展。

要有科學理念。這個科學理念就是科學發(fā)展觀。一是人本理念。新型城鎮(zhèn)建設，必須做到因地制宜，依靠群眾，以民生為本，更好地適應城鎮(zhèn)居民生活由小康型向富裕型過渡。二是系統(tǒng)發(fā)展的理念。新型城鎮(zhèn)建設是一個開放的系統(tǒng)，包含人流、物流、信息流、能量流、資金流等基本要素，是一個由人口、產業(yè)、科技、文化教育、生態(tài)環(huán)境、基礎設施以及政府職能等多種因素組成的系統(tǒng)。城鎮(zhèn)化不僅僅是一個簡單的人口集聚的過程。因此，在更高起點上推進新型城鎮(zhèn)建設，需要我們掌握整體思維的原則，提高經營新型城鎮(zhèn)的思維能力。三是統(tǒng)籌發(fā)展的理念。新型城鎮(zhèn)建設的實質是城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。在率先基本建成現(xiàn)代化的進程中，紹興縣已形成了以柯橋縣城建設為龍頭，以新型城鎮(zhèn)建設為紐帶，以新農村建設為接點的新格局。建設新型城鎮(zhèn)是進一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的橋梁?？h城建設、新型城鎮(zhèn)建設與新農村建設應協(xié)調和諧、配套發(fā)展。四是持續(xù)發(fā)展的理念。新型城鎮(zhèn)建設，同樣要處理好經濟發(fā)展與人口集聚、資源利用以及環(huán)境承載之間的關系。當前，土地問題已成為制約我縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進的最大的制約因素，在這種情況下建設新型城鎮(zhèn)，一定要千方百計挖掘城鎮(zhèn)內部潛力，提高土地利用質量，避免粗放式的規(guī)模擴張，避免大拆大建。新型城鎮(zhèn)建設，還要處理好保護自然環(huán)境和保持人文特色的關系，處理好城鎮(zhèn)建設與提升人口素質的關系，實現(xiàn)人的發(fā)展與環(huán)境友好之間的相互促進。

要有準確定位。新型城鎮(zhèn)化具有共同的內涵和特征。一是適應性，就是能夠適應人口制約、資源制約和環(huán)境制約；二是協(xié)調性，主要是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相協(xié)調、城鄉(xiāng)關系協(xié)調、人與自然關系協(xié)調；三是合理性，包括合理的產業(yè)結構，合理的城鎮(zhèn)空間布局等；四是先進性，管理組織先進，包括規(guī)劃先進、城鎮(zhèn)管理高效、社區(qū)組織有序；五是完善性，就是功能完善，實現(xiàn)交通順暢、生活方便、企業(yè)生產經營有保障；此外還包括文化特色突出和城市資源經營的高效。由于地域經濟、文化、社會及發(fā)展上的差異，新型城鎮(zhèn)建設應具有各自的發(fā)展模式。有的鎮(zhèn)經濟發(fā)達，產業(yè)結構比較合理，適宜建設工貿型新型城鎮(zhèn)；有的鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境良好，又有豐富的人文旅游資源，適宜建設生態(tài)型新型城鎮(zhèn)；有的鎮(zhèn)市場基礎較好，在周邊乃至國內已有較大影響，適宜建設市場型新型城鎮(zhèn)。新型城鎮(zhèn)建設，只有立足于各自的實際，實行差異化發(fā)展，才能避免同質化競爭。推進新型城鎮(zhèn)建設，在縣域層面上，還要考慮城際資源的合理配制。

要有配套的機制。首先，要制訂和完善與新型城鎮(zhèn)建設相適應的考核評價體系。這就需要在原有的考評機制的基礎上調整對新型城鎮(zhèn)建設的考核力度。二是進行考核內容的科學設計。應突出城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制、城鎮(zhèn)管理、城鎮(zhèn)綠化、商貿三產、社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等考核內容。其次，要建立“運轉協(xié)調、規(guī)范有序、辦事高效”的行政管理體制，在縣委、縣府充分授權的前提下，加快進行“五辦一局兩中心”的內設機構的設置和整合，特別是對“城鎮(zhèn)建設管理局”人員配置，要充實精兵強將，通過內部統(tǒng)籌，多崗兼職，外引內培，通過合法的授權委托或聘請等形式，使之真正發(fā)揮在新型城鎮(zhèn)建設中的作用。再次，是要建立多元化的投融資體制。新型城鎮(zhèn)建設，事實上面臨著資金的短缺問題。盡管紹興縣已對財政分配格

局進行了調整，但與新型城鎮(zhèn)建設的目標要求相比，資金的缺口仍然較大，在組建和完善鎮(zhèn)(街)國有城投公司的基礎上，要注重引入市場化運作、企業(yè)化管理的模式，吸引大型企業(yè)和金融機構參與新型城鎮(zhèn)建設，著力構建新型城鎮(zhèn)建設投融資體制。同時要利用五個新型城鎮(zhèn)先行區(qū)的先發(fā)優(yōu)勢，吸引周邊中心城市的大型商貿公司入駐所在城鎮(zhèn)，采取合作、租賃等形式，實現(xiàn)借力發(fā)展。

要有政策扶持。為推進新型城鎮(zhèn)建設，紹興縣委縣府正在擬建寬松的工作環(huán)境。在新型城鎮(zhèn)建設推進的過程中，所在鎮(zhèn)也必然會遇到各自的實際問題，因此，還需要有進一步的政策扶持。從當前來看，以下這些問題必須著力進行政策扶持：一是總部經濟問題。新型城鎮(zhèn)建設，不僅僅是簡單的人口集聚，而且也必然要吸引企業(yè)參與城鎮(zhèn)建設，打造“企業(yè)總部經濟”。在過去幾年里，一些大型企業(yè)總部都紛紛遷址縣城柯橋，這客觀上給城鎮(zhèn)建設帶來了一定的影響，鎮(zhèn)城范圍內有一定規(guī)模的企業(yè)也進入了鎮(zhèn)域工業(yè)集聚區(qū)，要使這些企業(yè)的總部遷入集鎮(zhèn)，沒有足夠的吸引力，顯然是無能為力的，這就需要出臺相關的優(yōu)惠政策，從而發(fā)揮企業(yè)對城鎮(zhèn)建設的“隆市”作用。二是房地產業(yè)問題。在新型城鎮(zhèn)建設的過程中，在集鎮(zhèn)周邊適度開發(fā)房地產業(yè)，對集聚人氣，拉動第三產業(yè)的發(fā)展是不可替代的。與此同時，為了增強村級集體經濟，可允許在集鎮(zhèn)周邊搞一些村級留用地，進行商貿開發(fā)?？傊?，過去出臺的涉及到新型城鎮(zhèn)建設所在鎮(zhèn)的一些具體政策，必須進行清理和完善。三是“退二進三”問題。在新型城鎮(zhèn)化建設中，既要提高商貿三產在鎮(zhèn)域經濟發(fā)展中的比重，又要努力改善集鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，這就必須對集鎮(zhèn)核心區(qū)塊的工業(yè)，尤其是對環(huán)境有較大影響的產業(yè)進行調整或轉移，實行“退二進三”的政策。四是嘗試建立土地“統(tǒng)征收儲”制度。土地問題是新型城鎮(zhèn)建設最大難點。過去土地征用總是根據(jù)項目的需要進行征地，這種用地方式往往只注重眼前碰到的問題，對發(fā)展的整體性、可持續(xù)性問題是存在缺陷的。嘗試建立土地“統(tǒng)征收儲”制度，輔之以“三有一化”政策配套，顯然是一個解決以上問題的好辦法。

要有組織保障。新型城鎮(zhèn)建設的組織保障，包括組織機構設置、鎮(zhèn)(街)權責的明細、相關專業(yè)人員的配備以及組織人事部門的參與等。新型城鎮(zhèn)建設的關鍵在人，在于有一大批善于領導，熟悉專業(yè)、注重實干的領導干部隊伍和專業(yè)技術人員隊伍，這就需要我們建立起相應的組織保障體系，打造強有力的新型城鎮(zhèn)建設的組織平臺。從組織機構的設置來看，按照“五辦一局兩中心”內設機構的設置要求，各鎮(zhèn)正在進行機構的調整，從面臨的問題來看，主要是規(guī)劃、城建、執(zhí)法、城鎮(zhèn)管理與經營類專業(yè)人員普遍比較缺乏，這既需要從鎮(zhèn)級機關內部進行人員的優(yōu)化配置，同時，又要從外部打通人才流動的渠道。首先，要加強對領導干部、現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設各種專門人員的教育培訓，采取委托培養(yǎng)、組織進修班以及各種短訓班等形式，造就一批擅長于城鎮(zhèn)建設、管理及經營的人才隊伍。其次，要從縣級相關部門中，抽調專業(yè)人員充實到鎮(zhèn)級內設機構中去，要加大對城鎮(zhèn)建設具有專業(yè)知識的干部“下派掛職”力度，對于縣級機關中具有城鎮(zhèn)建設專業(yè)知識的人員，可采取蹲崗等形式，加大選調力度。再次，要加強鎮(zhèn)(街)一般干部的交流，從而克服由于長期在一地工作而形成的思維慣性和工作惰性，激發(fā)機關工作的活力。最后，組織人事部門要努力創(chuàng)設有利于推動新型城鎮(zhèn)化建設的“綠色人才通道”，通過多種形式聚集人才、培養(yǎng)人才、使用人才、保障人才，使人才工作更好服務于新型城鎮(zhèn)建設。

第四篇：(七)糾紛解決機制之重構

糾紛解決機制之重構

（七）經十七人次談話了解到，當年政府和法院處理此事時，都忽略了兩上十分重要的證據(jù)：一是某村民責任土地證書上雖然包含所爭執(zhí)的三分地，但他實際耕種的水田面積大大超過證書上標明的畝數(shù)，超出不止三分地;二是證書上的地界文字發(fā)生筆誤，“二塆”與“兒塆”因諧音而寫誤，與村委會原始記錄不符。有人提出補充證據(jù)申請二審法院改判。我不同意。一是因為二審判決生效已超過兩年，再審難度大，太費時;二是改判之后，又會引發(fā)某村民與村民組之間的其它糾紛。因此，只宜自行和解。

開始，某村民以“二審判決已生效”為由拒絕和解。我們便擺出新的證據(jù)，又向他解釋法律有關條文。然后指出如果他與村民組長期關系惡化可能導致對他不利的后果。經十余天的反復考慮，某村民終于同意和解。全體村民補交了三年的公糧，鎮(zhèn)政府表示不追究任何人責任。已辭職的村民組長自動復職。一場糾紛就此了結。

清代乾隆年間，湖北提刑按察史馮廷丞總結他在刑部二十余年的經驗說：“夫獄者，愈求深則愈深，要在適中而止，則情法兩盡?！?見《汪容甫文箋》)。時人譽為一針見血之談，對今天的司法行政工作來說，也很有現(xiàn)實意義。

這里的調解與前面介紹的民間調解案例不同，已不再是“純粹的“民間調解”，而是一起行政調解，是政府出面以調解的形式解決一綜復雜的社會糾紛。就糾紛的性質而言，糾紛本身表現(xiàn)為”行政性的”——抗繳國稅，而起源卻是“民事性的”——三分水田的歸屬問題。正如文中所分析的那樣，按法律的邏輯，可以根據(jù)需要，將這起糾紛設計成兩種案件。其一，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)府名義提起行政訴訟，這在法律上是完全成立的。無論從法理上還是從實力較量上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府必勝無疑。訴訟中如果村民提出三分水田歸屬問題，法院將會按法律的邏輯，認定“三分水田”歸屬問題與本案審理的標的——稅收法律關系——無關，將水田歸屬糾紛排斥于行政訴訟程序之外，不予處理，從而達到一種“快刀斬亂麻”的效果。其二，以抗稅為由將領頭人抓捕，殺一儆百。這在法律上也是成立的，被抓的人如果提出“三分水田”問題，公安機關將會以同樣理由予以駁回——與本案無關。以上兩種方法從法律角度都成立，而且看上去可以很快解決問題，但正如這位司法助理員所言：“就算補交了公糧，而留下的后患則會引發(fā)更大更多的糾紛”?！叭炙铩奔m紛沒有妥善解決引發(fā)了全村抗稅并導致村委癱瘓，如果再以強制手段解決抗稅，完全可能是火上澆油，結果難以預測。

這位司法助理員解決糾紛的手段也是靈活多樣。作為國家正式工作人員，他可以正式調查案件事實，取證、制作筆錄等，但他偏偏采取不作筆錄這種非正式手段。以“鄉(xiāng)談”這種輕松而又頗具實效的手段獲取了案件事實真相。如果他采用正式手段，鄉(xiāng)民很可能噤若寒蟬，誰也不愿意在筆錄上簽字。在糾紛解決上，他不是“從法律的眼光”出發(fā)，將“三分水田”糾紛排斥于抗稅糾紛之外，而是“從生活的眼光”或者說“從村民的眼光”出發(fā)，將兩者綜合起來，統(tǒng)籌解決。為了全面、和平地解決糾紛，恢復村莊的安靜，重整村民自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府動用手中所掌握的行政裁量權——許諾不再追究任何人責任，以行政責任作為“交易標的”，換取了某村民和“棄權”和全體村民與政府的合作。一場一觸即發(fā)的群體性糾紛就此平息了。頗有興味的是，這位鄉(xiāng)司法助理員不僅有實踐，而且有理論，居然從數(shù)百年前的一位清代刑官筆記中，汲取了“適中而止，情法兩盡”的古訓，將不上大雅之堂的調解上升為藝術。

上面介紹的案情展現(xiàn)了在鄉(xiāng)村社會里糾紛解決的一個生動活潑的場面。一個表面上看來屬于民事糾紛承包合同糾紛，背后涉及到行政權的行使——計劃生育、宅基地等;村民自治權的落實——村干部多吃多占，村民拒交提留;民法上抗辯權的行使——村里不歸還欠款，就拒絕承包。這些在學者及法官的專業(yè)眼光中互不相干的法律關系，在農民的眼中實實在在地聯(lián)系在一起?！俺邪c否”成了農民要挾政府和村委的“質物”。

解決“承包”背后的這一系列糾紛涉及到多種行政權的運用，行政機關在解決這一糾紛中，可以將政府可以調配的各種資源作為籌碼，靈活運用到糾紛解決之中。完全可以想象，沒有行政權參與其間，這一起糾紛很難從根本上解決。若僅由法院對承包糾紛進行“快刀斬亂麻”式的審判，不僅裁判難以兌現(xiàn)，而且可能會引來更多的麻煩。糾紛的多樣性、復合性決定了在解決復雜的糾紛過程中，糾紛的解決者不能僅以一個裁判者的角色行事，還需要見機行事，不時地扮演管理者、調解人甚至是律師的角色，綜合運用多種權力和資源達到糾紛解決這一最終目的。這使我們領會到為什么在鄉(xiāng)村社會，法庭解決糾紛經常請政府出面支持，而政府解決糾紛又經常請法庭協(xié)助。從批判的眼光出發(fā)，我們可以認為這是一種司法與行政不分的例證，但從現(xiàn)實的角度，這實際上是國家權威的互助與互動。行政需要法庭出面，以增加其解決方案的合法性和權威性——法庭都認為是合法的!法庭則借助行政以增強其裁判的強制力——對抗法庭意味著對抗政府!

必須看到，不同法庭具有不同的功能，相應地就具有了各自的工作重點和獨具風格的行事風格。作為國家的正式司法機關——縣以上人民法院——如果與行政機關過多地糾合在一起，進行所謂的聯(lián)合執(zhí)法活動，將會損害司法的中立性以及權威性，但在基層社會，過度強調司法與行政的兩分離是不恰當?shù)摹Ｒ粋€可行的方法是將我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭改造成類似英美法系國家的治安法院或其它大陸法系國家的小額法庭。治安法院或小額法庭的一個共同點是這些機構里的所謂法官往往并不具有真正意義上的法官資格，從事的并非是單一的裁判工作，而是集司法的、行政的職能于一身，他們與其說是法官，不如說是一定社區(qū)的專職糾紛解決人，至于解決糾紛的手段、方式則因案而異。正如費城首席治安法官Joseph J.Hersch所言，治安法官的工作“更多是社會工作而不是法律工作。”美國的治安法官中很少有律師資格的人，大部分人沒有本科學歷，有些甚至高尚未畢業(yè)。[89]

我國實踐中同現(xiàn)的這種法庭與公安、司法所以及其它行政機關共同解決糾紛的所謂“大調解”機制類似于美國社會60年代在政府資助下設立的“近鄰司法中心”(Neighborhood Justice Center)以及70年代出現(xiàn)的“糾紛解決中心”(Dispute Resolution Center)，但兩者有一基本不同點在于，“近鄰司法中心”屬于社區(qū)自治性的，而“大調解”因主要依賴于政府，性質上屬于行政性的。筆者認為，結合西方國家的小額法庭、行政裁判所設置原理，可以考慮將實踐中出現(xiàn)“大調解”機制研究改造成行政裁判所，作為解決基層社會尤其是農村社會各類糾紛有效機制。行政裁判所在解決糾紛過程中，可以集調解、裁判、行政于一身，以多種手段和身份解決糾紛，這實際上也是西方小額法庭的一個共同特征。

三、重建的原則

(一)確認行政裁決和調解的效力。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政部門解決民間糾紛的功能一直未能充分發(fā)揮主要有兩個原因：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解以及裁判的法律效力不具有法律效力;其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解或裁判屬于當事人自愿，沒有調解先行制度。

對于第一個問題筆者以為可以參酌我國以前仲裁法規(guī)定，采取行政裁決與訴訟并行制度，即對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政機關裁決的民事糾紛規(guī)定當事人不服的，可以在法定期內起訴到法院。過期不起訴的，裁決具有執(zhí)行力，將裁決的正當性建立在“不服可以不從，服了就要聽從”之上。裁決做出后，當事人在法定期內不起訴的，說明當事人已經服從，即不得再起訴。一方不履行的，對方有權申請法院強制執(zhí)行。當然，國家應相應地完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的裁決程序，使其具備基本的程序要件，如委托律師、進行辯論、閱讀卷宗材料、告知權利等，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所改造成行政裁判所，對轄區(qū)內的各類糾紛進行裁處。

對于經鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所調處達成調解協(xié)議的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或當事人雙方送交法院審核，經法院核準后調解書具有執(zhí)行力。法院認為調解違背自愿原則或國家強行法規(guī)定的，裁定撤銷，當事人可直接起訴或重新到司法所申請解決。

此外，對于司法所做出的裁決或調解，法院仍可在執(zhí)行程序中予以審查，對方當事人也可以申請法院裁定不予執(zhí)行，具體可以參照現(xiàn)行法律中有關法院執(zhí)行公證文書和仲裁文書的制度規(guī)定。[90]

(二)有條件地實行行政裁決先行。對于某些糾紛，筆者以為可以比照臺灣的做法，對某些類糾紛實行行政裁處先行制度。我國臺灣1981年修訂的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解條例》即規(guī)定，對于某些類型的糾紛采強制調解原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調解委員會先行調解，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調解委員會調解不成立者，得逕行起訴。就我國現(xiàn)狀而言，至少對于以下糾紛可以實行行政先行調處制度：

1、不動產相鄰關系糾紛;

2、土地承包糾紛;

3、山林糾紛。法律規(guī)定必須先經行政調處，如未經鄉(xiāng)鎮(zhèn)調處的，法院不予受理。德國與荷蘭同為歐陸國家，然而，法院的受案比例卻大不相同。德國的法院負擔遠比荷蘭重，其中的一個原因即在于荷蘭在處理消費者糾紛爭議、租賃糾紛、簡單金錢債務支付、勞資問題、交通事故乃至承攬建筑糾紛，都發(fā)展有相當有效的調解、仲裁或行政程序，使訴訟相對成為多余，而這些在德國是依賴于法院來解決的。[91]對于其它類型的糾紛是否經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所裁處可由當事人自由選擇。建立行政裁決先行制度尤需注意的是，防止行政或法院以此為借口，限制甚至剝奪當事人訴權的行使。

(三)設置多種類型的行政裁判所。除了將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所改造成行政裁判所外，國家應根據(jù)社會發(fā)展的狀況，在糾紛較多的行業(yè)設立相應的行政裁判所。以勞動糾紛強制仲裁制度為例，據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有勞動仲裁機構3191個，配備有20000名專兼職仲裁員，5年來審理勞動爭議案件26.7萬件，其中集體勞動爭議1.8萬件。[92]我國城市職工數(shù)以億計，然而從1995年1月至1997年8月的兩年多時間內，法院僅受理92139件勞動爭議案件，平均每年僅約4萬件，[93]究其原因，勞動仲裁委員會起到相當大的屏障作用。一項研究表明，二戰(zhàn)后日本之所以能夠從廢墟之上轉變?yōu)楣I(yè)大國，勞資關系和諧安定是關鍵之一。日本在勞動糾紛領域建立了斡旋、調停、仲裁等系統(tǒng)性糾紛解決制度，罷工或其它激烈性對抗行為較少。國際勞動爭議之統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，日本勞資爭議的件數(shù)、繼續(xù)時日以及勞動損失比起歐美國家輕微的多，以致歐美諸國掀起研究日本勞資關系的熱潮。[94]

我國完全可以參照勞動爭議仲裁制度，在消費者權益糾紛、城市房屋買賣租賃、教育管理、醫(yī)療事故、交通事故、治安行政管理、物業(yè)管理、保險、專利、著作權等領域實施行政裁決先行制度。以消費者權益糾紛解決為例，據(jù)中消協(xié)2000年初公布的數(shù)字，1999年中消協(xié)系統(tǒng)共受理消費者投訴720410件，解決率97.3%。消費者因經營者欺詐行為而獲得的加倍賠償金額達1044萬元，比1998年翻一番。[95] 再以交通事故為例，1989年我國全年發(fā)生交通事故257539起，直接損失3.4億元;1998年為346129起，直接損失19.3億元。[96]我國現(xiàn)行法律對交通事故糾紛案件處理的原則是：交通管理部門調解是民事訴訟的前置程序，未經交管部門調解的，法院不受理;其次，在交通事故處理中，最終裁判權由法院掌握，當事人不服的可以訴至法院，從而保障了司法的統(tǒng)一性和權威性。這一制度設計在很大程度上減輕了法院的案件負擔，但仍存在一定問題：其

一、經交通管理部門調解達成協(xié)議后，當事人不履行的，仍允許當事人再行起訴，調解協(xié)議不具有執(zhí)行力。其

二、交通部門調處的過程缺乏必要的程序規(guī)范。對于這些問題皆可以比照前面所言，通過設立行政裁決所制度加以規(guī)范。如果交通行政裁判所能夠消解90%的糾紛，則法院每年將減少31萬起案件。

(四)裁判者不被訴追。我國行政裁決制度不彰的另一原因是立法對于行政裁決的性質認識不清，理論及立法上皆有認其為具體行政行為，一旦當事人不服行政裁決訴諸法院的，裁決機關成了被告。行政機關為免被訴諸法院的風險，對于裁決民事糾紛持消極態(tài)度。據(jù)宋龍凌等在陜西省某4個市調查，1990年至1993年，政府部門受理的土地權屬和土地侵權賠償糾紛持續(xù)上升，但到1994年后則逐年下降，其中西安市政府受理的土地權屬糾紛案1994年比1993年下降17%，1995年比1994年下降17%，而1996年則比1995年下降高達56%。調查表明受案下降的一個原因是行政部門擔心成被告。[97]筆者認為，假如法律準允當事人不服行政裁決可以另行起訴，則案件一旦被法院受理后，訴訟仍應在當事人之間進行，作為裁決者的行政機關不應演變?yōu)楸桓?。理由之一在于由于當事人不服行政裁決可以另行起訴，則行政機關已無濫用裁判權并強制當事人接受其裁決的可能，相應地司法權對于行政的制約即無必要。再一個根本理由是：為了保證裁決者自由地裁決，不至于在寫裁決書時膽顫心驚、憂心忡忡——如果出現(xiàn)差錯或一方不滿，自已將陷入糾紛的泥溏——一個根本的前提條件是裁判者免受追究。對于這一問題，英國著各大法官丹寧勛爵在一份判詞曾予清晰的解說：

“任何以法官在行使其審判權時的言行對法官進行的起訴都是不成立的。??對受害一方的補救辦法是向上訴法院提出上訴或者申請人身保護狀，要不就申請再審令或調卷令，或者采取此類步驟以撤銷法官的判決。當然，倘若法官受賄或者哪怕有一點點腐化行為，或者法官濫用司法程序，那他將受到刑事法庭的懲處。但除此以外，法官不受賠償?shù)钠鹪V。這倒不是因為法官有任何犯錯誤和辦錯事的特權，而是因為他應該能夠完全獨立地履行職責而地需瞻前顧后。??決不能弄得法官一邊用顫拌的手指翻動法書，一邊自問：‘假如我這樣做，我要負賠償損害的責任嗎? [98]”

丹寧的言論雖是針對法官而言的，但應當適用于一切居間調解人和裁判者，當然也包括行政裁決人。需要特別提出的是，裁判者免受訴追是指作為裁判者的機構，不應因自已的裁判行為而被訴諸法院，但這并不是說裁判者可以為所欲為。一旦發(fā)生裁判者的個人嚴重違背程序規(guī)則或故意枉法裁判等行為，仍可以追究其行政責任甚至刑事責任。

(五)符合程序正義的底線。雖然行政裁判所不以嚴格的程序規(guī)則為要件，但為了保障公民的程序權利并達成有效解決紛爭的目的，行政裁判所必須要有基本的程序規(guī)范要求，即國家應為行政裁判所設置程序正義的底線，具體包括：(1)中立。中立性是程序正義的基本要求，它源自一個古老的法諺——任何人不能做自己的法官。為實現(xiàn)行政裁判所的中立性，并保證公民有效地參與國家管理，行政裁判所的組成人員應與行政機關保持相對獨立，正如韋德在評價英國行政裁判所時所言，裁判所的特性與其說是官僚機構，不如說是民眾法庭。行政裁判所應盡可能地吸引民眾參與，并賦予當事人選擇裁判人員的權利。例如，在勞動仲裁庭之中應當有工會成員及資方成員參與。(2)兩造對抗。兩造對抗不僅是居間裁決程序的基本要求，而且也已被一些行政聽證程序、復議程序所采納(如第三人的參與)。兩造對抗實為程序民主和程序正義的基本要求，是公民主體地位的基本體現(xiàn)。這一要求有時也被表述為程序參與原則。(3)程序公開。公開并非是必然要求，從不公開審理有利于糾紛和平解決角度考慮，當事人要求不公開的可以不公開，否則應予公開，以便實行民主監(jiān)督。(4)裁決應附具理由和證據(jù)。行政裁判所解決民事糾紛如果雙方達成調解協(xié)議，僅須記載雙方的協(xié)議便可。對于以裁決形式解決糾紛的，應附具基本的理由和主要證據(jù)，此也為程序正義的要求，但行政裁決之析理與論證以簡要、明確為基本要求，與判決書條分縷析自當有所區(qū)別。

(六)接近司法之保障。法治的基本要求是法律的統(tǒng)一執(zhí)行，而法律實施的過程中永遠涉及到法律的解釋，同樣的法律條款完全可能因為解釋的不同而得到不同的執(zhí)行。為了保障法律執(zhí)行的統(tǒng)一就必須保障法律解釋權的統(tǒng)一，而法律解釋權統(tǒng)一的前提是最終解釋機構的統(tǒng)一，如果同樣一部法律可由兩個以上部門進行最終解釋，法律勢難得到統(tǒng)一執(zhí)行。法治國家解決這一問題的辦法是將法律的最終解釋權統(tǒng)一賦予法院，在法院內部再通過上訴制度的整合，使法律的解釋權最終地控制在最高法院的少數(shù)法官手中。法律統(tǒng)一實施是法院對行政裁判所進行司法審查的最基本理由。司法審查的第二個理由是程序保障。行政裁判所的設立主要出于效率和便捷考慮，程序保障屬于其次。為防止行政裁判所獨斷、擅權的最佳方法是通過司法審查制度對其加以約束。我國現(xiàn)行法律中賦予商標委員會和專利委員會對一定的糾紛以最終裁決權，由此導致這兩個委員會無所畏懼，濫用最終裁決權，形成很多不正?，F(xiàn)象。筆者在辦理一起商標糾紛案件過程中，商標評審委員會的一位工作人員即對筆者坦言，我們的處理決定是最終的，不服你們也沒有辦法。就該案的實際處理結果而言，明顯地無視證據(jù)和法律，但結果確實如該同志所言，當事人對此沒有任何救濟辦法，由此反映了法律將最終裁判權交由法院外的糾紛解決機構的危害性。

結語

社會轉型的實質在于利益的重分與規(guī)則的重建，與此相伴而來的是糾紛的蜂起云涌。隨著司法改革的逐步推行，我們有理由相信，司法權威的將會逐步得以重新確立。出于對法院信任，提交給法官們“依法解決”的糾紛將會成批地增長，而法院卻難以承受案件之重，并且，人們最終會遺憾地發(fā)現(xiàn)，某些糾紛通過法院“依法解決”并非是最佳的方案。究其原因，不僅在于訴訟須耗費大量的時間和金錢，而且“一刀兩斷”式地依法裁決，不利于在當事人間形成實體上的利益衡平。為此，日本著名學者棚瀨孝雄先生斷言：“重視審判外的糾紛處理機關及其解決糾紛的過程，對它們發(fā)揮的功能進行研究，不只是因為它們構成一個社會糾紛解決體系的基礎部分，因而具有量的重要性，而且還因為對它們的研究在提高社會解決糾紛的整體質量上也具有重大意義 [99]”。棚瀨氏之言，值得三思。

第五篇：(一)糾紛解決機制之重構

糾紛解決機制之重構

（一）何兵

引子

中國二十余年的改革實踐可視之為一個偶像的打碎與重塑過程，法院即是正在被塑造的偶像之一。出于對法院的信仰，人們希望盡可能地將糾紛提交法院，一斷于法。然而，并非一切糾紛都適合法院解決，適合法院解決的糾紛也未必要由法官躬親。國家從司法政策角度考慮，不應讓法官大包大攬——將一切糾紛讓法官扛，置法官于糾紛的風口浪尖，而應訴訟作為解決糾紛的“最后一手”。法院應與其它糾紛解決機制聯(lián)手，構筑起化解社會糾紛的有效系統(tǒng)。本文從考察我國近十年來法院受理案件的數(shù)量入手，提出訴訟爆炸現(xiàn)象在我國已經初呈癥兆，而且勢將愈演愈烈，國家必須全面構建民間的、行政的、庭前的糾紛化解機制。否則，多數(shù)受害者會將淪為“沉默的大多數(shù)”。為此，理論和實務界應將有關司法改革之議論升格為糾紛解決機制之重構。

一、訴訟爆炸的年代

美國。據(jù)波斯納研究，1960年是美國案件負擔史上的一個分水嶺。1904至1960年期間，訴至聯(lián)邦法院系統(tǒng)的案件從33,376件增至89,112件，平均年增長率僅為1.8%，其中1934-1960年期間，僅為0.9%。這種較為平緩的案件增長很容易通過簡單的措施予以吸收。六十年代后，情勢大變。1983年聯(lián)邦地方法院受理案件是1960年的三倍多，達280,000件，增長率為250%。比之聯(lián)邦上訴法院，這一增長率又是小巫見大巫。聯(lián)邦上訴法院受理案件數(shù)從1960年的3765件增至1983年的29580件，增長率為686%。聯(lián)邦法院受理的案件不僅數(shù)量飛升，而且難度加大，需要開庭審決的案件數(shù)量增加，開庭時間增長。1960年約有11.4%的案件通過庭審，到1983年這一比例降為5.4%。比例雖在下降，但絕對數(shù)在增長。1960年，聯(lián)邦地方法院開庭審理的案件數(shù)為10,003件，平均開庭時間為2.2天，1983年地方法院開庭審理的案件數(shù)

為21,047件，平均開庭時間3.1天。另一項資料表明，進入90年代，每年被送上聯(lián)邦和州法院的民事案件近2000萬件。

波斯納分析，案件飆升的主要原因有三：

一、從供給面角度，聯(lián)邦司法服務的供給價格在這一期間內大幅下降。有關1萬美元(1958-1983年間一直未變)的聯(lián)邦管轄案件最低限額要求因為通貨膨脹的原因不能發(fā)揮應有作用。最高法院不斷擴大刑事被告人獲得律師幫助的權利，加上法律援助制度的完善，導致訴訟量增加。

二、從需求面角度，聯(lián)邦立法和司法創(chuàng)設了大量新的聯(lián)邦法上的權利，其中對案件負擔影響尤重的是1964年的民權法案(Civil Rights Act of 1964)。此外，通過對權利法案(Bill f Rights)、正當程序條款和聯(lián)邦憲法第14條有關平等保護條款的擴大解釋，創(chuàng)設了一系列新的權利并引發(fā)大量訴訟案件。

三、就聯(lián)邦上訴法院的案件負擔而言，上訴率增加是案件增長的一個主要原因。聯(lián)邦地區(qū)法院的刑、民事案件上訴率1960年為10.3%，1983年增至20.9%。其中刑事案件上訴增長最為明顯，從1960年的25%增至1983年的94.5%。刑事案件上訴率增長主要起因于1964年頒布的刑事司法法(Criminal Justice Act of 1964)。該法使幾乎每一個被定罪的刑事被告可以請求公助律師為其提供上訴服務。

意大利。1987年1月1日的統(tǒng)計表明，意大利共有7355名具有普通審判權的法官，從事第一審民事審判工作的2092人。其中，區(qū)法院從事民事審判的法官計843名，全年合計受案481915件，平均每位法官辦案570余件。地方法院從事民事審判的法官1249名，全年受案316010件，平均每位法官辦案250余件。1981年，意大利地方法院和上訴法院積案數(shù)為96663件，1991年上半年的積案數(shù)則達194470件，11年間，積案翻了一番有余。就上訴案件而言，1984年最高法院受理的民事上訴案件為28467件，1990年增至40504件，7年間凈增42.3%。另據(jù)90年代初的一項統(tǒng)計，由獨任法官審理的第一審案件，1988年約需476天，1989年約需498天。由合議庭審理的第一審案件，1988年平均約需1199天，1989年平均約需1118天。老牛破車式的訴訟令人心灰意冷，使人們對司法采取一種拒絕的態(tài)度。

法國。據(jù)法國司法部對1975-1995年間法院的民事訴訟受案狀況統(tǒng)計，20年來，法院受理的一審民事和商事案件增長了122%，積案增長300%。依1995年的預測，如不采取有效措施，到2000年1月1日，將有200萬件積案。案件成堆的直接后果是，一審法院清理積案的時間將從1994年的10個月增加到2000年的12個月。二審法院的訴訟爆炸情況更為嚴重，受案數(shù)增加了208%，積案增加730%，據(jù)1995年預計，到2000年1月，積案將達40萬件，是1975年的11倍，清理積案的時間將從1994年的17.3個月延長至2000年的24個月。據(jù)法國司法部當時預測，如民事司法制度不進行革新，到2000年，整個民事司法制度可能會癱瘓。積案過重、審限過長引發(fā)了司法的信任危機。1991年的調查表明，在所有被調查人中，97%的人認為審判期間太長，85%的人認為審判過程太復雜，84%的人認為訴訟費用太高，83%的人認為司法非常不公正。1995年的一項調查顯示，在對所有政府提供的公共服務領域的評價中，司法部門叨陪末座。

臺灣。90年代末，臺灣司法院在向立法院提交司法預算報告時稱：“現(xiàn)階段司法改革最迫切的問題在于近年來案件大量增加，法官工作負荷過重，適度增加人力為當務之急。”臺灣司法院的一份報告稱，1994-1997年間，最高法院受理案件數(shù)從16203增加至20310件;高等法院及其分院從89416件增加至94429件;地方法院從1895676件增加至3025710件。其中地方法院案件數(shù)變化最為驚人，增加近六成。據(jù)另一項統(tǒng)計，1988至1997年10年間，臺民事案件受理總數(shù)增加幾乎二倍，強制執(zhí)行增加一倍多，刑事案件增加六成。據(jù)蘇永欽教授分析，臺灣地區(qū)的案件量“起飛”期，民事(含強制)始于1994年，刑事則始于1991年。案件負擔究竟有多沉?可以從法官的辦案數(shù)得到準確反映。以1993年為例，臺灣各地方法院全年共受理刑事案件307000多件，平均每位法官每月結案60.4件，而司法院規(guī)定的地方法院法官每月辦案指標為32件，法官的實際工作量幾達額定工作量的兩倍。同年，高等法院受理案件60200多件，平均每位法官每月結案35.7件，而額定的工作量為22件。最高法院的情形是，全年受理刑事案件9600余件，平均每位法官每月結案26.5件，而額定的辦案數(shù)為12件。臺灣著名律師陳傳岳譏諷道：“這是客觀上陷法官于不能，??法官要被訓練得向神一樣，卷宗看過去，爭點要自然跳出來。”

訴訟爆炸不僅使法官身心疲憊、，當事人也深受其害。如果法官為了維持裁判的品質而精斟細酌，案件處理必然遲延，當事人只能得到“遲來的正義”;如果法官提升辦案速度，辦案品質必有下降，當事人只能得到“粗糙的正義”。一審裁判質量下降又導致更多的上訴，致使上訴法院不堪其苦。

中國。1990-1999年的10年間，全國法院共受理一審案件4249萬件，年均受案424.9萬件，為此前13年平均數(shù)的3.4倍。這10間法院案件受案出現(xiàn)以下特點：

(一)總收案持續(xù)上升?？偸瞻笖?shù)(含一審、二審、審判監(jiān)督)全面、持續(xù)看漲，從1990年的321萬件上升到1999的約623萬件，9年間增長近一倍，其中，尤以民經案件上升最快。民經案件占全部案件數(shù)的比例保持在85-90%之間，刑事案件絕對數(shù)雖有上升，但所占全部案數(shù)的比例在1990-1997年間持續(xù)下降，其后基本維持在8-10%之間。行政案件所占總體比例較小，但在1990-1998年間總體呈持續(xù)上升態(tài)勢。1999年略有下降，主要原因是行政復議法生效后，許多糾紛通過行政復議手段得以解決。[6]

(二)上訴案件增長率高于一審案件增長率。據(jù)最高法院1997-1999年統(tǒng)計，尤以民事和行政案件上訴增長較快。行政上訴案件近三年分別按11.35%、12.36%、25.92%比率遞增，民事上訴案件則按14.34%、13.36%、18.85%遞增，行政與民事案件的上訴增長率遠遠高于同期法院受理該類一審案件數(shù)的增長率(行政一審案件三年的增長率分別為13.24%、8.61%、8.12%;民事一審案件三年增長率分別為5.93%、2.97%、4.27%)。刑事上訴案絕對數(shù)雖在增長，但上訴案件增速基本上與一審刑事案件數(shù)的增速持平。[7]

(三)裁判質量低迷。這一點從上訴及再審案件的維持率可見一斑。1994-1999年間，一審判決上訴后被二審維持原判的比率分別為52.1%、50.7%、51.5%、50%、50.6%、52.14%，平均上訴維持率約為51%。其余的49%上訴案，除約8%系因當事人撤回上訴而結案外，約40%的裁判被撤銷或以其它的形式廢棄。據(jù)此，可以大致地判斷，被上訴的案件中約有40%存在一定問題。我國臺灣地區(qū)的一項調查表明，其地方法院判決的上訴維持率約為70%，兩相比較我國法院的判決質量可見一斑。[8]就再審而言，1994-1999年6年間，再審平均維持原判率分別為46%、42.3%、38.5%、35.3%、28.1%、26.6%。再審判決維持率絕對數(shù)不僅很低，而且近幾年來急劇下降，6年間幾乎降了一倍。上訴維持率在低水準的基礎上保持平衡，再審維持率急劇下降的事實表明，近幾年來，中央和地方采取多種司法改革措施，對司法公正并未起明顯功效。

(四)積案居高不下。據(jù)中新網北京2000年9月28日消息，最高人民法院常務副院長祝銘山稱：全國法院清理積案的工作雖取得進展，但仍面臨嚴峻形勢，全國法院未結案數(shù)量依舊居高不下。2000年1-7月，全國法院結案率達69.43%，比上年同期增加了3.15個百分點。但是，到該年7月底前，全國法院未結案仍有185萬多件。祝銘山警告說，如果不解決積案問題，就會影響人民法院審判職能的發(fā)揮，損害人民法院的威信，損害國家法制的形象，損害當事人的合法權益。

(五)執(zhí)行危機。最高法院機關刊物《人民司法》1998年第9期所載最高法院的一位法官文章稱：“1995年以來，執(zhí)行收案絕對數(shù)和實際執(zhí)結案件數(shù)逐年增加，案件執(zhí)結率卻逐年下降，執(zhí)行未結數(shù)猛增。從執(zhí)行收案絕對數(shù)看，1996年收案比1995年增加23.9%;1997年比1996年增加9.4%;1998年上半年比1997年同期增加17.5%。從實際執(zhí)結率案件數(shù)看，1996年比1995年增加19.8%;1997年比1996年增加2.4%，增幅降了很多。從案件執(zhí)結率看，1996年比1995年下降1.5%;1997年比1996年下降6%;1998年上半年比執(zhí)結率僅為39.6%，形勢更加嚴峻。從未結執(zhí)行案件數(shù)，1996年比1995年上升25.3%;1997年比1996年上升39.5%;1998年上半年比1997年同期上升40.6%.從未結案件標的額來看，僅1998年第一季度16.8萬件未結執(zhí)行案件的標的額即達320多億元?！?/p>

這位法官據(jù)此評價道：“大量生效法律文書得不到執(zhí)行，嚴重地損害了當事人的合法權益;作為市場經濟基礎的社會信用關系得不到有力保護，商品交易安全缺乏保障，大量資金不能充分利用，擾亂了經濟秩序，阻礙了社會主義市場經濟的發(fā)展;破壞了法制統(tǒng)一，損害了法律的尊嚴，違背了公正、公平的社會價值觀念，與黨的依法治國的方略格格不入，在一定程度上動搖了人民群眾對建設社會主義法治國家的信心，甚至引發(fā)一些群體性事件，影響了改革開放和現(xiàn)代化建設的順利進行，嚴重干擾了社會穩(wěn)定。大力清理未結執(zhí)行案已成為當前的一項緊迫任務?！?[9]

二、案件負擔與司法現(xiàn)代化

一、法院功能轉型

常識認為，法院的任務是解決糾紛。確實，從我國法院1999年審結600多萬起案件這一事實看來，解決糾紛，保一方平安，是法院的一項重要任務。然而，正如北大朱蘇力教授所言：“如果僅僅就解決糾

紛而言，當事人完全沒有必要找法院，事實上最大量的糾紛是通過其他方式——行政的、調解的、仲裁的、自救的方式——解決的。只要其它機構或人與糾紛雙方都沒有親疏關系，解決未必就不如法院公正。??現(xiàn)代法院的功能確實已經從原先的解決糾紛日益轉向通過具體的糾紛解決而建立一套旨在影響當下案件當事人和其他人的未來行為的規(guī)則。??而規(guī)則之形成與個別糾紛之解決相比，前者具有巨大的正外在性;大約也正是在這個意義上，法院才更可以說是提供‘公共產品’的而不是私人產品的一個機構”。[10]據(jù)此，在案件審理過程中，通過法律的宣告和解釋為立法補充漏洞、制定細則，對法律進行拾遺補缺即構成法院的第二項重要任務。此外，作為一個程序最優(yōu)的、權威至上的最終糾紛解決機構，法院還負有通過司法審查，監(jiān)督其它糾紛解決機構的重要使命。

綜上，解決糾紛、解釋法律、監(jiān)督法院外糾紛解決機構是法院的三大職能。法院這三項職能遠非并駕齊驅，在不同社會背景下，各有主次輕重。在傳統(tǒng)社會，由于社會發(fā)展遲緩，靜若止水，國家制定之法律一般足以應對社會糾紛。法律規(guī)則對裁判官來說，總體上是具體、明確的。裁判官解釋法律的任務以及監(jiān)督法院外糾紛解決機構的任務處于次要地位，解決糾紛是法官的“主業(yè)”。由于案件較少，法院內部人員分工的不太明顯，案件主要是由法官本人解決?，F(xiàn)代社會新型糾紛層出不窮，“法律缺失”、“法律沖突”和“法律不明”現(xiàn)象在所難免，解釋法律以及通過法律的解釋形成政策遂成了法院的重要任務。弗里德曼對美國二戰(zhàn)后法院受案情況研究后認為：一方面，通過法院終結的某些特定糾紛比以前大大減少了，而另一方面，以形成政策為實質內容的案件卻呈大幅度上升趨勢。[11]這實際上印證了法院職能的重大轉變。再者，依靠為數(shù)極少的法官裁判數(shù)以百萬計甚至千萬計的案件再無可能，由此產生了對糾紛進行分流以及對法院內部人員進行再一次分工需求。法院和法官的監(jiān)督職能逐日上升。

法院功能的這種轉變并非一國之專利，變革司法是一股在世界各地涌動的潮流。發(fā)韌于二十世紀末的這場全球性司法改革浪潮的共同特點是：

一、法院外糾紛解決機制在政府和民間的共同哺育下，茁壯成長，監(jiān)督這些機構上升為法院重要職能。大多數(shù)糾紛是由法院監(jiān)督下的院外糾紛解決機構處理的，美國學者將這種現(xiàn)象描述成在“法律的陰影下”討價還價。[12]

二、在法院內部，因為案件急速增長，非正式糾紛解決方式廣為采用。非正式解決主要依賴于司法輔助人員，由律師和法官助理在法官的監(jiān)督下解決。法官

在一定意義上成為一個小糾紛解決團體的領導人。法官的功能由此發(fā)生蛻變，法官的主要職責在于解釋法律以及指揮、監(jiān)督其助手解決糾紛，而不是親自解決糾紛——當然這不是絕對的。法院的這種功能轉型對減輕法院的工作壓力具有決定性意義。

倫帕特認為，不能把法院在解決糾紛中所做的貢獻簡單等同于以判決來解決糾紛，法院在解決糾紛中的功用在于：

一、對私下解決糾紛產生影響，并明確所能控制的范圍;

二、認可私下解決結果，并保證當事人服從解決結果;

三、作為當事人可以正式解決糾紛的成本，使私下解決糾紛的可能性增加;

四、為當事人提供相互了解對方主張的方法，減少當事人間存在的不可靠性，從而增加私下解決糾紛的可能性;

五、法院全體工作人員應作為促使糾紛得到合理解決的中介者而采取行動;

六、適當?shù)匾龑М斒氯撕侠淼亟鉀Q分歧;

七、當事人不滿時，應根據(jù)權威性的審判得以解決。[13]美國著名學者馬庫·格蘭特認為，法院的主要貢獻是為了私人的(如民間私下解決)、公共的(如裁判所)場所中所產生的交涉和秩序提供規(guī)范的和程序的背景，成為當事人間交易的柜臺。法院不僅裁判案件，而且可以傳遞裁決糾紛的規(guī)則信息，也可以傳遞有關可能的救濟、取得成果的困難程度、確定性和成本信息。[14]

二、法院之重組

司法是對一起糾紛進行論證并形成最終的、具有約束力的法律決定的過程。決定程序的公正性、決定內容的最終性和合理性應是司法的本質特征，司法必須以其決定過程和結果的公正、合理性來說服涉案人員以及社會公眾，從而獲得人民對司法的擁戴——“正義根植于信賴”，這是司法權威的最終來源。如果司法完全依賴“國家強制力”來獲得權威，則法院只是一個專政工具。

為保證司法的最終決定不是一個隨意、武斷、糊涂的決定，除了設置最佳程序規(guī)則以外，一個最基本的前提是裁判者應具備人類最優(yōu)秀的品格，這是不證自明的公理。據(jù)此，法官就其角色定位而言，是一群由國家高薪供養(yǎng)的法律專家，并對法律問題行使最終裁決權。法官是為了解決“法律問題”尤其是法律疑難問題而存在的，對于那些不存在真正法律問題的糾紛可以通過制度設計，讓其在被提交法官給之前即得以解決。法官的主要任務不在于解決糾紛，而在于通過疑難或僵持不下的案件，借題發(fā)揮，解說法律的真

諦，宣告法律是什么，亦即法官主要是業(yè)務在于通過訴訟來生產規(guī)則。[15]法官以什么身份做事呢?法院內部一些精英人士也已從實踐的砥礪中得出悟覺。

作為一名法官，每次檢視自己的形象、行為和內心，常常會感到一些困惑。法官以什么身份做事呢?法官能做什么?法官如何做事才與其身份相符?一般認為，法院的基本職能是解決糾紛。但是，解決糾紛并不是司法部門的目的。社會活動中，各種糾紛不斷發(fā)生，有各種解決的途徑，有行政的，有民間的，也有仲裁的等等。這至少可以說明：第一，法院不是糾紛的唯一解決人;第二，由其他部門和組織解決糾紛并不必然是保護手段不公平;第三，法院的主要職能已經發(fā)展為不只是解決糾紛，而是行使一定的監(jiān)督權，或者直接分配正義。法院以不同的方式和途徑，發(fā)揮著其他組織和部門在解決糾紛中無法發(fā)揮的作用。所以，如果只把法官的角色定位于糾紛解決者，則是“丟了西瓜保芝麻”，或者說對法官的認識只處于很淺的程度。[16]

由于對法官角色定位的錯誤，我國法官被視同政府機關的“辦事員”進行管理、調配和增減。按照這一行政性思路，我國解決法院案件負擔一個主要手段是增員。據(jù)來自最高法院統(tǒng)計處的資料，1989年，全國法院共有審判人員約12萬人，當年審結案件3182194件，年人均結案26.5件。1998年，享有審判權的人員約17萬人，當年審結案件5864274件，年人均結案34.5件。九年間，審判人員增加了41.67%;結案數(shù)增加84.28%，人均結案數(shù)增加30.28%。值得一提的是，審判人員的月均結案數(shù)在年初及年末有大幅度的波動。例如，1998年1月，全國法院日均結案(有效工作日)7162件，當月人均結案0.9件,人均每辦1件案為24天。同年12月，全國法院日均結案43599件，當月人均結案5.9件，人均每辦理1件案為3.9天，兩者相差達6倍多。[17]此說明效率不高，除程序、制度上的原因外，還存很大程度的主觀因素。

由于不注重法官與司法輔助人員的合理配置，我國法院的法官與輔助人員比例出現(xiàn)嚴重的倒三角現(xiàn)象。1998年，我國約有17萬名法官，同期法院隊伍總人數(shù)28萬人，法官約占法院雇員總數(shù)的61%。作為比較，1984年，美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)法官數(shù)與雇員總數(shù)比為5.9%。1986 年，我國臺灣地方法院法官與雇員總數(shù)比為15.6%。