第一篇：中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的路徑依賴與突破

中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的路徑依賴與突破

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出:“擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！薄爸卫怼辈煌凇敖y(tǒng)治”,它強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化。借鑒公司治理結(jié)構(gòu)的概念可知,學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指為實(shí)現(xiàn)學(xué)校目標(biāo)而設(shè)定的一整套制度安排,以協(xié)調(diào)和均衡多主體的利益關(guān)系,包括管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和利益群體權(quán)責(zé)的劃分。在全面深化改革階段,政府職能轉(zhuǎn)變后,學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大要求學(xué)校進(jìn)行自主管理;學(xué)校教育目標(biāo)轉(zhuǎn)為促進(jìn)教育內(nèi)涵發(fā)展,更加重視學(xué)生綜合素質(zhì)的發(fā)展;以往學(xué)校內(nèi)部治理經(jīng)驗(yàn)化、非制度化現(xiàn)象普遍,存在權(quán)責(zé)不明晰、結(jié)構(gòu)不健全等問(wèn)題。這便亟須學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行變革,以實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育目標(biāo)。

受制度、結(jié)構(gòu)、環(huán)境等多方面因素的影響,學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)被鎖定在原有路徑上。以道格拉斯·諾思為代表的路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為：歷史是重要的,系統(tǒng)一旦進(jìn)入某個(gè)路徑(無(wú)論好壞),就會(huì)在這條路徑上持續(xù)發(fā)展下去。路徑依賴?yán)碚撌加趯?duì)制度演化路徑形成過(guò)程的分析,由此窺探制度變遷過(guò)程中是否具有路徑依賴特點(diǎn),并對(duì)此路徑依賴的形成原因進(jìn)行分析。較多學(xué)者將路徑依賴?yán)碚撨\(yùn)用到組織層面的分析,以抽象的方式探討組織過(guò)去和現(xiàn)在、未來(lái)的聯(lián)結(jié)問(wèn)題。筆者試圖運(yùn)用路徑依賴?yán)碚搶?duì)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革過(guò)程及路徑依賴形成的原因進(jìn)行探討,為實(shí)現(xiàn)路徑突破提供建議,以促進(jìn)我國(guó)公立中小學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革。

一、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革路徑依賴的形成 雖然“學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的概念在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》和黨的十八屆三中全會(huì)后,才在國(guó)家政策層面正式提出,但新中國(guó)成立以來(lái),學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革一直嵌入學(xué)校管理改革的過(guò)程中,有關(guān)決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)責(zé)和治理主體的規(guī)定等不斷發(fā)生著變化。

(一)建立校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制,學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)初步形成

1949年至1956年是學(xué)校內(nèi)部治理初步形成階段。1952年3月,教育部頒發(fā)的《中學(xué)暫行規(guī)程(草案)》和《小學(xué)暫行規(guī)程(草案)》規(guī)定:“中小學(xué)實(shí)施校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,校長(zhǎng)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全校工作;設(shè)教導(dǎo)、總務(wù)兩處;以行政班為教學(xué)單位,各班設(shè)班主任,受教導(dǎo)主任領(lǐng)導(dǎo);各學(xué)科設(shè)教研組和組長(zhǎng)。”這確立了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,改變了集體負(fù)責(zé)的狀態(tài)。

在初始時(shí)期,各中小學(xué)基本確立了以校長(zhǎng)負(fù)責(zé)為領(lǐng)導(dǎo)體制,下設(shè)教務(wù)、總務(wù)、教研組等部門進(jìn)行研究管理的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但并未強(qiáng)調(diào)家長(zhǎng)、社會(huì)的參與管理,而且在政權(quán)穩(wěn)定后,教師、學(xué)生的參與管理也相對(duì)減弱,未設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在這一階段,政府對(duì)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作出了選擇,并產(chǎn)生了較高的初設(shè)成本,后續(xù)變化均圍繞著初始階段的選擇進(jìn)行。(二)在校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上,學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)稍有調(diào)整但變動(dòng)不大

1957年至1984年間因處在整風(fēng)反右運(yùn)動(dòng)和文化大革命時(shí)期,學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不斷地徘徊于初始選擇。此階段,學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了由黨支部領(lǐng)導(dǎo)制,到校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)制,再到黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制。學(xué)校黨支部所扮演的角色由全面領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)為保證、監(jiān)督的角色。1962頒布的《全日制中小學(xué)暫行工作條例草案》規(guī)定:“校長(zhǎng)是學(xué)校行政負(fù)責(zé)人；學(xué)校設(shè)教導(dǎo)處、總務(wù)處、校長(zhǎng)辦公室;學(xué)校黨支部對(duì)學(xué)校行政工作負(fù)有保證和監(jiān)督的責(zé)任?！边@成為我國(guó)中小學(xué)組織機(jī)構(gòu)的典型模式。教職工代表大會(huì)作為教職工參與學(xué)校民主管理的形式逐漸形成制度。自20世紀(jì)80年代以來(lái),許多學(xué)校成立了年級(jí)組,大部分學(xué)校采用年級(jí)組和教研組并存,以其中一種作為辦公單位的體制。

這一階段,除了文革期間學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對(duì)初始選擇進(jìn)行了更改外,其他階段的變化均建立在校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上,如增加了教職工代表大會(huì)、年級(jí)組等。但是,這一階段的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍未提及學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)的參與管理,教職工代表大會(huì)未真正發(fā)揮民主管理的作用,監(jiān)督機(jī)制缺乏,學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)處在初始選擇的路徑上。

(三)教職工代表大會(huì)制度逐漸健全,學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在原有基礎(chǔ)上拓展 從1985年至今,隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展,我國(guó)的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在初始選擇的基礎(chǔ)上不斷得到拓展。在中小學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上,教職工代表大會(huì)制度逐漸健全,教職工參與管理和監(jiān)督不斷受到重視。一些政策，如1995年施行的《中華人民共和國(guó)教育法》對(duì)學(xué)校自主管理進(jìn)行了規(guī)定；另一些政策，如1996年的《小學(xué)管理規(guī)程》和2003年的《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》則對(duì)社區(qū)、家長(zhǎng)參與學(xué)校管理和監(jiān)督進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》和十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》這兩個(gè)政策文件不僅對(duì)學(xué)校自主管理、社會(huì)參與和監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定,且明確要求完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。至此,學(xué)校自主權(quán)得到加強(qiáng),內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善受到重視。

1985年后,中小學(xué)校按已有政策規(guī)定,具備了基本的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。已有政策對(duì)家長(zhǎng)、社區(qū)、教師的參與和監(jiān)督進(jìn)行了強(qiáng)調(diào),有利于明晰學(xué)校各利益主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。但現(xiàn)實(shí)中,學(xué)生、教師、家長(zhǎng)參與管理和監(jiān)督的權(quán)利并未真正得到實(shí)施,學(xué)校中層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰,學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)依然受制于初始選擇。

從以上過(guò)程不難發(fā)現(xiàn),學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)始終圍繞著初始選擇進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和拓展,制度和結(jié)構(gòu)的變遷是對(duì)初始選擇的不斷修正,具有自我強(qiáng)化機(jī)制,表現(xiàn)出路徑依賴,既有環(huán)境、制度制約著現(xiàn)實(shí)中學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革。

二、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革路徑依賴的形成原因

諾斯在早期認(rèn)為導(dǎo)致路徑依賴的原因有四種:高額的初設(shè)成本、協(xié)調(diào)效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期。路徑依賴?yán)碚摰淖钚掳l(fā)展認(rèn)為，制度變遷的路徑依賴除了包含以上四因素外,還受轉(zhuǎn)換成本、既得利益者、文化意識(shí)形態(tài)要素的推動(dòng)。學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革路徑依賴的形成也受這七類因素的影響。

(一)出于成本的考量延續(xù)原有學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

制度的設(shè)計(jì)需大量初始成本,且隨著制度的推行,單位成本和追加成本均會(huì)下降,產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。如果由已有路徑轉(zhuǎn)為另一條路徑,不僅需重新花費(fèi)大量的初始成本,而且會(huì)失去原有路徑所帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng),產(chǎn)生較高的轉(zhuǎn)換成本。對(duì)初設(shè)成本與轉(zhuǎn)換成本的考量,使路徑創(chuàng)新難以進(jìn)行。新中國(guó)成立后,國(guó)家花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力等成本,初步形成了中小學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。后續(xù)階段只需在已有基礎(chǔ)上花費(fèi)較小的精力來(lái)發(fā)展此結(jié)構(gòu),沿已有路徑修補(bǔ)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)所需成本較低。隨著第一次治理結(jié)構(gòu)的建立和發(fā)展,已形成了與之相適應(yīng)的正式和非正式約束。若舍棄或?qū)Τ跏紝W(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行大幅度改進(jìn),不僅需重新設(shè)計(jì),而且有可能與已有約束相沖突,需花費(fèi)遠(yuǎn)高于第一次路徑的初設(shè)成本。即使建立了新的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),其完善仍需一定的追加成本。這使由已有路徑轉(zhuǎn)為另一條路徑的轉(zhuǎn)換成本較高,常高于已有路徑的初設(shè)成本和追加成本。因此,根據(jù)理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè),無(wú)論是政府還是學(xué)校自身,均難以偏離已有學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的路徑,學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)依然延續(xù)著1952年初步建立的路徑發(fā)展,家長(zhǎng)、社區(qū)多主體參與治理的目標(biāo)并未真正實(shí)現(xiàn)。(二)已成型的配套制度體系強(qiáng)化了學(xué)?，F(xiàn)有內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

隨著現(xiàn)有制度的推行,已形成與之配套的一系列組織、制度及非正式約束,若突破已有制度,則難以適應(yīng)已形成的制度網(wǎng)絡(luò),這種協(xié)調(diào)效應(yīng)使原有路徑得以自我強(qiáng)化。我國(guó)中央集權(quán)制是影響學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要因素,即協(xié)調(diào)效應(yīng)的來(lái)源之一。中央集權(quán)制強(qiáng)調(diào)權(quán)力的統(tǒng)一,使學(xué)校的內(nèi)部治理也形成與之對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu),多主體參與的模式并未形成。此外,已有學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)通過(guò)長(zhǎng)期運(yùn)行,已具有與之相配套的制度體系(如教學(xué)形式、評(píng)價(jià)系統(tǒng)、管理規(guī)則、晉升程序等)、非正式規(guī)則及物理環(huán)境(如行政班教室、教師辦公室等)。學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革面臨著能否適應(yīng)互補(bǔ)性制度環(huán)境和物理環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。例如,學(xué)校在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)演進(jìn)過(guò)程中始終實(shí)行行政班的教學(xué)組織形式,若要進(jìn)行走班制的改革,則面臨著教學(xué)資源(如教室數(shù)量)不足、學(xué)生管理制度不配套(以前由班主任管理學(xué)生,現(xiàn)在班主任被撤銷)等一系列問(wèn)題,這便增加了改革的難度。

(三)對(duì)現(xiàn)有制度的學(xué)習(xí)與適應(yīng)制約新內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的推行

學(xué)習(xí)和掌握現(xiàn)存制度框架下的各種規(guī)則有助于組織適應(yīng)現(xiàn)有制度并提高其效益,各種組織必將利用制度框架下所提供的各種機(jī)會(huì),要求并迫使組織成員進(jìn)行學(xué)習(xí)。組織成員的工作方式、行為習(xí)慣等會(huì)通過(guò)學(xué)習(xí)而不斷適應(yīng)現(xiàn)有制度,當(dāng)組織成員形成與已有路徑相適應(yīng)的思維、工作模式后,便不愿或難以考慮其他替代路徑。而且通過(guò)組織成員的學(xué)習(xí),適合于已有制度框架的組織會(huì)逐步建立,這些組織又會(huì)進(jìn)一步沿用已有制度框架,從而反過(guò)來(lái)強(qiáng)化制度本身,此學(xué)習(xí)效應(yīng)將形成強(qiáng)烈的路徑依賴。學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)從最初建立至今,學(xué)校成員通過(guò)學(xué)習(xí),適應(yīng)了行政班的教學(xué)組織形式,習(xí)慣了主要由校長(zhǎng)、學(xué)校中層領(lǐng)導(dǎo)及教師來(lái)管理學(xué)校,學(xué)校成員通過(guò)學(xué)習(xí)對(duì)原有的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)已形成了較好的適應(yīng)。如在北京十一學(xué)?！白甙嘀啤钡母母镏?最初實(shí)行“走班制”時(shí),由于過(guò)往長(zhǎng)期的學(xué)習(xí)使教師適應(yīng)了行政班的教學(xué)組織形式,大多難以適應(yīng)“走班制”這種新的教學(xué)組織形式。(四)對(duì)原有治理結(jié)構(gòu)的高預(yù)期限制了路徑變遷

隨著制度的推行,人們對(duì)已有制度的延續(xù)將會(huì)產(chǎn)生預(yù)期,即形成適應(yīng)性預(yù)期。制度變遷面臨著在新舊制度間進(jìn)行選擇,這是一個(gè)博弈過(guò)程,組織及其成員的選擇受參與者的感知影響,這種感知來(lái)自于從當(dāng)代和歷史經(jīng)驗(yàn)中衍生的心智結(jié)構(gòu)。由于沒(méi)有關(guān)于新制度的歷史經(jīng)驗(yàn),基于有限理性,組織并不能清晰判斷新制度所能帶來(lái)收益的大小,在面臨不確定的環(huán)境時(shí),依然走最初的路徑。我國(guó)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)經(jīng)過(guò)建立、調(diào)整和發(fā)展,多數(shù)人已接受并擁護(hù)這種制度,對(duì)其充滿了美好的預(yù)期。若要改變學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),則人們并不能確定其收益大小,不知其是否能適應(yīng)現(xiàn)有考試評(píng)價(jià)制度、是否會(huì)降低學(xué)校管理效能等。人們對(duì)已有的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性預(yù)期,使其先天存在的缺陷被忽視,產(chǎn)生了路徑依賴。(五)既得利益者阻礙新內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷

利益因素是路徑依賴形成的一個(gè)深層次原因,已有制度會(huì)在其推行下形成強(qiáng)有力的利益集團(tuán)。制度、組織的變遷是利益再調(diào)整和再分配的過(guò)程,作為一個(gè)“非帕累托改進(jìn)”的過(guò)程,在新受益群體的利益相對(duì)增加時(shí),原受益群體的利益則相對(duì)減少,既得利益者便會(huì)采取措施阻撓制度和組織的變遷。學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革實(shí)質(zhì)是相關(guān)利益群體權(quán)責(zé)的分配、調(diào)整,原有結(jié)構(gòu)下的既得利益群體與新結(jié)構(gòu)的潛在獲益者相比,在組織力量、博弈能力與策略上占據(jù)優(yōu)勢(shì),雙方處于非對(duì)稱博弈的狀態(tài)。學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在路徑演變的過(guò)程中,已形成了縱向的管理結(jié)構(gòu),若要促使其結(jié)構(gòu)扁平化,既得利益者為了維持已有利益,便可能會(huì)利用已有資本來(lái)阻礙學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革,使變革難以有序進(jìn)行。

(六)傳統(tǒng)觀念意識(shí)束縛學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革

觀念意識(shí)是一個(gè)社會(huì)特定的價(jià)值觀、思維模式等,傳統(tǒng)的社會(huì)觀念意識(shí)滲透在學(xué)校中,影響學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。重“禮”輕“法”的“人治”在中國(guó)具有悠久歷史,專制集權(quán)思想、等級(jí)觀念在我國(guó)社會(huì)文化中盛行,政府及其官員缺乏分權(quán)與制衡的觀念,公眾的法制、自由、民主等意識(shí)欠缺。此傳統(tǒng)觀念意識(shí)長(zhǎng)期且廣泛地滲透在學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)過(guò)程中,掌權(quán)者不愿放權(quán),公眾也缺乏參與管理的意識(shí)。強(qiáng)調(diào)分權(quán)與制衡的治理結(jié)構(gòu)缺乏生長(zhǎng)壯大的文化環(huán)境,學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革也因此受到影響。雖然近年來(lái),公眾的權(quán)利、監(jiān)督意識(shí)逐漸覺(jué)醒,但這種意識(shí)形態(tài)所累積的知識(shí)和人力資本仍不夠,未能支撐規(guī)范的學(xué)校治理的有效運(yùn)行。

三、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的路徑突破

路徑在形成的過(guò)程中存在著多重均衡,具有多條演變途徑,既有路徑有可能受到某種力量的影響,使其并非按照原有路徑進(jìn)行,這就使路徑突破或創(chuàng)造存在可能。為完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),打破已有路徑的鎖定狀態(tài),應(yīng)采取以下措施，以針對(duì)性地突破轉(zhuǎn)換成本、協(xié)調(diào)和學(xué)習(xí)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期、既得利益集團(tuán)以及社會(huì)傳統(tǒng)文化觀念的阻礙。(一)完善制度體系,以減少原制度網(wǎng)絡(luò)的限制、降低變革成本 對(duì)已有內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及與之相適應(yīng)的制度體系的依賴,是較高成本和協(xié)調(diào)效應(yīng)的體現(xiàn)。因此,在學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的過(guò)程中,需形成一套與變革相適應(yīng)的新的制度體系,以使變革有據(jù)可依、有序進(jìn)行,以減少試錯(cuò)性變革和對(duì)原有正式、非正式制度規(guī)則的依賴,突破較高轉(zhuǎn)換成本和已有配套制度體系的阻礙。

一方面,法律是制訂政策、制度的重要依據(jù),依法治校是實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵和重點(diǎn),有法可依是現(xiàn)代學(xué)校治理的前提,政府應(yīng)為學(xué)校內(nèi)部治理建立相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。雖然我國(guó)已初步建立了具有中國(guó)特色的教育法律體系,但仍存在缺失,如未出臺(tái)學(xué)校法以規(guī)范和保障學(xué)校依法治校的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。在結(jié)合教育實(shí)踐需求,充分考查、論證的基礎(chǔ)上,政府應(yīng)構(gòu)建一部用以規(guī)范學(xué)校內(nèi)部治理中各利益主體權(quán)責(zé)關(guān)系的法律,以為各主體的互動(dòng)提供法律基礎(chǔ)。同時(shí),現(xiàn)存法律仍有不完善之處,應(yīng)對(duì)已有相關(guān)法律進(jìn)行審查,對(duì)其阻礙學(xué)校內(nèi)部治理的條款進(jìn)行合理的修正和完善。

另一方面,應(yīng)在已有法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行具體的制度安排,這需整合政府的外產(chǎn)制度和學(xué)校的內(nèi)生制度。政府作為強(qiáng)制性制度變遷的重要主導(dǎo)者,是打破路徑依賴的強(qiáng)有力外部力量,理應(yīng)發(fā)揮制度供給的作用,為學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革和完善建立相應(yīng)的制度體系。例如,政府應(yīng)健全集體決策制度,以規(guī)范學(xué)校各主體的行為;對(duì)教職工代表大會(huì)和家長(zhǎng)委員會(huì)進(jìn)行制度規(guī)范,為教師、家長(zhǎng)參與決策提供制度保障等。當(dāng)然,學(xué)校也應(yīng)依據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)及制度要求,結(jié)合自身情況,主動(dòng)構(gòu)建具體的制度、規(guī)則,建立相應(yīng)的規(guī)范性文件和部門,對(duì)政府所提出的較宏觀的規(guī)范進(jìn)行具體化,設(shè)置細(xì)則規(guī)定,以明晰學(xué)校內(nèi)部各利益主體的權(quán)責(zé)。例如,學(xué)校應(yīng)對(duì)教職工代表大會(huì)和家長(zhǎng)委員會(huì)的參與事宜、決策程序等進(jìn)行具體規(guī)定,以內(nèi)化國(guó)家層面的法律和制度。

(二)創(chuàng)建變革內(nèi)部動(dòng)力,以提高成員的學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)、改變其對(duì)原結(jié)構(gòu)的預(yù)期

學(xué)習(xí)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期使學(xué)校缺乏變革的內(nèi)部動(dòng)力,這便需要激發(fā)學(xué)校主動(dòng)變革的意愿。誘制性制度變遷具有內(nèi)在的優(yōu)化演進(jìn)機(jī)制和動(dòng)態(tài)修正機(jī)制,學(xué)校從自身出發(fā)沖破學(xué)習(xí)效應(yīng)的影響,改變適應(yīng)性預(yù)期為制度變遷提供內(nèi)部動(dòng)力,是實(shí)現(xiàn)真正的持續(xù)性路徑突破的重要條件。變革的內(nèi)部動(dòng)力主要來(lái)自于支持性環(huán)境和有效性組織。

支持性環(huán)境的創(chuàng)建是學(xué)校變革的保障。學(xué)校應(yīng)對(duì)其組織成員解釋變革需要,通過(guò)總結(jié)分析,幫助組織成員意識(shí)到已有內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題,這可通過(guò)學(xué)習(xí)成功的變革案例、將成功變革案例與固守不合理舊制的學(xué)校進(jìn)行對(duì)比分析等,來(lái)幫助組織成員意識(shí)到已有治理結(jié)構(gòu)在達(dá)成教育目標(biāo)上所存在的缺陷,意識(shí)到變革的需要。在此基礎(chǔ)上,學(xué)校應(yīng)建立內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的愿景,創(chuàng)建新的愿景并號(hào)召大家實(shí)現(xiàn)愿景。以此讓組織成員對(duì)變革產(chǎn)生良好的預(yù)期,從而減少適應(yīng)性預(yù)期對(duì)變革的阻礙。

有效組織是制度變遷的另一重要源泉,在校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的中小學(xué),領(lǐng)導(dǎo)尤其是校長(zhǎng)在影響組織的有效性上具有重要作用。因此,提升學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)尤其是校長(zhǎng)的治理能力是產(chǎn)生內(nèi)部變革動(dòng)力的關(guān)鍵。在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的選擇上,應(yīng)注重對(duì)競(jìng)選者治理能力、創(chuàng)新能力、學(xué)習(xí)能力的考查;對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)進(jìn)行治理理論和實(shí)踐的培訓(xùn),同時(shí)對(duì)其學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新能力進(jìn)行培訓(xùn),以提升其綜合治理能力。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)治理能力的提升是有效組織建立的重要基礎(chǔ),但若要形成有利于變革的有效組織,仍需學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)具有較強(qiáng)的變革型領(lǐng)導(dǎo)力,其為突破學(xué)習(xí)效應(yīng)的動(dòng)力源。變革型領(lǐng)導(dǎo)要求學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)能變革組織,以適應(yīng)愿景而非固守舊制,此種領(lǐng)導(dǎo)力也可以被培養(yǎng)、教授和學(xué)習(xí),理應(yīng)是培訓(xùn)的重要內(nèi)容。

(三)建立有效激勵(lì)機(jī)制,以減少利益者的阻撓

組織目標(biāo)與組織成員的行為之間需要通過(guò)激勵(lì)加以連接,同樣地,學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的實(shí)現(xiàn)需要對(duì)學(xué)校成員形成有效的激勵(lì)機(jī)制,這包括對(duì)既得利益者和非既得利益者的激勵(lì)。

一方面,既得利益者的阻撓是促使學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革陷入路徑依賴的重要因素,路徑創(chuàng)新需建立在減少既得利益者阻撓的基礎(chǔ)之上。原有利益受損是既得利益者阻礙的根源,根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的補(bǔ)償原理,應(yīng)對(duì)既得利益者予以補(bǔ)償以減輕其阻礙強(qiáng)度。在對(duì)既得利益者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上,應(yīng)為既得利益者提供與其他主體平等的機(jī)會(huì),促進(jìn)其公平參與學(xué)校管理;可實(shí)行漸進(jìn)性的制度變遷,給予既得利益者適應(yīng)的時(shí)間,以逐漸沖破既得利益者的阻礙。

另一方面,應(yīng)建立有效的激勵(lì)機(jī)制,使組織中的非既得利益者，如普通教師等積極主動(dòng)地參與學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革。在建立并共享變革愿景的基礎(chǔ)上,應(yīng)將學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的改善與組織成員的利益(如職稱評(píng)定)相關(guān)聯(lián),對(duì)為改善學(xué)校治理提供建議的教師進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),以促進(jìn)管理者、教師的參與;對(duì)在學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革中表現(xiàn)突出的組織成員,應(yīng)給予晉升的機(jī)會(huì),讓其有機(jī)會(huì)充當(dāng)學(xué)校管理者;同時(shí),應(yīng)創(chuàng)建民主的校園文化,讓每一位師生都具有學(xué)校主人翁意識(shí),以調(diào)動(dòng)師生參與管理和監(jiān)督的積極性。

(四)促進(jìn)多主體參與,并提升治理主體的觀念意識(shí)

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善要求促進(jìn)多主體參與管理和監(jiān)督,以實(shí)現(xiàn)共同治理。學(xué)校應(yīng)為多主體參與學(xué)校治理創(chuàng)設(shè)路徑。應(yīng)建立廣泛的公眾參與途徑,如使家長(zhǎng)委員會(huì)日?；?、學(xué)校定期向社會(huì)開(kāi)放等,以構(gòu)建暢通的對(duì)話和互動(dòng)關(guān)系,讓學(xué)校相關(guān)利益群體對(duì)學(xué)校治理具有知情權(quán)、參與權(quán)和評(píng)議權(quán);中小學(xué)作為公共產(chǎn)品,其有責(zé)任向社會(huì)，尤其是家長(zhǎng)進(jìn)行信息公開(kāi),為相關(guān)利益主體監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ);可嘗試第三方治理,由中介組織，如教育決策咨詢研究機(jī)構(gòu)、高校的教育研究機(jī)構(gòu)等為學(xué)校內(nèi)部治理提供具有較高專業(yè)水平的變革方案和建議。

此外,傳統(tǒng)的社會(huì)文化觀念使公眾缺乏分權(quán)與制衡的意識(shí),不利于多主體參與學(xué)校治理,這便需提升治理主體主動(dòng)參與的意識(shí)。黨的十七大指出,要“加強(qiáng)公民意識(shí)教育,樹(shù)立社會(huì)主義民主法治、自由平等、公平正義理念”。公民權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)、公正意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和主體意識(shí)的建立是其自覺(jué)擔(dān)當(dāng)公共治理責(zé)任的保障條件。通過(guò)對(duì)公民進(jìn)行有關(guān)整體性治理、公共治理等相關(guān)理論與實(shí)踐的引導(dǎo),可增強(qiáng)各主體參與治理的意識(shí)和能力,使在原有內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中未真正發(fā)揮作用的治理主體，如家長(zhǎng)等能主動(dòng)地參與學(xué)校管理和監(jiān)督。

第二篇：學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制

【校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制】

學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)是學(xué)校的法定代表人，對(duì)外代表學(xué)校，主持學(xué)校全面工作，按照本章程自主管理學(xué)校。

副校長(zhǎng)對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，協(xié)助校長(zhǎng)分管學(xué)校教育教學(xué)、德育、后勤等具體工作。

中國(guó)共產(chǎn)黨學(xué)?；鶎咏M織發(fā)揮政治核心作用，教職工通過(guò)教職工(代表)大會(huì)或其他形式參與學(xué)校的民主管理。

【校長(zhǎng)職權(quán)】

校長(zhǎng)依法履行下列主要職責(zé):

(一)貫徹執(zhí)行國(guó)家教育方針、教育政策法規(guī)和上級(jí)教育行政部門的決定、指示；

(二)組織制定學(xué)校章程、發(fā)展規(guī)劃和學(xué)年學(xué)期工作計(jì)劃，建立健全學(xué)校規(guī)章制度，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施、檢查和評(píng)價(jià)；

(三)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校各職能部門及常設(shè)機(jī)構(gòu)，完善崗位設(shè)置，提議副校長(zhǎng)人選，聘任中層干部和教職工，維護(hù)學(xué)校秩序；

(四)負(fù)責(zé)學(xué)校日常事務(wù)管理，主持校務(wù)會(huì)議審議重大事項(xiàng)并作出決策；

(五)負(fù)責(zé)學(xué)校教育教學(xué)工作，大力推進(jìn)素質(zhì)教育；

(六)負(fù)責(zé)師資隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)教職工專業(yè)發(fā)展，維護(hù)教師合法權(quán)益；

(七)負(fù)責(zé)規(guī)定范圍內(nèi)學(xué)校財(cái)務(wù)、基建及重要設(shè)施設(shè)備購(gòu)置的審批，不斷改善辦學(xué)條件；

(八)負(fù)責(zé)學(xué)校安全工作；

(九)自覺(jué)接受黨組織監(jiān)督，充分發(fā)揮民主，發(fā)揮教職工積極性；

(十)組織協(xié)調(diào)學(xué)校與政府、社區(qū)、家庭等方面關(guān)系，創(chuàng)造良好育人環(huán)境?！军h團(tuán)組織】

學(xué)校依靠中國(guó)共產(chǎn)黨學(xué)校基層組織，充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、少先隊(duì)、民主黨派等組織的作用。學(xué)校為黨群組織和社團(tuán)配備相應(yīng)工作人員，提供必要的活動(dòng)條件和經(jīng)費(fèi)。

學(xué)校成立中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織，組織領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校思想政治工作和精神文明建設(shè)，保證、監(jiān)督教育方針的全面貫徹執(zhí)行。

學(xué)校成立中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)組織、少先隊(duì)組織以及其他組織，開(kāi)展適合青少年學(xué)生特點(diǎn)的活動(dòng)，在推進(jìn)素質(zhì)教育中發(fā)揮積極作用。【教職工(代表)大會(huì)、工會(huì)的成立和作用】 學(xué)校成立以教師為主體的教職工(代表)大會(huì)，保障教職工參與學(xué)校的民主管理和監(jiān)督。

學(xué)校建立工會(huì)組織，工會(huì)作為教職工代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)教職工代表大會(huì)日常工作，保障民主管理、民主監(jiān)督的落實(shí)，維護(hù)教職工的合法權(quán)益?！窘搪毠?代表)大會(huì)職責(zé)】

教職工(代表)大會(huì)教職工(代表)大會(huì)主要職責(zé)如下:

(一)聽(tīng)取學(xué)校章程草案的制定和修訂情況報(bào)告，提出修改意見(jiàn)和建議；

(二)聽(tīng)取學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教職工隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)改革、校園建設(shè)以及其他重大改革和重大問(wèn)題解決方案的報(bào)告，提出意見(jiàn)和建議；

(三)聽(tīng)取學(xué)校工作、財(cái)務(wù)工作、工會(huì)工作報(bào)告以及其他專項(xiàng)工作報(bào)告，提出意見(jiàn)和建議；

(四)討論通過(guò)學(xué)校提出的與廣大教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配實(shí)施方案以及相應(yīng)的教職工聘任、考核、獎(jiǎng)懲辦法；

(五)審議學(xué)校上一屆(次)教職工(代表)大會(huì)提案的辦理情況報(bào)告；

(六)按照有關(guān)工作規(guī)定和安排評(píng)議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部；

(七)通過(guò)多種方式對(duì)學(xué)校工作提出意見(jiàn)和建議，監(jiān)督學(xué)校章程、規(guī)章制度和決策的落實(shí)，提出整改意見(jiàn)和建議；

(八)討論法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的以及學(xué)校與學(xué)校工會(huì)商定的其他事項(xiàng)。

教職工(代表)大會(huì)的意見(jiàn)和建議，以會(huì)議決議的方式列出?！窘搪毠?代表)大會(huì)組織規(guī)則】

教職工(代表)大會(huì)每三年(或五年)一屆，每學(xué)年至少召開(kāi)一次會(huì)議。教職工(代表)大會(huì)須有2/3以上教職工(代表)出席，教職工(代表)大會(huì)的選舉和表決，須經(jīng)教職工(代表)大會(huì)教職工(代表)總數(shù)半數(shù)以上通過(guò)方為有效?！拘?wù)委員會(huì)制度】

一、校務(wù)委員會(huì)是學(xué)校行政工作的審議機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校的規(guī)劃、學(xué)校工作計(jì)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置、重大的獎(jiǎng)懲方案、規(guī)章制度的建立和廢除等。

二、校務(wù)委員會(huì)主任由校長(zhǎng)擔(dān)任，負(fù)責(zé)主持校務(wù)委員會(huì)會(huì)議，校長(zhǎng)因公外出，可委托他人代理。

三、校務(wù)委員會(huì)由校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、中層干部、年級(jí)組長(zhǎng)、教研組長(zhǎng)和教師代表組成。其委員必須有較好的政策水平、負(fù)責(zé)精神、全局觀念和謀略能力。

四、校長(zhǎng)辦公會(huì)決定的重大問(wèn)題，提交校務(wù)委員會(huì)審議，如無(wú)異議，即形成決定。如校務(wù)委員會(huì)對(duì)校長(zhǎng)辦公會(huì)的決定發(fā)生意見(jiàn)分歧，由校長(zhǎng)提交校長(zhǎng)辦公會(huì)復(fù)議?；蛘呤苄ｉL(zhǎng)的委托，對(duì)學(xué)校某一方面的工作進(jìn)行調(diào)查研究，為校長(zhǎng)作出決策提供理論與實(shí)際方面的論據(jù)，提出方案供校長(zhǎng)權(quán)衡抉擇。

五、校務(wù)委員會(huì)有審議權(quán)，但必須服從校長(zhǎng)辦公會(huì)的最后決議。在未正式?jīng)Q議之前，任何人不得向外泄漏會(huì)議內(nèi)容。

六、根據(jù)工作需要，校務(wù)委員會(huì)主任可邀請(qǐng)非委員教職工參加校務(wù)會(huì)議，非委員教職工享有議事的權(quán)利。

七、校務(wù)委員會(huì)不定期舉行會(huì)議。在一般情況下，校務(wù)委員會(huì)每學(xué)期舉行1-2次，在特殊情況下，校長(zhǎng)可臨時(shí)召集全體會(huì)議。

八、校務(wù)委員會(huì)委員有三分之二以上到會(huì)，即可進(jìn)行審議。

九、委員不能參加會(huì)議時(shí)，事先向校務(wù)委員會(huì)主任請(qǐng)假。

【家長(zhǎng)學(xué)校工作制度】

為全面提高家長(zhǎng)學(xué)校的辦學(xué)水平，推動(dòng)家庭教育和學(xué)校教育的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)學(xué)生綜合素質(zhì)的全面提高，特制訂家長(zhǎng)學(xué)校工作制度：

1、認(rèn)真領(lǐng)會(huì)各級(jí)文件精神，圍繞家長(zhǎng)學(xué)校的有關(guān)要求，結(jié)合本班的工作實(shí)際，制訂計(jì)劃并嚴(yán)格按計(jì)劃加以實(shí)施。

2、堅(jiān)持搞好家長(zhǎng)學(xué)校培訓(xùn)工作，并定期抽查培訓(xùn)的效果。

3、每學(xué)期開(kāi)好家長(zhǎng)座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取家長(zhǎng)的意見(jiàn)，提出好的建議，同時(shí)讓家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校教育教學(xué)工作進(jìn)行打分，進(jìn)一步改善學(xué)校教育教學(xué)工作。

【家長(zhǎng)學(xué)校職責(zé)】

1、貫徹《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見(jiàn)》，落實(shí)科學(xué)的教育發(fā)展觀。

2、在家庭教育指導(dǎo)過(guò)程中，倡導(dǎo)以人為本，終身學(xué)習(xí)、發(fā)展自我的理念。

3、加強(qiáng)科學(xué)管理，提高家庭教育水平，促進(jìn)家校聯(lián)系。

4、廣開(kāi)社會(huì)育人渠道，積極構(gòu)建家庭、學(xué)校、社會(huì)一體化的教育體系。

5、幫助學(xué)生家長(zhǎng)樹(shù)立正確的家庭教育思想和觀念。

6、幫助學(xué)生家長(zhǎng)了解孩子生理、心理特征，掌握科學(xué)的教育方法和技能。

7、指導(dǎo)學(xué)生家長(zhǎng)為孩子的成長(zhǎng)創(chuàng)設(shè)良好的家庭環(huán)境，促進(jìn)家庭文明建設(shè)和青少年的健康成長(zhǎng)。

8、讓學(xué)生家長(zhǎng)通過(guò)家長(zhǎng)學(xué)校這一主渠道更加全面地了解學(xué)校、支持學(xué)校工作。

【學(xué)生代表大會(huì)】

性質(zhì)：學(xué)生代表大會(huì)是學(xué)生自己的群眾性組織，是學(xué)校聯(lián)系學(xué)生的橋梁和紐帶，是廣大師生監(jiān)督和指導(dǎo)學(xué)生會(huì)各項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)，也是學(xué)生自管，自立，自主的機(jī)構(gòu)，表達(dá)的是大多數(shù)同學(xué)真實(shí)情感，反映的是同學(xué)們的意愿，維護(hù)的是大多數(shù)同學(xué)的權(quán)益，有利于同學(xué)們德，智，體，美，勞各方面全面發(fā)展。

代表組成：初一，初二，初三各班班長(zhǎng),學(xué)習(xí)委員及宣傳委員。職權(quán)：

1，監(jiān)督學(xué)生自主管理委員會(huì)各部門開(kāi)展工作，指出學(xué)生會(huì)工作中不足并且提出整改建議。

2，根據(jù)學(xué)生自主管理委員會(huì)主席團(tuán)的提名，審議學(xué)生會(huì)主席，學(xué)生會(huì)副主席，各部部長(zhǎng)及副部長(zhǎng)的人選。

3，有權(quán)改變或者撤銷學(xué)生自主管理委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。4，每個(gè)學(xué)期聽(tīng)取學(xué)生自主管理委員會(huì)各部門的工作匯報(bào)。

5，廣泛了解并全校師生對(duì)學(xué)生自主管理委員會(huì)的意見(jiàn)，第一時(shí)間向?qū)W生會(huì)反映。

【機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)】

學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由學(xué)校辦事機(jī)構(gòu)和學(xué)部機(jī)構(gòu)兩大部分組成。學(xué)校各辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)學(xué)校相關(guān)的協(xié)調(diào)和辦事職能；學(xué)部機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立地承擔(dān)各學(xué)段的教育教學(xué)管理職能。學(xué)校設(shè)三個(gè)辦事機(jī)構(gòu)和兩個(gè)學(xué)部:辦公室、綜教處、后勤處和初中部；分別承擔(dān)相應(yīng)的管理職能。各職能部門各司其職、團(tuán)結(jié)合作，提升管理效能，確保各項(xiàng)工作任務(wù)圓滿完成。

(一)辦公室綜合協(xié)調(diào)學(xué)校重要黨務(wù)、政務(wù)、事務(wù)，掌握情況及工作動(dòng)態(tài)；負(fù)責(zé)學(xué)校人事及財(cái)務(wù)管理工作；負(fù)責(zé)學(xué)校文秘檔案、宣傳、接待等工作；完成校領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他工作。

(二)綜合教育處:指導(dǎo)督促各學(xué)部貫徹教育方針，調(diào)研制訂促進(jìn)學(xué)校教育教學(xué)發(fā)展的有關(guān)政策、措施；綜合學(xué)部意見(jiàn)，提出教材、教學(xué)計(jì)劃及課程調(diào)整方案，審核學(xué)部教學(xué)工作量；組織協(xié)調(diào)學(xué)校重大教育教學(xué)活動(dòng)及招生工作，組織協(xié)調(diào)教師繼續(xù)教育及培訓(xùn)；負(fù)責(zé)管理學(xué)校教科研工作，管理中小學(xué)學(xué)生學(xué)籍；完成校領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他工作。

(三)后勤處:負(fù)責(zé)學(xué)校的后勤保障和服務(wù)工作，制訂后勤管理規(guī)章制度，負(fù)責(zé)學(xué)校大宗物品采購(gòu)及校產(chǎn)保管、維護(hù)工作；負(fù)責(zé)校園綠化、安全保衛(wèi)、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生，完成校領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他工作。

(四)初中部:根據(jù)學(xué)校計(jì)劃要求，負(fù)責(zé)初中部的教育教學(xué)和學(xué)生生活管理工作；負(fù)責(zé)初中教育管理、教育科研、教學(xué)研究和師資隊(duì)伍建設(shè)，執(zhí)行初中教學(xué)計(jì)劃，探索優(yōu)質(zhì)初中教育的有效模式；加強(qiáng)教學(xué)常規(guī)、學(xué)習(xí)常規(guī)、生活常規(guī)管理；抓好初中預(yù)備教育及中、小學(xué)銜接的研究工作。下設(shè)教務(wù)處、政教處、教科室等。【學(xué)校重大決策制度】 學(xué)校建立健全重大事項(xiàng)決策制度。學(xué)校重大事項(xiàng)應(yīng)在黨政主要負(fù)責(zé)人醞釀提議、充分調(diào)研與征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由校長(zhǎng)召集并主持校務(wù)會(huì)議審議，經(jīng)集體討論，由校長(zhǎng)作出決定并組織實(shí)施。中國(guó)共產(chǎn)黨學(xué)校基層組織發(fā)揮監(jiān)督保障作用。

凡屬教職工(代表)大會(huì)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)提交教職工(代表)大會(huì)審議。

第三篇：學(xué)校要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

學(xué)校要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

對(duì)一所學(xué)校而言，提升治理能力，關(guān)鍵在于進(jìn)一步完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。什么叫學(xué)校治理結(jié)構(gòu)？治理不同于管理，管理強(qiáng)調(diào)自上而下的組織、領(lǐng)導(dǎo)、指揮和控制，治理則強(qiáng)調(diào)多元主體之間的共同參與、配合、協(xié)調(diào)以及制衡關(guān)系。確切地說(shuō)，治理是指各利益相關(guān)者圍繞共同目標(biāo)，通過(guò)一定的規(guī)則和程序，彼此分享權(quán)力、協(xié)調(diào)配合又相互制衡，共同管理組織事務(wù)。管理的權(quán)力主體是單一的，治理則是共同管理、多元共治。在學(xué)校內(nèi)部，過(guò)去強(qiáng)調(diào)管理，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)治理，校領(lǐng)導(dǎo)、教職工、學(xué)生、家長(zhǎng)乃至社區(qū)力量都是治理的主體，大家相互配合、彼此制衡，共同管理學(xué)校事務(wù)。學(xué)校治理結(jié)構(gòu)則是關(guān)于學(xué)校權(quán)力在各利益相關(guān)者之間的劃分以及各方之間的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系的一種搭配與安排。為什么要完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)？

其一，以往的學(xué)校管理體制存在諸多弊端，例如學(xué)校的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)集中在校長(zhǎng)等少數(shù)個(gè)人或單一機(jī)構(gòu)身上，普通教師、學(xué)生、家長(zhǎng)往往被排除在學(xué)校權(quán)力體系之外，他們的聲音、利益被漠視，積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性被壓抑，阻礙了學(xué)校的良性發(fā)展。

其二，法治社會(huì)要求學(xué)校建立依法管理、自主辦學(xué)、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度。

其三，當(dāng)前學(xué)校面臨著教育創(chuàng)新、深化改革的復(fù)雜局面，如何破除阻力、最大限度地調(diào)動(dòng)各個(gè)方面參與改革的積極性？唯一的途徑是優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，讓教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等各利益相關(guān)者參與管理、多元共治，使各方成為改革的“共同推手”。那么，學(xué)校該怎樣完善內(nèi)部治理

結(jié)構(gòu)以確保各利益相關(guān)者能夠有效地參與學(xué)校治理？關(guān)鍵是要做好以下幾方面工作。首先，明確學(xué)校各利益相關(guān)者的核心利益是什么，他們需要哪些權(quán)力來(lái)維護(hù)自身的核心利益。以教職工和學(xué)生為例。教職工的核心利益包括：工資、福利待遇，教職工聘任、考核、職稱評(píng)定、獎(jiǎng)懲辦法，教育教學(xué)方法的選擇與革新，學(xué)校發(fā)展規(guī)劃等。其他諸如學(xué)校干部人事任免、財(cái)務(wù)預(yù)算和支出、招生與收費(fèi)、學(xué)生獎(jiǎng)懲等事務(wù)，雖然也關(guān)乎教職工利益，也為他們所關(guān)注，但并非其核心利益。對(duì)于教職工的核心利益，他們應(yīng)當(dāng)有權(quán)發(fā)出自己的聲音，有權(quán)參與決策，有權(quán)監(jiān)督相關(guān)事務(wù)的執(zhí)行情況，且在權(quán)益遭受學(xué)校侵害時(shí)有權(quán)要求校方提供救濟(jì)。對(duì)于非核心利益，教職工享有知情權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評(píng)議權(quán)即可。學(xué)生的核心利益包括：校園安全環(huán)境的創(chuàng)設(shè)，學(xué)校重大教育教學(xué)改革舉措，學(xué)業(yè)、品行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，學(xué)生的獎(jiǎng)勵(lì)與懲處制度，在?；锸尺x擇、校服征訂等。對(duì)于這些核心利益，學(xué)生需要享有決策權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)。其次，需設(shè)立相應(yīng)的治理機(jī)構(gòu)，賦予其相關(guān)的治理權(quán)。當(dāng)前，各個(gè)學(xué)校普遍設(shè)立的治理機(jī)構(gòu)包括：黨支部（黨委）、校長(zhǎng)辦公會(huì)、教職工（代表）大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)（初、高中）、少先隊(duì)代表大會(huì)（小學(xué)）、家長(zhǎng)委員會(huì)、校務(wù)委員會(huì)等。還有少數(shù)學(xué)校設(shè)立了學(xué)術(shù)委員會(huì)（享有學(xué)術(shù)方面的最高治權(quán)）、教師委員會(huì)（相當(dāng)于教代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)）等。其中有不少機(jī)構(gòu)實(shí)際上并未發(fā)揮實(shí)際作用。現(xiàn)在，如果要讓它們成為某一利益相關(guān)者參與學(xué)校治理的權(quán)力機(jī)構(gòu)，則需要“舊瓶裝新酒”，重新劃分、界定其職能，賦予其足以維護(hù)其所代表的利益相關(guān)者核心利益的相關(guān)治理權(quán)，這樣它們才能成為真正的“治理機(jī)構(gòu)”。比如，學(xué)生伙食的選擇、校服的征訂，其決策權(quán)應(yīng)當(dāng)由學(xué)生代表大會(huì)或者家長(zhǎng)委員會(huì)來(lái)行使。對(duì)于那些屬于所有利益相關(guān)者共同核心利益的事務(wù)，則應(yīng)當(dāng)由學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)——校務(wù)委員會(huì)來(lái)行使決策權(quán)。再次，需要制定各個(gè)治理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作規(guī)范和議事規(guī)則。設(shè)立各個(gè)治理機(jī)構(gòu)只是第一步，讓它們良好運(yùn)轉(zhuǎn)，切實(shí)履行職能才是關(guān)鍵。為此，需要制定相應(yīng)的配套制度。治理機(jī)構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任是什么，機(jī)構(gòu)由多少人組成，人選是怎么產(chǎn)生的，如何征集議題，如何召集會(huì)議，議題如何表決（包括出席人數(shù)、表決程序和方式等）等，都需要相應(yīng)的制度來(lái)明確和規(guī)范。離開(kāi)了這些操作程序的支持，治理機(jī)構(gòu)的職能就無(wú)從發(fā)揮。最后，需要學(xué)校章程來(lái)確認(rèn)和保障各利益相關(guān)者的治理權(quán)。章程是學(xué)校的“憲法”，是學(xué)校自主管理的依據(jù)。學(xué)校治理結(jié)構(gòu)事關(guān)重大，直接決定著學(xué)校如何實(shí)現(xiàn)自主管理，應(yīng)當(dāng)成為章程的核心內(nèi)容之一。而經(jīng)過(guò)章程確認(rèn)和保障的學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，則具有了合法性和正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)?shù)玫讲徽鄄豢鄣膱?zhí)行，違規(guī)則需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第四篇：內(nèi)部審計(jì)服務(wù)高校治理的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐路徑

內(nèi)部審計(jì)服務(wù)高校治理的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐路徑

摘要：全面深化改革的客觀要求以及高校改革發(fā)展的內(nèi)生需要都要求其建立現(xiàn)代大學(xué)制度，完善大學(xué)治理。內(nèi)部審計(jì)作為高校自律機(jī)制的組成部分，可以有效地完善并促進(jìn)組織治理。筆者試圖通過(guò)剖析內(nèi)部審計(jì)與高校治理二者之間的天然內(nèi)在聯(lián)系與相互作用關(guān)系，從實(shí)踐層面探索將治理理念融入各類審計(jì)實(shí)務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)服務(wù)高校治理的建設(shè)作用。

關(guān)鍵詞：高校治理 內(nèi)部審計(jì) 戰(zhàn)略審計(jì)思維

一、引言

1932年美國(guó)學(xué)者貝利和米恩斯提出公司治理概念，1989年世界銀行使用“治理危機(jī)”一詞并于1992年將報(bào)告稱為《治理與發(fā)展》，這些都是西方國(guó)家有關(guān)“治理”問(wèn)題的較早發(fā)現(xiàn)。就我國(guó)而言，治理一詞并不陌生，許多上市公司為了處理利益相關(guān)者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化，很早就開(kāi)始致力于公司治理。然而，從國(guó)家角度談治理是近代才開(kāi)始的事，黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革總目標(biāo)“推進(jìn)國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化”，掀起了有關(guān)“治理”問(wèn)題的研究高潮。而后教育部袁貴仁部長(zhǎng)發(fā)表了“加快推進(jìn)教育治理體系及教育治理能力現(xiàn)代化”的講話，明確指出教育治理是這一系列治理問(wèn)題中不可或缺的部分。

事實(shí)上，任何領(lǐng)域，任何組織都存在治理問(wèn)題，高校尤其甚之，近年來(lái)，高等教育改革日益深化，教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例加大，辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大，資金來(lái)源多元化，高校中有關(guān)“內(nèi)部人”控制及腐敗問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，引發(fā)了極壞的社會(huì)輿論影響。早在2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要（2010-2020）》中就明確指出完善中國(guó)特色現(xiàn)代高校制度，完善治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)章程建設(shè)。可見(jiàn)，構(gòu)建現(xiàn)代高校制度，完善高校治理，已成為高等教育改革發(fā)展的必由之路。內(nèi)部審計(jì)部門作為高校治理框架中重要一環(huán)，擔(dān)負(fù)著內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)防范與組織治理的重要職能。劉家義審計(jì)長(zhǎng)曾在中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)舉辦的“推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展”研討會(huì)上指出：內(nèi)部審計(jì)必須以“強(qiáng)管理、防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展”為己任，積極探索以“風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向、控制為主線、治理為核心、發(fā)展為目標(biāo)”的管理審計(jì)與績(jī)效審計(jì)。治理審計(jì)理念由此可見(jiàn)一斑，然而在現(xiàn)實(shí)中，人們對(duì)于內(nèi)部審計(jì)與高校治理的理論認(rèn)識(shí)不夠到位，不夠深入，導(dǎo)致實(shí)踐中內(nèi)部審計(jì)難以達(dá)到治理的高度與效果。筆者試圖從理論角度剖析內(nèi)部審計(jì)與高校治理二者天然的密切聯(lián)系，借助內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討將治理融入內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)服務(wù)高校治理的方法與途徑。

二、高校內(nèi)部審計(jì)服務(wù)高校治理的理論基礎(chǔ)

（一）內(nèi)部審計(jì)與治理的起源

審計(jì)基本理論認(rèn)為，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是審計(jì)產(chǎn)生與發(fā)展的動(dòng)因。高校的受托責(zé)任要求學(xué)校內(nèi)部各層次的受托人對(duì)委托人負(fù)有認(rèn)真履行其職責(zé)、完成委托人委托、并向委托人匯報(bào)的義務(wù)，而委托主體對(duì)受托人的評(píng)價(jià)則需要借助內(nèi)部審計(jì)部門的公正評(píng)價(jià)。因此，高校內(nèi)部審計(jì)因內(nèi)部受托責(zé)任的存在而存在，充當(dāng)受托責(zé)任系統(tǒng)的控制主體，確保組織受托責(zé)任的有效履行，故受托責(zé)任是高校內(nèi)部審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)也是歸宿點(diǎn)。與此同時(shí)，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的存在，也必然要求其組織建立并完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)制度安排的最優(yōu)化，保證各方利益相關(guān)者的利益，從而促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行。與其他組織不同，高校屬于非盈利組織，就外部而言，國(guó)家與學(xué)校之間存在受托責(zé)任，這是第一層受托責(zé)任，一般實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，對(duì)高校內(nèi)部來(lái)講則涉及學(xué)校管理權(quán)力的逐層下放，存在多層委托責(zé)任，不同層次的受托責(zé)任引發(fā)了不同類型的治理問(wèn)題，這就是內(nèi)部治理與外部治理的概念。盡管如此，內(nèi)部審計(jì)與治理二者只是受托責(zé)任的范圍不同，但其本質(zhì)都是受托系統(tǒng)中的控制機(jī)制。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是內(nèi)部審計(jì)與高校治理產(chǎn)生的共同理論基礎(chǔ)，保證受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任有效履行，從而實(shí)現(xiàn)高校辦學(xué)宗旨是內(nèi)部審計(jì)與高校治理的共同目標(biāo)。

（二）內(nèi)部審計(jì)與治理的內(nèi)涵

對(duì)于內(nèi)部審計(jì)的定義有很多觀點(diǎn)，比較公認(rèn)的一種是IIA發(fā)布的《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》IPPF的定義，其認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，旨在增加價(jià)值和改善組織的運(yùn)營(yíng)。通過(guò)應(yīng)用系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法，評(píng)價(jià)并改善風(fēng)險(xiǎn)管理、控制和治理過(guò)程的效果，幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。具體到高校內(nèi)部審計(jì)，比較有權(quán)威的觀點(diǎn)來(lái)自2009年中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第四號(hào)――高校內(nèi)部審計(jì)》：高校內(nèi)部審計(jì)是指高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員通過(guò)對(duì)學(xué)校與資源利用有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性的審查，并進(jìn)行確認(rèn)、評(píng)價(jià)、咨詢，旨在促進(jìn)完善管理控制、防范風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造效益，從而促進(jìn)學(xué)校事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這兩個(gè)定義皆強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部審計(jì)對(duì)于所在組織價(jià)值增值作用，改善風(fēng)險(xiǎn)管理，控制及治理過(guò)程，最終都回到幫助組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)這個(gè)最終歸宿點(diǎn)，并且IIA的定義明確提到了內(nèi)部審計(jì)對(duì)于改善治理過(guò)程的積極作用，可見(jiàn)，治理型內(nèi)部審計(jì)的理念早已深入其中了。關(guān)于大學(xué)治理的研究最早是張維迎教授提出的，他在《大學(xué)邏輯》中指出高校治理的基本問(wèn)題是用什么樣的制度才能保證高校的目標(biāo)和理念的實(shí)現(xiàn)。作為非盈利組織的高校，其治理結(jié)構(gòu)必須平衡所有利益相關(guān)者的利益。而內(nèi)部審計(jì)傳統(tǒng)監(jiān)督角色必然使其發(fā)揮自律作用，監(jiān)督利益相關(guān)者行為，促進(jìn)現(xiàn)代高校治理結(jié)構(gòu)的改善，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，有利于推進(jìn)高校辦學(xué)目標(biāo)和理念的實(shí)現(xiàn)。從高校治理與內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)涵分析我們得出這樣一個(gè)結(jié)論二者在內(nèi)涵山是互融的，你中有我，我中有你。

（三）高校內(nèi)部審計(jì)與高校治理二者的關(guān)系

內(nèi)部審計(jì)與高校治理二者的天然內(nèi)在聯(lián)系，導(dǎo)致它們必然是相互作用，相互促進(jìn)的。一方面，內(nèi)部審計(jì)作為高校治理框架中自律機(jī)制的重要部分，是高校治理框架、治理結(jié)構(gòu)中不可或缺的環(huán)節(jié)，它能有效行使其監(jiān)督職能，防范組織中不良行為，發(fā)揮其免疫系統(tǒng)作用，也能從咨詢業(yè)務(wù)中不斷摸索，嚴(yán)格內(nèi)部控制，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到治理的效果。另一方面，高校治理是一種從上而下，多元主體參與的運(yùn)行機(jī)制，這種良好的機(jī)制有利于高校的內(nèi)部審計(jì)部門保持獨(dú)立超然的地位使其便利地開(kāi)展工作，并能營(yíng)造出較好的氛圍和道德環(huán)境，有利于組織內(nèi)部控制及管理，使得內(nèi)審在良好的道德約束下達(dá)到不戰(zhàn)而屈人之兵的效能。

三、高校內(nèi)部審計(jì)服務(wù)高校治理的實(shí)踐路徑

內(nèi)部審計(jì)與治理的起源相同，內(nèi)涵互融，決定了二者天然的內(nèi)部聯(lián)系及相互作用關(guān)系，但這僅僅是出于二者理論基礎(chǔ)的考量。在高校內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)操作中，要達(dá)到把治理理念融入內(nèi)部審計(jì)，正真做到內(nèi)部審計(jì)服務(wù)于治理，促進(jìn)治理，必須從兩方面入手，一是要有從宏觀著眼的管理審計(jì)與戰(zhàn)略審計(jì)思維（見(jiàn)圖1），化零為整，統(tǒng)籌管理使用每一項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)，形成系統(tǒng)概念，用系統(tǒng)合力促進(jìn)治理；另一方面也要從微觀入手，化整為零，把握每一類審計(jì)業(yè)務(wù)特色，根據(jù)業(yè)務(wù)特色提煉其實(shí)質(zhì)與精髓，將其與治理理念融合。

首先，從宏觀著眼，內(nèi)部審計(jì)的運(yùn)行應(yīng)與高校的目標(biāo)相適應(yīng)。不同類型高校對(duì)內(nèi)部審計(jì)需求不同，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)從高校自身需求出發(fā)建立適合自己的運(yùn)行機(jī)制，只有這樣才能為高校治理提供保障并發(fā)揮最大的作用。管理審計(jì)、戰(zhàn)略審計(jì)思維就是以組織需求、組織目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)為目的的綜合審計(jì)概念。具體到高校內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)即是以預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為統(tǒng)領(lǐng)，以內(nèi)部控制審計(jì)、績(jī)效審計(jì)為主線貫穿其中，將零散的各類審計(jì)業(yè)務(wù)包括專項(xiàng)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)、建設(shè)工程審計(jì)以及修繕工程審計(jì)整合起來(lái)，形成一個(gè)相互聯(lián)系的整體審計(jì)系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部的各部分協(xié)同作業(yè)，互相聯(lián)系與作用，使得系統(tǒng)合力的作用結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出所有部門單獨(dú)作業(yè)的簡(jiǎn)單加和，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)高校辦學(xué)理念的目標(biāo)，也是高校治理的根本目標(biāo)。

第二，從微觀入手，把握每一類內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)的特色，讓這種特色與治理理念充分融合達(dá)到以審促治的效果。下面筆者將從每類審計(jì)的特色出發(fā)，探索其與治理的融合點(diǎn)以及用審計(jì)促進(jìn)治理的思路與做法。

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是高校內(nèi)審業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的統(tǒng)領(lǐng)，它對(duì)其它各類審計(jì)工作都是一個(gè)思路上的指引，其它各類審計(jì)都可以從預(yù)算執(zhí)行角度進(jìn)行進(jìn)一步深入。預(yù)算本身是學(xué)校資源的整體安排，特別是2013起新修訂《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》及《事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》執(zhí)行后，明確規(guī)定了全部收支都納入預(yù)算管理，實(shí)行全口徑預(yù)算，這就使得高校內(nèi)部的資源狀況通過(guò)預(yù)算有了更加完整的體現(xiàn)。通常一個(gè)學(xué)校的預(yù)算要經(jīng)過(guò)基層單位申報(bào)、財(cái)務(wù)匯總提案、集體審議決策、最終預(yù)算下達(dá)這樣一個(gè)過(guò)程。這四個(gè)環(huán)節(jié)組成了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的控制機(jī)制，其中，集體審議決策環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)了集體決策以及制約一支筆的思想，這種思想本身透射出治理的理念，因?yàn)橹卫淼暮诵木褪菣?quán)力制衡，因此我們說(shuō)預(yù)算本身就具有控制功能與治理功能，那么對(duì)預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)就是一個(gè)再控制、再治理的過(guò)程。通過(guò)對(duì)預(yù)算的管理控制環(huán)節(jié)檢查，可以從合規(guī)性上保障預(yù)算的合法，同時(shí)，從預(yù)算執(zhí)行的效果分析，可以從合理性上反映預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效，合法與效益，共同實(shí)現(xiàn)，確保了制度安排的合法合理，達(dá)到了治理的目的。

專項(xiàng)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查更多地是在其“咨詢”的增值職能上服務(wù)于高校治理。當(dāng)然專項(xiàng)審計(jì)也要兼顧監(jiān)督這一職責(zé)，但內(nèi)部審計(jì)畢竟不同于外審或者國(guó)家審計(jì)，其作用發(fā)揮更多地是在為管理者提供有價(jià)值的數(shù)據(jù)信息，為決策提供數(shù)據(jù)支撐。高校中例行的日常經(jīng)費(fèi)非常有限，且用途比較固定，每年沒(méi)有太多變化，因此專項(xiàng)資金成為高校學(xué)改革發(fā)展的重要資源保障，專項(xiàng)資金使用的效率性、效果性、經(jīng)濟(jì)性是關(guān)乎專項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)、學(xué)校長(zhǎng)期發(fā)展的大事。教育部撥款的專項(xiàng)資金，如“985工程”、“211工程”“2011計(jì)劃”等專項(xiàng)建設(shè)資金，都是分階段分批撥入的，學(xué)校在執(zhí)行方面也是分批進(jìn)行校內(nèi)分配，因此要避免將專項(xiàng)資金變成零花錢，集中資源辦大事就必須加強(qiáng)專項(xiàng)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)及統(tǒng)籌規(guī)劃，這種設(shè)計(jì)與規(guī)劃不是憑空產(chǎn)生，這需要內(nèi)部審計(jì)人員，根據(jù)實(shí)際情況，將審計(jì)關(guān)口前移，階段性地進(jìn)行中期審計(jì)，多角度全方位分析建設(shè)資金的投向，用具體數(shù)字為決策者提供保障。需要說(shuō)明的是，只有審計(jì)質(zhì)量達(dá)到相當(dāng)高的標(biāo)準(zhǔn)，其審計(jì)結(jié)果才是高度相關(guān)且有效的，審計(jì)報(bào)告揭示的數(shù)據(jù)背后的潛臺(tái)詞才能真正挖掘出來(lái)，才能達(dá)到為學(xué)校管理者提供決策咨詢，從而服務(wù)于治理的高度。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在促進(jìn)高校治理的體現(xiàn)主要集中于其評(píng)價(jià)與監(jiān)督職能，審計(jì)人員通過(guò)對(duì)被審計(jì)對(duì)象所在單位的經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行審計(jì)，可以評(píng)定其單位內(nèi)部控制、制度建設(shè)、執(zhí)行學(xué)校方針的情況，根據(jù)評(píng)價(jià)的結(jié)果提出完善管理，提升內(nèi)部治理的相關(guān)建議，通過(guò)后續(xù)跟蹤審計(jì)、反饋基層單位整改結(jié)果等方式，達(dá)到不斷完善管理與治理的目的。

科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)如今才剛剛起步，它的定位決定了它在治理中的作用，筆者認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)的工作定位應(yīng)放在制度建設(shè)與管理咨詢這兩個(gè)方面。2012年國(guó)家教育部財(cái)政部相繼出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的意見(jiàn)》（教財(cái)[2012]7號(hào)）、《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲许?xiàng)目管理的意見(jiàn)》（教技[2012]14號(hào)）、《教育部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范高?？蒲行袨榈囊庖?jiàn)》（教監(jiān)[2012]6號(hào)）三個(gè)文件，但是很多高校還沒(méi)有有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)的專門制度，原因是多方面的。主要原因是定位問(wèn)題，科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)如果只是純監(jiān)督角色，勢(shì)必會(huì)因?yàn)椴块T的內(nèi)部性在學(xué)校開(kāi)展起來(lái)比較困難，而且也容易挫傷科研教師的工作積極性。但是不監(jiān)督勢(shì)必是不行的，所以筆者認(rèn)為最好的做法是將管理咨詢?nèi)谌氡O(jiān)督評(píng)價(jià)中，既從監(jiān)督角度，每年進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)的抽查審計(jì)，也從咨詢服務(wù)角度，對(duì)科研教師在科研資金的管理使用問(wèn)題上進(jìn)行指導(dǎo)咨詢。這種參與式的審計(jì)方式需要規(guī)避獨(dú)立性不足的風(fēng)險(xiǎn)，但這種思路的優(yōu)勢(shì)也是很明顯的，咨詢服務(wù)不僅能使內(nèi)審人員深入了解情況，還能避免純監(jiān)督帶來(lái)的抵觸情緒。

隨著高等教育的規(guī)模擴(kuò)大，高校中的工程審計(jì)、修繕審計(jì)項(xiàng)目逐年增多，特別是許多學(xué)校的新校區(qū)建設(shè)更是增加了工程審計(jì)的業(yè)務(wù)量。工程審計(jì)項(xiàng)目從學(xué)校資源配置角度來(lái)講資金量較大，建設(shè)周期長(zhǎng)，且面臨的風(fēng)險(xiǎn)較多，因此，以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)為目標(biāo)，開(kāi)展全過(guò)程跟蹤審計(jì)是高校內(nèi)審服務(wù)治理的有效途徑。通過(guò)提前介入、中期檢查、實(shí)時(shí)監(jiān)督、后期驗(yàn)收等種種方法與技術(shù)，有效地控制過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)把工程質(zhì)量，確保工程工期，保障學(xué)校公共設(shè)施建設(shè)發(fā)展，創(chuàng)造良好的教學(xué)環(huán)境，為高校內(nèi)涵發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

在以上六類高校常見(jiàn)的審計(jì)業(yè)務(wù)中，融入治理理念，將治理思想滲透進(jìn)每一個(gè)微觀項(xiàng)目是整個(gè)管理審計(jì)及戰(zhàn)略審計(jì)系統(tǒng)發(fā)揮合力作用的前提，此外，很關(guān)鍵的一點(diǎn)是要內(nèi)審人員能把握住每一種審計(jì)類型的特色與核心，才能很好地將不同類型業(yè)務(wù)融會(huì)貫通，形成一加一大于二的系統(tǒng)合力。總之，高校內(nèi)部審計(jì)服務(wù)高校治理是內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的高級(jí)階段，需要審計(jì)人員提供高質(zhì)量的審計(jì)成果，否則治理便無(wú)從談起。

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[N].

第五篇：財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化創(chuàng)新

? 財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化創(chuàng)新——浙江省“三系制衡

互動(dòng)”預(yù)算管理模式分析

時(shí)間： 2012-11-21來(lái)源：中共中央黨校學(xué)報(bào)作者：賈康 劉微 張立承

? [摘要] 財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)既關(guān)聯(lián)預(yù)算流程中的協(xié)調(diào)配合，也關(guān)聯(lián)財(cái)政內(nèi)部職能的分工合作，是我國(guó)財(cái)政管理優(yōu)化與改進(jìn)的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。浙江省財(cái)政預(yù)算“三系制衡互動(dòng)”管理模式改革，致力于財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的自我優(yōu)化，在一個(gè)相對(duì)清晰穩(wěn)定的三系框架下，優(yōu)化預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三大流程的分工與功能，強(qiáng)調(diào)“制衡”與“互動(dòng)”效應(yīng)的結(jié)合，以較小的改革成本實(shí)行預(yù)算管理流程的系統(tǒng)化重塑，取得了提高財(cái)政管理效率、促進(jìn)預(yù)算改革深化等正面效應(yīng)。浙江省預(yù)算管理模式改革實(shí)踐對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理具有重要意義。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政部門； 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；“三系制衡互動(dòng)”； 改革

一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本情況和面臨的主要挑戰(zhàn) “治理”概念意近“管理”，更側(cè)重于動(dòng)態(tài)的“整治調(diào)理”，多用于描述現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范。在資本所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，治理結(jié)構(gòu)的完善是為了更好地解決委托—代理關(guān)系。公共財(cái)政這一概念也隱含了相類似的內(nèi)容，即以全體公民為委托方，以財(cái)政部門為代理方，也同樣要求很好地解決委托—代理關(guān)系。借鑒公司治理結(jié)構(gòu)的概念，此處我們將財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)理解為，為了維護(hù)和追求全體公民的利益，保證有限的財(cái)政資金公平、高效地“取之于民，用之于民”，以預(yù)算管理制度規(guī)定的財(cái)政部門內(nèi)部權(quán)力分配的分工協(xié)調(diào)和制衡機(jī)制。其具體內(nèi)容包括財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算的全部業(yè)務(wù)流程——預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督，以及財(cái)政部門內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等。

（一）當(dāng)前我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)概況 我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)起初成型于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件，伴隨著歷次財(cái)政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革，逐步發(fā)展演變成目前狀態(tài)，仍然留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡。其具體內(nèi)容可概括如下：

1.財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算編審業(yè)務(wù)流程。預(yù)算管理以預(yù)算編審實(shí)施為核心，可認(rèn)為包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督三大塊。我國(guó)預(yù)算管理在總體框架上現(xiàn)部分延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的做法，實(shí)行歸口管理，預(yù)算編制由預(yù)算部門和歸口管理的業(yè)務(wù)部門共同完成，以一方為主導(dǎo)。在預(yù)算編制主導(dǎo)部門方面，中央和地方有所差別，中央級(jí)以預(yù)算司為主，而地方以業(yè)務(wù)處為主。在編制技術(shù)上，隨著部門預(yù)算和復(fù)式預(yù)算的改革推廣，我國(guó)在預(yù)算編制基礎(chǔ)、范圍、方法和程序等方面都取得了進(jìn)步，使預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性得到提高。預(yù)算編制之后，經(jīng)人大審批，形成有法律效力的執(zhí)行文件，由相關(guān)各業(yè)務(wù)部門和國(guó)庫(kù)管理部門在內(nèi)執(zhí)行（近年技術(shù)上以金財(cái)工程為支撐，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付）。此外，行政事業(yè)單位預(yù)算外資金收支實(shí)行兩條線管理并將并入預(yù)算內(nèi)，政府采購(gòu)制度也在不斷完善，政府預(yù)算的完整性和規(guī)范性得到提高。為了監(jiān)督預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程，財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立了獨(dú)立的監(jiān)督檢查部門。目前從總體上看，財(cái)政管理的三大塊中，只有預(yù)算監(jiān)督相對(duì)獨(dú)立，而預(yù)算的編制和執(zhí)行則按照資金使用的職能被分解到不同的部門。

2.財(cái)政部門內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。財(cái)政部門內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)在各級(jí)政府大體相同，以浙江省改革之前的機(jī)構(gòu)設(shè)置為例，包括：預(yù)算處、7個(gè)歸口管理的業(yè)務(wù)處、稅政處、行政事業(yè)資產(chǎn)處、國(guó)庫(kù)處、國(guó)庫(kù)支付局、核算中心、綜合處、票據(jù)中心、監(jiān)督檢查局、績(jī)效評(píng)價(jià)處、項(xiàng)目預(yù)算審核中心、會(huì)計(jì)管理處、采監(jiān)處、信息中心。各機(jī)構(gòu)的職能在預(yù)算編制與執(zhí)行上并不相對(duì)獨(dú)立，以地方預(yù)算編制為例，7個(gè)歸口管理的業(yè)務(wù)處不僅負(fù)責(zé)歸其管理的預(yù)算單位的預(yù)算編制，而且還負(fù)責(zé)其預(yù)算執(zhí)行，以及部分的預(yù)算監(jiān)督。

（二）當(dāng)前預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題

財(cái)政部門內(nèi)部治理的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金分配在“取之于民、用之于民”導(dǎo)向下的績(jī)效最大化，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段之一?；诖耍覀冇斜匾治霎?dāng)前預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，進(jìn)而從問(wèn)題入手，有針對(duì)性地完善手段，以達(dá)到目標(biāo)。

1.預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不夠?qū)?。目前我?guó)的預(yù)算編制程序采取“兩上兩下”，起點(diǎn)是預(yù)算單位，初始推動(dòng)力是為了更好滿足預(yù)算單位的資金需求。預(yù)算編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)自資金使用單位。出于部門和單位利益的考慮，預(yù)算資金使用主體往往采取多種方式夸大資金需求量。由于財(cái)政部門人員和手段有限，在信息不對(duì)稱條件下往往無(wú)法具體核實(shí)，最終影響預(yù)算編制的質(zhì)量，影響預(yù)算最終的合理性。

2.預(yù)算編制的完整性不足。我國(guó)目前的財(cái)政預(yù)算，所覆蓋的還只是政府收支的一部分，一部分政府收支游離于財(cái)政預(yù)算之外，即仍存在所謂的預(yù)算外政府收支，預(yù)算編制的完整性不夠。

3.預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢。按照現(xiàn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，各預(yù)算單位請(qǐng)領(lǐng)財(cái)政預(yù)算資金，都應(yīng)嚴(yán)格按財(cái)政預(yù)算、項(xiàng)目進(jìn)度、有關(guān)合同和規(guī)定程序辦理，并接受財(cái)政部門的實(shí)時(shí)監(jiān)控，如果出現(xiàn)年終沒(méi)有執(zhí)行完的項(xiàng)目資金，按照有關(guān)制度規(guī)定，將結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。但是在實(shí)際操作中，由于種種原因，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，年底預(yù)算資金積在最后幾十天要執(zhí)行完畢，12月的支出規(guī)模往往占全部支出的20%以上，刺激一些預(yù)算單位為了避免結(jié)轉(zhuǎn)，出現(xiàn)年底突擊花錢的現(xiàn)象。4.預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性差。預(yù)算管理的粗放還表現(xiàn)為預(yù)算執(zhí)行中彈性過(guò)大、嚴(yán)肅性不足，出現(xiàn)了種種違反預(yù)算要求的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在更改預(yù)算資金用途、擴(kuò)大范圍支出和超預(yù)算支出。

5.財(cái)政資金存在浪費(fèi)現(xiàn)象。與“民生”資金緊張并存的是財(cái)政資金使用過(guò)程中仍存在浪費(fèi)現(xiàn)象。新聞報(bào)道中的“i-touch”事件、新修建的公路反復(fù)改建，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)騙取農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)財(cái)政補(bǔ)貼資金等等都表明，由于各種原因存在的財(cái)政資金浪費(fèi)現(xiàn)象，還未得到有效防治。

6.財(cái)政工作中人少事多的矛盾突出。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，財(cái)政人員編制相對(duì)于工作量偏少，工作人員需要加班加點(diǎn)才能完成工作；第二，受時(shí)間和精力的限制，財(cái)政工作人員專業(yè)化素質(zhì)提升較慢，人員出現(xiàn)“全而不?！爆F(xiàn)象。

（三）從財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看問(wèn)題成因

1.財(cái)政部門內(nèi)部各部門間缺乏權(quán)力制衡?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，??要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”[1]孟德斯鳩的思想與“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)有共通之處。在現(xiàn)實(shí)生活中，預(yù)算管理者和預(yù)算資金使用者作為具有自身利益取向的主體，也同樣會(huì)追求自身利益的最大化，因此預(yù)算部門在工作中需要處理好自身利益與社會(huì)利益的雙重目標(biāo)。當(dāng)自身利益和社會(huì)利益發(fā)生沖突時(shí)，就需要由合適的機(jī)制與方法處理好這一“委托—代理”關(guān)系?；诖?，古典預(yù)算原則強(qiáng)調(diào)，應(yīng)將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三方面權(quán)力在財(cái)政部門內(nèi)部各職能部門之間進(jìn)行合理配置，達(dá)到相互制衡。從目前看，我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，還沒(méi)有建立起較清晰的相互制衡基本框架。如前所述，業(yè)務(wù)部門集預(yù)算單位的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督于一身，很難保證其在工作中完全以社會(huì)利益最大化為目標(biāo)，容易形成業(yè)務(wù)部門和預(yù)算單位的共謀，導(dǎo)致預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不真實(shí)、預(yù)算進(jìn)度拖延、預(yù)算約束軟化等等問(wèn)題出現(xiàn)。

2.預(yù)算管理各環(huán)節(jié)良性互動(dòng)不足。在制度設(shè)計(jì)上，預(yù)算管理的三大領(lǐng)域不僅應(yīng)該相互制衡，也應(yīng)該能夠建立良性互動(dòng)關(guān)系，通過(guò)對(duì)關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)上和系統(tǒng)總體效應(yīng)上及時(shí)的信息溝通，與各自動(dòng)作相互協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)化，提高預(yù)算管理效率。目前，我國(guó)預(yù)算管理在制度設(shè)計(jì)上沒(méi)有將預(yù)算編制、執(zhí)行獨(dú)立起來(lái)，因此也就談不上各自的專業(yè)化與良性互動(dòng)，缺乏相互制衡方式的“糾錯(cuò)壓力”，不利于各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題得到有效解決，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率不高。

3.預(yù)算業(yè)務(wù)與管理體系存在脫節(jié)現(xiàn)象。財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的理論解釋，是以形成職能清晰、權(quán)責(zé)明確的制衡體系為理想狀態(tài)。我國(guó)目前以預(yù)算編制運(yùn)作為例，是將預(yù)算編制分散在預(yù)算部門和不同的業(yè)務(wù)部門，預(yù)算部門盡管名義上是預(yù)算編制的專職部門，但事實(shí)上對(duì)預(yù)算編制介入程度不深不細(xì)，只能是在業(yè)務(wù)部門編制好的預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行局部調(diào)整和數(shù)據(jù)匯總，很多預(yù)算編制工作實(shí)由業(yè)務(wù)部門承擔(dān)。這就容易導(dǎo)致預(yù)算編制與管理體系存在實(shí)質(zhì)聯(lián)結(jié)不足或脫節(jié)、預(yù)算編制質(zhì)量不佳、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算要求不一致等問(wèn)題。

4.內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制不健全。內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制包含兩方面內(nèi)涵，一是通過(guò)預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)，使得預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)相對(duì)獨(dú)立，業(yè)務(wù)流程的上下游和各組成部分形成自然的監(jiān)督；二是設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督部門。從我國(guó)目前情況來(lái)看，一方面，還未很好地將制衡有機(jī)融入預(yù)算業(yè)務(wù)的各環(huán)節(jié)；另一方面，獨(dú)立的預(yù)算監(jiān)督部門的監(jiān)督力度不夠：首先是主要依靠事后監(jiān)督，缺乏事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，其次是預(yù)算監(jiān)督結(jié)果的問(wèn)責(zé)效力不夠。

二、浙江省財(cái)政預(yù)算“三系制衡互動(dòng)”管理模式改革的分析研究 針對(duì)目前財(cái)政預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，有些地方財(cái)政部門進(jìn)行了大膽改革，其中浙江省“三系制衡互動(dòng)”①管理模式改革的規(guī)模較大，具有一定代表性。

（一）“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理改革的背景近年來(lái)，部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等預(yù)算管理改革，顯著提高了各級(jí)財(cái)政預(yù)算管理效，使政府“科學(xué)理財(cái)”水平提升。但是，這還僅是財(cái)政管理改革進(jìn)程中取得的階段性成果，公共財(cái)政建設(shè)的艱巨任務(wù)還遠(yuǎn)沒(méi)有完成，改革的縱深推進(jìn)有賴于體制機(jī)制創(chuàng)新。浙江省財(cái)政部門，在2007年義烏市財(cái)政綜合預(yù)算管理改革取得實(shí)質(zhì)性突破的基礎(chǔ)上，提出建立“收入一個(gè)籠子，預(yù)算一個(gè)盤子，支出一個(gè)口子”（簡(jiǎn)稱“三個(gè)子”）的新型公共預(yù)算管理理念，即把所有的政府性資源裝入一個(gè)“籠子”管理，把所有的財(cái)政收支納入一個(gè)“盤子”平衡，把所有的財(cái)政性支出經(jīng)過(guò)一個(gè)“口子”安排。在這種改革思路的引導(dǎo)下，初步形成了以部門預(yù)算為龍頭的預(yù)算編制體系、以國(guó)庫(kù)集中收付為龍頭的預(yù)算執(zhí)行體系、以績(jī)效評(píng)價(jià)為龍頭的預(yù)算監(jiān)督體系的“三位一體”公共財(cái)政業(yè)務(wù)體系和技術(shù)體系。但由于財(cái)政組織體系改革滯后于業(yè)務(wù)、技術(shù)體系改革，現(xiàn)行以預(yù)算單位或部門為對(duì)象的歸口管理模式明顯存在弊端，將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能過(guò)分集中在本應(yīng)執(zhí)行好支出的財(cái)政業(yè)務(wù)處環(huán)節(jié)上，不利于這三大財(cái)政職能的發(fā)揮。破解這一難題，需要從財(cái)政內(nèi)部的深層次體制機(jī)制方面入手?；诖?，浙江省財(cái)政部門在“三個(gè)子”的改革思路下，率先提出了財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立、相互制衡的管理模式，實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)浙江省公共預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化、法制化的改革進(jìn)程。

（二）“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理模式的基本內(nèi)容 2009年11月，浙江省財(cái)政廳按照“制衡互動(dòng)”的原則調(diào)整重組原有財(cái)政職能部門，分別組建了三套機(jī)構(gòu)，以此為標(biāo)志，初步構(gòu)建起預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三大子系統(tǒng)為基本格局的預(yù)算管理框架。

一是以總預(yù)算局為核心，以地方預(yù)算處、預(yù)算編制中心為支撐的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)總預(yù)算、部門預(yù)算等的編制、審核、批復(fù)職能。其中，總預(yù)算局主要負(fù)責(zé)總預(yù)算編制并向人大報(bào)告，平衡預(yù)算并提出財(cái)力分配方案；地方預(yù)算處主要負(fù)責(zé)省以下財(cái)政體制管理，指導(dǎo)市、縣財(cái)政預(yù)算的編制。

二是以預(yù)算執(zhí)行局為核心，以國(guó)庫(kù)支付處、行業(yè)歸口業(yè)務(wù)處、核算中心為支撐的一套預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行。其中，預(yù)算執(zhí)行局負(fù)責(zé)牽頭組織實(shí)施預(yù)算執(zhí)行職能，負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行制度、政策制定和管理，負(fù)責(zé)財(cái)政總會(huì)計(jì)相關(guān)業(yè)務(wù)核算。國(guó)庫(kù)支付處主要負(fù)責(zé)省級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革具體實(shí)施工作，負(fù)責(zé)省級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)審核管理等。行業(yè)歸口業(yè)務(wù)處（行政政法處、教科文處、社保處、農(nóng)業(yè)處、經(jīng)建處、企業(yè)處、外金處）主要負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行和歸口行業(yè)的政策、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理。

三是以財(cái)政監(jiān)督局為核心，以績(jī)效評(píng)價(jià)處、預(yù)算項(xiàng)目審核中心為支撐的一套預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其中，財(cái)政監(jiān)督局主要牽頭組織實(shí)施各項(xiàng)財(cái)政監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)財(cái)政監(jiān)督政策制定以及預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督。

績(jī)效評(píng)價(jià)處主要負(fù)責(zé)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理、相關(guān)政策的制定。預(yù)算項(xiàng)目審核中心主要負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)的具體實(shí)施及基礎(chǔ)性工作。

在成立機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，理清預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)職能，分離行業(yè)歸口管理業(yè)務(wù)處的編制、監(jiān)督職能到相應(yīng)的系統(tǒng)，強(qiáng)化行業(yè)歸口管理業(yè)務(wù)處在預(yù)算執(zhí)行和政策、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理上的職能。把行業(yè)歸口管理業(yè)務(wù)處“徹底解放”出來(lái)，專心管理好部門預(yù)算的執(zhí)行工作。與此相伴隨的是按照“三個(gè)子”的管理理念，再造業(yè)務(wù)流程，打破傳統(tǒng)條塊分割狀態(tài)，實(shí)行由預(yù)算管理目標(biāo)主導(dǎo)的流程控制，讓預(yù)算管理的主體和客體都清楚自身的職責(zé)限定和標(biāo)準(zhǔn)要求。

（三）“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理改革前后對(duì)比

對(duì)比“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理改革前后的財(cái)政業(yè)務(wù)流程，有以下三大方面的變化。

1.重構(gòu)預(yù)算管理體系。改革前，傳統(tǒng)的預(yù)算管理體系相對(duì)獨(dú)立分散，存在職能缺位、交叉甚至流程中“掉鏈”或“斷鏈”問(wèn)題。改革后，辦事的人還是那些人，辦事的機(jī)構(gòu)也還是那些機(jī)構(gòu)，但機(jī)構(gòu)的排隊(duì)秩序進(jìn)行了調(diào)整，形成了新的隊(duì)列。搭建了預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離又彼此互動(dòng)的組織框架，將過(guò)去相對(duì)分散的預(yù)算過(guò)程集中成為大預(yù)算、大執(zhí)行、大監(jiān)督的格局。按照“三權(quán)分立、三系制衡”原則設(shè)計(jì)的預(yù)算管理體系順應(yīng)了優(yōu)化財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的需要，現(xiàn)代預(yù)算管理體系特征初步具備。

2.預(yù)算過(guò)程模塊化設(shè)計(jì)?，F(xiàn)代管理理論認(rèn)為，運(yùn)行過(guò)程的模塊化組織方式是提高效率的有效形式。改革前，預(yù)算管理中更多的是“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”式或“就事論事”式的任務(wù)完成模式，盡管一個(gè)預(yù)算任務(wù)經(jīng)過(guò)傳統(tǒng)的預(yù)算流程也被完成了，但路徑并不是最優(yōu)的，效率也不是最高的。改革后，模塊化的預(yù)算流程首先使預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)獨(dú)立，然后為相應(yīng)的模塊設(shè)計(jì)外接端口，在模塊間傳遞預(yù)算信息，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)模塊間“制衡互動(dòng)”。這種模塊化設(shè)計(jì)使得同質(zhì)的預(yù)算任務(wù)流水化作業(yè)成為可能，業(yè)務(wù)還是那些，完成業(yè)務(wù)的人員也沒(méi)有增加，但完成任務(wù)的組織和秩序，在模塊式優(yōu)化后實(shí)現(xiàn)了效率提升。3.預(yù)算任務(wù)分解到各預(yù)算主體的方式改變。改革前，一個(gè)預(yù)算主體承擔(dān)多項(xiàng)預(yù)算任務(wù)，一項(xiàng)預(yù)算任務(wù)被分解到多個(gè)預(yù)算主體，雖然是把預(yù)算任務(wù)留在了預(yù)算主體內(nèi)部，但是在清晰分解預(yù)算任務(wù)到各個(gè)預(yù)算主體方面并不理想，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三大方面都或多或少存在管理主體交叉重疊?！岸鄼C(jī)構(gòu)共擔(dān)相同預(yù)算任務(wù)”的模式，明顯不利于管理責(zé)任的明晰，“都管”的結(jié)果，或?qū)е隆岸疾还堋倍a(chǎn)生管理空白，或?qū)е隆耙黄鸸堋倍a(chǎn)生一大堆扯皮摩擦?！岸加胸?zé)任”反而弱化了責(zé)任界定。改革后成立的總預(yù)算局、預(yù)算執(zhí)行局、財(cái)政監(jiān)督局三大機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了相應(yīng)的編制、執(zhí)行與監(jiān)督職能，特別是行業(yè)歸口管理的業(yè)務(wù)處回歸到預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，清晰界定了其預(yù)算執(zhí)行屬性。以預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)職能清晰界定為基礎(chǔ)，帶動(dòng)了預(yù)算編制和預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)各自責(zé)任的明確。

（四）“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理改革的成效

在浙江省“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理模式中，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三大流程有“制衡”，更有“互動(dòng)”，從而實(shí)現(xiàn)了一系列積極效應(yīng)。

1.強(qiáng)調(diào)“互動(dòng)”合力，提高了財(cái)政管理效率。效率離不開(kāi)管理規(guī)則、管理流程的合理、簡(jiǎn)明、規(guī)范、有效?！叭抵坪饣?dòng)”管理模式，當(dāng)然地內(nèi)含降低運(yùn)作成本、提升績(jī)效之義。預(yù)算管理流程再造以“編制、執(zhí)行、監(jiān)督”三大環(huán)節(jié)的有效制衡與互動(dòng)，降低了財(cái)政部門、資金使用部門的運(yùn)行成本，提高了工作效率和績(jī)效的可把握度。

2.突出“制衡”效應(yīng)，以制度進(jìn)一步規(guī)范和約束權(quán)力，提升預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。財(cái)政預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)編制、執(zhí)行和監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立，避免相關(guān)職能的交叉集中，并且在這三個(gè)業(yè)務(wù)子系統(tǒng)的流程環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)制度性的機(jī)制，是權(quán)力制衡優(yōu)化的具體表現(xiàn)。三系制衡，首先是對(duì)三大業(yè)務(wù)職能的合理界定和清晰化，在此基礎(chǔ)上，使得預(yù)算資金的不同運(yùn)行狀態(tài)對(duì)應(yīng)不同的業(yè)務(wù)管理處室，打破原有預(yù)算管理模式下按資金性質(zhì)歸類業(yè)務(wù)職能、集中于一個(gè)業(yè)務(wù)處室的做法，從而避免一個(gè)業(yè)務(wù)處室既當(dāng)策劃員、裁判員，又當(dāng)發(fā)令員、監(jiān)督員的情況。其實(shí)質(zhì)是對(duì)預(yù)算權(quán)力在財(cái)政內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的重新配置和專業(yè)化細(xì)分，通過(guò)財(cái)政內(nèi)部部門間的流程合理化、專業(yè)分工合理化和相互制約、監(jiān)督，強(qiáng)化財(cái)政管理的規(guī)范度和提升其效率水平。

在預(yù)算編制力求科學(xué)合理的基礎(chǔ)上，貫穿于執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)的是嚴(yán)格的紀(jì)律，這一點(diǎn)是在整個(gè)“三系制衡互動(dòng)”管理改革制度設(shè)計(jì)之初就加以明確的。以用款計(jì)劃的管理為例，改革后預(yù)算單位受預(yù)算指標(biāo)和用款計(jì)劃雙重約束，用款計(jì)劃設(shè)定非常詳細(xì)，并明確規(guī)定公用經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)不能混用、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)之間不能混用、公用經(jīng)費(fèi)不能超標(biāo)。在嚴(yán)格約束下，不僅預(yù)算單位沒(méi)有自由裁量權(quán)，用款計(jì)劃在行業(yè)歸口管理處也只能查詢，不能更改。規(guī)范津補(bǔ)貼改革過(guò)去一直是改革的難點(diǎn)，但是在這種體制機(jī)制下，“老大難”的管理變成了易事。

3.預(yù)算集中編制，呼應(yīng)和支持了預(yù)算完整性要求。“公共財(cái)政”要求政府預(yù)算制度首先必須具有“完整性”的特征，即政府所有的收支應(yīng)當(dāng)全部納入政府預(yù)算統(tǒng)籌管理，所有的收入不能再分割為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、“預(yù)算外的預(yù)算外”、各類基金等。對(duì)于保持預(yù)算完整性來(lái)說(shuō)，最核心的制度是由部門預(yù)算制度發(fā)展而來(lái)的綜合預(yù)算制度。按照浙江省政府辦公廳對(duì)財(cái)政廳的“三定”方案，2010年總預(yù)算局牽頭組織編制了包括省本級(jí)政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性債務(wù)收支計(jì)劃、社會(huì)保障基金預(yù)算等相對(duì)健全的復(fù)式預(yù)算體系?！叭抵坪饣?dòng)”改革更凸顯了預(yù)算編制的獨(dú)立性與專業(yè)性，提升了部門預(yù)算對(duì)于預(yù)算完整性的支撐作用。預(yù)算編制的集中，全面實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門一本預(yù)算的綜合性、完整性，有利于更全面、準(zhǔn)確、真實(shí)地反映政府活動(dòng)的范圍和方向，為加強(qiáng)財(cái)政透明度、財(cái)政外部監(jiān)督以及促進(jìn)政府履職能力提高等奠定基礎(chǔ)。

4.支出一個(gè)“口子”，提高了預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范和透明?！叭抵坪饣?dòng)”模式進(jìn)一步放大了國(guó)庫(kù)集中支付改革的正面效應(yīng)。預(yù)算執(zhí)行作為三個(gè)子系統(tǒng)的重要“一系”，確保通過(guò)國(guó)庫(kù)一個(gè)“口子”支出，從指標(biāo)到用款計(jì)劃再到支付，全部在支付系統(tǒng)透明顯示，支出可以追蹤到最終收款人或單位。為滿足“三系制衡互動(dòng)”模式的流程和運(yùn)行需要，全面整合升級(jí)了國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，構(gòu)建了統(tǒng)一的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)平臺(tái)，預(yù)算單位報(bào)送的用款計(jì)劃經(jīng)由國(guó)庫(kù)部門直接審批下達(dá)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行一個(gè)“口子”控支出，使國(guó)庫(kù)集中支付改革的作用得到更充分的發(fā)揮。

5.強(qiáng)化專項(xiàng)資金管理，提升了預(yù)算編制真實(shí)性與執(zhí)行嚴(yán)肅性。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理一直是預(yù)算編制和執(zhí)行管理的難點(diǎn)，主要是財(cái)政部門在審核批復(fù)部門預(yù)算時(shí)很難把握項(xiàng)目的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，由此導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)成為預(yù)算單位套取預(yù)算資金的重要渠道。“三系制衡互動(dòng)”改革后，明確規(guī)定預(yù)算單位不允許將剩余的項(xiàng)目預(yù)算額度向下屬二級(jí)、三級(jí)單位轉(zhuǎn)移，執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管使得這部分“水分”逐年被擠出。2008年改革實(shí)施當(dāng)年，省本級(jí)預(yù)算就收回下轄767 家預(yù)算單位專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)5.6 億元，2009年又收回專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)2.7億元。在這種預(yù)算管理邏輯下，許多預(yù)算單位已經(jīng)意識(shí)到?jīng)]有實(shí)際用途的多編項(xiàng)目預(yù)算不僅當(dāng)年錢花不出去，還會(huì)招來(lái)下一更為嚴(yán)格的部門預(yù)算審查，做真做實(shí)預(yù)算成為眾多預(yù)算管理對(duì)象的理性選擇，從而將預(yù)算編制的嚴(yán)肅性提升到更高的層次，為執(zhí)行的嚴(yán)肅性打下較好的基礎(chǔ)。6.賦予財(cái)政監(jiān)督新內(nèi)涵，使預(yù)算監(jiān)督與績(jī)效管理職能實(shí)現(xiàn)了對(duì)接貫通。當(dāng)前，隨著公共財(cái)政體系建設(shè)的推進(jìn)，各方各界對(duì)于提高財(cái)政績(jī)效管理的呼聲越來(lái)越高，而且在地方層面也出現(xiàn)了一些試點(diǎn)試驗(yàn)，特別是在財(cái)政資金支出的績(jī)效評(píng)價(jià)方面進(jìn)展較快。

但是，在實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)價(jià)的推進(jìn)并不十分順暢，并且在和財(cái)政監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合上出現(xiàn)了一些不和諧：一是績(jī)效評(píng)價(jià)職能的分散和交叉；二是績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督職能的割裂；三是兩種職能出現(xiàn)了事實(shí)上的交叉，評(píng)價(jià)和監(jiān)督的內(nèi)容和要點(diǎn)存在大量重復(fù)。這些現(xiàn)象帶來(lái)了工作效率的低下和人力的浪費(fèi)，不利于財(cái)政績(jī)效管理在我國(guó)的深入開(kāi)展?！叭抵坪饣?dòng)模式”優(yōu)化了績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)系，擴(kuò)展升華了傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督“合法、合規(guī)、經(jīng)濟(jì)性”的目標(biāo)，有機(jī)地把績(jī)效觀念貫通于財(cái)政監(jiān)督職能之中，是對(duì)今后財(cái)政監(jiān)督工作帶有方向性意義的革新。在“三系制衡互動(dòng)”模式下，財(cái)政監(jiān)督包含了績(jī)效觀，把績(jī)效作為監(jiān)督的重要組成內(nèi)容和目標(biāo)之一。這樣，在財(cái)政監(jiān)督框架下，一是可以實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)相對(duì)于其他財(cái)政職能的獨(dú)立，避免和其他職能的交叉；二是可以實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)和傳統(tǒng)監(jiān)督目標(biāo)的有機(jī)融匯，賦予財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督新的內(nèi)涵；三是充分利用財(cái)政監(jiān)督的組織框架，有助于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展和績(jī)效觀念的普及。把績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督融會(huì)貫通，無(wú)疑是我國(guó)強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、提高財(cái)政績(jī)效管理道路上的積極嘗試。

三、“三系制衡互動(dòng)”模式對(duì)于優(yōu)化我國(guó)財(cái)政內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的啟示 浙江省財(cái)政預(yù)算“三系制衡互動(dòng)”管理模式的探索，是在我國(guó)完善公共財(cái)政體系、積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)稅體制機(jī)制的大背景下出現(xiàn)的。通過(guò)財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的自我優(yōu)化，在一個(gè)穩(wěn)定的三邊框架下，重新組合優(yōu)化預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三大子系統(tǒng)的流程、分工與范圍，強(qiáng)調(diào)“制衡”與“互動(dòng)”效應(yīng)的結(jié)合，以較小的改革成本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理流程重塑，發(fā)揮了提高財(cái)政管理效率、促進(jìn)預(yù)算改革深化等多項(xiàng)重要作用?！叭抵坪饣?dòng)”模式為我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供了新的思路與借鑒。

（一）優(yōu)化財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的客觀要求與有效路徑

探索全面推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是新形勢(shì)下做好財(cái)政工作的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，各級(jí)財(cái)政部門都十分重視推動(dòng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，但也存在一些問(wèn)題，特別是在求真務(wù)實(shí)、解決內(nèi)部治理問(wèn)題上下工夫還不夠?？茖W(xué)化精細(xì)化是一個(gè)大命題，不是簡(jiǎn)單的局部的管理概念，要立足于促進(jìn)政府能力建設(shè)、加快政府職能轉(zhuǎn)變的高度，來(lái)認(rèn)識(shí)科學(xué)化精細(xì)化管理的深刻內(nèi)涵；要結(jié)合完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體系的迫切需要，來(lái)把握科學(xué)化精細(xì)化管理的精髓要義；要從財(cái)政分配運(yùn)行系統(tǒng)的全局出發(fā)，來(lái)構(gòu)建合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但同時(shí)，把科學(xué)化精細(xì)化落在實(shí)處，客觀上迫切需要從具體的管理對(duì)象入手，善于發(fā)現(xiàn)財(cái)政日常管理中的問(wèn)題和矛盾，善于通過(guò)自我治理層面的規(guī)范與完善及時(shí)進(jìn)行調(diào)整與解決。浙江省“三系制衡互動(dòng)”預(yù)算管理模式構(gòu)建作為優(yōu)化財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的大膽嘗試，也是加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的路徑化的可貴探索。

（二）以較小的改革成本取得明顯的管理績(jī)效

“三系制衡互動(dòng)”模式可以延伸出很多正面的積極效應(yīng)。尤其可貴的是，這些效應(yīng)是在較小的改革成本基礎(chǔ)上取得的。作為財(cái)政部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的自我優(yōu)化，“三系制衡模式”改革基本在財(cái)政部門內(nèi)部進(jìn)行，自我消化了組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建和人員配置問(wèn)題，對(duì)于資金使用部門的影響很小，基本不觸及各部門原有的預(yù)算流程處理模式，但效果卻較為明顯，并且正在進(jìn)一步呈現(xiàn)。當(dāng)前，隨著公共財(cái)政體系的逐步完善，財(cái)政領(lǐng)域的各項(xiàng)改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，那種一部分人（機(jī)構(gòu)）受益而沒(méi)有人（機(jī)構(gòu)）受損的“帕累托改進(jìn)”式的改革空間，越來(lái)越小，改革往往要以部門間的利益受損或替代作為代價(jià)，大大增強(qiáng)了改革的難度。“三系制衡互動(dòng)”模式以較小的改革代價(jià)贏得了較大的績(jī)效，值得總結(jié)和肯定。

（三）對(duì)“三系制衡互動(dòng)”模式的綜合考量應(yīng)結(jié)合改革的背景和基礎(chǔ) 財(cái)政內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，“三系制衡互動(dòng)”模式的實(shí)踐有特定的改革基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求。浙江省是我國(guó)財(cái)政改革的先行者，在全國(guó)率先探索了多項(xiàng)重大財(cái)政改革，如省直管縣、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等。2007 年后浙江省財(cái)政部門探索財(cái)政內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的自我優(yōu)化，把“三個(gè)子”的理想框架，作為浙江省公共財(cái)政管理的目標(biāo)任務(wù)。在“三個(gè)子”改革推進(jìn)過(guò)程中，以往按部門（單位）的性質(zhì)分塊對(duì)口管理模式越來(lái)越體現(xiàn)出對(duì)“三個(gè)子”改革的不適應(yīng)，甚至是形成了束縛作用，所以2008 年“三系制衡互動(dòng)”模式應(yīng)勢(shì)而生，并且很快顯露出對(duì)“三個(gè)子”的組織支撐作用。2010年8月，浙江省以省政府名義發(fā)布了《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)公共財(cái)政管理改革的意見(jiàn)》，把“三系制衡互動(dòng)”(文件中稱之為“三位一體”)模式定位為浙江省公共財(cái)政管理改革的“主要措施”，要服務(wù)于“三個(gè)子”的改革目標(biāo)。和“三系制衡互動(dòng)”一樣，作為主要措施的改革還有若干項(xiàng)。這些情況表明，“三系制衡互動(dòng)”不是孤立的改革，是更高水平的公共財(cái)政管理改革中的一個(gè)環(huán)節(jié)。唯有將其放在現(xiàn)實(shí)的工作基礎(chǔ)與大的改革背景下，才能更充分地認(rèn)識(shí)其積極意義。

（四）防止財(cái)政內(nèi)部組織管理體系重塑成為新一輪機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的平臺(tái) 人員緊張、工作量大目前已經(jīng)成為財(cái)政部門所面臨的普遍矛盾。從浙江省推行“三系制衡互動(dòng)”模式的初衷來(lái)看，不排除要借此項(xiàng)改革來(lái)達(dá)到提升內(nèi)部機(jī)構(gòu)行政規(guī)格、擴(kuò)充人員編制的目的。按照浙江省財(cái)政廳的統(tǒng)計(jì)，該省財(cái)政部門機(jī)構(gòu)和人數(shù)配置都少于福建、安徽、江蘇等省份,而且近年來(lái)一直沒(méi)有進(jìn)行大的機(jī)構(gòu)人員擴(kuò)充調(diào)整。在《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)公共財(cái)政管理改革的意見(jiàn)》中，明確提出要“加強(qiáng)人力配備。各地要按新的財(cái)政組織架構(gòu)設(shè)置，充實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)的人員，優(yōu)化人員配置，加強(qiáng)專業(yè)化人才培養(yǎng)，建立健全全省財(cái)政系統(tǒng)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)的專業(yè)人才庫(kù)。堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)，為推進(jìn)“三個(gè)子”公共財(cái)政管理改革提供人力、智力保障”。面對(duì)業(yè)務(wù)量的增加,根據(jù)工作需要適當(dāng)擴(kuò)充機(jī)構(gòu)和編制是必要的，但是如果將其作為主題放到改革內(nèi)容之中，可能導(dǎo)致在仿效過(guò)程中發(fā)生扭曲，形成新一輪機(jī)構(gòu)和人員擴(kuò)張、膨脹的口實(shí)。按照中央關(guān)于“繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)、職能責(zé)任，降低行政成本”的改革精神，當(dāng)前，浙江省和省以下各級(jí)財(cái)政部門正圍繞預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三大職能，構(gòu)建相應(yīng)的組織架構(gòu)和人員配備。其中，需要注意的就是機(jī)構(gòu)人員擴(kuò)張要合理適度，特別是要堅(jiān)決避免在三大子系統(tǒng)之下再按照資金對(duì)口性質(zhì)配置業(yè)務(wù)處室的做法。

（五）“三系制衡互動(dòng)”模式改革進(jìn)一步完善的思考

浙江省的改革目前還處于進(jìn)行中，需要繼續(xù)進(jìn)行完善，以深化改革。在此過(guò)程中，需要重點(diǎn)關(guān)注并協(xié)調(diào)處理好以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，處理好預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性與靈活性之間權(quán)衡銜接的問(wèn)題?！耙?guī)范性”改革在初期如果處理不當(dāng)會(huì)削弱機(jī)制的靈活性，而靈活性對(duì)預(yù)算執(zhí)行而言也是不可或缺的。如何在確保預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算編制間規(guī)則的權(quán)威性，與適應(yīng)特殊項(xiàng)目支出的靈活性之間尋找平衡，是一個(gè)既考驗(yàn)戰(zhàn)略思維又挑戰(zhàn)方案設(shè)計(jì)能力的問(wèn)題，顯然常規(guī)的與應(yīng)急的預(yù)算調(diào)整程序的設(shè)計(jì)與安排，是應(yīng)一并予以考慮的。

第二，處理好“制衡”和“互動(dòng)”之間的結(jié)合銜接問(wèn)題。“制衡”和“互動(dòng)”是“三系制衡互動(dòng)”的核心概念，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督在“制衡”的過(guò)程中不能漸行漸遠(yuǎn)，需要在公共財(cái)政這個(gè)“閉合系統(tǒng)”中進(jìn)行一體化互動(dòng)運(yùn)行，“三系”互動(dòng)的過(guò)程中需要強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)明確，也需要強(qiáng)調(diào)相互對(duì)接和促進(jìn)。

第三，處理好政府間機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)有效融合銜接的問(wèn)題。目前浙江的改革尚處于半途，從改革平穩(wěn)性的角度看，這一改革具有創(chuàng)新型思路與傳統(tǒng)管理體制兼容的色彩，主體機(jī)構(gòu)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變動(dòng)，更多的是業(yè)務(wù)處室按照“制衡互動(dòng)”的思路所推行的有序“排列組合”。還有，已有的改革主要集中在省本級(jí)層面，在沒(méi)有“自上而下”可操作推進(jìn)路徑的情況下，未來(lái)的改革必須以財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行為前

提，正確處理好政府間財(cái)政機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的上下有效對(duì)接問(wèn)題，并探索能夠把這一“省級(jí)改革”引向省以下市縣平臺(tái)的方略。