第一篇：我國刑事執(zhí)行檢察的回顧與展望

我國刑事執(zhí)行檢察的回顧與展望

刑事執(zhí)行檢察是一個(gè)新詞語，是指人民檢察院依法對(duì)刑罰執(zhí)行、刑事強(qiáng)制措施執(zhí)行、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行等刑事執(zhí)行活動(dòng)是否合法實(shí)行的法律監(jiān)督。從這一概念可以看出，刑事執(zhí)行檢察的主體是人民檢察院，監(jiān)督內(nèi)容是刑罰執(zhí)行、刑事強(qiáng)制措施執(zhí)行、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行等刑事執(zhí)行活動(dòng)，監(jiān)督對(duì)象是與刑事執(zhí)行活動(dòng)有關(guān)的機(jī)關(guān)，監(jiān)督核心是執(zhí)行機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)行活動(dòng)“是否合法”。

一、刑事執(zhí)行檢察的發(fā)展歷程

刑事執(zhí)行古已有之，是伴隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。任何一個(gè)國家都有自己的法律特別是刑法，因此都離不開刑事執(zhí)行，特別是刑罰的執(zhí)行。我國古代社會(huì)沒有檢察機(jī)關(guān)，也沒有專門對(duì)刑事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。清朝末年，中國建立了檢察制度，其職責(zé)就包括對(duì)刑事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。因此可以說，刑事執(zhí)行檢察是我國檢察機(jī)關(guān)與生俱來的職責(zé)。從發(fā)展歷程看，我國刑事執(zhí)行檢察可以分為以下四個(gè)階段：

（一）1906年至1949年

這一時(shí)期包括從清末創(chuàng)立檢察制度到北洋軍閥政府時(shí)期，國民黨政府時(shí)期，也包括同時(shí)期共產(chǎn)黨創(chuàng)立的新民主主義政權(quán)時(shí)期。刑事執(zhí)行檢察的主要特征是檢察官有權(quán)監(jiān)督、指揮判決執(zhí)行。

（二）1949年至1968年

從新中國檢察機(jī)關(guān)成立到“文革”期間檢察機(jī)關(guān)被撤銷。這一時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件判決的執(zhí)行和勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督，1957年之后檢察機(jī)關(guān)還承擔(dān)了對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行情況的檢察任務(wù)。同時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立了負(fù)責(zé)監(jiān)所勞改監(jiān)督業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，對(duì)大部分監(jiān)獄、看守所、勞教所實(shí)行了派駐檢察，并在個(gè)別大型勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)建立了派出檢察院。

（三）1978年至2014年

1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建，對(duì)刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)、勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。高檢院設(shè)立了監(jiān)所檢察廳，地方各級(jí)檢察院也設(shè)立了監(jiān)所檢察處（科），監(jiān)所派出檢察院逐漸增多。

（四）2015年至今

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法治建設(shè)的發(fā)展，特別是2013年1月修改后刑事訴訟法的實(shí)施和同年底勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢止，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門承擔(dān)的法律監(jiān)督職責(zé)和任務(wù)發(fā)生了重大變化，“監(jiān)所檢察”的名稱已經(jīng)不能涵蓋和準(zhǔn)確反映其所承擔(dān)的主要職責(zé)。經(jīng)報(bào)中央編辦同意，2014年12月30日，高檢院印發(fā)了《關(guān)于最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳更名為刑事執(zhí)行檢察廳的通知》。按照高檢院部署，地方各級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門也進(jìn)行了更名。因此，從2015年起，開始了刑事執(zhí)行檢察新階段。

2015年12月，高檢院印發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》，明確規(guī)定了刑事執(zhí)行檢察的主要職責(zé)，包括：（1）對(duì)人民法院、公安機(jī)關(guān)和監(jiān)獄、看守所、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰活動(dòng)和人民法院執(zhí)行沒收違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；（2）對(duì)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的提請(qǐng)、審理、裁定、決定、執(zhí)行活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；（3）對(duì)監(jiān)管被刑事拘留、逮捕和指定居所監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；（4）對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的羈押期限是否合法實(shí)行監(jiān)督；（5）對(duì)被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人進(jìn)行羈押必要性審查；（6）對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；（7）對(duì)刑事執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)管活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；（8）查辦和預(yù)防刑事執(zhí)行活動(dòng)中的職務(wù)犯罪；（9）對(duì)罪犯又犯罪案件審查逮捕、審查起訴、出庭公訴，對(duì)罪犯又犯罪案件的立案、偵查、審判活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；（10）受理刑事被執(zhí)行人及其法定代理人、近親屬、辯護(hù)人、訴訟代理人的控告、舉報(bào)和申訴；（11）其他事項(xiàng)。

二、刑事執(zhí)行檢察工作的基本經(jīng)驗(yàn)

近年來，在高檢院黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全國檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門加強(qiáng)對(duì)刑罰變更執(zhí)行的監(jiān)督，防止和糾正不當(dāng)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行；加強(qiáng)對(duì)刑罰交付執(zhí)行的監(jiān)督，防止和糾正不依法交付執(zhí)行等問題；加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正的監(jiān)督，防止和糾正社區(qū)服刑罪犯脫管漏管等問題；加強(qiáng)對(duì)特赦活動(dòng)的監(jiān)督，確保“不錯(cuò)放一個(gè)，不漏赦一個(gè)”；加大羈押必要性審查力度，切實(shí)減少不必要羈押；加強(qiáng)對(duì)羈押期限的監(jiān)督，集中清理糾正久押不決案件；加強(qiáng)對(duì)指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，維護(hù)被監(jiān)視居住人合法權(quán)益；加強(qiáng)安全防范檢察，維護(hù)監(jiān)管場(chǎng)所秩序安全穩(wěn)定；推動(dòng)糾正和預(yù)防冤假錯(cuò)案，切實(shí)保障在押人員合法權(quán)益。2015年11月，曹建明檢察長(zhǎng)向全國人大常委會(huì)做了《關(guān)于刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作情況的報(bào)告》，得到委員普遍贊揚(yáng)和社會(huì)各界好評(píng)。新中國刑事執(zhí)行檢察在67年的發(fā)展歷程中，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，積極開拓進(jìn)取，創(chuàng)造和積累了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）形成了明確的工作思路

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期刑事執(zhí)行檢察工作的總體思路是：堅(jiān)持以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會(huì)和總書記系列重要講話精神，以法治精神為引領(lǐng)，以努力讓人民群眾在每一個(gè)刑事執(zhí)行案件中都感受到公平正義為目標(biāo)，以強(qiáng)化刑事執(zhí)行監(jiān)督、強(qiáng)化人權(quán)司法保障為主線，在全面履行職責(zé)、規(guī)范司法行為、創(chuàng)新體制機(jī)制、提升履職能力、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效上下功夫，全面加強(qiáng)對(duì)刑罰執(zhí)行、刑事強(qiáng)制措施執(zhí)行、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行的監(jiān)督，努力為全面推進(jìn)依法治國，保障“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

（二）形成了“四個(gè)維護(hù)”有機(jī)統(tǒng)一的工作理念

2015年5月，曹建明檢察長(zhǎng)在全國檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察工作會(huì)議上提出了“四個(gè)維護(hù)”有機(jī)統(tǒng)一的刑事執(zhí)行檢察工作理念，即維護(hù)刑事執(zhí)行公平公正、維護(hù)刑事執(zhí)行場(chǎng)所監(jiān)管秩序穩(wěn)定、維護(hù)刑事被執(zhí)行人合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。“四個(gè)維護(hù)”目標(biāo)一致、內(nèi)在統(tǒng)一、相輔相成，是新時(shí)期刑事執(zhí)行檢察工作理念的發(fā)展和完善。

（三）形成了四種檢察方式

1、派駐檢察。對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所實(shí)行派駐檢察，是我國檢察制度的重要特色。派出派駐刑事執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)是指人民檢察院依據(jù)法律、規(guī)范性文件規(guī)定，根據(jù)工作需要，在大型監(jiān)管場(chǎng)所或監(jiān)管場(chǎng)所相對(duì)集中的區(qū)域設(shè)置的派出檢察院和在監(jiān)獄、看守所設(shè)置的派駐檢察室。截至2015年底，全國檢察機(jī)關(guān)共在監(jiān)管場(chǎng)所設(shè)置派出檢察院89個(gè)，共在監(jiān)管場(chǎng)所設(shè)置派駐檢察室3396個(gè)，共承擔(dān)2659個(gè)看守所和668個(gè)監(jiān)獄的檢察任務(wù)，占監(jiān)管場(chǎng)所總數(shù)的。

2、巡回檢察。對(duì)常年關(guān)押或者收治人數(shù)較少的監(jiān)管場(chǎng)所、指定居所監(jiān)視居住場(chǎng)所和社區(qū)矯正活動(dòng)，可以實(shí)行巡回檢察。巡回檢察每周不得少于一次，參加人員不得少于兩人。每次巡回檢察結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)制作檢察記錄，報(bào)告重大事項(xiàng)，確保巡回檢察扎實(shí)有效開展。

3、專項(xiàng)檢察。針對(duì)一個(gè)時(shí)期刑事執(zhí)行活動(dòng)中的突出問題，可以組織開展專項(xiàng)檢察活動(dòng)，集中時(shí)間、集中力量清理糾正或者監(jiān)督整改。2014年，高檢院在全國檢察機(jī)關(guān)組織開展了以職務(wù)罪犯、金融罪犯、涉黑罪犯為重點(diǎn)的減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行專項(xiàng)檢察活動(dòng)。2015年，高檢院在全國檢察機(jī)關(guān)組織開展了社區(qū)服刑罪犯脫管漏管專項(xiàng)檢察活動(dòng)。

4、巡視檢察。2012年2月，高檢院監(jiān)所檢察廳印發(fā)了《關(guān)于上級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》，首次提出巡視檢察的概念。所謂巡視檢察，是指地（市）級(jí)以上檢察院刑事執(zhí)行檢察部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)由下級(jí)檢察院檢察的監(jiān)獄、看守所的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)是否合法進(jìn)行檢察，同時(shí)對(duì)派出、派駐該監(jiān)管場(chǎng)所檢察機(jī)構(gòu)履行法律監(jiān)督職責(zé)情況進(jìn)行檢查。巡視檢察，既不同于以往檢察院對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所的派駐檢察或者巡回檢察，也不同于以往上級(jí)檢察院執(zhí)檢部門對(duì)下級(jí)檢察院執(zhí)檢部門的工作檢查，而是在二者有機(jī)結(jié)合基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展。巡視檢察制度在執(zhí)檢工作中施行以來，全國檢察機(jī)關(guān)共對(duì)2000余個(gè)監(jiān)管場(chǎng)所的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)以及派駐檢察室履行法律監(jiān)督職責(zé)情況進(jìn)行了巡視檢察，督促被巡視單位整改糾正工作中存在的問題，查處了多起監(jiān)管場(chǎng)所干警職務(wù)犯罪案件，取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。2012年10月，國務(wù)院新聞辦發(fā)表的《中國的司法改革》白皮書肯定了檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門的巡視檢察，將其作為司法改革的成果之一。

（四）形成了三種監(jiān)督手段

1、檢察建議。在刑事執(zhí)行檢察活動(dòng)中，對(duì)刑事執(zhí)行活動(dòng)中存在的執(zhí)法不規(guī)范、安全隱患等可能導(dǎo)致執(zhí)法不公或者監(jiān)管事故等苗頭性、傾向性問題，檢察機(jī)關(guān)可以向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議。檢察建議發(fā)出后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解和掌握采納落實(shí)情況。對(duì)被建議單位沒有正當(dāng)理由不予采納的，可以向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者主管部門反映有關(guān)情況，進(jìn)一步督促落實(shí)。

2、提出糾正違法意見。在刑事執(zhí)行檢察活動(dòng)中，對(duì)刑事執(zhí)行活動(dòng)中的輕微違法行為可以提出口頭糾正意見；對(duì)嚴(yán)重違法行為或者提出口頭糾正意見不被采納的，應(yīng)當(dāng)發(fā)出糾正違法通知書。糾正違法通知書在發(fā)出的同時(shí)，要報(bào)送上一級(jí)人民檢察院，并抄送被監(jiān)督單位的上級(jí)機(jī)關(guān)或者主管部門。為進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督效果，對(duì)被監(jiān)督單位不糾正或者糾正不到位，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告上一級(jí)人民檢察院，直至報(bào)告高檢院，由上級(jí)人民檢察院協(xié)調(diào)同級(jí)政法機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正。

3、查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪。依法查辦刑事執(zhí)行活動(dòng)中的職務(wù)犯罪，是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)檢部門的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是最強(qiáng)有力的一種法律監(jiān)督手段。實(shí)踐證明，凡是查辦刑事執(zhí)行活動(dòng)中職務(wù)犯罪案件數(shù)量較多的地方，刑事執(zhí)行檢察工作就有權(quán)威，法律監(jiān)督效果就好。反之，凡是查辦刑事執(zhí)行活動(dòng)中職務(wù)犯罪案件數(shù)量較少的地方，甚至多年不能查辦一起職務(wù)犯罪的地方，刑事執(zhí)行檢察部門通常缺乏權(quán)威，法律監(jiān)督工作往往也無法打開局面。2015年5月，曹建明檢察長(zhǎng)在全國檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：“查辦和預(yù)防刑事執(zhí)行活動(dòng)中的職務(wù)犯罪，既是刑事執(zhí)行檢察工作的重要內(nèi)容，也是增強(qiáng)刑事執(zhí)行法律監(jiān)督剛性的重要手段，必須貫穿整個(gè)刑事執(zhí)行監(jiān)督全過程?！?/p>

（五）形成了“忠誠、執(zhí)著、擔(dān)當(dāng)、奉獻(xiàn)”的張飚精神

張飚，新疆石河子市人民檢察院監(jiān)所檢察科原檢察官，2011年退休。為幫助張氏叔侄倆翻案，張飚堅(jiān)持了5年。在高檢院授予張飚“全國模范檢察官”榮譽(yù)稱號(hào)后，高檢院監(jiān)所檢察廳召開了部分省級(jí)院監(jiān)所檢察處處長(zhǎng)和派出院檢察長(zhǎng)學(xué)習(xí)張飚先進(jìn)事跡座談會(huì)，總結(jié)出“忠誠、執(zhí)著、擔(dān)當(dāng)、奉獻(xiàn)”的八字張飚精神，作為學(xué)習(xí)的核心內(nèi)容，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，增強(qiáng)刑事執(zhí)行檢察人員的職業(yè)忠誠度和責(zé)任感。2014年1月，總書記在中央政法工作會(huì)議上專門表揚(yáng)了張飚同志。同年4月，中央政法委下發(fā)通知，要求各級(jí)政法機(jī)關(guān)和全體干警學(xué)習(xí)宣傳張飚先進(jìn)事跡，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，為推進(jìn)平安中國、法治中國、過硬隊(duì)伍建設(shè)作出新的更大貢獻(xiàn)。

（六）形成了刑事執(zhí)行檢察人員的“十項(xiàng)禁令”

高檢院執(zhí)檢廳對(duì)執(zhí)檢人員違紀(jì)違法問題高度重視，深入分析了近年來全國執(zhí)檢人員違紀(jì)違法高發(fā)的原因，排查出容易導(dǎo)致執(zhí)檢人員違紀(jì)違法的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，研究提出了“十項(xiàng)禁令”。一是嚴(yán)禁對(duì)刑事執(zhí)行活動(dòng)中的違法行為有錯(cuò)不糾，有案不立，壓案不查；二是嚴(yán)禁在減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督案件辦理過程中為當(dāng)事人說情、打招呼；三是嚴(yán)禁派出（派駐）檢察人員未經(jīng)請(qǐng)示，擅自對(duì)重大事項(xiàng)、重要案件作出決定，或者不嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)決定；四是嚴(yán)禁未經(jīng)調(diào)查、審批，擅自對(duì)外發(fā)布監(jiān)管場(chǎng)所重大事故情況，甚至為監(jiān)管場(chǎng)所遮掩、開脫；五是嚴(yán)禁弄虛作假，造假監(jiān)督，拆分監(jiān)督，濫發(fā)糾正違法通知書、檢察建議書等法律文書；六是嚴(yán)禁違法會(huì)見在押人員，為在押人員傳遞物品信件、打探案情、通風(fēng)報(bào)信，泄露辦案秘密；七是嚴(yán)禁簡(jiǎn)單粗暴對(duì)待刑事被執(zhí)行人及其近親屬，漠不關(guān)心其合理訴求和合法權(quán)益；八是嚴(yán)禁以權(quán)謀私，索賄受賄，徇私舞弊，辦關(guān)系案、人情案、金錢案；九是嚴(yán)禁在刑事執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)管場(chǎng)所領(lǐng)取補(bǔ)貼、報(bào)銷費(fèi)用、免費(fèi)用餐；十是嚴(yán)禁接受刑事被執(zhí)行人及其親友、辯護(hù)人、訴訟代理人的吃請(qǐng)、禮物及提供的娛樂活動(dòng)。違反以上禁令的，視情節(jié)輕重追究責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，同時(shí)對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的院領(lǐng)導(dǎo)及部門負(fù)責(zé)人問責(zé)。

三、刑事執(zhí)行檢察工作的展望

黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在談到優(yōu)化司法職權(quán)配置時(shí)指出：健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制。四中全會(huì)突出強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行權(quán)，將之與偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)相并列。近年來，社會(huì)各界對(duì)監(jiān)管執(zhí)法特別是被執(zhí)行人權(quán)益保障狀況和減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行活動(dòng)涉及的刑罰執(zhí)行的公平公正和執(zhí)法司法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性的關(guān)注程度之高前所未有，監(jiān)管事故檢察應(yīng)對(duì)工作的難度和壓力之大前所未有，中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)刑事執(zhí)行檢察工作的批示之多和要求之高前所未有。這“三個(gè)前所未有”是近幾年我們分析刑事執(zhí)行檢察工作形勢(shì)常用的概括語，這反映出刑事執(zhí)行檢察工作既面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也有難得的發(fā)展機(jī)遇。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要全面貫徹落實(shí)全國人大常委會(huì)對(duì)刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作情況的審議意見，認(rèn)清形勢(shì)，明確任務(wù)，保持優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)齊短板，堅(jiān)持核心抓監(jiān)督，突出抓辦案，扎實(shí)抓基礎(chǔ)，持續(xù)抓規(guī)范，著力抓素質(zhì)，改進(jìn)監(jiān)督方式，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效，推進(jìn)刑事執(zhí)行檢察工作創(chuàng)新發(fā)展。

（一）突出抓好重點(diǎn)工作

1、就刑罰執(zhí)行檢察而言，要重點(diǎn)抓好對(duì)刑罰變更執(zhí)行的監(jiān)督。對(duì)符合條件的罪犯依法予以減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行，對(duì)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，有效調(diào)動(dòng)罪犯改惡從善的積極性，保證刑罰執(zhí)行效果具有重要意義。實(shí)踐中，這個(gè)環(huán)節(jié)往往容易出現(xiàn)司法不公問題，黨中央和社會(huì)各界高度關(guān)注，必須始終作為刑罰執(zhí)行監(jiān)督的重點(diǎn)。要認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步抓好中央政法委《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行切實(shí)防止司法腐敗的意見》的落實(shí)，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行的監(jiān)督，防止“有權(quán)人”、“有錢人”、有關(guān)系的人特事特辦甚至法外開恩，鞏固專項(xiàng)檢察成果。要著力強(qiáng)化對(duì)提請(qǐng)、審理、裁決、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的同步監(jiān)督，特別是加強(qiáng)對(duì)崗位調(diào)整、計(jì)分考核、立功獎(jiǎng)勵(lì)、病情鑒定等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，規(guī)范減刑假釋案件出庭監(jiān)督工作，從源頭上防止“前門進(jìn)后門出”的問題。

2、就強(qiáng)制措施執(zhí)行檢察而言，要重點(diǎn)抓好羈押必要性審查工作。切實(shí)加強(qiáng)羈押必要性審查工作，依法積極主動(dòng)開展羈押必要性審查，準(zhǔn)確把握犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后繼續(xù)羈押的必要性，規(guī)范操作流程、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，探索建立說理告知、案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警等制度，促進(jìn)羈押必要性審查工作規(guī)范開展。

3、就監(jiān)外執(zhí)行檢察而言，要重點(diǎn)抓好社區(qū)矯正執(zhí)行的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹“兩高兩部”聯(lián)合制定的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)矯正依法進(jìn)行。要會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)推進(jìn)社區(qū)矯正信息平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)社區(qū)矯正檢察工作重心由定期專項(xiàng)檢察向常態(tài)化檢察轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督糾正和預(yù)防社區(qū)服刑人員脫管、漏管等問題，促進(jìn)社區(qū)矯正依法進(jìn)行。

4、就強(qiáng)化人權(quán)司法保障而言，要重點(diǎn)抓好對(duì)刑事被執(zhí)行人合法權(quán)益的保障工作。認(rèn)真辦理刑事被執(zhí)行人及相關(guān)人員控告、舉報(bào)和申訴，注重對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所被羈押人員合法權(quán)益的保護(hù)，依法暢通其訴求渠道。加強(qiáng)刑事羈押期限監(jiān)督，防止和糾正超期羈押、久押不決。依法嚴(yán)厲打擊體罰虐待被監(jiān)管人等違法犯罪活動(dòng)，加強(qiáng)被監(jiān)管人非正常死亡的檢察和防范。依法重視保護(hù)未成年、女性和老病殘刑事被執(zhí)行人的合法權(quán)益。加強(qiáng)死刑執(zhí)行臨場(chǎng)監(jiān)督，保護(hù)死刑罪犯及其家屬的合法權(quán)益。充分發(fā)揮刑事執(zhí)行檢察職能優(yōu)勢(shì)和作用，有效防止、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和積極推動(dòng)糾防冤假錯(cuò)案。

（二）努力補(bǔ)齊業(yè)務(wù)短板

1、加強(qiáng)對(duì)指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行的監(jiān)督。指定居所監(jiān)視居住是修改后刑事訴訟法新增的一項(xiàng)刑事強(qiáng)制措施，無論是公安機(jī)關(guān)辦理的案件還是檢察機(jī)關(guān)辦理的案件，對(duì)于指定居所監(jiān)視居住的執(zhí)行，刑事執(zhí)行檢察部門都要進(jìn)行監(jiān)督。要拓展案件信息來源，推動(dòng)建立刑事執(zhí)行檢察部門與公安、法院以及檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查等相關(guān)部門的信息通報(bào)制度，暢通監(jiān)督信息渠道。要采取定期或者不定期的方式進(jìn)行巡回檢察，通過查閱卷宗、走訪現(xiàn)場(chǎng)、聽取被監(jiān)視居住人意見等方式，重點(diǎn)監(jiān)督了解監(jiān)視居住執(zhí)行過程中是否存在違法情形，發(fā)現(xiàn)違法行為必須堅(jiān)決監(jiān)督糾正。特別是對(duì)職務(wù)犯罪偵查部門“打擦邊球”違規(guī)辦案、暴力取證、體罰虐待犯罪嫌疑人的，要堅(jiān)決提出糾正違法意見。

2、加強(qiáng)對(duì)刑罰交付執(zhí)行的監(jiān)督。刑罰交付執(zhí)行是刑罰執(zhí)行的起始環(huán)節(jié)。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要抓好“起點(diǎn)”，從一開始就注意監(jiān)督糾正該交付執(zhí)行不交付執(zhí)行等違法問題，切實(shí)把好“入口”關(guān)。2014年在“減假暫”專項(xiàng)檢察活動(dòng)中，我們發(fā)現(xiàn)一些地方審前未羈押罪犯判實(shí)刑后不交付執(zhí)行的問題比較嚴(yán)重。一些罪犯長(zhǎng)期流散于社會(huì)，甚至重新違法犯罪；一些罪犯自恃有病而看守所、監(jiān)獄又不收押，多次故意犯罪，影響惡劣。2016年上半年，高檢院將聯(lián)合最高人民法院、公安部、司法部聯(lián)合開展集中清理判處實(shí)刑罪犯未執(zhí)行刑罰專項(xiàng)活動(dòng)，及時(shí)監(jiān)督糾正應(yīng)當(dāng)交付執(zhí)行而不交付執(zhí)行或者不及時(shí)交付執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)收押、收監(jiān)而拒不收押、收監(jiān)等行為。

3、加強(qiáng)對(duì)財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行的監(jiān)督。財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行是我國刑罰執(zhí)行體系的重要組成部分，直接關(guān)系到人民法院刑事裁判的目的能否得以實(shí)現(xiàn)。在司法實(shí)踐中，法院刑事裁判適用財(cái)產(chǎn)刑的比例很高、執(zhí)結(jié)率較低，各地普遍存在財(cái)產(chǎn)刑“難執(zhí)行”、“不執(zhí)行”等問題，大部分財(cái)產(chǎn)刑裁判處于“白條”狀態(tài)，“空判”問題嚴(yán)重，不但嚴(yán)重影響了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且成為刑罰執(zhí)行活動(dòng)中被社會(huì)日益關(guān)注的又一個(gè)敏感熱點(diǎn)問題。2015年，高檢院執(zhí)檢廳在六個(gè)省份部署開展了財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行檢察試點(diǎn)工作。2016年，高檢院執(zhí)檢廳將加強(qiáng)與最高人民法院執(zhí)行局的溝通協(xié)調(diào)，適時(shí)擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行檢察試點(diǎn)范圍，研究起草指導(dǎo)財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行檢察工作的規(guī)范性文件。

4、加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行的監(jiān)督。強(qiáng)制醫(yī)療是刑事訴訟法針對(duì)特定的精神病人規(guī)定的一種具有強(qiáng)制監(jiān)管和醫(yī)療性質(zhì)的措施，雖不屬于刑罰和刑事強(qiáng)制措施，但因其具有強(qiáng)制監(jiān)管性質(zhì)，被執(zhí)行人人身自由受到限制，對(duì)其執(zhí)行情況的監(jiān)督也是刑事執(zhí)行檢察的一項(xiàng)重要內(nèi)容。實(shí)踐中，強(qiáng)制醫(yī)療存在執(zhí)行場(chǎng)所不規(guī)范、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。檢察機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行的監(jiān)督也處于起步階段，面臨不少困難和問題。各級(jí)刑事執(zhí)行檢察部門要主動(dòng)探索研究，無論是在公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制醫(yī)療所執(zhí)行，還是交由一般地方醫(yī)院執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督必須跟上，切實(shí)保障被強(qiáng)制醫(yī)療人的合法權(quán)益。要根據(jù)工作需要實(shí)行派駐檢察或巡回檢察，主動(dòng)探索適應(yīng)強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行工作特點(diǎn)的監(jiān)督方式和措施。要加強(qiáng)與公安、法院、強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)檢與公訴等部門的工作銜接。高檢院研究制定了《人民檢察院強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行檢察辦法》，于2016年印發(fā)執(zhí)行。

（三）深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革

刑事執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)是刑事執(zhí)行檢察工作的組織者和執(zhí)行者，直接關(guān)系到刑事執(zhí)行的順利進(jìn)行和刑罰目的的有效實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)系到刑事被執(zhí)行人合法權(quán)益的保障，直接關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象和公信力。但在工作實(shí)踐中，一些地方機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、人員編制不明確、工作職能被虛化，甚至一些地方還沒有設(shè)置刑事執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)。各地檢察機(jī)關(guān)要緊緊抓住監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)更名這個(gè)契機(jī)，建立健全刑事執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)。各級(jí)人民檢察院內(nèi)設(shè)的監(jiān)所檢察部門可以更名為刑事執(zhí)行檢察局，監(jiān)所派出檢察院可以更名為刑事執(zhí)行檢察院，有條件的省級(jí)院可以探索建立省級(jí)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察分院，推行刑事執(zhí)行檢察院與刑事執(zhí)行檢察部門合一工作模式。按照同級(jí)派駐和對(duì)等監(jiān)督的原則，積極爭(zhēng)取編制主管部門支持，明確將檢察室列為檢察機(jī)關(guān)正式的派出機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)派出機(jī)構(gòu)的管理，研究制定《人民檢察院派駐監(jiān)管場(chǎng)所檢察室規(guī)范化等級(jí)動(dòng)態(tài)管理辦法》和《人民檢察院刑事執(zhí)行檢察院業(yè)務(wù)管理辦法》。

（四）著力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要推進(jìn)法治隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。只有擁有一支優(yōu)秀的政法隊(duì)伍，才能實(shí)現(xiàn)全面依法治國。廣大刑事執(zhí)行檢察人員特別是派駐檢察人員長(zhǎng)期處于相對(duì)封閉的工作環(huán)境，日復(fù)一日，年復(fù)一年，任勞任怨，非常辛苦，涌現(xiàn)出張飚等一大批先進(jìn)典型，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)同志和社會(huì)各界的充分肯定。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)檢部門要認(rèn)真落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神，進(jìn)一步加強(qiáng)思想政治工作和職業(yè)道德建設(shè)，弘揚(yáng)“忠誠、執(zhí)著、擔(dān)當(dāng)、奉獻(xiàn)”的張飚精神；大力開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和崗位練兵，加強(qiáng)司法能力建設(shè)；落實(shí)責(zé)任追究，加強(qiáng)紀(jì)律作風(fēng)和反腐倡廉建設(shè)。

（五）大力加強(qiáng)保障建設(shè)

1、全面完善刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)規(guī)范。2015年，我們先后制定下發(fā)了《人民檢察院辦理減刑假釋案件規(guī)定》、《人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門預(yù)防和糾正超期羈押和久押不決案件工作規(guī)定（試行）》、《人民檢察院臨場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)行死刑工作規(guī)定》、《人民檢察院對(duì)指定居所監(jiān)視居住實(shí)行監(jiān)督的規(guī)定》、《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》等多個(gè)規(guī)范性文件。目前，正在抓緊修改《人民檢察院強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行檢察辦法》，接下來還將修改完善監(jiān)獄檢察、看守所檢察、監(jiān)外執(zhí)行檢察等工作辦法，研究制定財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督等新增業(yè)務(wù)的規(guī)范性文件，全面提升刑事執(zhí)行檢察工作規(guī)范化水平。

2、著力構(gòu)建信息管理機(jī)制。堅(jiān)持把科技強(qiáng)檢作為提高刑事執(zhí)行監(jiān)督能力和效率效果的重要途徑，加快研發(fā)和推行刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件，把刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)全面納入檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。加強(qiáng)派駐檢察室與監(jiān)管場(chǎng)所信息聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)和檢察專線網(wǎng)支線“兩網(wǎng)一線”的建設(shè)和使用，會(huì)同有關(guān)部門共同推進(jìn)減刑假釋網(wǎng)上辦案平臺(tái)和社區(qū)矯正信息平臺(tái)建設(shè)，全面建成檢察機(jī)關(guān)與刑事執(zhí)行機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)交換平臺(tái)。

3、切實(shí)加強(qiáng)物質(zhì)保障。派出檢察院和派駐檢察室，大多遠(yuǎn)離機(jī)關(guān)單位、遠(yuǎn)離市區(qū)，如果相關(guān)保障工作再不到位，勢(shì)必會(huì)影響工作的正常開展，也會(huì)挫傷干警的工作積極性，必須高度重視。要加大對(duì)刑事執(zhí)行檢察工作的經(jīng)費(fèi)投入，保障派駐檢察機(jī)構(gòu)有專門或者獨(dú)立的用房、必要的車輛，落實(shí)派駐檢察人員生活補(bǔ)助費(fèi)等。

4、重視和加強(qiáng)刑事執(zhí)行檢察理論研究。由于受“重訴訟、輕執(zhí)行”觀念的長(zhǎng)期影響，與其它檢察業(yè)務(wù)的理論研究相比，我國刑事執(zhí)行檢察理論研究一直比較薄弱，解決工作中遇到的疑難復(fù)雜問題憑借經(jīng)驗(yàn)較多，和理論界交往不多，理論研究成果也較少。從當(dāng)前看，高檢院執(zhí)檢廳創(chuàng)辦了《刑事執(zhí)行檢察工作指導(dǎo)》，每年組織開展理論研究征文活動(dòng)，2015年出版了系列業(yè)務(wù)教材，重視和加強(qiáng)了這方面的工作，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足基層的需求。要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)刑事執(zhí)行檢察重大實(shí)務(wù)和基礎(chǔ)理論的研究，通過理論創(chuàng)新推進(jìn)制度創(chuàng)新和工作創(chuàng)新。積極拓寬刑事執(zhí)行檢察理論研究平臺(tái)和途徑，促進(jìn)理論研究成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，為科學(xué)決策、深化改革、制定司法解釋、完善相關(guān)立法提供理論支撐。拓展與高等院校、科研院所的交流與合作，共同構(gòu)建中國特色刑事執(zhí)行檢察理論體系。

作者：袁其國（最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳廳長(zhǎng)）

第二篇：我國物流業(yè)發(fā)展回顧與展望

我國物流業(yè)發(fā)展回顧與展望

2017年，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)、持續(xù)向好，全年國內(nèi)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)82.7萬億元，比上年增長(zhǎng)6.9%中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)(PMI)連續(xù)15個(gè)月保持在51%以上的較高水平經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性明顯增強(qiáng)。

過去的一年，我國物流業(yè)全面貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，貫徹新發(fā)展理念，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換和質(zhì)量提升，主要指標(biāo)穩(wěn)中向好、提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、2017年我國物流業(yè)發(fā)展回顧

(一)總體運(yùn)行平穩(wěn)健康。物流需求持續(xù)增長(zhǎng)。全年社會(huì)物流總額252萬億元，同比增長(zhǎng)6.7%社會(huì)物流總費(fèi)用12.1萬億元，同比增長(zhǎng)9.2%全國貨運(yùn)量471億噸，同比增長(zhǎng)9.3%。中國沿海散貨運(yùn)價(jià)指數(shù)呈逐月上漲態(tài)勢(shì)，全年均值1148點(diǎn)，較上年上漲22%。

物流運(yùn)行質(zhì)量穩(wěn)步提升。社會(huì)物流總費(fèi)用與GDP的比率從2015年的16%,2016年的14.9%，進(jìn)一步下降到2017年的14.6%全年物流業(yè)總收入8.8萬億元，同比增長(zhǎng)11.5%12月份中國物流景氣指數(shù)達(dá)56.6%，全年均值為55.3%，始終保持在50%以上的景氣區(qū)間。

(二)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨于優(yōu)化。消費(fèi)成為物流需求增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力。單位與居民物品物流總額同比增長(zhǎng)29.9%。消費(fèi)物流中的電商物流增勢(shì)明顯，中國電商物流指數(shù)中的總業(yè)務(wù)量指數(shù)全年均值為143.4。電商物流帶動(dòng)快遞業(yè)務(wù)加速擴(kuò)張，12月中國快遞物流指數(shù)為106.3%全年快遞業(yè)務(wù)量達(dá)401億件，同比增長(zhǎng)28%。冷鏈物流成為吸引社會(huì)投資的熱點(diǎn)，全國冷庫總?cè)萘靠蛇_(dá)4775萬噸。與消費(fèi)相關(guān)的快速消費(fèi)品、醫(yī)藥、汽車、服裝等細(xì)分市場(chǎng)增勢(shì)良好。

工業(yè)制造業(yè)物流仍然是物流需求的主要來源。全年工業(yè)品物流總額235萬億元，同比增長(zhǎng)6.6%，占社會(huì)物流總額的92.7%。工業(yè)品物流中的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)等物流需求增長(zhǎng)較快，高耗能產(chǎn)品、大宗商品物流需求延續(xù)回落走勢(shì)。

運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整見效。多式聯(lián)運(yùn)上升為國家戰(zhàn)略，交通運(yùn)輸部、國家發(fā)改委先后確定了兩批、共46個(gè)示范項(xiàng)目。首批16家示范工程企業(yè)累計(jì)開行示范線路140余條，完成集裝箱多式聯(lián)運(yùn)量60萬TEU。2014年以來，重點(diǎn)港口集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量年均增長(zhǎng)16.8%?！丁笆濉辫F路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，鐵路集裝箱日均裝車量占比超過10%。國家鐵路全年貨物發(fā)送量達(dá)29.18億噸，較上年增長(zhǎng)10.1%。全年重型卡車銷量首次突破100萬輛，車輛大型化、標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化步伐加快。全國四批共209個(gè)甩掛運(yùn)輸試點(diǎn)項(xiàng)目深入推進(jìn)，試點(diǎn)企業(yè)貨運(yùn)車輛平均里程利用率超過80%。掛車租賃、卡車航班、大車隊(duì)等新模式試水，中物聯(lián)公路貨運(yùn)分會(huì)組織“星級(jí)車隊(duì)”評(píng)選。星級(jí)車隊(duì)所有入網(wǎng)車輛平均月均行駛里程8956公里，重型牽引車月均行駛里程達(dá)1.1萬公里，運(yùn)輸效率穩(wěn)步提升。

(三)資本和科技助推物流升級(jí)。多只物流產(chǎn)業(yè)基金上市，物流企業(yè)“扎堆”進(jìn)入證券市場(chǎng)。全年有8家物流企業(yè)躋身國內(nèi)主板，5家在境外上市，45家登陸“新三板”。上市企業(yè)加大網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、設(shè)備購置和基礎(chǔ)設(shè)施投資，增強(qiáng)自身實(shí)力。企業(yè)兼并重組漸趨活躍。中國遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)收購東方海外，中國外運(yùn)長(zhǎng)航集團(tuán)和招商局集團(tuán)完成戰(zhàn)略重組，鐵路總公司18個(gè)鐵路局完成公司制改革，東航物流“混改”啟動(dòng)，普洛斯完成私有化，海航收購擴(kuò)充物流板塊，順豐控股與UPS成立合資公司等。

科技引領(lǐng)未來。我國已有超過500萬輛載重貨車安裝了北斗定位裝置，智能快件箱超過19萬組，還有大量托盤、智能柜、貨物接入互聯(lián)網(wǎng)。交通運(yùn)輸部組織的首批283家無車承運(yùn)人試點(diǎn)企業(yè)平均整合運(yùn)力近2000輛，平均等貨時(shí)間縮短，車月均行駛里程提高，司機(jī)收入增加，傳統(tǒng)貨運(yùn)交易成本有效降低。國家發(fā)改委開展骨干物流信息平臺(tái)試點(diǎn)，規(guī)范和引領(lǐng)互聯(lián)網(wǎng)+高效物流發(fā)展。易流科技打造易流云平臺(tái)，推動(dòng)線下物流在線化。全行業(yè)以設(shè)施互聯(lián)、人員互聯(lián)、信息互聯(lián)帶動(dòng)物流互聯(lián)，互聯(lián)網(wǎng)+高效物流成效顯著。

科技和資本助推企業(yè)提質(zhì)增效，做大做強(qiáng)。“中國物流企業(yè)50強(qiáng)”主營(yíng)業(yè)務(wù)收入達(dá)8300億元，進(jìn)入“門檻”提至28.5億元，市場(chǎng)集中度進(jìn)一步提高。按照國家標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審認(rèn)定的A級(jí)物流企業(yè)近5000家，一批綜合實(shí)力強(qiáng)、引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的標(biāo)桿型物流企業(yè)不斷涌現(xiàn)。

(四)新舊動(dòng)能加快轉(zhuǎn)換。理念創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展。海爾集團(tuán)提出“人單合一”概念，推動(dòng)內(nèi)部“自組織、自驅(qū)動(dòng)”小微創(chuàng)業(yè)。菜鳥網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)“新物流”，提出大數(shù)據(jù)、智能和協(xié)同，服務(wù)新零售戰(zhàn)略。京東物流提出“下一代物流”，將主要呈現(xiàn)短鏈、智慧和共生三大特征。國家發(fā)改委、商務(wù)部委托中物聯(lián)評(píng)選認(rèn)定首批10家智能化倉儲(chǔ)物流示范基地。

人工智能為物流賦能。國務(wù)院印發(fā)《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》(國發(fā)〔2017〕35號(hào))，要求大力發(fā)展“智能物流”。無人倉、無人港、無人機(jī)、無人駕駛、物流機(jī)器人等一批國際領(lǐng)先技術(shù)試驗(yàn)應(yīng)用。全球最大自動(dòng)化碼頭上海洋山港四期開港試運(yùn)營(yíng)，京東首個(gè)全流程無人倉投入使用，順豐建設(shè)大型物流無人機(jī)總部基地，菜鳥網(wǎng)絡(luò)將在雄安新區(qū)建設(shè)“智慧物流未來中心”，圓通牽頭設(shè)立物流領(lǐng)域首個(gè)國家工程實(shí)驗(yàn)室。

現(xiàn)代供應(yīng)鏈創(chuàng)新應(yīng)用。2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于積極推進(jìn)供應(yīng)鏈創(chuàng)新與應(yīng)用的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕84號(hào))，現(xiàn)代供應(yīng)鏈創(chuàng)新應(yīng)用進(jìn)入新階段。海爾、華為、怡亞通等代表性企業(yè)強(qiáng)化供應(yīng)鏈服務(wù)寶供、南方、遠(yuǎn)成、德利得、佳怡等物流企業(yè)向供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)型物流領(lǐng)域互聯(lián)網(wǎng)與供應(yīng)鏈深度融合，服務(wù)模式正在由“鏈主主導(dǎo)型”，向平臺(tái)服務(wù)型、智慧供應(yīng)鏈“生態(tài)圈”轉(zhuǎn)型發(fā)展。

共享眾包服務(wù)升級(jí)。繼蘇寧物流、菜鳥網(wǎng)絡(luò)之后，京東物流實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，平臺(tái)開放。神華貨車馱背運(yùn)輸探索多式聯(lián)運(yùn)新路徑，獅橋物流“超級(jí)大車隊(duì)”集中優(yōu)質(zhì)運(yùn)力資源，東方驛站、中集掛車幫等助推甩掛運(yùn)輸發(fā)展，地上鐵、熊貓新能源等推廣綠色新能源車，日日順物流搭建“車小微”開放的創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，中鐵快運(yùn)聯(lián)手順豐速運(yùn)推出“高鐵極速達(dá)”、“高鐵順手寄”服務(wù)產(chǎn)品。運(yùn)滿滿、貨車幫、天地匯、福佑卡車、中儲(chǔ)智運(yùn)、正廣通等平臺(tái)型企業(yè)線上線下增值服務(wù)延伸。美團(tuán)外賣、餓了嗎、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直達(dá)的閃送物流等即時(shí)生活物流服務(wù)進(jìn)入千家萬戶。

(五)綜合運(yùn)輸體系加速成網(wǎng)?！拔蹇v五橫”綜合運(yùn)輸大通道基本貫通。到2017年底，全國鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)12.7萬公里，其中高鐵2.5萬公里，占世界總量的66.3%公路總里程477.15萬公里，其中高速公路13.6萬公里，覆蓋全國97%的20萬以上人口城市及地級(jí)行政中心港口萬噸級(jí)以上泊位達(dá)2317個(gè)，通江達(dá)海、干支銜接的航道網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步完善民航運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)發(fā)展到229個(gè)，覆蓋全國88.5%的地市。全球第四、亞洲第一，以順豐航空為主的湖北國際物流核心樞紐開工建設(shè)。

物流網(wǎng)絡(luò)“節(jié)點(diǎn)”加快布局。我國各類物流園區(qū)超過1200家，園區(qū)平臺(tái)化、網(wǎng)絡(luò)化、智慧化初步顯現(xiàn)。傳化物流打造覆蓋全國的“傳化網(wǎng)”，卡行天下樞紐達(dá)到200家。由中物聯(lián)牽頭，林安物流等17家網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營(yíng)的物流園區(qū)發(fā)起互聯(lián)互通服務(wù)平臺(tái)“百驛網(wǎng)”。萬科地產(chǎn)、普洛斯、深赤灣、平安銀行等加大物流地產(chǎn)投入。德邦物流、安能物流、“三通一達(dá)”等服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)不斷下沉，編織城鄉(xiāng)一體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?；浉郯拇鬄硡^(qū)寫入政府報(bào)告，有望協(xié)同共建世界級(jí)港口群。中歐班列連接“一帶一路”沿線國家，已累計(jì)開行6235列，其中當(dāng)年開行3271列。

(六)政策環(huán)境持續(xù)改善。國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)物流降本增效，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2017〕73號(hào))，提出27條具體政策措施。大件運(yùn)輸聯(lián)網(wǎng)審批、年檢和年審“兩檢合并”、規(guī)范公路執(zhí)法、減費(fèi)清稅等政策正在落實(shí)。交通運(yùn)輸部牽頭促進(jìn)道路貨運(yùn)行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，提出降本減負(fù)10件實(shí)事。車輛異地年審、駕駛員異地考核、車輛異地年審提上日程。國家發(fā)改委等20個(gè)部門簽署對(duì)嚴(yán)重違法失信主體聯(lián)合懲戒備忘錄，首批270家“黑名單”公布。工業(yè)和信息化部開展服務(wù)型制造試點(diǎn)，提升工業(yè)物流發(fā)展水平。國家稅務(wù)總局、交通運(yùn)輸部連續(xù)發(fā)文，破解道路運(yùn)輸企業(yè)“營(yíng)改增”后遇到的問題。國家質(zhì)檢總局聯(lián)合11部門出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)物流服務(wù)質(zhì)量提升工作的指導(dǎo)意見》，擴(kuò)大高質(zhì)量物流服務(wù)供給等。隨著“放管服”改革深入推進(jìn)，制約行業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境逐步好轉(zhuǎn)。

總體來看，我國物流業(yè)許多指標(biāo)已排在世界前列，論規(guī)模已成為全球“物流大國”。但必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國物流運(yùn)行質(zhì)量和效率不高、服務(wù)供給能力不強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通不夠、創(chuàng)新能力不足等問題依然存在，發(fā)展不平衡、不充分的矛盾比較突出，體制政策環(huán)境有待進(jìn)一步改善。傳統(tǒng)的以數(shù)量規(guī)模、要素驅(qū)動(dòng)的粗放發(fā)展方式難以為繼，與人民日益增長(zhǎng)的美好生活對(duì)物流服務(wù)的需求，以及“物流強(qiáng)國”的建設(shè)目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走。

二、今后一個(gè)時(shí)期我國物流業(yè)發(fā)展展望

黨的十九大開啟了中國特色社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)代，確定了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新目標(biāo)。物流業(yè)作為支撐國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的必備條件。我們要充分認(rèn)識(shí)新時(shí)代對(duì)物流業(yè)發(fā)展提出的新要求，把建設(shè)“物流強(qiáng)國”作為戰(zhàn)略目標(biāo)，把高質(zhì)量發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)途徑。要著力解決物流發(fā)展不平衡、不充分問題，帶動(dòng)和引領(lǐng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更好滿足現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和人民日益增長(zhǎng)的物流服務(wù)需求，從整體上促進(jìn)我國由“物流大國”向“物流強(qiáng)國”邁進(jìn)。今后一個(gè)時(shí)期，有以下幾個(gè)方面應(yīng)該引起高度重視：

一要從規(guī)模數(shù)量向效率提升轉(zhuǎn)變，推動(dòng)效率變革。當(dāng)前，我國物流效率相對(duì)于發(fā)達(dá)國家仍有一定差距，降本增效仍然是工作重點(diǎn)。未來一段時(shí)期，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提升物流運(yùn)作水平，降低制度性交易成本將是降本增效的重要途徑。物流企業(yè)應(yīng)把現(xiàn)代供應(yīng)鏈創(chuàng)新應(yīng)用，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合，提升物流運(yùn)作效率作為主攻方向。爭(zhēng)取經(jīng)過3—5年的努力，使我國社會(huì)物流總費(fèi)用與GDP的比率再降低1—2個(gè)百分點(diǎn)。

二要大力發(fā)展智慧物流，推動(dòng)動(dòng)力變革。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革形成勢(shì)頭，互聯(lián)網(wǎng)與物流業(yè)深度融合，智慧物流蓬勃發(fā)展。未來一個(gè)時(shí)期，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)將進(jìn)入成熟期，全面連接的物流互聯(lián)網(wǎng)將加快形成，“萬物互聯(lián)”呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。物流數(shù)字化、在線化、可視化成為常態(tài)，人工智能快速迭代，“智能革命”將重塑物流行業(yè)新生態(tài)。

三要?jiǎng)?chuàng)新應(yīng)用現(xiàn)代供應(yīng)鏈，推動(dòng)質(zhì)量變革。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)升級(jí)、消費(fèi)升級(jí)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)、體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)對(duì)物流服務(wù)方式和質(zhì)量提出了新的要求。物流業(yè)與上下游制造、商貿(mào)企業(yè)深度融合，需要延伸產(chǎn)業(yè)鏈、優(yōu)化供應(yīng)鏈，提升價(jià)值鏈?；ヂ?lián)網(wǎng)與供應(yīng)鏈融合的智慧供應(yīng)鏈將成為下一輪競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)，有望形成一批上下游協(xié)同、智能化連接、面向全球的現(xiàn)代供應(yīng)鏈?zhǔn)痉镀髽I(yè)和服務(wù)平臺(tái)。

四要加強(qiáng)物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。黨的十九大報(bào)告明確提出：加強(qiáng)水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。要促進(jìn)各種運(yùn)輸方式合理分工，“線路”與“節(jié)點(diǎn)”銜接配套，實(shí)現(xiàn)全程物流“一單到底”，無縫對(duì)接。要推動(dòng)物流園區(qū)、配送中心、末端網(wǎng)點(diǎn)等多級(jí)物流網(wǎng)絡(luò)與綜合運(yùn)輸體系互聯(lián)互通。實(shí)施重點(diǎn)通道聯(lián)通工程和延伸工程，打造國際、國內(nèi)物流大通道，形成一批具有戰(zhàn)略意義的國家物流樞紐，統(tǒng)籌推進(jìn)國際性、全國性、區(qū)域性交通運(yùn)輸物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

五要堅(jiān)持人與自然和諧共生發(fā)展理念，發(fā)展綠色低碳物流。隨著環(huán)境負(fù)荷日益加重，物流業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。重型柴油貨車開始執(zhí)行國五排放標(biāo)準(zhǔn)，多地對(duì)柴油貨車實(shí)行環(huán)保新政。《巴黎協(xié)定》正式生效，多個(gè)國家將制定燃油車退出時(shí)間表。未來3-5年，自然環(huán)境與政策措施“倒逼”綠色物流加快發(fā)展。節(jié)能降耗、新能源替代、可再生能源利用、減量化包裝等綠色物流技術(shù)，帶板運(yùn)輸、共同配送、多式聯(lián)運(yùn)、逆向物流等綠色物流模式將進(jìn)入快速發(fā)展期。

六要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，滿足人民對(duì)美好生活的物流需要。推動(dòng)物流業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，本質(zhì)上是為了滿足人民對(duì)美好生活的向往。安得智聯(lián)在內(nèi)的物流企業(yè)要積極配合制造強(qiáng)國、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)、美麗中國等重大國家發(fā)展戰(zhàn)略，主動(dòng)服務(wù)于精準(zhǔn)脫貧、消費(fèi)升級(jí)、民生改善、污染防治等物流需求。要進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量，不斷開發(fā)新的物流產(chǎn)品，增強(qiáng)客戶滿意度。同時(shí)要激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神，弘揚(yáng)勞模精神和工匠精神。要關(guān)愛卡車司機(jī)、快遞小哥等基層從業(yè)人員，使他們能夠得到應(yīng)有的尊重，更加體面地工作，幸福地生活，增加“獲得感”，吸引更多市場(chǎng)主體自覺投身“物流強(qiáng)國”建設(shè)。

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年。新的一年，我們要按照黨中央、國務(wù)院決策部署，全面貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段。我們要認(rèn)清中國特色社會(huì)主義的歷史方位，不忘初心、牢記使命，把建設(shè)“物流強(qiáng)國”作為新時(shí)代物流發(fā)展的新目標(biāo)，務(wù)實(shí)創(chuàng)新，砥礪前行。中國物流與采購聯(lián)合會(huì)作為行業(yè)社團(tuán)組織，將始終與行業(yè)企業(yè)和廣大從業(yè)人員站在一起，更好地服務(wù)行業(yè)、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)員工、服務(wù)社會(huì)，攜手共創(chuàng)我國物流業(yè)更加美好的明天!

第三篇：我國財(cái)政管理體制改革回顧與展望

我國財(cái)政管理體制改革回顧與展望

論文關(guān)鍵詞：財(cái)政管理體制；改革；轉(zhuǎn)移支付制度

論文摘要：我國財(cái)政管理體制改革是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，目前仍存在基本公共服務(wù)不均衡、資源節(jié)約和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政約束機(jī)制不健全等問題，需要通過財(cái)政管理體制改革進(jìn)一步深化予以解決。

一、我國財(cái)政管理體制改革歷程

新中國成立以來，我國財(cái)政管理體制歷經(jīng)多次改革，大體分為以下三個(gè)階段：1950—1979年實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政管理體制；1980—1993年實(shí)行“分灶吃飯”財(cái)政管理體制；1994年以后實(shí)行“分稅制”財(cái)政管理體制。

(一)1950—1979年實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制。1979年以前，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與此相適應(yīng)，形成“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制。在這一框架下，財(cái)政管理體制也進(jìn)行了多次調(diào)整。1950年實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制；1951—1957年實(shí)行劃分收支、分級(jí)管理體制；1958年實(shí)行以收定支、幾年不變的管理體制；1959—1970年實(shí)行總額分成、一年一定的管理體制；1971—1973年實(shí)行財(cái)政收支包干管理體制；1974—1975年實(shí)行收入固定比例留成、支出包干管理體制；1976—1979年，恢復(fù)總額分成、一年一變的管理體制。在中央和地方財(cái)政關(guān)系的多次變動(dòng)中，高度集權(quán)始終是這一時(shí)期財(cái)政管理體制的主要特征。

(二)1980—1993年實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制。改革開放以來，我國逐步實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。與此相適應(yīng)，自1980年起，在放權(quán)讓利、擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和地方財(cái)權(quán)的同時(shí)，實(shí)行了“分灶吃飯”的財(cái)政包干管理體制。1980年實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制；1985年實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制；1988年實(shí)行多種形式的財(cái)政包干分配體制。財(cái)政包干管理體制實(shí)施后，地方財(cái)政的地位逐年上升，中央財(cái)

政占全國財(cái)政收入的比重不斷下滑，到1993年已下降到22％。這一體制存在明顯的弊端，一是中央財(cái)政所得比重較低，宏觀調(diào)控能力有限，不利于宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是由于不同地區(qū)財(cái)政收入水平差異較大，拉大了地區(qū)間差距。

(三)1994至今實(shí)行“分稅制”財(cái)政管理體制。為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，提高中央政府宏觀調(diào)控的能力，1994年，按照黨的十四屆三中全會(huì)《****中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》精神，在中央和地方財(cái)政之間實(shí)行了分稅制的重大改革?；緝?nèi)容是：根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將收入按照稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)；按照中央與地方政府的事權(quán)，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；建立和健全分級(jí)預(yù)算制度，硬化各級(jí)預(yù)算約束；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。從1994年開始，稅收返還與消費(fèi)稅和增值稅的增長(zhǎng)率掛鉤，各地區(qū)“兩稅”(消費(fèi)稅和75％的增值稅)每增長(zhǎng)1％，中央財(cái)政對(duì)該地區(qū)的稅收返還增長(zhǎng)0.3％。此后，又調(diào)整了證券交易印花稅在中央與地方分享的比例，調(diào)整了金融保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅收入劃分比例。2002年進(jìn)行了企業(yè)所得稅收入分享改革及出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制改革等，進(jìn)一步調(diào)整和完善了分稅制。

分稅制財(cái)政體制的實(shí)行調(diào)動(dòng)了中央和地方積極性，建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政總體實(shí)力顯著增強(qiáng)。1999年全國財(cái)政收入邁上萬億元臺(tái)階，2003年、2005年又相繼突破2萬億和3萬億元大關(guān)，2007年達(dá)5.13萬億元。我國人均GDP也于2006年突破2000美元大關(guān)，正向標(biāo)志著全面小康水平的人均3000美元目標(biāo)邁進(jìn)。二是中央進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付、均衡地區(qū)發(fā)展差距的能力增強(qiáng)。分稅制改革以來，中央財(cái)政收入明顯提高，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從1993年的22％提高到2007年54％，中央財(cái)政從東部發(fā)達(dá)地區(qū)凈集中21 390億元，對(duì)中西部地區(qū)分別凈補(bǔ)助10 249億元和13 891億元。初步估算，中西部地區(qū)大部分縣的一半以上財(cái)政支出，需要中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供資金來源。中央財(cái)政為縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，發(fā)揮了重要作用。

雖然分稅制財(cái)政體制對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，但隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也出現(xiàn)不少問題，需要不斷完善。

二、近幾年完善財(cái)政體制改革的主要措施及存在的問題

近年來，中央財(cái)政和地方財(cái)政部門結(jié)合實(shí)際，積極開展各種形式的體制和機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)了財(cái)政管理體制的完善。具體措施有：

(一)實(shí)行“省直管縣”的財(cái)政管理體制。截止2007年11月，全國有24個(gè)省(區(qū)、市)推行“省直管縣”改革試點(diǎn)，省財(cái)政在稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣，提高了縣級(jí)財(cái)力。浙江等省份還擴(kuò)充了縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)利和財(cái)權(quán)，將縣納入與市同等的管理級(jí)次，由省直接管理。浙江省除在“省直管縣”中建立增收分成機(jī)制，對(duì)財(cái)政收入過億元的縣(市)和增收的貧困縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)外，在事權(quán)改革方面，主動(dòng)向縣一級(jí)下放經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)，從2002年8月起，該省把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給紹興、溫嶺、慈溪等20個(gè)縣(區(qū))，擴(kuò)大的管理權(quán)限涵蓋計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12個(gè)大類、313個(gè)具體事項(xiàng)，幾乎囊括省、市兩級(jí)政府所有的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并包括部分社會(huì)管理權(quán)限，使地(市)和縣(市)成為平行的預(yù)算單位，縣財(cái)政和地(市)財(cái)政一樣直接對(duì)省財(cái)政負(fù)責(zé)。

(二)理順縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。各地根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入狀況及財(cái)力增長(zhǎng)能否滿足自身支出需要的情況，因地制宜，區(qū)別對(duì)待，理順縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，大致形成三種縣對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政管理體制類型：其一，比較規(guī)范的分稅制財(cái)政體制。即縣財(cái)政在合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行比較規(guī)范的分稅制財(cái)政管理體制。實(shí)行這種體制的主要是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大、財(cái)政保障能力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前，珠三角、長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(如廣東省虎門鎮(zhèn))大多采用這種管理體制。其二，包干型財(cái)政體制。即縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照稅種劃分收入，收支均由縣財(cái)政核定，實(shí)行超收分成(或留用)、短收不補(bǔ)(或補(bǔ)助)的財(cái)政管理體制。這種體制主要是原財(cái)政包干體制的延續(xù)。其三，統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)財(cái)政體制。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上劃縣后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模偏小，自身財(cái)力無法滿足支出需要，為保障基 層機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)行這種管理體制。從河北省試點(diǎn)情況看，其主要特點(diǎn)有：一是收入統(tǒng)繳。撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入計(jì)劃由縣直接下達(dá)給收入征管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支預(yù)算統(tǒng)一納入全縣財(cái)政預(yù)算編制范圍。二是支出統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、村級(jí)經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政按縣(市)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)安排。三是政策激勵(lì)。對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“核定收支、收支掛鉤、超收分成”的辦法，形成激勵(lì)機(jī)制，以一定年份為基期，核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方預(yù)算收入基數(shù)，從第二年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)地方預(yù)算收入比上年增長(zhǎng)部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照一定比例分成，從而調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)源的積極性。

(三)推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政管理方式。截止2007年底，全國有28個(gè)省(市、區(qū))推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的改革。主要內(nèi)容是：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財(cái)政的法律主體地位不變、財(cái)政資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有的債權(quán)及負(fù)擔(dān)的債務(wù)不變的前提下，縣級(jí)財(cái)政部門在預(yù)算編制、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦和票據(jù)統(tǒng)管等方面，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。

(四)建立激勵(lì)約束機(jī)制，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。2005年，為切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，中央財(cái)政開始建立激勵(lì)約束機(jī)制，通過“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，引導(dǎo)省、市兩級(jí)政府在財(cái)力分配上向財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)傾斜，鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)增收節(jié)支、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，力爭(zhēng)用幾年的時(shí)間使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難得到初步緩解?！叭?jiǎng)一補(bǔ)”政策調(diào)動(dòng)了省、市、縣政府緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的積極性和主動(dòng)性。許多省份比照中央財(cái)政的做法，采取措施大力緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。福建省實(shí)行“六掛六獎(jiǎng)”措施，對(duì)縣級(jí)收入增長(zhǎng)、削減赤字、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、增產(chǎn)糧食、化解債務(wù)、向下轉(zhuǎn)移財(cái)力等

方面進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。重慶市籌集資金3.3億元，對(duì)化解鄉(xiāng)村債務(wù)的區(qū)、縣實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，并要求各區(qū)、縣將“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”資金的80％以上用于償還債務(wù)。

總體上看，近年來，我國財(cái)政管理體制改革取得一定成效，基本保障了縣鄉(xiāng)政權(quán)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，鞏固了農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，逐步緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。但由于財(cái)政體制改革是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，財(cái)政保障方面仍存在一些問題。主要有：一是縣鄉(xiāng)財(cái)政保障水平偏低。盡管取消農(nóng)業(yè)稅后，中央及省級(jí)財(cái)政對(duì)地方的財(cái)力減收進(jìn)行一定補(bǔ)助，中央財(cái)政也實(shí)行旨在緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，但與農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)的需要相比，縣鄉(xiāng)財(cái)政仍有缺口，縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力和公共服務(wù)能力仍處在較低水平，農(nóng)村一些必須由縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)難以得到有效提供，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難在短期內(nèi)還難以徹底緩解，確保基層機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效保障機(jī)制沒有完全建立起來。二是基本公共服務(wù)不均衡。由于受長(zhǎng)期二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，我國長(zhǎng)期以來形成的一些不合理財(cái)政制度和財(cái)政資金分配方式很難徹底改變，財(cái)政資金在城鄉(xiāng)間分配仍然不均，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長(zhǎng)效機(jī)制還沒有形成。三是資源節(jié)約和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政約束機(jī)制不健全。改革開放三十年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得舉世矚目的成就，但也付出巨大的生態(tài)環(huán)境代價(jià)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)同資源環(huán)境約束的矛盾呈逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。如，2006年底，我國的GDP總量只占世界的5％－6％，但卻消耗世界近25％的鋼材、34％的煤炭、50％的水泥。我國萬元GDP能耗比世界平均水平高2.4倍，是德國的5倍、日本的4倍、美國的2倍、印度的1.5倍。2006年，我國二氧化硫排放量為2 588.8萬噸，僅次于美國。我國有13億人口，人均資源擁有量處于世界較低水平。如果不能建立資源節(jié)約和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政約束機(jī)制，我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展將很難持續(xù)。四是財(cái)政資金的使用效益有待提高。目前，有的財(cái)政體制改革措施具有明顯的過渡性。如，有的省實(shí)行“省直管縣”，只是將轉(zhuǎn)移支付資金和國庫調(diào)度資金直接測(cè)算撥付到縣，支農(nóng)等專項(xiàng)資金還需層層申報(bào)、層層撥付，影響資金的使用效益。總體上看，目前，省以下政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)、責(zé)權(quán)沒有完全理順，財(cái)政資金使用效益不高，浪費(fèi)比較嚴(yán)重。

三、深化財(cái)政體制改革的政策思路

(一)合理界定收支范圍，健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅管理體制。一是要根據(jù)支出受益范圍等原則，依法規(guī)范中央和地方政府的支出范圍。要按照公共性、市場(chǎng)化、引導(dǎo)性原則，進(jìn)一步明確政府支出范圍。要充分考慮基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程及各地的財(cái)政能力，合理確定中央與地方的負(fù)擔(dān)比例，引導(dǎo)地方政府將公共資源配置到社會(huì)管理和基本公共服務(wù)領(lǐng)域。二是要按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，保證各級(jí)政府有行使職責(zé)的財(cái)力。要進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范中央與地方的收入劃分，合理界定中央與地方的稅收管理權(quán)限，擴(kuò)大政府間收入劃分的覆蓋面。結(jié)合政府間支出權(quán)限劃分的調(diào)整及逐步將預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)管理等措施，合理調(diào)整中央與地方政府間收入劃分。按照稅收屬性，將容易造成稅源轉(zhuǎn)移和跨地區(qū)間分配不公的稅種改為中央固定收入，適當(dāng)調(diào)整共享稅分成比例，兼顧中央政府宏觀調(diào)控需要及現(xiàn)階段地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與組織收入方面的積極性，減少因市場(chǎng)等因素對(duì)地區(qū)間收入轉(zhuǎn)移的影響，促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，合理確定中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重。

(二)完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化。為徹底緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，中央財(cái)政要進(jìn)一步完善“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”的激勵(lì)約束機(jī)制，歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，建立縣鄉(xiāng)最低財(cái)政保障機(jī)制，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上逐步加大對(duì)基層政權(quán)建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)支持中西部貧困地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)。強(qiáng)化省級(jí)政府在調(diào)節(jié)省以下財(cái)力分配方面的責(zé)任，建立省以下財(cái)力差異調(diào)控機(jī)制，促使基本公共服務(wù)均等化。研究建立縣鄉(xiāng)政府支出安排績(jī)效評(píng)價(jià)體系，加大資金使用監(jiān)管力度，確保國家給予的轉(zhuǎn)移支付資金主要用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

(三)調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立民生財(cái)政。要調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)保障和改善民生的支持力度。整合各種財(cái)政資源，增加對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，重點(diǎn)向社會(huì)主義新農(nóng)村

建設(shè)傾斜，向社會(huì)事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)和基層傾斜，支持構(gòu)建改善民生的長(zhǎng)效機(jī)制。要調(diào)整國民收入分配格局，落實(shí)“財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，國家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，政府土地收益用于農(nóng)村的比例要有明顯增加”的政策，建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。建立健全責(zé)任明確、保障有力的義務(wù)教育長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)教育公平。逐步在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步解決農(nóng)民看病難、看病貴問題。改善農(nóng)民工待遇。按照“低水平、廣覆蓋”的原則，逐步在全國農(nóng)村實(shí)行最低生活保障制度。大力支持廉租房建設(shè)，增加住房供給。逐步實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標(biāo)。

(四)逐步建立生態(tài)型、效益型財(cái)政。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)禁止開發(fā)與限制開發(fā)區(qū)域的支持力度，鼓勵(lì)這些地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。加大對(duì)資源枯竭型城市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步化解歷史積累的社會(huì)問題。實(shí)行有利于節(jié)能減排的稅收制度。建立城市污水處理和排污收費(fèi)機(jī)制，改變長(zhǎng)期以來企業(yè)排污成本與治污成本倒掛的局面。

(五)創(chuàng)新公共產(chǎn)品的供給方式，實(shí)行陽光財(cái)政。要改變公共產(chǎn)品的供給由上而下決定的傳統(tǒng)做法，引進(jìn)民主機(jī)制，建立需求導(dǎo)向的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。如，對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)，政府可給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，逐步建立農(nóng)民籌資籌勞、社會(huì)廣泛資助、政府財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制。在重大民生支出管理中要引入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行民主理財(cái)和透明財(cái)政。

(六)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理，提高財(cái)政資金使用效益。要在進(jìn)一步改革和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理，提高資金使用效益。第一，完善和加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)管職能。近年來，各級(jí)財(cái)政部門加大了對(duì)民生事業(yè)的支持力度，資金投入不斷向農(nóng)村傾斜、向基層傾斜。縣鄉(xiāng)財(cái)政部門作為集中管理財(cái)政資金的部門，要完善和加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)管職能，對(duì)農(nóng)村申報(bào)的項(xiàng)目要積極配合，掌握有關(guān)情況，加強(qiáng)信息溝通和交流，避免多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)現(xiàn)象。要充分發(fā)揮就地監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，對(duì)資金的使用管理進(jìn)行監(jiān)督。第二，加大支農(nóng)資金整合力度。近年來，各級(jí)政府對(duì)“三農(nóng)”的投入不斷增加，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。但支農(nóng)資金使用管理分散現(xiàn)象比較突出，一定程度上影響了支農(nóng)資金的使用效益和政策效應(yīng)的發(fā)揮。因此，要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村為契機(jī)，建立政府領(lǐng)導(dǎo)、部門配合的支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)機(jī)制，以農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目將各部門、各渠道安排的支農(nóng)資金整合使用，突出重點(diǎn)，不斷提高支農(nóng)資金的使用效益。第三，積極推進(jìn)縣鄉(xiāng)預(yù)算管理制度改革。要按照全面、科學(xué)、客觀、細(xì)致的原則，整合財(cái)政資源，編制綜合預(yù)算，將縣鄉(xiāng)政府所有政府性資金都納入預(yù)算管理中，不斷提高預(yù)算的完整性、透明性。

第四篇：回顧與展望

回顧與展望

----2004-2005第二期學(xué)年總結(jié)

隨著2004-2005第二學(xué)期的結(jié)束，我參加工作的第一個(gè)年頭也順利的劃上句號(hào)。在這一學(xué)年里，我們系經(jīng)過不斷的摸索，從一棵樹苗長(zhǎng)為參天大樹?；仡櫛緦W(xué)年，我就自身的問題和工作中的成績(jī)和不足一一匯報(bào)。

【2004-2005第二學(xué)期工作中的成績(jī)】

1、畢業(yè)生教學(xué)檔案的管理和修正：

在2004-2005第一學(xué)期的教學(xué)管理中，我們系一切從零開始，不斷的揣摩和探索，總結(jié)出一套自己的經(jīng)驗(yàn)。因此，在本學(xué)年中我系雖然畢業(yè)生達(dá)到808人之多，位居全校第三，且對(duì)于我系而言，畢業(yè)生的教學(xué)檔案修正和處理又是第一次。但是，在本學(xué)年的畢業(yè)生教學(xué)檔案的管理和修正中，我們秉承“嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真、負(fù)責(zé)”的態(tài)度，沿用以往的教學(xué)管理模式，采取靈活多變的方法，將畢業(yè)生教學(xué)檔案一一落實(shí)到實(shí)處。

2、期末考試的安排和監(jiān)考：

期末考試是大學(xué)生整個(gè)學(xué)期學(xué)習(xí)的大檢閱。期末考試成績(jī)的好壞直接影響到學(xué)生下一學(xué)年的學(xué)習(xí)和學(xué)校教學(xué)工作的開展。做好期末考試安排，是促進(jìn)我系穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。我系教務(wù)辦公室根據(jù)教師教學(xué)計(jì)劃和學(xué)生課程安排，合理利用教師、教室的不同時(shí)間段，將我系教師所任班級(jí)的考試細(xì)致認(rèn)真的安排下去。

監(jiān)考是期末考試的另一大事，為了確保學(xué)生能在公平、公開和公正的場(chǎng)合下順利的完成本學(xué)年學(xué)習(xí)的檢閱。我們采取嚴(yán)格、嚴(yán)厲和嚴(yán)禁的態(tài)度，對(duì)每個(gè)學(xué)生都嚴(yán)厲要求遵守考場(chǎng)制度。因?yàn)楸緦W(xué)期的期末考試安排中，我系教務(wù)工作繁忙，加之學(xué)校事務(wù)較多，因此在監(jiān)考中，監(jiān)考人員嚴(yán)重不足，我系老師皆以大局為重，不顧身體疲乏，一周之內(nèi)監(jiān)考了十多堂考試，確保了期末考試的順利完成。

3、畢業(yè)生資格審查和畢業(yè)證學(xué)位證的辦理：

在XX老師的帶領(lǐng)下，我系根據(jù)學(xué)校的規(guī)定，對(duì)每個(gè)畢業(yè)生的資格都進(jìn)行了嚴(yán)謹(jǐn)和慎重的審查，確保沒有學(xué)生因?yàn)橘Y格審查的問題而導(dǎo)致其證件的發(fā)放。

7月1日，我跟隨教務(wù)處到校本部辦理畢業(yè)生畢業(yè)證和學(xué)位證。在其中，為了準(zhǔn)確的辦理其證件，我采取認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)待工作，使我系畢業(yè)生的證件辦理正確率達(dá)到100%，順利的完成了學(xué)生畢業(yè)證件的辦理。

【2004-2005第二學(xué)期工作中的不足之處】

本學(xué)年工作中，我的缺點(diǎn)和不足之處也透過工作表現(xiàn)出來。

1、同事間溝通不夠，工作進(jìn)展不順利：

正確處理同事之間的人際關(guān)系，是工作順利開展的保證。但是在工作中常常和XX老師發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，不懂得利用委婉的語氣和委婉的方式進(jìn)行溝通，從而導(dǎo)致在工作中進(jìn)展不夠順利。

2、缺乏穩(wěn)重、性格毛躁：

本學(xué)年，因?yàn)楫厴I(yè)生的事情較為繁多，工作進(jìn)展較為緩慢。因而在工作中，當(dāng)事情緊迫時(shí)，不能抑止自己的脾氣，表現(xiàn)出性格毛躁的一面，不能保持應(yīng)該有的持重。

3、工作效率有待提高：

本學(xué)期，我出任XX級(jí)計(jì)維班主任，因而在工作中，有些時(shí)候不能正確處理好工作中的各種關(guān)系，從而導(dǎo)致某些工作延滯，效率不高。因此在下一學(xué)年中，應(yīng)該積極主動(dòng)尋求提高工作效率的方式方法，達(dá)到鍛煉和提高自己的目的。

當(dāng)然，我還有許多的缺點(diǎn)和不足之處，敬請(qǐng)XX老師和各位同事指出批評(píng)。

【對(duì)2005-2006第一學(xué)期工作的幾點(diǎn)建議】

1、涇渭分明、各司其職：

在本學(xué)年中我們教務(wù)這一塊，雖然分工比較上學(xué)期有了很大的提高，但是仍然做得不好。從而導(dǎo)致在教學(xué)工作中出現(xiàn)重復(fù)、吃回鍋肉的問題，也容易導(dǎo)致因分工不明而出現(xiàn)失誤時(shí)推卸責(zé)任。新的學(xué)年中，我們應(yīng)該分工更加明確，避免吃回鍋肉現(xiàn)象和相互推卸情況的發(fā)生。

2、次重分清、緩急分明：

2005-2006第一學(xué)期的工作中，我覺得應(yīng)該把持住緩急分明、次重分清這條思路。這樣，在開展工作中就能夠避免避重就輕、主謂不明的問題，我們也能夠及時(shí)、準(zhǔn)確的干好我們的工作。

3、獎(jiǎng)懲明確、責(zé)任連帶：

在本學(xué)年中，我們工作中的失誤就沒有規(guī)定有明確的責(zé)任關(guān)系。我以為，在今后的工作中，我們應(yīng)該將各項(xiàng)工作所帶來的責(zé)任與工作掛鉤，嚴(yán)格要求。這樣我們應(yīng)該嚴(yán)厲指出和批評(píng)工作中的錯(cuò)誤和所帶來的負(fù)面影響，就能在開展某項(xiàng)工作同時(shí)就不用擔(dān)心另一項(xiàng)工作的進(jìn)展或者失誤。

4、合理搭配、協(xié)調(diào)發(fā)展：

合理的搭配能夠使工作中能夠取得非常好的效果，而協(xié)調(diào)發(fā)展則是正確處理各項(xiàng)工作的保障。因此，我們必須采取合理的方式、充分發(fā)揮協(xié)調(diào)的精神，大家互補(bǔ)，做到協(xié)調(diào)發(fā)展、合理搭配，進(jìn)一步提高工作效率。

當(dāng)然，以上建議謹(jǐn)為自己一時(shí)之想法，還不夠成熟，還望XX主任指正。

這就是我2004-2005第二學(xué)期的工作總結(jié)，雖然不如人意，但我想終是我肺腑之言。我真誠的希望，在2005-2006第一學(xué)年中，我們的各項(xiàng)工作能蓬勃的開展下去，我們系在XX主任的領(lǐng)導(dǎo)下茁長(zhǎng)成長(zhǎng)。

第五篇：我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望

我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望(2009-12-15)

一、鄉(xiāng)村治理改革的回顧

1.鄉(xiāng)村治理的含義

一般地說, 鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)給鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共品的活動(dòng)。鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的主體。在鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中, 治理主體的產(chǎn)生方式、組織機(jī)構(gòu)、治理資源的整合以及它和鄉(xiāng)村社會(huì)的基本關(guān)系, 構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的基本公正、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及保障鄉(xiāng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村治理活動(dòng)要向鄉(xiāng)村社會(huì)提供以下公共物品:(1)鄉(xiāng)村社會(huì)的安全與秩序;(2)鄉(xiāng)村社會(huì)的基本平等, 包括鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)教育、居民健康保障、低收入人群扶助、養(yǎng)老計(jì)劃支持等;(3)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要支持, 包括農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的普及應(yīng)用、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開拓與價(jià)格穩(wěn)定計(jì)劃以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件的改善等;(4)鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施;(5)鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)等。

廣義地說, 鄉(xiāng)村治理機(jī)制包括以下內(nèi)容:(1)鄉(xiāng)村治理權(quán)威機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式, 其中可能的方式包括民主選舉、上級(jí)派出、民間協(xié)議產(chǎn)生等;(2)鄉(xiāng)村治理權(quán)威機(jī)構(gòu)中政府機(jī)構(gòu)和其他準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)、民間機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系;(3)鄉(xiāng)村治理中的財(cái)政關(guān)系, 包括財(cái)政收入的籌措方式和財(cái)政支出使用的基本規(guī)則等;(4)鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)的基本職能與部門分工等。

鑒于鄉(xiāng)村財(cái)政關(guān)系、鄉(xiāng)村社會(huì)保障以及鄉(xiāng)村農(nóng)民專業(yè)合作社等問題多有專門研究, 本文將只是在必要的情形下扼要地涉及這些內(nèi)容。本文討論的主要內(nèi)容包括:(1)我國鄉(xiāng)村治理基本方式的歷史沿革, 特別是改革開放以來我國鄉(xiāng)村治理的變化;(2)我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià), 特別是關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和村民自治工作的現(xiàn)狀的分析;(3)我國鄉(xiāng)村治理的未來趨勢(shì)。

2.鄉(xiāng)村治理改革的背景

(1)改革前的簡(jiǎn)要回顧

1949年新中國成立以后, 政府開始大規(guī)模沒收地主土地, 將土地分給了無地和少地的農(nóng)民, 建立了一種分散的小農(nóng)土地所有制。這種制度沒有實(shí)行多久, 到1953年底, 中國政府開始在農(nóng)村推動(dòng)合作社運(yùn)動(dòng), 主要依靠行政命令建立農(nóng)業(yè)合作社, 形成了土地的集體所有制。到1956年, 全國不再有分散占有土地的小農(nóng), 幾乎所有農(nóng)民都成為集體合作社的成員。1958年, 中國政府又開始在農(nóng)村大規(guī)模建立“人民公社”, 從生產(chǎn)、交換和產(chǎn)品分配等方面全面控制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 農(nóng)民不再有自主生產(chǎn)和交換的自由。

在合作社制度之下, 土地和其他重要生產(chǎn)資料歸社區(qū)居民共同所有, 但社區(qū)成員退出這個(gè)結(jié)構(gòu)的權(quán)利受到極大限制;社區(qū)的共同財(cái)產(chǎn)沒有在財(cái)務(wù)上歸于每個(gè)成員的名下。社區(qū)大小的范圍在1978年之前的大部分時(shí)期被限制在一個(gè)或幾個(gè)自然村落, 社區(qū)之間的財(cái)產(chǎn)與產(chǎn)品不能無償轉(zhuǎn)讓或調(diào)撥。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的產(chǎn)品分配部分地依據(jù)社區(qū)成員的勞動(dòng)量, 部分地依據(jù)社區(qū)成員的家庭人口數(shù)量。但由于集體生產(chǎn)活動(dòng)中對(duì)社區(qū)成員的勞動(dòng)貢獻(xiàn)很難實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和計(jì)量, 導(dǎo)致生產(chǎn)合作社中普遍存在“偷懶”現(xiàn)象。這是合作社產(chǎn)出效率低的主要原因。合作社生產(chǎn)在糧食滿足社區(qū)成員分配需要之后, 余糧統(tǒng)一由國家收購。此外, 合作社還向國家交納“公糧”, 相當(dāng)于國家向農(nóng)業(yè)合作社征收一種資源稅。

上述制度在1958年開始的“人民公社化”運(yùn)動(dòng)中有了一些變化, 主要是打破了生產(chǎn)資料所有權(quán)的原有的社區(qū)界限, 擴(kuò)大了分配核算的范圍。在不少地方, 一個(gè)縣成為一個(gè)“人民公社”, 容納了十幾萬以上的人口。到1958年底, 全國74萬個(gè)合作社被改組為2萬多個(gè)人民公社。不少農(nóng)村出現(xiàn)了“吃飯不要錢”的口號(hào)。農(nóng)民還普遍按照軍事化的原則組織起來從事煉鋼等工業(yè)活動(dòng), 以致許多糧食爛在地里沒有被收獲。一些省的領(lǐng)導(dǎo)人為了獲得“政績(jī)”, 把本省的糧食產(chǎn)量加以夸大, 向國家交了“過頭糧”。由于這些原因, 1959年春全國普遍發(fā)生了饑荒, 在隨后幾年內(nèi)出現(xiàn)了大量餓死人的情況。人民公社運(yùn)動(dòng)的極端政策直到1960年底才開始被糾正, 各地農(nóng)村陸續(xù)恢復(fù)了1958年前的合作社經(jīng)濟(jì)制度, 但“人民公社”這一名稱被保留了下來。

人民公社制度遭到農(nóng)民的抵觸, 不少地方的農(nóng)民自己把土地的使用權(quán)劃歸了農(nóng)戶, 農(nóng)民收獲的農(nóng)產(chǎn)品除交納國家征收部分之外, 其余全部歸自己所有, 這個(gè)做法對(duì)農(nóng)戶的生產(chǎn)產(chǎn)生了激勵(lì)作用。1978年之后, 中國政治發(fā)生了變化, 新的中央政府開始支持農(nóng)民自由經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的要求, 逐步建立了“農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度”。這個(gè)制度的特點(diǎn)是, 將土地所有權(quán)保留在農(nóng)村社區(qū)(主要是村或比村小的社區(qū), 農(nóng)戶數(shù)一般在100戶至1000戶之間)組織中, 但土地的使用權(quán)交給農(nóng)戶, 農(nóng)戶自由決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng), 在交納國家征收的糧食以后, 其余農(nóng)產(chǎn)品都?xì)w農(nóng)戶自己消費(fèi)或出售。目前, 中國中央政府要求穩(wěn)定土地承包合同關(guān)系, 將合同有效期延長(zhǎng)為30年, 一些荒山和不易耕種的土地的承包合同還可以有更長(zhǎng)的有效期。這項(xiàng)改革在20世紀(jì)80年代發(fā)揮了顯著的增加糧食的效應(yīng)。

(2)改革開放以來農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展, 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的貨幣化程度極大提高

改革開放以來, 我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化, 其突出標(biāo)志是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度和農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平迅速提高。表1表明, 我國6814%的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)有了綜合市場(chǎng), 其中24%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市場(chǎng)交易規(guī)模達(dá)到1000萬元以上。擁有儲(chǔ)蓄所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也達(dá)到了88.4%。

農(nóng)民生活水平和收入的貨幣化程度隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而顯著提高。2006年末, 農(nóng)村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米。99.3%的住戶擁有自己的住宅, 其中, 擁有1處住宅的20 450萬戶,占9215%;擁有2處住宅的1421萬戶, 占6.4%。農(nóng)村居民平均每百戶擁有彩電8713臺(tái), 固定電話5119部, 手機(jī)6918部, 電腦212臺(tái), 摩托車3812輛, 生活用汽車314輛。① 從表2還可以看出, 農(nóng)民的恩格爾系數(shù)由1990年的5818降低到2006年的43。農(nóng)民生活的總自給率目前為14.6% , 其中食品的自給率也降低到13.5%。這說明, 農(nóng)民的生活已經(jīng)高度依賴市場(chǎng)。在農(nóng)民的開支構(gòu)成中, 顯著增加的是交通運(yùn)輸開支和文教娛樂用品開支, 農(nóng)民生活的開放度在迅速提高。后文將指出, 這種變化對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)產(chǎn)生了深刻影響。

(3)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化, 居民的社會(huì)流動(dòng)性顯著增強(qiáng)

改革開放以來, 特別是近10年來, 我國社會(huì)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速, 鄉(xiāng)村常住人口每年減少約1.6%。2006年, 我國農(nóng)村外出勞動(dòng)力13 181 萬人, 其中男勞動(dòng)力8434 萬人, 占64%;女勞動(dòng)力4747萬人, 占36%。在外出從業(yè)勞動(dòng)力中, 20歲以下占16.1% , 21—30歲占36.5%, 31—40歲占29.5% , 41—50歲占12.8% , 51歲以上占5.1%。這說明, 外出農(nóng)村勞動(dòng)力年齡在50歲以下的占到外出總量的近95%。

留在農(nóng)村的人口也與城市發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系。根據(jù)我們對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)分析, 我國農(nóng)民支出的第二大項(xiàng)———住房支出的總規(guī)模與農(nóng)民在城市務(wù)工收入?yún)R回農(nóng)村的總額基本一致。留在農(nóng)村的婦女、兒童和老人與城市做工的青壯勞動(dòng)力形成依賴關(guān)系。

伴隨城市化進(jìn)程, 我國的部分村莊出現(xiàn)衰落趨勢(shì)。從表2可以看出, 盡管地方政府實(shí)行了大規(guī)模的行政村合并, 使行政村的數(shù)量在7年時(shí)間里減少了10萬個(gè), 但平均每個(gè)行政村的常住人口數(shù)量基本沒有變化, 這說明自然村的人口數(shù)量在大大減少。按我們初步匡算, 全國平均每一個(gè)自然村減少人口數(shù)量達(dá)到18%左右。據(jù)我們的案例調(diào)查, 在一些大城市的郊區(qū), 村莊人口減少的數(shù)量在30—50%之間, 導(dǎo)致大量農(nóng)民住房空置。

由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善, 農(nóng)民的商業(yè)活動(dòng)半徑有了明顯擴(kuò)大。目前, 全國能在1小時(shí)內(nèi)到達(dá)縣政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到總數(shù)的78.1%。全國通公路的村達(dá)到95.5% , 98.7%的村通電, 97.6%的村通電話,97.6%的村能接收電視節(jié)目。這表明農(nóng)民的公共活動(dòng)半徑也大大擴(kuò)張了。但這種情況對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的影響比較復(fù)雜。按民政部課題組的調(diào)查, 外出務(wù)工村民參與本村村委會(huì)選舉的比例較低, 且在參與選舉的流動(dòng)村民中, 當(dāng)時(shí)尚未外出打工者的比例較高, 但由于無法回村參與選舉及不知道換屆選舉等客觀原因未參加選舉的占大多數(shù), 明確表示不關(guān)心本村村委會(huì)選舉的比例較低。在流動(dòng)村民中,81.1%的人表示沒有參加家鄉(xiāng)的第三屆村委會(huì)選舉, 而參加選舉的占18.9%。

從未來趨勢(shì)看, 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入以及農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的加速, 村一級(jí)行政組織的公共職能將逐漸減弱, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)公共職能的覆蓋范圍將更加擴(kuò)大。

3.鄉(xiāng)村治理改革的主要?dú)v程

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要?dú)v程

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)際上在改革開放之初已經(jīng)開始,近年在農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響下速度有所加快。改革的突出特點(diǎn)是大量撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)由1992年的48 250個(gè)減少到2005年的35 509個(gè),平均每年減少約2.2% , 而1980年代初我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量超過了70 000個(gè)。這一期間鄉(xiāng)的數(shù)量平均每年減少5.29% , 而鎮(zhèn)的數(shù)量在2002年之前保持穩(wěn)定增長(zhǎng), 增長(zhǎng)速度達(dá)到3.43%。2002年之后,鄉(xiāng)數(shù)量減少的速度開始放慢, 鎮(zhèn)的數(shù)量由增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為減少。2004 年, 鎮(zhèn)的數(shù)量比前一年減少417個(gè),減少幅度為2113%。1999年以后, 行政村數(shù)量減少的速度加快, 年平均速度達(dá)到2141%。

值得注意的是, 農(nóng)村總?cè)丝谠?2年里逐步減少的情況下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和行政村平均人口都有所提高。據(jù)我們調(diào)查, 一些地方鼓勵(lì)農(nóng)民搬遷到新村莊或更大村莊, 一些自然村消失了。2003年開始, 浙江省在一年多時(shí)間里大規(guī)模并村, 村莊的數(shù)量已從原來的4萬多個(gè)縮減到目前的約318萬個(gè)。麗水的400多個(gè)自然村消失了, 溫州撤并了500來個(gè)自然村。

大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。中央2004年1號(hào)文件對(duì)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村提供了政策支持, 這個(gè)文件要求“進(jìn)一步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員, 積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制, 有條件的可實(shí)行并村, 提倡干部交叉任職”。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議中提出, 要“鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果, 全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革, 基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等改革任務(wù)”。機(jī)構(gòu)改革的主要做法是: 黨、政和人大機(jī)構(gòu)實(shí)行合署辦公, 通過主要領(lǐng)導(dǎo)兼職, 減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù), 湖北省在全省推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的做法;精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu), 減少干部職位數(shù)。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)的數(shù)量通常2—5個(gè), “黨務(wù)行政辦公室(或綜合辦公室)”、“經(jīng)濟(jì)辦公室”和“社會(huì)事務(wù)辦公室”是常見的機(jī)構(gòu)設(shè)置;對(duì)傳統(tǒng)的“七站八所”的職能實(shí)行分解, 公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到縣級(jí)業(yè)務(wù)部門, 其他職能實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作, 縣級(jí)業(yè)務(wù)部門可以通過有償委托“站所”開展業(yè)務(wù)的辦法實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)職能;鄉(xiāng)村中小學(xué)調(diào)整布局、壓縮校點(diǎn)。響應(yīng)中央的號(hào)召, 同時(shí)也出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮, 各地都對(duì)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村采取積極態(tài)度。浙江省溫州市作出了“人口達(dá)不到500人的小村莊一般都予以撤并”的決定。云南省政府2004年8月作出決定, 到2005年底全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)在原有基礎(chǔ)上減少15%左右。四川成都市2004年9月開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整, 短期內(nèi)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目由316個(gè)減少為240個(gè), 調(diào)整比例達(dá)到24.1%。其他許多省市區(qū)也都在近兩年出臺(tái)了類似的改革措施。

地方政府在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村方面與中央政府難得地保持高度一致, 與地方利益訴求有直接關(guān)系。動(dòng)力主要來自兩個(gè)方面, 一是農(nóng)村城市化的沖動(dòng), 二是取消農(nóng)業(yè)稅所產(chǎn)生的財(cái)政壓力。為了鼓勵(lì)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和擴(kuò)大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的利用, 全國許多中小城市降低了農(nóng)民進(jìn)城落戶的門檻, 通常農(nóng)民只要交納些許正常費(fèi)用就可以辦理落戶手續(xù)?？h域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃通常會(huì)確定3—5個(gè)鎮(zhèn)作為重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象,為了支持這些鎮(zhèn)的發(fā)展, 鎮(zhèn)的周邊鄉(xiāng)往往會(huì)成為被兼并的對(duì)象。在并村過程中, 常常會(huì)置換出土地,給地方政府招商引資提供土地資源。

農(nóng)業(yè)稅取消以后, 加重了地方財(cái)政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難。一些地方不僅眼下發(fā)生更大的財(cái)政赤字, 舊債務(wù)的歸還也成了問題。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前, 村干部的工資通過“村提留”收入項(xiàng)目得以發(fā)放;農(nóng)業(yè)稅取消之后, 很多地方的村干部工資也由財(cái)政支付。這種背景下, 通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能減少干部職數(shù), 節(jié)約開支。

從2005年開始, 中央部署了農(nóng)村綜合改革, 其中的任務(wù)之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的全面改革。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的基本方針是, 以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn), 堅(jiān)持政企分開, 精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員, 提高行政效率, 建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運(yùn)行機(jī)制。中央要求, 各地要積極穩(wěn)妥地合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu), 改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所, 精簡(jiǎn)富余人員。中央提出五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增是必須堅(jiān)守的一條底線。

(2)村民自治制度建立的主要?dú)v程

在一個(gè)較為封閉、穩(wěn)定的熟人社會(huì), 人們對(duì)權(quán)威的認(rèn)同不見得需要民主政治的方式。但是, 即使在這樣的社會(huì), 人們?cè)跊Q定一些事務(wù)時(shí), 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社時(shí)期, 一些農(nóng)村生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)小隊(duì)用投票或“點(diǎn)豆子”的方式產(chǎn)生隊(duì)長(zhǎng)。但投票活動(dòng)不一定是民主政治活動(dòng);民主政治的實(shí)質(zhì)是政治家的高度專業(yè)化和競(jìng)爭(zhēng)。

20世紀(jì)80年代初, 廣西羅城、宜山一些地方農(nóng)民自發(fā)組成的村委會(huì), 在組織群眾發(fā)展生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)、制定村規(guī)民約、維護(hù)社會(huì)治安上發(fā)揮了顯著作用。1982年五屆全國人大第五次會(huì)議頒布的新《憲法》, 明確了村委會(huì)是群眾性自治組織的法律地位。1982年中共中央在下發(fā)的第36號(hào)文件中, 要求各地開展建立村委會(huì)的試點(diǎn)工作。1987年11月24日, 六屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了村委會(huì)組織法(試行), 對(duì)村委會(huì)組織和村民自治作出了具體規(guī)定。1988年6月1日該法正式試行。1990年民政部下發(fā)了《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動(dòng)的通知》, 自此, 國家民政部成為村民自治工作的主管部門。經(jīng)民政部的大力推動(dòng), 村民自治工作在全國普遍展開, 截至1998年底, 全國共確定村民自治示范縣(市、區(qū))488個(gè), 示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 754個(gè), 示范村2017萬個(gè),占村委會(huì)總數(shù)的25% , 形成了省有村民自治示范縣、地(市)有示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)有示范村的格局。全國農(nóng)村普遍舉行了二至三屆的村委會(huì)換屆選舉工作。

1998年10月, 中共十五屆三中全會(huì)提出要全面推進(jìn)村民自治, 將其確定為我國農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。1998年11月4日, 九屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議正式頒布了修訂后的村委會(huì)組織法, 為全面推進(jìn)村民自治提供了法律保障。據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù), 截至2003年, 全國28個(gè)省、市和自治區(qū)制定了村民委員會(huì)組織法實(shí)施辦法, 25個(gè)省、市和自治區(qū)制定了村委會(huì)選舉辦法。全國有579個(gè)縣和7457個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到了民政部確立的村民自治標(biāo)準(zhǔn)。

村民自治工作經(jīng)過十幾年的發(fā)展, 工作的難點(diǎn)逐步得到反映, 深層次的問題開始暴露。為推動(dòng)這項(xiàng)工作繼續(xù)向前發(fā)展, 國家民政部基層政權(quán)建設(shè)司的官員作出了艱辛努力, 高層領(lǐng)導(dǎo)也給予了重視和支持。中共中央總書記胡錦濤曾就村民自治工作多次發(fā)表重要意見, 特別對(duì)“兩委關(guān)系”(指村民委員會(huì)和黨的支部委員會(huì)之間的關(guān)系)的處理提出了重要建議, 成為此后有關(guān)具體政策出臺(tái)的依據(jù)。

從直接表象上看, 村民自治工作中有兩個(gè)問題較為突出。一個(gè)是村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)的關(guān)系很難處理好, 另一個(gè)是實(shí)行村民自治制度以后, 賦予農(nóng)民群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利未能真正落實(shí), 農(nóng)民利益受侵犯的情形仍比較普遍。在這兩個(gè)問題中, 前一個(gè)問題是關(guān)鍵, 后一個(gè)問題在一定程度上是“假問題”。農(nóng)民利益仍然受到侵犯并不能證明村民自治對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)利沒有意義, 而只能說明完全實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的民主權(quán)利尚需時(shí)間, 不可能一蹴而就。

針對(duì)上述兩個(gè)問題, 中央有關(guān)部門做了努力, 并促成了兩個(gè)重要文件的頒布。

2002年7月, 中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作》的通知,提出處理好“兩委關(guān)系”的重要意見。文件指出: 提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人, 通過選舉兼任村民委員會(huì)成員。提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長(zhǎng)、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選, 先參加村委會(huì)的選舉, 獲得群眾承認(rèn)以后, 再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會(huì)主任, 就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會(huì)中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉, 兼任村黨支部委員成員。這個(gè)意見對(duì)一部分地區(qū)村民自治工作產(chǎn)生了積極影響, 但因?yàn)橐庖姏]有轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯姆晌谋? 大部分農(nóng)村社區(qū)的兩委關(guān)系還未能理順。

2004年6月, 中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理的意見》, 這個(gè)文件要求各地在抓好村民自治、民主選舉工作的基礎(chǔ)上, 下大力氣建立民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機(jī)制。文件特別就村民自治工作中一些難點(diǎn)問題的解決提出了意見, 其中包括對(duì)健全村級(jí)財(cái)務(wù)管理的規(guī)定, 換屆選舉后權(quán)力移交的規(guī)定, 以及確立對(duì)村干部評(píng)議制度、責(zé)令辭職制度和依法罷免制度等。文件甚至對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的收支審批程序也做了規(guī)定, 可謂用心良苦。

比較20世紀(jì)80年代以推動(dòng)土地承包制為主體的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和90年代以村民自治為主體的農(nóng)村政治改革, 可以發(fā)現(xiàn)二者有顯著不同。前者實(shí)際上是農(nóng)民主導(dǎo)型, 且村干部和普通群眾有基本一致的關(guān)于改革方向的意見;后者實(shí)際上是政府主導(dǎo)型, 村干部甚至鄉(xiāng)干部與普通農(nóng)民群眾有相當(dāng)大的分歧。在農(nóng)民為主導(dǎo)的改革中, 政府的主要任務(wù)是松綁, 農(nóng)民在松綁以后自己會(huì)創(chuàng)造出分配土地的具體辦法。鄉(xiāng)村干部在土地承包中的違法亂紀(jì)行為會(huì)受到農(nóng)民激烈反對(duì)。但在政府主導(dǎo)型的改革中, 除少數(shù)農(nóng)村精英之外, 大部分農(nóng)民是被動(dòng)的, 由改革賦予農(nóng)民的權(quán)利往往難以落實(shí), 以至于中央高層不得不作出很細(xì)致的政策規(guī)定。我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為中國農(nóng)民不需要民主政治, 但在中國社會(huì)結(jié)構(gòu)和整個(gè)國家政治經(jīng)濟(jì)體制的約束之下, 農(nóng)民還無法成為改革的主導(dǎo)力量?？梢耘袛? 在未來一個(gè)時(shí)期, 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展仍將采取政府主導(dǎo)的形式。

4.地方政府在鄉(xiāng)村治理改革中的新探索

在中國這樣一個(gè)大國, 歷史上就有從民間產(chǎn)生政治家的土壤和制度, 盡管中國社會(huì)曾長(zhǎng)期實(shí)行家族專制制度。在政治改革的基本面沒有展開的情況下, 鄉(xiāng)村民主自治的發(fā)展給地方政治家提供了一個(gè)發(fā)揮創(chuàng)新才干的舞臺(tái)。盡管作出創(chuàng)新活動(dòng)的主要是地方黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)人, 但其中也不乏熱心政治活動(dòng)的農(nóng)民所做的積極努力。

(1)海選產(chǎn)生候選人

如何提出候選人, 對(duì)于選舉的意義十分重大。以往, 有黨的基層組織提名、村委會(huì)換屆領(lǐng)導(dǎo)小組提名、村民聯(lián)名提名、村民自薦等多種提名方式。1986年, 吉林梨樹縣創(chuàng)造的“海選”, 即不內(nèi)定和指定候選人, 由每一個(gè)選民根據(jù)條件自主確定候選人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委會(huì)選舉中, 吉林省85%的村莊采用了這種方式。

(2)組合競(jìng)選制

現(xiàn)行的《村委會(huì)組織法》沒有關(guān)于競(jìng)選的規(guī)定, 但中國農(nóng)民在村民自治活動(dòng)中自發(fā)地開始采用競(jìng)選方式。

“組合競(jìng)選制”是一種由候選人“組閣”并參加村委會(huì)主任競(jìng)選的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推選村委會(huì)主任候選人3—4人, 每位村委會(huì)主任候選人提出各自的村委會(huì)組成人選名單;候選人在競(jìng)選大會(huì)上發(fā)表競(jìng)選演說的同時(shí), 公布自己提名的村委會(huì)組成人選名單;村委會(huì)主任由村民再投票, 從這3—4位村委會(huì)主任候選人中產(chǎn)生;當(dāng)選村委會(huì)主任的“組合”成員作為村委會(huì)其他成員候選人進(jìn)行差額選舉, 得票過半數(shù)者當(dāng)選。

實(shí)踐證明“組合競(jìng)選制”是一種較好的村委會(huì)選舉模式。1992年, 安徽社會(huì)科學(xué)院的研究人員在岳西縣蓮云鄉(xiāng)騰云村進(jìn)行村委會(huì)“組合競(jìng)選制”試驗(yàn)。經(jīng)過兩輪無記名投票, 一名農(nóng)民技術(shù)員當(dāng)選為村委會(huì)主任。1995年4月和1998年5月, 騰云村采取“組合競(jìng)選制”模式, 又先后對(duì)村委會(huì)進(jìn)行了改選, 均獲得成功。后來將試驗(yàn)擴(kuò)大到一個(gè)鄉(xiāng)的范圍。1998年3月, 在中共滁州市委和來安縣委的支持下, 安徽社會(huì)科學(xué)院的研究人員辛秋水等在安徽來安縣邵集鄉(xiāng)也進(jìn)行了“組合競(jìng)選制”試點(diǎn), 對(duì)全鄉(xiāng)8個(gè)村同時(shí)進(jìn)行了換屆改選。從宣傳發(fā)動(dòng)到最終競(jìng)選投票, 一共10天時(shí)間, 順利完成了試點(diǎn)任務(wù)。近幾年, 組合競(jìng)選制的試點(diǎn)范圍有了擴(kuò)大。

村民選舉中明確鼓勵(lì)競(jìng)選, 在其他一些地方也已經(jīng)出現(xiàn)。在1998年的村委會(huì)選舉中, 吉林省梨樹縣336個(gè)村的608名村委會(huì)主任競(jìng)選人, 全部發(fā)表了競(jìng)選演講。

但是, 從總體上看, 村民自治工作中還沒有普遍的競(jìng)選, 有關(guān)競(jìng)選的規(guī)范也沒有立法的支持。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉試驗(yàn)

從現(xiàn)有官方文獻(xiàn)看, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉的設(shè)想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向廣東省委請(qǐng)示, 擬在該市鎮(zhèn)一級(jí)政府的換屆選舉中進(jìn)行直接選舉試點(diǎn)。鑒于這種做法與憲法相悖, 廣東省人大向全國人大的這項(xiàng)報(bào)請(qǐng)沒有獲得批準(zhǔn)通過。①

1998年5月, 四川省遂寧市市中區(qū)政府在保石鎮(zhèn)進(jìn)行鎮(zhèn)長(zhǎng)公開選拔試點(diǎn), 隨后, 又在另外三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別進(jìn)行黨委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)公開選拔試點(diǎn)。1998年12月, 市中區(qū)政府在步云鄉(xiāng)用直接選舉的辦法選舉鄉(xiāng)長(zhǎng), 12月31日鄉(xiāng)長(zhǎng)選出。為了與憲法規(guī)定保持一致, 保石鎮(zhèn)由選民投票產(chǎn)生唯一鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人, 提交鎮(zhèn)人大選舉認(rèn)定。這種選舉是事實(shí)上的直接選舉。1999年初, 深圳市在龍港區(qū)大鵬鎮(zhèn)進(jìn)行了“兩票制”選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)試點(diǎn), 辦法與四川保石鎮(zhèn)相似。另外還有四川綿陽市、山西臨猗縣等地進(jìn)行了類似的試驗(yàn)工作。

2003年12月7日, 成都市新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)639名黨員以公推直選的方式, 從11名初選候選人中選出鎮(zhèn)黨委書記, 此舉開創(chuàng)了全國直選鎮(zhèn)黨委書記的先河。2004年7月, 重慶渝北區(qū)龍興鎮(zhèn)也進(jìn)行了鎮(zhèn)黨委書記由全體黨員直接選舉的試驗(yàn), 兩名正式候選人的產(chǎn)生經(jīng)歷了公開報(bào)名、演講答辯等程序。

2004年4月, 云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革, 7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)均由選民直接選舉產(chǎn)生。這是迄今為止我國最大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“直推直選”試驗(yàn), 在全國為首創(chuàng)。

(4)“兩委合一”改革試驗(yàn)

鑒于“兩委關(guān)系”是村民自治中的一個(gè)公認(rèn)難題, 許多地方黨和政府對(duì)解決這一問題做了一些探索。

近幾年, 有的地方搞了“兩票制”, 即先由老百姓投票產(chǎn)生黨支部書記的候選人, 再由全體黨員選舉黨支部書記。這個(gè)辦法增加了老百姓在產(chǎn)生黨支部書記過程中的影響力, 有利于增強(qiáng)黨支部書記在農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同率和權(quán)威。但是, 有些地方在推動(dòng)這項(xiàng)工作中把重點(diǎn)放在加強(qiáng)黨組織對(duì)村委會(huì)的控制能力方面, 致使農(nóng)民只重視黨支部書記的產(chǎn)生, 把村委會(huì)選舉不當(dāng)一回事。這與我們建立村委會(huì)自治選舉制度的初衷是不一致的。

2002年中央發(fā)布有關(guān)政策以后, 山東、廣東和湖南等省采取了類似“兩委合一”的改革辦法,用以解決“兩委”之間的矛盾。據(jù)一些案例調(diào)查, 在基層實(shí)際工作中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)常常簡(jiǎn)單地支持黨支部書記兼任村委會(huì)主任, 結(jié)果雖然實(shí)現(xiàn)了“兩委合一”, 但完全沒有了村民自治的內(nèi)容。湖北恩施的做法是: 如果直選的村委會(huì)主任是黨員, 自然擔(dān)任黨支部書記, 否則, 再由黨員選支部書記。

(5)建立鄉(xiāng)村志愿者協(xié)會(huì)試驗(yàn)

江西省從2001年5月開始, 先后在幾個(gè)縣(市)開展了名為“農(nóng)村村落社區(qū)建設(shè)”試點(diǎn)工作,該項(xiàng)工作的主要內(nèi)容是成立以老黨員、老干部、老復(fù)員軍人、老教師和老農(nóng)民為主體的“農(nóng)村村落社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)”, 在協(xié)會(huì)下面設(shè)立若干工作機(jī)構(gòu), 推動(dòng)農(nóng)村公共事務(wù)活動(dòng)和公益事業(yè)的發(fā)展。這項(xiàng)工作的意義在于利用了傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)對(duì)權(quán)威認(rèn)同的特殊方式, 降低了權(quán)威發(fā)揮作用的成本。志愿者是近代鄉(xiāng)村社會(huì)處理公共事務(wù)的重要力量, 只要條件成熟, 現(xiàn)代社會(huì)仍然有志愿者活動(dòng)的極大空間。從這個(gè)意義上說, 江西的試驗(yàn)可能具有很好的前景。

(6)以村民代表會(huì)議為核心的村民自治運(yùn)行機(jī)制

許多經(jīng)驗(yàn)表明, 即使在村民自治制度之下, 村委會(huì)的權(quán)力也可能過于集中, 在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此。為了避免這種情況發(fā)生, 一些地區(qū)創(chuàng)新了一種“村民代表會(huì)議主導(dǎo)型”的村民自治運(yùn)行方式,其主要特點(diǎn)是將村務(wù)決策權(quán)集中在村民代表會(huì)議, 而村委會(huì)只是村民代表會(huì)議決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

這種模式在我國有兩家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青縣的做法。河北省青縣通過在農(nóng)村建立村民代表大會(huì), 構(gòu)建出“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村代會(huì)做主、村委會(huì)辦事”的村治模式, 有效實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、擴(kuò)大農(nóng)民自主權(quán)利、依法辦事三者的有機(jī)統(tǒng)一。其核心是通過村民代表會(huì)議的運(yùn)行, 整合了現(xiàn)有的制度資源, 使村代會(huì)成為村民自治的決策平臺(tái), 較好地避免了“兩委”爭(zhēng)權(quán), 有利于解決“兩委”矛盾, 確保“兩委”有效開展工作。村民按區(qū)域或者自由結(jié)合, 5—15 戶推選(選舉或推薦)一名村民代表, 村委會(huì)主任不得擔(dān)任村民代表會(huì)議的主席。重大問題由村代會(huì)決定,村代會(huì)一般每月召開一次, 三分之一以上村民代表提議或者遇有特殊情況也可隨時(shí)召開, 明確規(guī)定任何決議三分之二以上村民代表通過方為有效。從中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所的研究報(bào)告看, 青縣的做法取得了一些積極成績(jī)。

三、鄉(xiāng)村治理改革的趨勢(shì)

中國處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期, 這個(gè)性質(zhì)決定了我國鄉(xiāng)村治理改革的長(zhǎng)期趨勢(shì)。我們可以從這樣幾個(gè)方面描述傳統(tǒng)社會(huì): 一是經(jīng)濟(jì)上基本自給自足, 小型農(nóng)業(yè)社區(qū)是百姓的基本生活單位;二是社區(qū)提供大部分公共品, 且人與人之間的關(guān)系是依附性關(guān)系;三是社區(qū)聯(lián)盟(或初級(jí)形態(tài)的國家)向百姓提供“安全”這樣一種基礎(chǔ)性的公共品, 提供者實(shí)際上是軍事集團(tuán)。鑒于傳統(tǒng)社會(huì)的這種性質(zhì), 可以看出, 傳統(tǒng)社會(huì)其實(shí)不需要民主政治。這是因?yàn)? 在傳統(tǒng)社會(huì), 社區(qū)一級(jí)是一個(gè)“熟人社會(huì)”, 不需要民主政治的各種功能。在社區(qū)聯(lián)盟一級(jí)(或國家層次上), 主要功能是軍事功能, 即向社會(huì)提供安全保障, 更不需要民主, 因?yàn)槊裰髡螘?huì)降低軍事效率。

傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變開始以后的情形就大大不同了。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)人際關(guān)系的認(rèn)同條件發(fā)生變化或遭受破壞。(1)人口的流動(dòng), 社區(qū)邊界的調(diào)整, 家庭模式的變化等等,都使違反道德和禮儀所產(chǎn)生的羞恥感的懲罰力下降, 道德權(quán)威和宗法領(lǐng)袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。(2)各種新的聚斂財(cái)富的機(jī)會(huì)的出現(xiàn), 特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則尚不健全的情況下, 人們可以通過機(jī)會(huì)主義行為迅速成為暴發(fā)戶, 富人身份與道德權(quán)威身份、宗法領(lǐng)袖身份已很難統(tǒng)一, 在保證提供社會(huì)秩序和安全方面, 富人很難得到人們的信任, 財(cái)富多少不再成為可信度的重要指標(biāo)。(3)由于人們的社會(huì)活動(dòng)空間增大, 交易內(nèi)容變得日益復(fù)雜, 社會(huì)秩序和安全的內(nèi)涵與以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)和新的專業(yè)背景方能勝任, 而這種關(guān)于知識(shí)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)背景的信息具有某種隱蔽性, 人們通常不容易通過廉價(jià)支付得到這種信息。標(biāo)志政治家出現(xiàn)的社會(huì)分工已具有必然性。在這些變化之下, 鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)很難通過對(duì)道德、宗法和財(cái)富的認(rèn)同來產(chǎn)生穩(wěn)定的政治權(quán)威結(jié)構(gòu);而政府的任命也已經(jīng)很難與鄉(xiāng)村居民的認(rèn)同保持一致, 換句話說, 政府的任命雖然可能具有合法性, 但不一定具有有效的權(quán)威性。不具有權(quán)威性的合法性, 也不具有行政效率, 這種情形發(fā)生在鄉(xiāng)村社會(huì), 會(huì)破壞鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定性。

米格代爾對(duì)內(nèi)向型農(nóng)村轉(zhuǎn)向外向型農(nóng)村后農(nóng)民群體政治意識(shí)發(fā)生的變化作了精彩的分析。這種轉(zhuǎn)變發(fā)生后, 農(nóng)村中已沒有能被農(nóng)民接受的農(nóng)村公平分配機(jī)制和相應(yīng)的社會(huì)制度。這個(gè)時(shí)候, “農(nóng)村以外的法院和警察在農(nóng)民生活中變得及其重要”, “對(duì)外聯(lián)系擴(kuò)大后, 農(nóng)村在農(nóng)民生活中完全變得無關(guān)緊要了”, “社區(qū)很明顯不再是農(nóng)民認(rèn)同的基礎(chǔ)”。也就在這個(gè)時(shí)候, 農(nóng)民對(duì)農(nóng)村政治組織權(quán)力的承認(rèn)不再是基于該政治組織與舊的農(nóng)村社會(huì)體系的關(guān)系, 而是基于該政治組織與國家, 即新的社會(huì)體系的關(guān)系;農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)人在更大程度上被看做是行政官員, 農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地說, 開放型農(nóng)村社會(huì)“意味著農(nóng)村政府的持續(xù)活力更多地取決于它與更大政治制度和更大政治社區(qū)之間的關(guān)系”。①

為了產(chǎn)生較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)威結(jié)構(gòu), 使得權(quán)威結(jié)構(gòu)能保持一種強(qiáng)制力, 保證人們遵從一定的社會(huì)行為規(guī)范, 顯然需要一種新的對(duì)權(quán)威的認(rèn)同方式, 這種方式便是民主選舉制度。所以, 如果說傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)不需要民主政治, 那么, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)開始解體, 就意味著對(duì)民主政治的需要開始產(chǎn)生。

根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國際經(jīng)驗(yàn)和我國的現(xiàn)實(shí)情形,未來我國鄉(xiāng)村治理要重點(diǎn)解決下述三方面問題。

1.注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化

一切國家的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程同時(shí)也是人口結(jié)構(gòu)的變化過程, 變化的基本趨勢(shì)是城市化。在未來幾十年里, 我國鄉(xiāng)村人口的絕對(duì)數(shù)量將穩(wěn)步下降, 一大批自然村將消失, 更多的小城市將逐步成長(zhǎng)起來。鄉(xiāng)村治理應(yīng)促進(jìn)這個(gè)過程有序地推進(jìn), 而不是為這個(gè)過程的推進(jìn)設(shè)置阻力。未來真正的農(nóng)村將是專業(yè)農(nóng)民的居住區(qū)域, 大量農(nóng)區(qū)將以小型專業(yè)農(nóng)民的居住點(diǎn)為主。社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)也不是要廣大農(nóng)民永遠(yuǎn)定居在農(nóng)村。專業(yè)農(nóng)民將以農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的交易以及各種農(nóng)業(yè)服務(wù)與城市經(jīng)濟(jì)建立密切聯(lián)系, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化。適應(yīng)這種經(jīng)濟(jì)上的一體化, 鄉(xiāng)村治理也要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排。要將縣轄小城市、小市鎮(zhèn)建設(shè)成溝通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的紐帶, 將中心村建設(shè)成基礎(chǔ)設(shè)施完善的居民點(diǎn), 并支持專業(yè)農(nóng)民投資建設(shè)生產(chǎn)和生活設(shè)施并舉的小型居民點(diǎn)。在這樣一種鄉(xiāng)村人口布局的基礎(chǔ)上, 要在更大的范圍里以新的機(jī)制部署鄉(xiāng)村基本公共品的供應(yīng);公共服務(wù)功能主要由小城市、小市鎮(zhèn)來承擔(dān)。

2.深化鄉(xiāng)村民主改革的主要任務(wù)

深化鄉(xiāng)村民主政治改革主要應(yīng)解決下述問題:

第一, 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社會(huì)需求是農(nóng)民跨出“熟人社會(huì)”以后產(chǎn)生的, 要鞏固民主政治的基礎(chǔ), 必須通過鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 提高農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和專業(yè)化水平, 以形成公共權(quán)威產(chǎn)生和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

第二, 大大縮小農(nóng)村干部的權(quán)力, 使農(nóng)村干部的權(quán)力只限于十分必要的公共事務(wù)。為此, 一定要?jiǎng)?chuàng)造一種制度, 把支配土地資源配置的權(quán)力從干部們手中剝離出來, 使農(nóng)民成為土地的主人。要培育各種農(nóng)民合作組織和專業(yè)協(xié)會(huì), 把一些公共事務(wù)交由這些組織處理。

第三, 向農(nóng)民充分賦權(quán)。要杜絕各種對(duì)農(nóng)民行使選舉權(quán)的非法干擾, 充分保障農(nóng)民的選舉自主權(quán)。同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)造由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)干部獨(dú)立行使必要權(quán)力的制度環(huán)境。

第四, 修訂《村民委員會(huì)組織法》。修訂法律時(shí)要考慮建立更合理的選舉和罷免程序。對(duì)違反選舉法規(guī)的行為要有制裁辦法, 刑法的有關(guān)條款要適用農(nóng)村自治選舉中發(fā)生的違法行為。要修訂村委會(huì)的任職時(shí)間, 使之和縣鄉(xiāng)選舉時(shí)間相適應(yīng), 以節(jié)約選舉成本。要對(duì)賄選等違法行為給予界定。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)

從改革的目標(biāo)出發(fā), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要有一個(gè)中長(zhǎng)期的籌劃。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮, 要解決的問題是:

第一, 不僅要實(shí)行村民自治制度, 還要把自治制度逐步推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。沒有自治, 就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級(jí)社區(qū)走向衰落的背景下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)社區(qū)將是農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺(tái), 如果自治停留在村一級(jí), 其意義會(huì)大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府, 恢復(fù)已被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定的派出制。從政治學(xué)規(guī)律看, 除非某項(xiàng)公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì),否則實(shí)行派出制會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的官僚主義弊端。① 如果一個(gè)社區(qū)需要綜合的權(quán)威機(jī)構(gòu), 那么, 這個(gè)機(jī)構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民主選舉, 產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自治政府的行政經(jīng)費(fèi)要由上級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。

第二, 把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級(jí)政府行為改過來, 并合理調(diào)整行政層次, 擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自主權(quán)。取消省和縣之間的行政層次。放寬設(shè)市標(biāo)準(zhǔn), 把10萬人左右的鎮(zhèn)改為縣轄市, 但這樣的市不再管轄其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

第三, 隨著勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移加快, 逐步取消村一級(jí)的公共職能, 所有農(nóng)村公共事務(wù)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)一級(jí), 同時(shí)把村民自治選舉自然推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(乃至縣)一級(jí)實(shí)行“議政合一”, 不設(shè)人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)。

第四, 要大力發(fā)展農(nóng)村民間組織, 如文化活動(dòng)協(xié)會(huì)、專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、志愿者服務(wù)組織等, 在條件適當(dāng)?shù)臅r(shí)候恢復(fù)農(nóng)會(huì)?？梢宰屵@些組織替代相當(dāng)一部分政府的功能, 通過這個(gè)辦法減少政府的開支。

第五, 實(shí)行財(cái)政改革, 允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全以自己的財(cái)政收入(包括上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付)來確定自己的機(jī)構(gòu)和人員編制, 堅(jiān)決堵死赤字財(cái)政的發(fā)生。限定一個(gè)時(shí)間界限, 用法律規(guī)定在這個(gè)時(shí)間以后發(fā)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù), 一律由主要負(fù)責(zé)人負(fù)擔(dān)。在承擔(dān)這個(gè)責(zé)任的同時(shí), 也要擴(kuò)大官員們?cè)O(shè)置機(jī)構(gòu)的權(quán)力, 縣級(jí)政府不可一刀切。

第六, 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所體制。實(shí)行政事分開, 將其原來承擔(dān)的行政管理職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 行政執(zhí)法職能交給縣政府有關(guān)部門。將公益性服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)分開。公益性服務(wù)由政府購買, 經(jīng)營(yíng)性服務(wù)由使用者付錢。在改革中, 可以考慮將某些站所轉(zhuǎn)軌為農(nóng)村中介組織或公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能, 則完全推向市場(chǎng)。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類的經(jīng)費(fèi)可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農(nóng)民, 由農(nóng)民在市場(chǎng)上用這種“準(zhǔn)貨幣”購買服務(wù), 促成有關(guān)組織的競(jìng)爭(zhēng)。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者(政府機(jī)構(gòu))兌換貨幣。