第一篇：某某旗財政情況調(diào)查

XXXXXXXXXXXXXXX 財政學(xué)專業(yè)社會調(diào)查報告

暑期調(diào)查報告

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XXXXX市XX旗財政情況

作者院系專業(yè)年級學(xué)號指導(dǎo)教師

導(dǎo)師職稱

指導(dǎo)教師評語：

成績：

教師簽字：

年月日

暑期調(diào)查報告

----XXXXXXXXX財政情況

前言：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政組織體系的重要組成部分，是健全公共財政體系的基礎(chǔ)

性保障，是推動財政科學(xué)化精細(xì)化管理的重要力量。深入調(diào)查了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的基本職能及開展財政監(jiān)督管理工作，有利于進(jìn)一步明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在財政管理中的職責(zé)定位，理順關(guān)系，推動財政“兩基”建設(shè)。

目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職責(zé)雖然因?yàn)榈赜?，歷史、體制原因有所不同，但基本上包括以下主要工作職責(zé)：負(fù)責(zé)本級政府預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整；對政府預(yù)算單位財務(wù)進(jìn)行核算與監(jiān)督，保證基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；負(fù)責(zé)組織實(shí)施各類專項(xiàng)資金的管理及各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)貼的核定兌付;負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)管理；負(fù)責(zé)村級財務(wù)的核算與監(jiān)督；協(xié)調(diào)完成政府安排的其他中心工作；負(fù)責(zé)農(nóng)村綜合改革相關(guān)的化債、村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補(bǔ)，等等。

一、基本情況

（一）財政人員供養(yǎng)情況。目前，全旗共有財政供養(yǎng)人員11816人。其中，行政事

業(yè)單位在職人員7489人、離休14人、退休3755人、撫恤558人。2013年全旗工資預(yù)算89936萬元。其中，工資及交通費(fèi)補(bǔ)貼75499萬元、一次性獎金669萬元、2012年度在職人員帶薪休假補(bǔ)貼4141萬元、2012學(xué)年教師績效工資2892萬元、列入2013年預(yù)算往年欠發(fā)的工資6735萬元。

（二）人員補(bǔ)助情況。2013年我旗級負(fù)擔(dān)的各類人員補(bǔ)助共計15002萬元。主要包

括(1)合同工、臨時工、“小三場”職工、困難群體、殘疾人、失地農(nóng)民及歷年欠補(bǔ)農(nóng)村養(yǎng)老保險2873萬元；(2)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險及大額醫(yī)保、離休干部醫(yī)療費(fèi)3366萬元；(3)失業(yè)、生育、工傷等保險380萬元；(4)企業(yè)退休人員執(zhí)行事業(yè)工資補(bǔ)差、企業(yè)離休干部住房補(bǔ)貼、離任村干部待遇、“文革”傷殘人員護(hù)理費(fèi)及生活補(bǔ)助等社會補(bǔ)助1074萬元；(5)社會定期定量補(bǔ)助、義務(wù)兵家屬優(yōu)待金、60歲以上農(nóng)村退役兵補(bǔ)助、救災(zāi)款等民政補(bǔ)助314萬元；(6)民族助學(xué)金、衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員待遇等教育衛(wèi)生補(bǔ)助95萬元；(7)住房公積金、工會經(jīng)費(fèi)、村嘎查干部報酬、村級動物防疫人員補(bǔ)貼、村衛(wèi)生室補(bǔ)助、土地流轉(zhuǎn)農(nóng)牧民補(bǔ)貼、草原生態(tài)管護(hù)人員補(bǔ)助、喇嘛生活補(bǔ)助、起義投誠人員補(bǔ)助、紀(jì)檢人員辦案補(bǔ)貼、機(jī)要人員值班補(bǔ)助、政府應(yīng)急辦值班費(fèi)、氣象局地方津補(bǔ)貼、自來水企業(yè)補(bǔ)虧等其他補(bǔ)助6900萬元

（三）預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)情況。

全旗共有預(yù)算撥款單位183個，工業(yè)園區(qū)、蘇木鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)自行承擔(dān)，旗直部門共

安排公用經(jīng)費(fèi)2558萬元（其中公檢法司辦案經(jīng)費(fèi)628萬元，按月?lián)芨?，平均每月?2萬元）。具體標(biāo)準(zhǔn)為(1)教育部門按學(xué)生人數(shù)，漢族中學(xué)每人每年280元，漢族小學(xué)每人每年180元，蒙古族中小學(xué)在此基礎(chǔ)上提高50%；(2)公檢法司、紀(jì)檢委、森林公安除上級下達(dá)的專項(xiàng)和罰沒款、收費(fèi)返還外每人每年8000元；(3)副縣以上實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)每人每年72000元，其他副縣以上領(lǐng)導(dǎo)每人每年48000元,其他在職在崗人員每人每年4800元。

全旗實(shí)有公務(wù)用車440輛，公檢法司及已按領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定公用經(jīng)費(fèi)的不核定機(jī)燃費(fèi)，財政供經(jīng)費(fèi)車107個。每車每年核定機(jī)燃費(fèi)24000元，共安排257萬元。

此外，根據(jù)部門職能職責(zé)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，結(jié)合歷年撥款情況，安排旗直各部門業(yè)務(wù)費(fèi)

10762萬元。

（四）全旗債務(wù)情況。

截止4月底，全旗總債務(wù)463989萬元。2013年需償還各類債務(wù)84327萬元，利息

7195萬元。

1.銀行貸款余額（尾欠）164142萬元。2013年尚需償還本金32215萬元，利息7009

萬元。

銀行貸款支付結(jié)構(gòu)分析：分年度看，2000年以前292萬元、占0.18%，2001年2398

萬元、占1.46%，2002年353萬元、占0.22%，2003年30159萬元、占18.37%，2007年1900萬元、占1.16%，2009年68040萬元、占41.45%，2010年39340萬元、占23.97%，2011年5000萬元、占3.05%，2012年14000萬元、占8.53%，2013年2660萬元、占

1.62%。

分貸款資金用途看，用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)44320萬元、占27%，舊城改造及市政建設(shè)

43150萬元、占26.29%，植樹造林及風(fēng)沙治理32502萬元、占19.8%，獨(dú)貴塔拉災(zāi)后重建14070萬元、占8.57%，財政周轉(zhuǎn)14000萬元、占8.53%，校舍安全7740萬元、占4.72%，設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)7715萬元、占4.7%，教育衛(wèi)生建設(shè)615萬元、占0.37%，扶貧開發(fā)30萬元、占0.02%。

2.與企業(yè)借款35333萬元。按照借款協(xié)議約定2013年尚需償還3517萬元。

3.地方政府債券及國債轉(zhuǎn)貸5355萬元。2013年尚需償還本金2023萬元，利息186

萬元。

4.撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)遺留債務(wù)4256萬元。2013年尚需償還1811萬元，債務(wù)償還由蘇木鎮(zhèn)自

行承擔(dān)。

5.工程欠款102186萬元（按工程進(jìn)度），2013年尚需償還44761萬元（市級下達(dá)最

低任務(wù)數(shù)）。其中(1)有手續(xù)已備案工程欠款81116萬元，2013年尚需償還44761萬元；

(2)無手續(xù)未備案的工程欠款21070萬元。

6.累計形成財政赤字及欠撥以前年度專項(xiàng)121507萬元，其中財政赤字13034萬元、欠撥以前年度專項(xiàng)108473萬元。

7.欠撥今年專項(xiàng)9962萬元。其中,農(nóng)口資金6462萬元、城建資金1120萬元、公檢

法司經(jīng)費(fèi)925萬元、民政資金854萬元、教體計生資金537萬元、人事就業(yè)資金34萬元、國土資金30萬元。

8.欠發(fā)以前年度工資及住房公積金15749萬元

9.歷年超調(diào)市財政資金1569萬元。

10.財政暫存款（剔除呆死賬）3930萬元（非稅局2000萬元、新農(nóng)辦1000萬元、其

他930萬元）。

二、財政體制情況

（一）稅收分享比例政策。增值稅上劃中央75%、上劃自治區(qū)7.5%、上劃市級7.5%、旗級留成10%，營業(yè)稅上劃自治區(qū)10%、上劃市級30%、旗級留成60%，企業(yè)所得稅和個人所得稅上劃中央60%、上劃自治區(qū)10%、上劃市級12%、旗級留成18%，資源稅上劃自治區(qū)65%、上劃市級15%、旗級留成20%，其他稅種全部旗級留成。根據(jù)市對我旗扶貧政策，上劃市級稅收全額返還。

（二）轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助情況

1.中央、自治區(qū)財力性固定補(bǔ)助收入12871萬元。主要包括所得稅基數(shù)返還1228

萬元、成品油價格和稅費(fèi)改革稅收返還654萬元、體制補(bǔ)助2080萬元、均衡性轉(zhuǎn)移支

付2298萬元、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付6184萬元、農(nóng)村牧區(qū)稅費(fèi)改革補(bǔ)助1961萬元、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅停征補(bǔ)助60萬元、完善自治區(qū)與盟市財政體制基數(shù)返還-669萬元、清理暫付消化赤字結(jié)算補(bǔ)助-110萬元、定額結(jié)算補(bǔ)助收入-815萬元。

2.市對我旗扶貧開發(fā)示范區(qū)建設(shè)資金補(bǔ)助40000萬元。

3.2013年中央、自治區(qū)、市通過計算下達(dá)的財力性補(bǔ)助收入32175萬元。補(bǔ)助內(nèi)容

包括增值稅和消費(fèi)稅返還預(yù)計505萬元、激勵性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助預(yù)計1360萬元、上劃市級稅收全額返還預(yù)計13492萬元、縣級基本財力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金收入預(yù)計1514萬元、產(chǎn)糧油大縣獎勵資金收入市級按照自治區(qū)下達(dá)獎勵資金預(yù)計1033萬元、同城待遇轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助預(yù)計14271萬元。

4.固定專項(xiàng)上解570萬元。主要包括國稅經(jīng)費(fèi)上劃7萬元、農(nóng)村信用社營業(yè)稅上解

59萬元、動物強(qiáng)制免疫疫苗經(jīng)費(fèi)上解34萬元、精品移民小區(qū)建設(shè)貸款本息上解470萬元。

5.上級專項(xiàng)資金配套政策。2012年及以后年度新增工程類項(xiàng)目及民生類項(xiàng)目新提高

標(biāo)準(zhǔn)部分由市財政全額承擔(dān)，民生類項(xiàng)目2012年以前舊標(biāo)準(zhǔn)按原比例由市旗兩級共同承擔(dān)。具體承擔(dān)比例為(1)市旗兩級按8:2比例承擔(dān)的項(xiàng)目有城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村養(yǎng)老保險配套資金、居民養(yǎng)老保險配套資金、高齡津貼、困難群體參加養(yǎng)老保險財政補(bǔ)貼；(2)市旗兩級按7:3比例承擔(dān)的項(xiàng)目有城鎮(zhèn)無業(yè)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療、65周歲以上老年人免費(fèi)體檢經(jīng)費(fèi)；(3)市旗兩級按5:5比例承擔(dān)的項(xiàng)目有老復(fù)員退伍軍人及“三屬”生活補(bǔ)助、三民定補(bǔ)、城鎮(zhèn)“三無”人員、靈活就業(yè)人員參加職工醫(yī)療保險補(bǔ)貼、農(nóng)村改廁、重度殘疾人補(bǔ)助、0—6歲聾兒人工耳蝸植入術(shù)腦癱兒童康復(fù)手術(shù)補(bǔ)貼、殘疾人個體就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)一次性扶持資金、基層殘疾人專職委員待遇補(bǔ)貼、貧困殘疾人家庭無障礙設(shè)施改造、殘疾人危房改造、社區(qū)康復(fù)器材投入經(jīng)費(fèi)、基層殘疾人康復(fù)指導(dǎo)員補(bǔ)貼、60周歲以上農(nóng)村籍退役士兵補(bǔ)助、代繳農(nóng)村殘疾人養(yǎng)老保險、代繳城鎮(zhèn)殘疾人養(yǎng)老保險、代繳殘疾人居民醫(yī)療保險資金、代繳殘疾人合作醫(yī)療資金；

(4)2009年以前由旗財政全額承擔(dān)，2009年—2011年提高標(biāo)準(zhǔn)市旗按5:5比例承擔(dān)，2012年提高標(biāo)準(zhǔn)部分由市級全額承擔(dān)的項(xiàng)目有孤兒最低養(yǎng)育經(jīng)費(fèi)、五保供養(yǎng)；(5)企業(yè)退休人員增加生活補(bǔ)貼2009年12月31日之前退休的市級全額承擔(dān)，2009年12月31日之后自然增長部分由旗級全部承擔(dān)；(6)布病防治由旗財政按上級專項(xiàng)1:1.5比例承擔(dān)。

（三）旗鎮(zhèn)財政體制情況。根據(jù)“鄉(xiāng)財縣管”管理體制，蘇木鎮(zhèn)組織的稅收分為固

定稅收和培植稅源產(chǎn)生稅收。固定稅收上將各蘇木鎮(zhèn)原有固定稅收作為收入基數(shù)，基數(shù)內(nèi)可用財力作為基數(shù)返還額。完成基數(shù)的，基數(shù)返還額全額補(bǔ)助；完不成的相應(yīng)扣減基數(shù)返還額。收入基數(shù)錫尼鎮(zhèn)899萬元、巴拉貢鎮(zhèn)2579萬元、吉日嘎朗圖鎮(zhèn)818萬元、獨(dú)貴塔拉鎮(zhèn)1536萬元、伊和烏素蘇木175萬元；基數(shù)返還額錫尼鎮(zhèn)282萬元、巴拉貢鎮(zhèn)1445萬元、吉日嘎朗圖鎮(zhèn)301萬元、獨(dú)貴塔拉鎮(zhèn)499萬元、伊和烏素蘇木74萬元。各蘇木鎮(zhèn)培植稅源產(chǎn)生的稅收，可用財力旗級留成部分以激勵性轉(zhuǎn)移支付的形式，按一定比例獎勵到各蘇木鎮(zhèn)。具體獎勵比例為100萬元之內(nèi)可用財力留地方部分不予獎勵、500萬元之內(nèi)可用財力留地方部分獎勵50%、1000萬元之內(nèi)可用財力留地方部分獎勵70%、2000萬元之內(nèi)可用財力留地方部分獎勵90%、2000萬元以上可用財力留地方部分獎勵100%。

此外，單設(shè)金庫的獨(dú)貴塔拉工業(yè)園區(qū)和鄂爾多斯新能源示范區(qū)實(shí)現(xiàn)的稅收，留歸地

方部分全額用于兩園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三、2013年預(yù)算安排及執(zhí)行情況

（一）預(yù)算安排情況。今年全旗財政收入預(yù)算安排120000萬元（市政府要求必須完

成），與上年實(shí)際完成數(shù)(100000萬元)相比增長19%。其中，國稅部門16000萬元、地

稅部門87000萬元、財政部門17000萬元。公共財政預(yù)算收入79471萬元、上級各項(xiàng)財力性補(bǔ)助85046萬元（其中扶貧專項(xiàng)資金4億元、上劃市級稅收返還13492萬元待指標(biāo)下達(dá)后調(diào)撥，其余31554萬元由市財政按月調(diào)撥），專項(xiàng)上解570萬元，2013年全旗可用財力為163947萬元。

財政支出預(yù)算210947萬元。其中，工資性支出89937萬元、公用經(jīng)費(fèi)5700萬元、旗級承擔(dān)各項(xiàng)政策性民生補(bǔ)貼15002萬元、旗直部門蘇木鎮(zhèn)業(yè)務(wù)費(fèi)18845萬元、各類工程款支出76663萬元、總預(yù)備費(fèi)4800萬元。

財政支出預(yù)算210947萬元與全旗可用財力163947萬元相比有資金缺口47000萬元。

按照?？顚Ｓ?、列收列支原則，安排政府性基金收入、支出各526萬元，社會保險

基金收入、支出各8929萬元。

（二）財政運(yùn)行情況。目前，全旗財政收入完成29655萬元、同比增收8358萬元、增長39%。其中，國稅部門完成2593萬元、同比減少1769萬元、下降41%，地稅部門完成19478萬元、同比增收7640萬元、增長65%，財政部門完成7584萬元、同比增收2487萬元、增長49%。公共財政預(yù)算收入19875萬元，同比增收6570萬元，增長49%。全旗地方財政總累計支出53833萬元，同比減支2151萬元，下降4%。其中，年初預(yù)算支出38049萬元、兌付歷年欠撥專項(xiàng)12637萬元、兌付當(dāng)年上級專項(xiàng)1119萬元，單設(shè)金庫園區(qū)支出2028萬元。

政府性基金收入5164萬元、支出1075萬元，其中，兌付歷年欠撥專項(xiàng)455萬元。

社?；鹗杖?412萬元、支出837萬元。

（三）與市財政資金往來情況。今年上級累計下達(dá)我旗專項(xiàng)指標(biāo)11080萬元，全年

固定性財力補(bǔ)助30534萬元，按進(jìn)度應(yīng)補(bǔ)10178萬元，合計應(yīng)調(diào)資金21258萬元。目前已累計調(diào)資金37000萬元，超調(diào)資金15742萬元，加上2012年底超調(diào)資金1569萬元，累計超調(diào)資金17311萬元。

搞活鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、加快農(nóng)村發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的重要一環(huán)。必

須進(jìn)一步深化改革，完善體制，強(qiáng)化措施，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又好又快發(fā)展。以下是幾點(diǎn)建議

（一）積極培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實(shí)力。

（二）完善財政管理體制，進(jìn)一步調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚財理財積極性。

（三）加強(qiáng)財政支出管理，進(jìn)一步降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本。

（四）妥善清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，進(jìn)一步防范財政風(fēng)險。

調(diào)查人：

調(diào)查時間：

第二篇：淮北市財政支農(nóng)資金運(yùn)行狀況調(diào)查

淮北市財政支農(nóng)資金運(yùn)行狀況調(diào)查

馬 躍

一、當(dāng)前財政支農(nóng)資金運(yùn)行的新特點(diǎn)

一是資金總量在明顯加大。淮北市財政支農(nóng)方面的大部分資金來源于中央和省級，還有一部分來源于市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。近年來，中央、省、市、縣等各級財政投入規(guī)模不斷加大，從2005年到2007年，中央財政從2614億元增長到3917億元，省財政從158億元增長到365億元，市財政（支農(nóng)和農(nóng)業(yè)開發(fā)合計）從1億元增長到1.5億元。

二是項(xiàng)目多，涉及單位多，資金分散。資金是隨著項(xiàng)目運(yùn)行的，近年來，支農(nóng)項(xiàng)目呈不斷增加態(tài)勢。2006年，黨國英在《新農(nóng)村建設(shè)的資金保障》中列出一個清單，共95項(xiàng)，涉及中央一級28個單位，加上我們搜集的部分，不完全統(tǒng)計為130多個項(xiàng)目，涉及30多個單位。所有項(xiàng)目都由財政部門負(fù)責(zé)資金監(jiān)管，但資金控制權(quán)、分配權(quán)和使用權(quán)還是在部門手中。通過項(xiàng)目的方式，資金從上級部門流動到下級對口部門。

三是運(yùn)行方式多種多樣。不同項(xiàng)目有不同的運(yùn)行方式。根據(jù)最終產(chǎn)品的形式，我們可以把它們分成這樣幾類：

（1）直接面向農(nóng)民的補(bǔ)貼和補(bǔ)助。直接發(fā)放到戶的涉農(nóng)補(bǔ)貼或補(bǔ)助將近20項(xiàng)。2005年起，市財政局按照省政府的統(tǒng)一要求和省財政廳的具體部署，把財政補(bǔ)貼農(nóng)民的所有資金集中整合，按照“統(tǒng)一渠道，統(tǒng)一方式，統(tǒng)一時間和公開補(bǔ)貼項(xiàng)目、補(bǔ)貼數(shù)額及政策依據(jù)”的總體要求，在金融單位為每個農(nóng)戶建立了個人賬戶，制作分戶存折，對補(bǔ)貼資金集中統(tǒng)一打卡發(fā)放。

（2）工程建設(shè)類項(xiàng)目，如公路村村通工程、農(nóng)村飲水工程、農(nóng)村能源工程、廣播電視村村通工程、節(jié)水灌溉、病險水庫橋涵維修加固、中小學(xué)危房改造、敬老院基本建設(shè)、村級活動場所建設(shè)、基層文化站建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院基本建設(shè)等。農(nóng)民見到和使用的是這些支農(nóng)資金的實(shí)物形態(tài)。項(xiàng)目施工一般由政府主管部門發(fā)

包，由國有或私有企業(yè)承包。投資總額達(dá)到50萬元以上的項(xiàng)目，要求公開招標(biāo)和投標(biāo)。對這類項(xiàng)目，財政部門管資金，主管部門管項(xiàng)目的發(fā)包、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和驗(yàn)收。因?yàn)橹鞴懿块T權(quán)力過大，濉溪縣從2007年開始，繼續(xù)由財政部門負(fù)責(zé)資金管理，主管部門負(fù)責(zé)工程驗(yàn)收，由發(fā)展改革委員會負(fù)責(zé)招標(biāo)，形成多頭制約的格局。

（3）無償獲取或者差價可以購買的物品，如良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等。在這類資金運(yùn)行過程中，農(nóng)民得到的是良種、農(nóng)業(yè)機(jī)械這些可移動的實(shí)物，提供這些實(shí)物的公司獲得可觀的收益。

（4）文化、技術(shù)和信息，如農(nóng)家書屋、電影放映工程、文化信息共享工程、金農(nóng)工程、科技文化衛(wèi)生三下鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)科技入戶工程、陽光工程、新型農(nóng)民培訓(xùn)工程、農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程、測土配方施肥工程等等。項(xiàng)目實(shí)施過程中，農(nóng)民看到或者學(xué)到文化、信息和實(shí)用技術(shù)，政府把資金撥付給培訓(xùn)、下鄉(xiāng)、測土、放映、入戶的單位。

（5）領(lǐng)袖、龍頭和組織，如一村一名大學(xué)生工程、三支一扶、機(jī)關(guān)干部下鄉(xiāng)掛職、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶助、農(nóng)村專業(yè)合作社補(bǔ)助等。項(xiàng)目實(shí)施過程中，農(nóng)民看到政府為他們培養(yǎng)的村民領(lǐng)袖，看到政府培植的帶領(lǐng)他們致富的龍頭企業(yè)和新型合作組織。財政資金最終流向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、下鄉(xiāng)干部、龍頭企業(yè)和新型合作組織。

二、財政支農(nóng)資金運(yùn)行產(chǎn)生的問題

黨的十六大以來，通過財政支農(nóng)資金的運(yùn)行，黨的惠農(nóng)政策落到實(shí)處，農(nóng)民收入持續(xù)上升，各項(xiàng)公共事業(yè)健康發(fā)展，廣大農(nóng)民正享受著財政陽光的普照。但不少被調(diào)查對象認(rèn)為，支農(nóng)資金運(yùn)行方面存在的問題不可忽視，集中表現(xiàn)在投入、程序、監(jiān)管和其他方面。

一是投入問題。近年來，中央和省支農(nóng)資金遞增幅度很大?；幢笔胸斦度耄ㄖмr(nóng)和農(nóng)業(yè)開發(fā)合計），2005年為1億元，2006年為1.6億元，2007年為1.5億元。與2006年相比，2007年的投入有所下降。各小組報告中，普遍感到投入壓力很大，尤其感到地方政府投資不足。

在五保戶供養(yǎng)方面，2008年，按照省里的要求，不準(zhǔn)采取實(shí)物折款的方法，必須用現(xiàn)金的形式足額發(fā)放。這樣一來，即使按照分散供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，每人每年要增加450元，全市要增加400多萬。2010年，要實(shí)現(xiàn)30%的五保戶集中供養(yǎng)的目標(biāo)，需籌集上千萬元資金，對市、縣、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，投入壓力非常大。

二是程序問題。一卡通發(fā)放過程中，存在項(xiàng)目零碎、程序復(fù)雜、運(yùn)行緩慢的問題，該合并的沒有合并，該分開的沒有分開。民政部門反映，救災(zāi)款、優(yōu)撫款等都不能按時發(fā)放，甚至兩三個月不能打到農(nóng)戶卡上，影響了救助對象的生活。另外，群眾對發(fā)放款項(xiàng)不太明白，項(xiàng)目太多，群眾手中卡也多，不知道領(lǐng)的是什么錢。

三是監(jiān)管問題。在問卷調(diào)查中，55%的村干部認(rèn)為，近年來財政支農(nóng)資金大部分流入各級政府部門或者負(fù)責(zé)生產(chǎn)和流通的企業(yè)的口袋。有村干部反映：“農(nóng)民實(shí)際得到的很少，人均耕地1.3畝，糧食補(bǔ)貼加綜合補(bǔ)貼只有30多元?！?/p>

工程建設(shè)類項(xiàng)目招標(biāo)中的問題令人擔(dān)憂。有領(lǐng)導(dǎo)干部說：“招標(biāo)工程比不經(jīng)過招標(biāo)的工程價格還高。競標(biāo)人不是競爭，而是合謀，攜起手來共同把價格抬高，一家中標(biāo)，所有競標(biāo)人共同分肥。另外，在招標(biāo)過程中，看起來大家都有資質(zhì)，實(shí)際上有的資質(zhì)證書是借人家的，中標(biāo)后，這個人根本沒有本事做，就轉(zhuǎn)手倒賣工程?！?/p>

有些支農(nóng)項(xiàng)目資金并沒有投放到農(nóng)村。調(diào)查得知，2007年我市有兩家企業(yè)拿到省新網(wǎng)工程項(xiàng)目資金共3萬元。其中濉溪縣瑞紅煙花爆竹有限公司2萬元，用于為配送中心制作霓虹燈和廣告門頭、安裝防護(hù)大鐵門，花去1.3萬元，為30個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)定制統(tǒng)一標(biāo)志的經(jīng)營店牌，制作懸掛上墻的警示標(biāo)志安全操作規(guī)程、安全制度等，花費(fèi)7000元。市金信農(nóng)資商貿(mào)連鎖有限公司的1萬

元用于制作標(biāo)識門頭2900元，為26家農(nóng)資加盟店統(tǒng)一制作門頭標(biāo)識、統(tǒng)一制作店內(nèi)規(guī)章制度1.04萬元。

四是其他問題。因?yàn)槲飪r上漲，農(nóng)村沼氣補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)顯得太低，農(nóng)民做一個沼氣池，上面補(bǔ)助300元現(xiàn)金和500元實(shí)物。做成一個沼氣池，不包括上級補(bǔ)助的實(shí)物，需要2000元。這樣，農(nóng)民要自己拿出1700元，負(fù)擔(dān)過大。

淮北市節(jié)水灌溉做了好幾個點(diǎn)，都不成功，不僅利用率不高，而且保存率很低。一家一戶體制的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，使得水利工程很難維護(hù)，使用起來也很麻煩。

農(nóng)村飲水工程存在許多問題。中央要求用四五年時間解決農(nóng)村飲水問題，解決自來水問題，上面給了大量資金。但由于自來水使用費(fèi)用相對較高等原因，農(nóng)民使用的積極性不高，自來水的用量很少。而用量越少，使用成本越高；使用成本越高，價格越貴，用量就更小。

五是規(guī)劃問題。除上述問題外，最嚴(yán)重的還是規(guī)劃問題。

黨的十六大提出，到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康，特別是農(nóng)民小康。2050年，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在地方文件中，我們看到“十一五”發(fā)展規(guī)劃，包括五年內(nèi)的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但沒有看到中長期發(fā)展規(guī)劃；我們看到對小康目標(biāo)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大體描述，但有關(guān)業(yè)務(wù)部門沒有制定農(nóng)民小康標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的定量體系，缺少大致準(zhǔn)確的預(yù)測，缺乏二十年、三十年、五十年的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，缺乏整體的策劃、決策、推進(jìn)機(jī)制，對新農(nóng)村建設(shè)的投資重點(diǎn)、項(xiàng)目安排、建設(shè)時序、資金平衡缺乏綜合分析和判斷。

最近，重慶市編制出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的整體發(fā)展戰(zhàn)略，計劃在12年內(nèi)將1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，核心措施是政府在縣城以上的城市以每平方米350元的價格提供人均25平方米的成本房來換取農(nóng)民的土地承包權(quán)，促進(jìn)土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，建設(shè)規(guī)?；募彝マr(nóng)場，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造前提條件。這個發(fā)展戰(zhàn)略包括1個總規(guī)劃和7個子規(guī)劃，并且已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段。這樣一來，重慶市必將在全國范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

要在預(yù)期的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)小康、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，應(yīng)組織專門班子，集中精力做好農(nóng)業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃，提出農(nóng)民小康和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的總體思路、發(fā)展目標(biāo)和保障措施。

（作者系安徽省淮北市委黨校副教授）

文章來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》第12期湖南人民出版

第三篇：郭旗鄉(xiāng)地籍調(diào)查技術(shù)總結(jié)

延長縣郭旗鄉(xiāng)地籍調(diào)查項(xiàng)目

技

術(shù)

總

結(jié)

商洛金石測繪有限公司 二零一四年十二月二十五日

延長縣郭旗鄉(xiāng)地籍調(diào)查項(xiàng)目

技術(shù)總結(jié)

項(xiàng)目負(fù)責(zé)：

技術(shù)負(fù)責(zé)：

編 寫 者：

審 核 者：

商洛金石測繪有限公司 二 零 一 四 年 十二 月

目 錄

1、調(diào)查區(qū)概況及工作內(nèi)容與范圍........................2、調(diào)查依據(jù)..........................................2.1、法律依據(jù)......................................2.2、技術(shù)依據(jù)......................................3、調(diào)查目標(biāo)和任務(wù)....................................4、資料收集..........................................4.1、基礎(chǔ)資料......................................4.2、權(quán)源資料......................................5、工作情況..........................................5.1、人員及儀器設(shè)備.................................5.2、作業(yè)情況......................................5.3、實(shí)際工作量....................................6、技術(shù)要求和技術(shù)流程................................6.1、數(shù)學(xué)基礎(chǔ)......................................6.2、技術(shù)流程 …………………………………………………….-799910***6*********6262626262727

（5）《土地登記辦法》（中華人民共和國國土資源部令第 40 號）（6）《土地調(diào)查條例》（國務(wù)院令第518號 2008.02.07）（7）《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》（中華人民共和國國土資源部令第 17 號）

（8）《確定土地使用權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》(國土籍字[1995]第26號)（9）《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（中發(fā)〔2010〕1號）

2.2、技術(shù)依據(jù)

（1）《集體土地使用權(quán)調(diào)查技術(shù)規(guī)定》(國土資發(fā)[2001]359號)；（2）《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T 1O14—2007）；（3）《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》TD1001－93（4）《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007）；

（5）《確立土地使用權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（國家土地管理局[籍]字第26號）；

（6）《土地利用數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1016-2007）；

（7）《全球定位系統(tǒng)（GPS）測量規(guī)范》（GB/T 18314—2009）；（8）《全球定位系統(tǒng)實(shí)時動態(tài)測量（RTK）技術(shù)規(guī)范》（CH/T 2009—2010）；

（9）《工程測量規(guī)范》（GB50026-2007）；

（10）《1： 500、1：1000、1：2000地形圖圖式》（GB/T20257.1-2007）；

（11）《1∶500、1∶1000、1∶2000外業(yè)數(shù)字測圖技術(shù)規(guī)程》（GB/T14912－2005）；

（12）《測繪成果質(zhì)量檢查與驗(yàn)收》（GB/T 24356—2009）；（13）《第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)技術(shù)規(guī)范》（國土資源部發(fā)）

3、調(diào)查目標(biāo)和任務(wù)

在充分運(yùn)用二次土地調(diào)查成果資料的基礎(chǔ)上，按照法律程序組織農(nóng)民集體及農(nóng)村居民進(jìn)行登記發(fā)證。對轄區(qū)內(nèi)集體（含村農(nóng)民集體及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體）土地的位置、權(quán)屬、界線、地類、面積等狀況進(jìn)行核實(shí)，對調(diào)查登記成果資料整理歸檔。核定每宗農(nóng)村宅基地的權(quán)屬界線，填寫地籍調(diào)查表，量算面積，測繪宗地圖與地籍圖。最終建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)管理信息系統(tǒng)，并將全面開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作所形成的圖、表、卡、冊和有關(guān)法律文書納入數(shù)字化管理。

4、資料收集

4.1、基礎(chǔ)資料

（1）第二次土地調(diào)查1：10000地形圖（2）第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫

（3）購買于陜西省測繪地理信息局?jǐn)?shù)據(jù)中心的4個B級GPS控制點(diǎn)作；延長縣轄區(qū)內(nèi)D、E級GPS點(diǎn)成果表、點(diǎn)之記。

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7.2.2、權(quán)屬調(diào)查程序及方法

權(quán)屬調(diào)查由延長縣國土資源局組織開展，商洛金石測繪有限公司專業(yè)技術(shù)人員配合，對土地的位置、界址、權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)利主體及其身份等的認(rèn)定。

首先，由專業(yè)技術(shù)人員根據(jù)收集資料制作調(diào)查底圖，并劃定調(diào)查區(qū)范圍，劃分各作業(yè)組的調(diào)查區(qū)域。

其次，分片區(qū)進(jìn)行地籍調(diào)查指界通知書的發(fā)放，并進(jìn)行宣傳。再次，約定權(quán)利人進(jìn)行現(xiàn)場指界認(rèn)界，盡量將相鄰宗地權(quán)利人約在同一時間進(jìn)行指界，現(xiàn)場填寫地籍調(diào)查表，繪制宗地草圖，設(shè)置界址點(diǎn)標(biāo)志。指界人對界址線無爭議的應(yīng)進(jìn)行簽字蓋章。

7.3、農(nóng)村集體土地權(quán)屬狀況調(diào)查

查清每宗地的權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)屬來源、土地所有者名稱、土地坐落及四至。權(quán)屬界線調(diào)查主要是對集體土地使用權(quán)界線進(jìn)行調(diào)查，包括飛地、插花地、爭議地界線，并對界址走向進(jìn)行說明。界址線一般主要有三種形式，一是依附于溝、渠、路、河流、田坎、地塊邊緣、居民點(diǎn)邊緣、單位圍墻外邊緣等明顯地物走向；二是依附于山脊、山溝等不明顯地物走向；三是不依附于任何地物走向，如在兩界址點(diǎn)間連直線。根據(jù)界址線的表現(xiàn)形式，界址線的畫法也不同。調(diào)查時應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況劃界，并進(jìn)行說明。

7.3.1、權(quán)屬來源調(diào)查

(1)土改時分配給農(nóng)民并頒發(fā)了土地證書的土地，屬于農(nóng)民集體所有。

(2)1962年9月《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》頒布實(shí)施時確定為農(nóng)民集體所有的土地，屬于農(nóng)民集體所有。

(3)城市郊區(qū)依照法律規(guī)定屬于集體所有的土地。(4)農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山及水面等屬集體所有。(5)按照協(xié)議，集體經(jīng)濟(jì)組織與國營農(nóng)、林、牧、漁場相互調(diào)整權(quán)屬地界或插花地后，歸集體所有的土地。

(6)生態(tài)移民遷入?yún)^(qū)經(jīng)批準(zhǔn)確定為集體所有的土地。(7)依照國家相關(guān)法規(guī)劃歸農(nóng)民集體所有的土地。

7.3.2、農(nóng)村集體土地使用權(quán)主體調(diào)查

集體土地使用權(quán)要確認(rèn)到每個具有使用權(quán)的農(nóng)民集體。使用權(quán)主體指集體土地使用權(quán)權(quán)利人全稱，共有宗地或共用宗地要調(diào)查清楚全部權(quán)利人的名稱。使用權(quán)主體即明確由村農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)應(yīng)依法確認(rèn)給村農(nóng)民集體，土地所有者填寫“XXX村農(nóng)民集體”；屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，土地使用權(quán)應(yīng)依法確認(rèn)給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，土地所有者填寫“XXX鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”。所有權(quán)主體代表即屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會受本農(nóng)民集體成員的委托行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；沒有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織

112國有土地合計鄰村飛入地 + 本村飛出地；

7.4宗地劃分

宗地是被權(quán)屬界線封閉的地塊，村莊內(nèi)部宗地的劃分應(yīng)依據(jù)權(quán)屬調(diào)查結(jié)果將屬于同一農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的權(quán)屬界址線所封閉的集體土地(含該集體所有的建設(shè)用地)劃分為一宗地。現(xiàn)將郭旗鄉(xiāng)宗地劃分說明如下：

（1）原則上是每一個行政村單獨(dú)設(shè)宗。

（2）對線狀地物不夠上圖寬度的、不單獨(dú)分宗，但要在調(diào)查時注明，并相應(yīng)扣除其面積。

（3）國有大型溝渠、高速公路、鐵路等橫穿某一行政村時，將

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定界址點(diǎn)精度要求如下：

解析法測定界址點(diǎn)點(diǎn)位中誤差±5cm，界址點(diǎn)間距允許誤差±10cm。圖解法量算界址點(diǎn)坐標(biāo)，界址點(diǎn)點(diǎn)間距用坐標(biāo)反算求得，以直線距離表示。圖解法測定界址點(diǎn)點(diǎn)位中誤差圖上不得大于±0.8mm。

7.8、權(quán)屬調(diào)查表的填寫

對于雙方指界人同時指界，并且無任何爭議的宗地，嚴(yán)格根據(jù)權(quán)屬材料填寫地籍調(diào)查表，同時由指界人簽字蓋章進(jìn)行確權(quán)定界。地籍調(diào)查表的填寫要做到圖表與實(shí)地一致，各項(xiàng)內(nèi)容填寫齊全，準(zhǔn)確無誤，用碳素墨水填寫，字跡清楚整潔，文字通順簡明，填寫的各項(xiàng)內(nèi)容均沒有涂改和字上改字，同一項(xiàng)內(nèi)容劃改不得超過兩次，全表劃改不得超過兩處，劃改處加蓋劃改人員印章。調(diào)查表原則上每個權(quán)利人填寫一份。共用宗權(quán)利人較多時，可統(tǒng)一填寫一份，待建庫完成時再分別輸出。

宗地四至以簽訂權(quán)屬界線協(xié)議書的界線段為準(zhǔn)，逐條填寫與本宗地相鄰的其他宗地的名稱、協(xié)議書編號，指界人等情況。當(dāng)界線與已定行政界線重合時，在備注欄中填寫說明，調(diào)查記事及勘丈記事等內(nèi)容均按照實(shí)際情況進(jìn)行填寫。

7.9、權(quán)屬爭議情況

延長縣確權(quán)單位到村級，各村界線以全國第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果為準(zhǔn)，無權(quán)屬爭議情況。

8、圖件制作

8.1、宗地圖繪制

宗地草圖是描述宗地的位置、界址點(diǎn)、線和相鄰宗地關(guān)系的實(shí)地記錄。權(quán)屬調(diào)查時，調(diào)查人員應(yīng)現(xiàn)場繪制宗地草圖，用來表示宗地現(xiàn)狀、界址點(diǎn)與鄰近重要地物之間距離數(shù)據(jù)、界址點(diǎn)的幾何條件。

宗地草圖的內(nèi)容有：本宗地號、相鄰宗地的宗地號；本宗地農(nóng)民集體名稱、相鄰宗地農(nóng)民集體名稱；本宗地界址點(diǎn)、界址點(diǎn)編號及界址線；宗地內(nèi)及宗地外緊靠界址點(diǎn)（線）的主要地物；界址點(diǎn)的幾何條件；指北線、丈量者、丈量日期等。

行政村本級宗地和飛出地分別制作宗地圖，但對一個村級區(qū)域內(nèi)同一所有權(quán)人的若干宗地根據(jù)幅面要求可合并制作宗地圖。農(nóng)村集體土地使用權(quán)宗地圖的比例尺根據(jù)宗地的大小和形狀確定，但比例尺分母應(yīng)為500的整倍數(shù)。

8.2、地籍圖編制

地籍圖以行政村為單位制作，內(nèi)容以本行政村所有宗地宗地圖圖面內(nèi)容取舍編繪制作而成。地籍圖圖式以全國第二次土地調(diào)查規(guī)程圖式為準(zhǔn)。制圖比例尺為1:1000。

8.2.1、地籍要素

在地籍圖上應(yīng)表示的地籍要素包括：行政界線、界址點(diǎn)、界址線、地類號、地籍號、座落、土地使用者或所有者及土地等級等。現(xiàn)分述如下：

（１）行政界線要素有：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、國營農(nóng)、林、牧、漁場界及城市內(nèi)街道界。兩級行政界線重合時在地籍圖上表示高級界線，境界線在拐角處不得間斷，應(yīng)在拐角處繪出點(diǎn)或線。

（２）界址要素有：宗地的界址點(diǎn)、界址線、地籍街坊界線、城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地使用權(quán)界線。在地籍圖上界址點(diǎn)用直徑0.8mm的紅色小圓圈表示，界址線用0.3mm的紅線表示；與宗地界址線重合的其它界線，在地籍圖上可跳躍注記；集體土地所有者名稱注記在集體土地使用權(quán)界線內(nèi)。

（３）地籍號：地籍號由區(qū)縣編號、街道號、街坊號及宗地號組成。在地籍圖上只注記街坊號及宗地號。街坊號注在圖幅內(nèi)有關(guān)街坊區(qū)域的適中部位，宗地號注在宗地內(nèi)。在地籍圖上宗地號和地類號的注記以分式表示，分子表示宗地號，分母表示地類號。對于跨越圖幅的宗地，宗地在不同圖幅的各部分都須注記宗地號。如果某街道或街坊或宗地只有一小區(qū)域在本圖幅內(nèi)，相應(yīng)的編號可以注記在本圖幅內(nèi)圖廊線外。如果宗地面積太小，在地籍圖上可以用標(biāo)識線移在宗地外空白處注記宗地號，也可以不注記宗地號。

（４）地類：在地籍圖上按《土地利用現(xiàn)狀分類》體系規(guī)定的土地利用類別碼注記地類，地籍圖上應(yīng)注記地類的二級分類。對于宗地較小的住宅用地，可以省略不注記，其它各類用地碼一律不得省略。道路用地，包括分割街坊的道路和街坊內(nèi)的道、巷、通道的宗地，都

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（1）各層要素代碼是否正確；

（2）各層的數(shù)據(jù)分層是否正確，數(shù)據(jù)要素是否丟漏；（3）圖形常規(guī)檢查：拓?fù)錂z查、單層檢查、多層疊加檢查、懸掛點(diǎn)檢查、共點(diǎn)、求交檢查等；

（4）屬性檢查：檢查屬性完整性，各要素代碼的正確性。（5）人工檢查：檢查屬性數(shù)據(jù)錄入的正確性，圖、屬、表是否一致性，以及是否有要素丟漏或缺失。

對檢查出現(xiàn)的邏輯問題，應(yīng)及時進(jìn)行修改，確保數(shù)據(jù)庫成果質(zhì)量合格。

10、質(zhì)量控制及驗(yàn)收

10.1、質(zhì)量控制

由商洛金石測繪有限公司組織技術(shù)人員對內(nèi)外業(yè)進(jìn)行100%檢查，由延長縣國土資源局和商洛金石測繪有限公司共同組織專門人員進(jìn)行定期或不定期抽查，包括權(quán)屬調(diào)查資料檢核，內(nèi)業(yè)資料完整性等檢查，外業(yè)測繪精度檢查，界址點(diǎn)點(diǎn)位說明正確性檢查，并做檢查記錄，對檢查中出現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，確保涇源縣農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作保質(zhì)保量完成。

作業(yè)單位自查由作業(yè)人員自己完成，采用獨(dú)立元素校對、相關(guān)元素建立條件實(shí)施系統(tǒng)檢驗(yàn)的方法；互查由作業(yè)人員之間完成，采用分項(xiàng)、分層流水檢查方法；專查需由專職技術(shù)人員完成，一級檢查由分隊完成，二級檢查由院質(zhì)檢部門完成，同時做好事先指導(dǎo)、中間輔導(dǎo)

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地籍?dāng)?shù)據(jù)庫

11.6、控制測量成果

（1）D級GPS網(wǎng)觀測記錄手簿及平差計算報告；（2）圖根控制計算表；（3）D級GPS點(diǎn)點(diǎn)之記；（4）各級控制點(diǎn)成果表；（5）控制點(diǎn)展點(diǎn)圖；

(6）測量儀器鑒定資料(復(fù)印件)。11.7、界址點(diǎn)成果

（1）以村為單位的界址點(diǎn)成果表；（2）以宗地為單位的界址點(diǎn)成果表。

12、安全生產(chǎn)

“安全為了生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全”。在測量過程中，嚴(yán)格遵守了操作規(guī)程，確保人身及儀器設(shè)備的安全。測公路周邊時道路車輛人流頻繁，在道路中測繪時，注意來往車輛、摩托車對人身及儀器設(shè)備的安全。在本次測繪過程中，得到級政府和當(dāng)?shù)卮迕竦拇罅χС?，在此深表感謝。、經(jīng)驗(yàn)、存在問題與建議

13.1、經(jīng)驗(yàn)

本次地籍調(diào)查工作，在延長縣國土資源局工作人員的大力支持和

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第四篇：鳳凰周刊：中國財政供養(yǎng)規(guī)模調(diào)查

鳳凰周刊：中國財政供養(yǎng)規(guī)模調(diào)查

[內(nèi)容摘要]：中國財政到底養(yǎng)了多少人？答案可能會讓你吃驚不已。中國的“吃公糧”人口僅截止2009年就已超過5700萬，這個數(shù)字已經(jīng)逼近英國的人口規(guī)模，并且還以每年超過100萬人的速度遞增。以官民比例來看，平均23.5個中國人就要供養(yǎng)1名公職人員，中國雖然還是發(fā)展中國家，官民供養(yǎng)比例已經(jīng)跨入發(fā)達(dá)國家行列，然而我們的納稅人并沒有享受到發(fā)達(dá)國家的公共服務(wù)，這同樣是不爭的事實(shí)。30多年來中國政府進(jìn)行了七輪機(jī)構(gòu)改革，試圖把龐大的財政供養(yǎng)人員精減下來，但每一次努力，都遭遇了強(qiáng)力反彈。2013年3月17日，李克強(qiáng)作為新一屆政府總理第一次與媒體和公眾會面，暢談未來的施政方針。在談及未來財政收支時李克強(qiáng)表示，未來財政收入再保持高增長態(tài)勢已不大可能了，但民生支出是剛性的，不能減，只能增，那就需要削減政府的開支。

為削減政府開支，李克強(qiáng)約法三章：本屆政府內(nèi)，一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財政供養(yǎng)的人員只減不增；三是公費(fèi)接待、公費(fèi)出國、公費(fèi)購車只減不增。這三條中央政府將帶頭做起，一級做給一級看。由此，中國財政供養(yǎng)規(guī)模再次成為公眾話題。中國財政要養(yǎng)多少人？ 中國納稅人到底養(yǎng)了多少公職人員？在網(wǎng)絡(luò)上流傳頗廣的是這樣一個數(shù)據(jù)，2008年國家民族事務(wù)委員會公布，全國少數(shù)民族干部數(shù)量為291.5萬人，占干部隊伍總數(shù)的7.4％，網(wǎng)友據(jù)此推斷出全國共有干部3940萬人。

但問題在于，這里使用的“干部”的概念和“公務(wù)員”“官員”等諸多概念，與李克強(qiáng)所提的財政供養(yǎng)人員存在著很大的差別。

長期以來，中國政府規(guī)模問題一直是學(xué)界和社會公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，但官方和學(xué)界往往各說各話。如官方宣稱中國官員只有1000余萬人，而學(xué)界宣稱有7000多萬人吃皇糧，其原因就在于各自采用了不同的統(tǒng)計口徑。

關(guān)于此問題，現(xiàn)在見諸于公開媒體討論的常見概念包括：官員數(shù)量、公務(wù)員的數(shù)量、干部數(shù)量、政府雇員以及財政供養(yǎng)人員等。這些概念按照劃分的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計口徑大概可以分為三種：第一種是最狹窄的黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員數(shù)量；第二種是財政供養(yǎng)人口；第三種是在黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和由財政供養(yǎng)的準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員。

其中第一種和第三種的差別較大。財政部2011年出版的內(nèi)部資料《2007年地方財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)》披露，截至2007年年底，第一種口徑的全國黨政群機(jī)關(guān)的人數(shù)為1355萬人，其中在職的約976萬人，離退休和其他人員約為379萬人。第三種口徑包括中共中央黨校教授周天勇所提出的“七類人”：除了黨政群機(jī)關(guān)公務(wù)員外，黨政群機(jī)關(guān)中的準(zhǔn)公務(wù)員、事業(yè)單位人員、不列入預(yù)算自己收費(fèi)供養(yǎng)的政府機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員、國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行中大量行政級別的公務(wù)員性質(zhì)的官員、縣鄉(xiāng)村中大量由罰款和收費(fèi)供養(yǎng)的非編制管理人員（大約2000萬）以及由財政供養(yǎng)的行政和事業(yè)單位離退休人員。以上人員合計超過了7000萬人。

而此次李克強(qiáng)約法三章中提到的財政供養(yǎng)人口，實(shí)際上采用第二種口徑也就是財政供養(yǎng)人員的口徑來衡量政府的規(guī)模。從納稅人負(fù)擔(dān)的角度來說，采用財政供養(yǎng)規(guī)模的口徑來衡量一國政府規(guī)模的大小也是更為合理的一種選擇。

所謂財政供養(yǎng)人口，是指由財政來支付個人收入以及辦公費(fèi)用的人員。在中國，財政供養(yǎng)人員主要由三部分組成：首先是黨政群機(jī)關(guān)人員，主要供職于黨委、人大、政府、政法機(jī)關(guān)、政協(xié)、民主黨派及群眾團(tuán)體等機(jī)構(gòu)；其次是各類事業(yè)單位人員，供職于教育、科研、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域；第三種是黨政群機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的離退長休人員。

財政部在2012年出版的最新的《2009年地方財政統(tǒng)計資料》中披露的數(shù)據(jù)顯示，到2009年年底，全國不包括中央的地方財政供養(yǎng)人口為5392.6萬人。這些都是有公務(wù)員編制或者事業(yè)單位編制的體制內(nèi)人員，除此之外，中國還存在大量的準(zhǔn)財政供養(yǎng)人員，包括現(xiàn)有60余萬個村委會以及8萬余個居委會。村委會和居委會工作人員本身并不屬于上述三種人員中的任何一種，既不是公務(wù)員也非事業(yè)單位人員，但是中國各地的居委會和村委會干部大多參照事業(yè)單位管理，由財政發(fā)工資。例如北京在2011年給全市2600多個社區(qū)大約2萬名居委會、社區(qū)服務(wù)站工作人員提高待遇，使之與事業(yè)單位相似，而已經(jīng)實(shí)行多年的大學(xué)生村官在很多地方也是參照事業(yè)單位管理。

根據(jù)全國婦聯(lián)公開的數(shù)據(jù)，截至2008年底，全國村委會成員中女性人數(shù)50.7萬人，所占比例為21．7％，據(jù)此可以推斷出全國村委會人數(shù)大約為234萬人；而來自民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司的數(shù)據(jù)顯示，2007年年底，全國居委會人員總數(shù)約41.6萬人，全國居委會和村委會總?cè)藬?shù)約為275萬人。加上這部分準(zhǔn)財政供養(yǎng)人口，到2009年年底，中國財政實(shí)際供養(yǎng)人數(shù)超過5700萬人。財政供養(yǎng)人員年增超百萬

根據(jù)財政部國庫司編寫的《2009年地方財政統(tǒng)計資料》，總數(shù)接近5400萬的財政供養(yǎng)人口中，在職人員3815.24萬人，離休退休人員1391.35萬人，還有其他人員185.98萬人。其中事業(yè)單位人員占了大頭。按照財政部的分類，事業(yè)單位即一般預(yù)算財政補(bǔ)助開支的人員為3589.8萬人，財政承擔(dān)其工資的60%～80%，其余由所在單位自行籌集；而公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的一般預(yù)算財政撥款開支的人員為1553.6萬人，他們分布在黨政群機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，其所需工資和辦公經(jīng)費(fèi)由財政全額撥付。

還有一類是經(jīng)費(fèi)自理的事業(yè)單位，其特點(diǎn)是有編制和財政不會給予撥款，但是這些單位有收費(fèi)權(quán)和執(zhí)法權(quán)，人員數(shù)量為249.2萬人。盡管他們不直接領(lǐng)取財政資金，但同樣具備行政或者事業(yè)編制，且政府賦予其的收費(fèi)權(quán)和執(zhí)法權(quán)實(shí)際上等同于一種稅收和財政權(quán)力。

從地域分布來看，財政供養(yǎng)人員300萬以上的省份共有四個，分別是江蘇、山東、河南和廣東，其中江蘇的財政供養(yǎng)規(guī)模獨(dú)占鰲頭，高達(dá)503.9萬人，幾乎占全國的1/10，山東、河南和廣東的財政供養(yǎng)人口分別為336萬人、358.5萬人和314.1萬人。

財政供養(yǎng)人口規(guī)模處于200萬到300萬之間的省份也有四個，分別為河北、湖北、湖南和四川，其余省級行政區(qū)大部分處于100萬到200萬人之間，只有8個省市自治區(qū)的財政供養(yǎng)人口低于100萬，其中北京、上海、重慶的財政供養(yǎng)人口都超過了90萬。

中國財政供養(yǎng)規(guī)模的問題不僅僅是存量巨大，其加速增長的趨勢才是真正令人擔(dān)憂的地方。從1998年到2009年，中國財政供養(yǎng)規(guī)模從3843萬人飆升到5393萬人，11年間增加了1550萬人，年均增加141萬人。期間，2007年是一個拐點(diǎn)，當(dāng)年財政供養(yǎng)人口突然增加了300多萬人，增速飆升到7.7%，而此前增速一直控制在4%以內(nèi)。（2007年到底發(fā)生了什么？詳情請見另文《30年機(jī)構(gòu)改革：精簡與膨脹的悖論》解讀。）

財政供養(yǎng)人口的快速增加主要有兩個來源，一方面是離退長休人員的迅速增加，離休、退休和長休人員從1998年的629萬增加到1577萬人，平均年增近90萬人，占總體財政供養(yǎng)人員增加數(shù)量的60%以上。

而且這種趨勢將長期持續(xù)下去。如果一個大學(xué)生從22歲畢業(yè)進(jìn)入體制內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)或者事業(yè)單位，到60歲退休，其總共工作時間為38年。現(xiàn)在在職的公職人員3800萬人，假設(shè)其年齡是平均分布的，可以推測未來每年將新增離退休公職人員100萬人。而事實(shí)上中國正面臨老齡化趨勢，這意味著未來公職人員中離退休人員將加速增長。

實(shí)際情況也是如此，2007年、2008年和2009三年財政供養(yǎng)的離退長休的公職人員累計增加了317萬人，年均100萬人以上，呈現(xiàn)出加速增長的態(tài)勢。從離退休公職人員占整體財政供養(yǎng)人口的比例也可以看出這一趨勢，其所占比例從1998年的16.4%大幅提高到2009年的29.2%，11年間幾乎翻番。中國現(xiàn)行的養(yǎng)老體制是雙軌制，公務(wù)員和事業(yè)單位人員由國家財政供養(yǎng)：在籌資方面，個人不用繳費(fèi)，全部由財政負(fù)擔(dān)；在調(diào)整機(jī)制方面，退休待遇調(diào)整與在職人員工資同步。5400萬體制內(nèi)人員目前的養(yǎng)老金替代率不低于80%，而2008年中國普通職工的養(yǎng)老金替代率，僅為44%，兩者相差達(dá)36%。對于納稅人來說，這意味著很大一部分稅收用來供養(yǎng)近三成“光吃飯不干活”的離退長休公職人員。

財政供養(yǎng)新增人口的另外一個來源是在職人員的增加。中國1998年體制內(nèi)在職人員3214萬人，到2009年時增加到3815萬人，增加了600萬人，接近20%。這種增長態(tài)勢以2006年（當(dāng)年在職人員為3366人萬）為界，可以分為兩個階段：此前的8年間僅增加了150萬人左右，此后三年新增450萬人。

按此速度，到2012年，中國財政供養(yǎng)人口或已超過6000萬。中國“官民比”比肩發(fā)達(dá)國家

中國財政的供養(yǎng)規(guī)模從絕對數(shù)額來說冠絕全球。部分學(xué)者認(rèn)為，中國政府規(guī)模已經(jīng)太大，超出了財政和國民的承受能力；也有學(xué)者認(rèn)為，中國也是全球人口最多的國家，“官民比”和世界上其他國家相比并不高，甚至還略低。

衡量政府規(guī)模的一個標(biāo)準(zhǔn)是財政供養(yǎng)比，即財政供養(yǎng)人口與總?cè)丝诘谋戎担耖g稱之為“官民比”。根據(jù)第六次全國人口普查，大陸31個省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口共13.397億人。兩者相比，中國的財政供養(yǎng)比約為1：23.5，即大約23.5個納稅人供養(yǎng)1人。

中國財政供養(yǎng)率在省際之間也有很大差異，如江蘇的常住人口約7866萬人，其財政供養(yǎng)人口規(guī)模為503.9萬人，財政供養(yǎng)率為15.6人供養(yǎng)1人。而按照2010年人口普查的數(shù)據(jù)，超過9400萬常住人口的河南省，財政供養(yǎng)率約為26人供養(yǎng)1人，廣東為33人供養(yǎng)1人，幾乎只有江蘇的1/2。從歷史上來看，國務(wù)院參事任玉嶺計算了中國各朝代的人口與官吏之比，西漢時的比率為7945：1；東漢為7464：1；唐朝為2927：1；元朝為2613：1；明朝為2299：1；清末為911：1；改革開放初期為67：1；2005年為26：1。如果和國際橫向?qū)Ρ?，中國現(xiàn)時的“官民比”從絕對數(shù)值來看并不算高。中國財政供養(yǎng)人口與西方的公共部門雇員的概念較為相似，國際勞工組織網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，美國2009年不包含軍隊在內(nèi)，公共部門的雇員人數(shù)為2255.5萬人，美國人口總數(shù)約為3.12億人，其供養(yǎng)比例約為14人供養(yǎng)1人。世界第三大經(jīng)濟(jì)體日本的公共部門雇員約為524萬人，日本人口為1.278億人，其供養(yǎng)比例為24.4人供養(yǎng)1人；8172.6萬人口的德國2009年的公共部門的雇員約為439萬人，供養(yǎng)比例約為18.4人供養(yǎng)1人。

據(jù)此，一些學(xué)者認(rèn)為，和世界上其他主要國家相比，中國的財政供養(yǎng)規(guī)模并不高。如南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授朱光磊認(rèn)為，中國財政供養(yǎng)規(guī)模從總量上進(jìn)行削減是必要的，但是并不像很多人想象的那么多，其主要問題是相對過剩和結(jié)構(gòu)性過剩。

但上述進(jìn)行對比的都是發(fā)達(dá)國家。2011年，中國人均GDP達(dá)到3.5萬元人民幣，按照平均匯率折算為5432美元，根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，可以列入“中上等收入國家”。因此，中國財政供養(yǎng)規(guī)模是否合適的比較對象，應(yīng)該是那些處于同等發(fā)展水平的國家。如果以處于同等水平的“金磚四國”為參照，印度人口12.4億人，共公共部門的雇員在2005年為1800萬人，供養(yǎng)比為69人供養(yǎng)1人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中國的水平。俄羅斯、巴西的公職人員數(shù)分別為1340萬人和1056萬人，俄羅斯的供養(yǎng)比約為11人供養(yǎng)1人，巴西約為20人供養(yǎng)1人。也有學(xué)者認(rèn)為，衡量政府規(guī)模的大小，不僅要看財政供養(yǎng)率，還要從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)——公職人數(shù)和本國GDP的比例來衡量，從每百萬美元GDP供養(yǎng)的財政人口來看，中國的財政供養(yǎng)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于世界上其他國家。

國家行政學(xué)院教授王健認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品遠(yuǎn)多于發(fā)展中國家，其“官民比”理應(yīng)比發(fā)展中國家高一些；其人均GDP的水平也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國，對公職人員的供養(yǎng)能力也高于中國。中國人均GDP大大低于發(fā)達(dá)國家，“官民比”卻與發(fā)達(dá)國家相當(dāng)，以至公務(wù)員占GDP的比例大大高于發(fā)達(dá)國家。

按照2009年的數(shù)據(jù)計算，中國每百萬美元GDP的財政供養(yǎng)人口為10.8人，而美、日、德、法和英國每百萬美元供養(yǎng)的財政人口分別為：美國1.56人、日本0.95人、德國1.33人、英國2.8人。中國財政供養(yǎng)的負(fù)擔(dān)和規(guī)模相當(dāng)于日本的10倍多、美國的7倍、德國的8倍以及英國的4倍。這表明，中國公務(wù)員數(shù)量相對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言確實(shí)太多了。過多的公務(wù)員不僅占用了大量資源、影響了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而且限制了行政效率的提高。

但考慮到中國的經(jīng)濟(jì)增長較為迅速，當(dāng)前GDP的增速約為8%左右，而財政供養(yǎng)規(guī)模的增速平均在3%左右，GDP增速高于財政供養(yǎng)規(guī)模的增速，百萬美元GDP供養(yǎng)的公職人員將會逐漸降低。中國財政供養(yǎng)規(guī)模的真正問題不僅僅在于人數(shù)太多，更在于行政成本和管理費(fèi)用高昂，超出了國民所能承受的范圍。這也是李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)要減少財政供養(yǎng)人口的實(shí)質(zhì)所在。

政府開支增速遠(yuǎn)超GDP 衡量一個政府規(guī)模大小是否合適，不僅需要看其絕對數(shù)量，而且要看其投入與產(chǎn)出，即投入的行政成本和產(chǎn)出的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。

中國政府高企的行政成本和管理費(fèi)用一向?yàn)槭廊怂嵅　鴦?wù)院前總理朱镕基曾經(jīng)表示，臃腫的機(jī)構(gòu)和數(shù)量龐大的行政人員，“把國家的錢都吃光了”。

政治學(xué)博士方建文在《中國能否走出帕金森怪圈》中提到，1990年代以來，中國政府運(yùn)行的顯性成本占財政支出的總比重幾乎都在10%以上，而且大部分年份增速超過15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期GDP的增長增速。中國行政管理費(fèi)用占財政總支出的比重是逐步上升的，1980年占5.43%，1985年占6.51%，1990年占9.83%，1996年高達(dá)13.11%。民生證券研究院副院長管清友認(rèn)為，1995年的行政管理費(fèi)用比1978年的行政管理支出增長了19倍。其他國家包括發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)占財政支出的比重普遍低于中國，日本、法國、英國、德國、美國、加拿大大分別為3.62%、6.67%，7.59%，8.83%、9.42%和10.235%。財政部沒有公開過中國的行政成本數(shù)據(jù)，一般認(rèn)為，財政預(yù)算科目中的“一般公共服務(wù)支出”大概等同于行政成本和管理費(fèi)用，以2009年為例，地方一般公共服務(wù)支出的金額為8080億元，占地方財政總支出61044億元的13.2%。

除了正式的“一般公共服務(wù)支出”外，還有隱藏在其他科目中的“三公”消費(fèi)也是行政成本的重要組成部分。曾經(jīng)有學(xué)者提出了三個3000億的說法，即公款出國3000億元、公款招待3000億元和公務(wù)用車3000億元，并認(rèn)為中國的行政成本多年來高居世界第一，行政管理費(fèi)用支出占財政支出的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國、法國、日本等國家。

財政部的官員在一次全國財政工作會議上曾經(jīng)表示，對于“三公”消費(fèi)，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，要求財政部采取積極措施。而財政部相關(guān)司局共同研究的結(jié)論是，三個3000億元的數(shù)據(jù)肯定不對，實(shí)際比這個小。有地方財政官員對記者表示，財政部官員認(rèn)為由于是報表統(tǒng)計上來的，“心里也沒有底”。

行政成本和管理費(fèi)用不僅規(guī)模大，而且增速快。對于公職人員的待遇和成本，曾經(jīng)擔(dān)任過公職的慢牛資本董事長張化橋發(fā)明了一個“科長指數(shù)”。他在1986-1989年間在中國人民銀行總行當(dāng)主任科員（也就是科長），當(dāng)時每月工資52元，加上副食品補(bǔ)貼和免費(fèi)的單身宿舍及醫(yī)療保障，綜合價值大約是每月130元。而到2013年，同樣一個科長的綜合價值大約是15000元。也就是說，這25年來老百姓供養(yǎng)一名科長的費(fèi)用，每年大約以20.9%的復(fù)合比例增長。中國經(jīng)濟(jì)改革開放30年，前20年的年均通脹率約為7%，第三個10年的年均通脹率僅為2%，整個30年的年均通脹率約為5.5%。扣除通貨膨脹之后，一名科長每年消耗的經(jīng)費(fèi)以15.4%的速度增長，約為GDP年均增速9.7%的1.5倍。

產(chǎn)出方面，中國公共服務(wù)盡管近兩年獲得不少進(jìn)步，建立了全覆蓋的醫(yī)保和養(yǎng)老保險體系，但是公共服務(wù)的水平和質(zhì)量都仍然很低。

城市化可以作為衡量一國提供公共服務(wù)水平的指標(biāo)。盡管中國城市化率按照常住人口計算已經(jīng)達(dá)到了2012年的51%的水平，但是城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)藬?shù)的比例卻只有35%。前后相差的16個百分點(diǎn)之中，蘊(yùn)含的是數(shù)以億計的農(nóng)民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會，不能享受附著在戶籍上的、城鎮(zhèn)居民獨(dú)享的福利待遇，包括醫(yī)療、住房、義務(wù)教育等各方面的公共服務(wù)。

換句話說，只有35%的中國人口能夠享受較為全面的公共服務(wù)，而財政供養(yǎng)率與中國較為接近的美國、日本、德國等國家，其城鎮(zhèn)化率分別為82%、66%和74%。這些國家都采取了有效措施，保障不同區(qū)域的公民，包括城市以外的居民均能享有平等的公共服務(wù)，其涵蓋就業(yè)、養(yǎng)老、公共教育、公共醫(yī)療、公共住房等的基本公共服務(wù)體系，也讓中國望塵莫及。

除了覆蓋面之外，中國公共服務(wù)的質(zhì)量和其他國家也難比肩。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部、中國社會科學(xué)院2007年曾經(jīng)合作發(fā)布了《中國公共服務(wù)報告2006》。該報告認(rèn)為，中國當(dāng)前政府公共服務(wù)“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低水平趨同”，對地方政府“基本公共服務(wù)綜合績效等級”進(jìn)行的評比結(jié)果顯示，優(yōu)秀等級空缺，北京和上海屬于良好等級，天津、浙江、廣東、江蘇位于一般等級，其他省級市則屬于不足。“官多兵少”結(jié)構(gòu)性過剩

為什么中國擁有近6000萬公職人員，消耗的財政收入比例和絕對數(shù)額在全球名列前茅，但提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量卻不盡人意呢？

中共十八大報告在闡述“深化行政體制改革”時透露了一點(diǎn)端倪。報告要求嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本，該提法反映了中國財政供養(yǎng)人口中一個很大的問題——公職人員結(jié)構(gòu)不合理，“官多兵少”，所以才需要“減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”。

《中國公務(wù)員》雜志刊登過一篇文章，批判公務(wù)員構(gòu)成中的“官多兵少”現(xiàn)象，稱個別地區(qū)和部門“不按規(guī)定程序報批”和“突破規(guī)定的規(guī)格和職數(shù)限額”設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，有的縣竟出現(xiàn)500多位科級干部，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)一正九副以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，甚至在編制確定、人員不完全到位的情況下，出現(xiàn)了幾乎“全員皆官”的現(xiàn)象。

“官多兵少”導(dǎo)致的結(jié)果是，真正服務(wù)于公眾的公職人員少，后勤人員即服務(wù)于公職人員這個群體自身的人員太多。中山大學(xué)哲學(xué)系副教授何博傳在《山坳上的中國》一書中提到，中國各級行政機(jī)關(guān)工作人員，約有1/3是后勤服務(wù)性的，實(shí)為世界所罕見。

復(fù)旦大學(xué)公共行政系教授唐亞發(fā)現(xiàn)，盡管美國各級政府開支占當(dāng)年GDP的接近一半，但這些財政開支主要用于為納稅人服務(wù)的公共安全、醫(yī)療保障、社會保險、教育項(xiàng)目和貧困救濟(jì)等領(lǐng)域，政府雇員的人頭費(fèi)和日常管理費(fèi)用支出比例卻較低；而中國的情況恰恰相反，人頭費(fèi)和管理費(fèi)用占財政支出的比例非常高，用于普通公民和公共服務(wù)方面的財政支出的比例卻較低，應(yīng)該增加提供公共服務(wù)的醫(yī)療衛(wèi)生、教師和警察等人員的數(shù)量。中國財政供養(yǎng)人員的結(jié)構(gòu)性過剩問題由來已久，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院朱光磊歸納為“三多三少”：政工干部比較多、從事機(jī)關(guān)內(nèi)部服務(wù)的后勤人員和工勤人員較多，而現(xiàn)代政府管理和社會發(fā)展所需要的財稅、社會保障和各種權(quán)利保障工作的部門和人員則很少。

國家行政學(xué)院公共管理學(xué)部副主任馬慶鈺教授在接受媒體采訪時也表示，目前公職隊伍主要的問題是崗位配比不合理：一線窗口人員太少，而后臺人員過多。他建議借鑒成熟國家的經(jīng)驗(yàn)，將兩者比例最少控制到**開，即一線窗口不少于60%。

第五篇：關(guān)于安徽省縣鄉(xiāng)財政情況的調(diào)查

關(guān)于安徽省縣鄉(xiāng)財政情況的調(diào)查編者按：

近幾年來，在外部競爭和生產(chǎn)相對過剩的壓力下，農(nóng)業(yè)的創(chuàng)收功能不斷降低，農(nóng)村人口收入增長明顯趨緩，處于低谷的縣域經(jīng)濟(jì)使得基層財源捉襟見肘、財政入不敷出，“三農(nóng)”問題日益尖銳并以此為背景凸顯縣鄉(xiāng)財政運(yùn)行困難。在全國許多縣鄉(xiāng)，工資普遍欠發(fā)，赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財政運(yùn)行壓力日漸膨脹。縣鄉(xiāng)財政危機(jī)影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的發(fā)展，縣鄉(xiāng)財政改革已經(jīng)提上議事日程。

安徽省人大常委會于今年上半年在全省范圍內(nèi)組織開展了縣鄉(xiāng)財政情況調(diào)查。調(diào)查由省人大常委會統(tǒng)一部署，省人大財經(jīng)委和各市人大常委會具體組織實(shí)施。通過調(diào)查，初步摸清了安徽省縣鄉(xiāng)財政的基本狀況，完成報告，具體分析了縣鄉(xiāng)財政存在的主要問題及其原因，并就如何發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督、解決縣鄉(xiāng)財政困難等問題提出了政策建議，對縣鄉(xiāng)財政改革進(jìn)行了有益探索。

■安徽省人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會

縣鄉(xiāng)財政的基本情況

截止2003年底，安徽省按縣級財政管理的共有76個縣、市、區(qū)（包括56個縣、5個縣級市、15個市轄區(qū)，以下均稱為縣），下轄1753個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本次調(diào)查活動，17個市人大常委會組織調(diào)查了45個縣111個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加上安徽省人大財經(jīng)委先行摸底調(diào)查的5個縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共組織調(diào)查了50個縣、125個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別占全省縣、鄉(xiāng)的66．7%和7．1%。調(diào)查范圍覆蓋了安徽省大部分縣調(diào)查結(jié)果基本能夠反映安徽省縣鄉(xiāng)財政的情況。從調(diào)查了解的情況看，各級政府及財政等部門為緩解縣鄉(xiāng)財政困難、保證基層政權(quán)穩(wěn)定，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)培育財源、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、理順縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系、深化財政體制和農(nóng)村稅費(fèi)改革以及實(shí)行省直管縣與鄉(xiāng)財縣管體制等措施，縣鄉(xiāng)財政運(yùn)行狀況漸趨好轉(zhuǎn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)初步得到控制，干部工資拖欠問題有所緩解，縣鄉(xiāng)財政管理逐步規(guī)范，政府債務(wù)惡性膨脹的勢頭得到遏制。

但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境迅速變化，安徽省縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾逐步暴露，增長態(tài)勢明顯趨緩，財政平衡基礎(chǔ)脆弱。由于財力拮據(jù)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連工資都不能按時發(fā)放，根本無力辦事業(yè)，更談不上發(fā)展經(jīng)濟(jì)。財政是公共權(quán)力賴以生存的基礎(chǔ)，目前縣鄉(xiāng)財政面臨的嚴(yán)重困難不是一個簡單的經(jīng)濟(jì)問題，它已經(jīng)阻礙了基層政權(quán)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會事業(yè)的健康發(fā)展。突出表現(xiàn)為以下三個問題：

（一）地方可用財力不足

按現(xiàn)行體制計算，2003年安徽全省縣鄉(xiāng)財政可用財力為153億元，其中：地方一般預(yù)算收入約86億元，兩稅返還收入約13億元，所得稅基數(shù)返還約7億元，上級各項(xiàng)財力補(bǔ)助約47億元。按財政決算人數(shù)計算的人均可用財力為1．28萬元，最低的蒙城縣只有0．87萬元。其中：人均可用財力2萬元以上的縣有6個，1．5－2萬元的縣有12個，1．28－1．5萬元的縣有23個，1．28萬元以下的縣有38個。而2001年全國人均可用財力已達(dá)到2．18萬元，可見安徽省的人均水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國。

17個市所調(diào)查的45個縣，可用財力126．6億元，可用財力支出129．7億元，支大于收3．1億元。其中，收大于支的有14個縣，收支基本持平的有20個縣，支大于收的有11個縣。45個縣人均可用財力1．9萬元。這些縣大都是農(nóng)業(yè)縣，工業(yè)對地方財政的貢獻(xiàn)率低，地方可用財力增長緩慢。

一是農(nóng)業(yè)稅占財政收入比重過大。從所調(diào)查的45個縣看，大部分縣農(nóng)業(yè)稅占地方財政收入的比例都在40%以上，有的縣占60%左右。如望江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅占財政收入的比重平均在90%以上。這種收入結(jié)構(gòu)易受自然災(zāi)害影響，財政收入蘊(yùn)含極大的不穩(wěn)定性。二是非稅收入占財政一般預(yù)算收入比重過大，多數(shù)縣都占30%左右，而且部分縣非稅收入的比重仍呈不斷上升態(tài)勢。

三是上級財力補(bǔ)助占可用財力比重較大。45個縣的可用財力中，上級財力補(bǔ)助占到44%。

四是財政收入含有水份。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在收入基數(shù)不實(shí)、支出基數(shù)過緊、稅收任務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)有稅源脫節(jié)等現(xiàn)象。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為避免因未完成收入任務(wù)而被縣財政抵扣上級轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助，只有采用“引稅”“墊稅”以及虛列收入的辦法來解決。

（二）剛性支出壓力大

一是人員經(jīng)費(fèi)增長快。1991年底，安徽全省財政供養(yǎng)人口只有121萬人。自1992年撤區(qū)并鄉(xiāng)后，在行政管理體制改革滯后、民師大批轉(zhuǎn)正等各種因素影響下，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)臃腫，財政供養(yǎng)人員迅速增長。2003年底，全省財政供養(yǎng)人口達(dá)167．3萬人，比1991年增加了46．3萬人。其中，縣級92．4萬人，平均每個縣財政供養(yǎng)人口1．5萬人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)26萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人口150人。全省縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人口占全省財政供養(yǎng)人口的70%以上，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)占16%。分縣看，供養(yǎng)3萬人以上的1個（宿州市墉橋區(qū)），2一3萬人的16個，1．5一2萬人的13個，1．5萬人以下的49個。

17個市所調(diào)查的45個縣財政供養(yǎng)人數(shù)共65萬人，其中行政人數(shù)11．8萬人，占18%；教師人數(shù)33．9萬人，占52%；其它事業(yè)人數(shù)19．3萬人，占30%。供養(yǎng)人數(shù)多的縣基本都是人口大縣，主要集中在阜陽、宿州、六安等北部地區(qū)。以阜陽為例，全市縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人數(shù)1996年為10．7萬人，1996年改市新設(shè)三區(qū)后截至2001年財政供養(yǎng)人口增加到16．1萬人，增長50．46%。

同時，近幾年又是國家工資結(jié)構(gòu)調(diào)整最快和增資幅度最大的時期，平均每個縣需增加財政支出近億元，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)需增加支出近百萬元。大部分縣特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財力根本無法保證基本支出需要，要靠上級財政補(bǔ)助才能保證工資正常發(fā)放。省出臺的津補(bǔ)貼，地方不少縣鄉(xiāng)無力全部兌現(xiàn)，有的縣經(jīng)常發(fā)生拖欠工資現(xiàn)象。如蕭縣截至2003年底，全縣累計拖欠工資2156萬元，占應(yīng)發(fā)工資的9．7%，其中：縣本級拖欠1004萬元，23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠發(fā)職工工資1152萬元。

二是法定支出剛性增長。為體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)、科技、教育和計劃生育等社會事業(yè)的重視，相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件具體要求，規(guī)定這些事業(yè)支出的年增長幅度要高于地方一般預(yù)算支出的年增長率。對農(nóng)業(yè)、科技、教育和計劃生育等社會事業(yè)的投入，其收益要經(jīng)過較長時期才能得到回報，在短期內(nèi)卻造成了支出剛性增長，縣級財政壓力不斷加重，導(dǎo)致部分縣鄉(xiāng)無法保證這些法定支出的增長。例如安徽省規(guī)定計劃生育投入，2001—2005年按總?cè)丝谌司磕?元、7元、8元、9元、10元，省市縣三級按2：2：6比例承擔(dān)。對于一些北部人口大縣，僅這一項(xiàng)年均需要支出幾百萬元，且逐年上升。三是財政專項(xiàng)支出項(xiàng)目配套多。例如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、中小學(xué)危房改造、國債項(xiàng)目、水利建設(shè)、公路建設(shè)等等，大部分都要求縣鄉(xiāng)財政按一定比例資金配套，項(xiàng)目爭取的越多，配套的也越多，而縣鄉(xiāng)政府很少考慮本地的配套能力，建設(shè)項(xiàng)目多多益善。從而使縣鄉(xiāng)財政處境尷尬，不堪重負(fù)。

（三）債務(wù)負(fù)擔(dān)十分沉重

據(jù)初步統(tǒng)計，截止2003年底，安徽省縣鄉(xiāng)政府負(fù)債約313億元，其中：縣級政府負(fù)債181億元，縣均負(fù)債2．29億元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債132億元，鄉(xiāng)均負(fù)債753萬元。幾乎所有的縣鄉(xiāng)都有負(fù)債而且債務(wù)逾期不能償還現(xiàn)象比較突出。這些沉重的債務(wù)包袱，使本來就運(yùn)轉(zhuǎn)困難的縣鄉(xiāng)財政雪上加霜。

從17個市所調(diào)查的45個縣來看，2003年債務(wù)總額211億元，是2003年45個縣可用財力的1．67倍。其中縣級負(fù)債114億元，占54%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債65億元，占31%；村級負(fù)債32億元，占15%。平均每個縣負(fù)債2．5億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債706萬元。負(fù)債最多的縣是廬江縣，負(fù)債10．1億元；負(fù)債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是阜陽市穎東區(qū)插花鎮(zhèn)，負(fù)債3957萬元。45個縣的211億元債務(wù)中，借上級財政21．5億元，欠糧食補(bǔ)貼等掛帳61．4億

元，借國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)33．4億元，借國外金融機(jī)構(gòu)7．4億元，借其它單位和個人80億元，其它欠款7．3億元。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)一方面增加了縣鄉(xiāng)財政運(yùn)行風(fēng)險，另一方面也直接影響和制約著縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

縣鄉(xiāng)財政困難的主要原因

造成縣鄉(xiāng)財政困難的原因是多方面的，既有客觀的，也有主觀的；既有歷史的，也有現(xiàn)實(shí)的；既有體制上的，也有工作等方面的。綜合分析，主要有下列四種原因：

（一）縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)

導(dǎo)致安徽省縣鄉(xiāng)財政普遍困難的最主要原因是縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，造成收不抵支，大部分縣鄉(xiāng)屬于典型的“討飯財政”。

一是縣域經(jīng)濟(jì)增速緩慢。調(diào)查的45個縣截至2003年底，人口占全省的49．0%，國內(nèi)生產(chǎn)總值占全省的30．3%，財政收入僅占全省的19．3%。由于基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，資金投入不足等多種原因，縣域經(jīng)濟(jì)增長乏力。全省“八五”時期年均增長16%，“九五”時期年均增長7%，近三年平均年增長5．4%，其中去年因農(nóng)業(yè)受災(zāi)嚴(yán)重，GDP僅增長5%。財政收入、職工平均工資、農(nóng)民人均純收入等主要指標(biāo)增速近年來也普遍低于全省平均水平。與此同時，縣域經(jīng)濟(jì)中的一些主要指標(biāo)占全省的份額也普遍下降。其中，GDP占全省的份額由2000年的48．1%下降為2003年44．3%，財政收入由32．4%下降為26．3%，農(nóng)民人均純收入由相當(dāng)于全省的98%降至92．7%。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低。截至2003年，安徽省第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的18．8%，比全國高4個百分點(diǎn)；第二產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的44．8%，比全國低8．1個百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的36．4%，比全國高4．2個百分點(diǎn)。調(diào)查的45個縣三次產(chǎn)業(yè)增加值分別占國內(nèi)生產(chǎn)總值的32．9%、32．6%、34．5%。從調(diào)查的結(jié)果看，安徽省縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中對財政貢獻(xiàn)率高的第二產(chǎn)業(yè)，尤其是工業(yè)的發(fā)展較為落后。在縣域經(jīng)濟(jì)中，第二產(chǎn)業(yè)比重比全省低12．2個百分點(diǎn)。多數(shù)縣存在第一產(chǎn)業(yè)過重、第二產(chǎn)業(yè)脆弱、第三產(chǎn)業(yè)滯后的現(xiàn)象，三次產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)度小。

三是工業(yè)經(jīng)濟(jì)全面滑坡?？h鄉(xiāng)企業(yè)由于規(guī)模小、技術(shù)含量低、債務(wù)負(fù)擔(dān)重，受國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響大，抗御市場風(fēng)險的能力弱，在市場競爭中處于劣勢，不少縣鄉(xiāng)企業(yè)紛紛倒閉。

四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。具體表現(xiàn)為：種植業(yè)比重偏高，在種植業(yè)中又以糧食種植為主；農(nóng)業(yè)內(nèi)部各業(yè)之間區(qū)域化布局不明顯，專業(yè)化生產(chǎn)水平低，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小；政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的投入不足等。

五是新增稅源少。由于縣鄉(xiāng)受經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地理?xiàng)l件、資金、技術(shù)等多種因素影響，外向型經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)一時難以發(fā)展，在傳統(tǒng)財源大幅萎縮的同時，縣鄉(xiāng)財政普遍缺乏新的財源增長點(diǎn)。

（二）財權(quán)和事權(quán)不對稱

財權(quán)和事權(quán)不對稱集中表現(xiàn)為財力層層向上集中，而事權(quán)卻不斷下放。

一是收入上移?？h鄉(xiāng)在五級財力分配中處于弱勢地位。1994年實(shí)施分稅制后，財政分配逐漸向上級政府集中。縣需要將增值稅的75%和消費(fèi)稅的100%上交中央財政，地方得到的較少。省級和市級在中央集中一部分財力的基礎(chǔ)上，又對共享收入和地方固定收入進(jìn)行了分成，即對縣鄉(xiāng)財力再次進(jìn)行了集中。

二是支出下移。財稅體制改革以來，地方財權(quán)相對縮小，而縣鄉(xiāng)政府保穩(wěn)定、保改革的事權(quán)支出范圍在擴(kuò)大?？h鄉(xiāng)政府需要承擔(dān)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)、行政管理等諸多責(zé)任。有些支出，縣鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)比重較高，而中央、省、市只負(fù)擔(dān)很小的比重。在本次調(diào)查的45個縣的縣鄉(xiāng)支出中，農(nóng)村教師工資和教育投入支出大部分都占70%以上，是縣鄉(xiāng)財政支出的大頭。許多基層干部群眾認(rèn)為，這個包袱不能只讓基層背，上級應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，承擔(dān)更多責(zé)任。

三是縣鄉(xiāng)財政缺乏主體稅源。分稅制體制實(shí)施后，增收的大頭在中央，地方稅大都是稅基不穩(wěn)固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，缺乏穩(wěn)定且有規(guī)模的稅種。

（三）稅收征管體制不順

一方面表現(xiàn)在目前實(shí)行的稅收部門垂直管理體制使地方管理稅收的職能懸空，地方財政收支預(yù)算難以落實(shí)。如濉溪縣，自1999年以來，縣人代會批準(zhǔn)的財政預(yù)算收入任務(wù)年年不能完成，失去了批準(zhǔn)預(yù)算的嚴(yán)肅性。五年中，上級稅務(wù)部門下達(dá)給縣地稅局的任務(wù)比縣人大批準(zhǔn)的預(yù)算少4900萬元，平均每年少980萬元。

另一方面表現(xiàn)在政府為完成本級預(yù)算，不得不付出很高的成本。據(jù)統(tǒng)計，近年來全國的稅收成本約為10%左右，而安徽省的稅收成本卻普遍偏高。比如2002年，濉溪縣地稅部門實(shí)現(xiàn)稅收收入5907萬元，而稅收成本卻達(dá)927萬元，占整個地稅收入的15．7%。稅收成本在安徽省皖南山區(qū)的某些縣鄉(xiāng)所占比例更高。

（四）債務(wù)成因錯綜復(fù)雜

過去由于在計劃經(jīng)濟(jì)體制下縣鄉(xiāng)財政包攬過多經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理職能，遺留下來很多債務(wù)。這些沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)難以在短時間內(nèi)化解已成為縣鄉(xiāng)財政運(yùn)行巨大的風(fēng)險。特別是鄉(xiāng)村債務(wù)成因復(fù)雜，化解難度更大。主要原因有：

一是舉債完成各類達(dá)標(biāo)升級活動。這些支出都是硬性的，不辦不行的，上級政府提出所謂的“一票否決制”，給基層財政造成極大壓力。在各種達(dá)標(biāo)升級活動的壓力下，鄉(xiāng)村為完成任務(wù)，舉債辦了一些超越鄉(xiāng)村財力及群眾承受能力的工程及名目繁多的達(dá)標(biāo)升級活動等。據(jù)調(diào)查，潁上縣鄉(xiāng)村兩級因“兩基”達(dá)標(biāo)欠債就高達(dá)5600萬元，占2003年該縣財政收入的37．1%。

二是政府作為投資主體發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。一些鄉(xiāng)村以直接籌措或企業(yè)借款鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)保的方式籌資、借款盲目上項(xiàng)目辦了一批企業(yè)，這些企業(yè)由于裝備技術(shù)落后和管理水平低，現(xiàn)多數(shù)停產(chǎn)關(guān)閉，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為債務(wù)主體或負(fù)連帶責(zé)任。

三是借款墊繳稅費(fèi)。前幾年在稅費(fèi)的收取上，上級逐級下達(dá)任務(wù)，且作為考核鄉(xiāng)村干部政績的重要指標(biāo)，鄉(xiāng)村為完成任務(wù)，先行借債墊付，之后收不上來，形成大量債務(wù)。此外，據(jù)從安徽省審計部門了解的情況看，一些地方存在著縣里滯留農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抵扣、挪用、平調(diào)村級轉(zhuǎn)移支付資金等現(xiàn)象。如太湖縣2000－2003年共有392．6萬元轉(zhuǎn)移支付資金未按計劃分配落實(shí)；含山、無為、太和、阜南等縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別挪用幾十萬元村級轉(zhuǎn)移支付資金，用于抵扣農(nóng)業(yè)稅、彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)費(fèi)不足等。層層挪用和抵扣更加劇了基層財政的困難。