第一篇：新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的刑法保護(hù)分析

新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的刑法保護(hù)分析

李越1，陳喻偉 2

（1.三峽大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 宜昌 443002；2.湖北誠(chéng)昌律師事務(wù)所，湖北 宜昌443000）

（首次發(fā)表于《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012年第5期）

摘要：改革開放30年以來，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但在我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中暴露出的農(nóng)村土地問題也同樣突出。由于人為破壞土地資源，我國(guó)可利用土地持續(xù)減少，土地質(zhì)量急劇下降，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，人地矛盾日益尖銳，嚴(yán)重阻滯了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。黨的十七屆三中全會(huì)提出破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。在此背景下，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的刑法保護(hù)，為我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供法制保障。

關(guān)鍵詞：土地土地流轉(zhuǎn)刑法保護(hù)

一

在我國(guó)農(nóng)村中，土地屬于農(nóng)村集體所有，勞動(dòng)群眾依法集體享有對(duì)屬于其所有的土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利。根據(jù)《憲法》及《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)主要有：宅基地使用權(quán)、自留地、自留山使用權(quán)，鄉(xiāng)村企業(yè)和公用事業(yè)用地的使用權(quán)，如村辦企業(yè)或者鄉(xiāng)、村興建公用設(shè)施用地或以土地使用權(quán)出資與其他單位或個(gè)人聯(lián)營(yíng)的情況。

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，但截至2010年底，“我國(guó)耕地總數(shù)不足18.26億畝，已接近18億畝的紅線。人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/

2、發(fā)達(dá)國(guó)家的1/4，只有美國(guó)的1/

6、阿根廷的1/

9、加拿大的1/14?！盵1]土地資源呈現(xiàn)出十分窘迫的現(xiàn)狀。每個(gè)國(guó)家伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，都曾出現(xiàn)過要求增加城市用地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市用地的過程，而且也都曾遇到土地的供不應(yīng)求問題。新中國(guó)建立以來，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的實(shí)際出發(fā)，采取了先城鎮(zhèn)后農(nóng)村、先工業(yè)后農(nóng)業(yè)的發(fā)展方針，在短時(shí)間內(nèi)以犧牲農(nóng)村利益為工業(yè)化的發(fā)展完成的原始積累，1954年至1978年，“國(guó)家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格‘剪刀差’從農(nóng)民手中獲取了5100億元巨額資金。1978年-1991年，‘剪刀差’累計(jì)已高達(dá)12329.5億元，相當(dāng)于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22%。”[2]在本世紀(jì)初就曾有學(xué)者指出：“當(dāng)前，中國(guó)再次進(jìn)入社會(huì)不穩(wěn)定時(shí)期。突出表現(xiàn)為：世界上最大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；世界上最大規(guī)模的‘下崗洪水’和‘失業(yè)洪水’；世界上最顯著的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距；世界上基尼系數(shù)增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一；世界上最嚴(yán)重的腐敗及其最大的經(jīng)濟(jì)損失；世界最大范圍的生態(tài)環(huán)境破壞?！盵3] 表現(xiàn)在土地問題上，“從1980年到2005年，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化急劇擴(kuò)張的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)1%，會(huì)占用農(nóng)地30萬(wàn)畝左右。與日本的快速發(fā)展時(shí)期相比較，我國(guó)GDP每增長(zhǎng)1%，對(duì)土地的占用量差不多是日本的8倍?！盵4]

經(jīng)濟(jì)學(xué)的帕累托理論指出，在社會(huì)變革過程中，應(yīng)當(dāng)在不使其他人境況變?cè)愕那闆r下，而再使另一部分人的處境變好。在社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和各階層的利益分配方式總是存在著帕累托改進(jìn)的可能。胡錦濤同志指出 “構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程，就是在妥善處理各種矛盾中不斷前進(jìn)的過程，就是消除不和諧因素、不斷增加和諧因素的過程?！彪S著我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增長(zhǎng)和社會(huì)形勢(shì)的變化，黨和國(guó)

家對(duì)“三農(nóng)”問題越來越重視，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局成為改革的必然要求。黨的十六大確立了以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的新治國(guó)方略，把“三農(nóng)”問題擺在重要位置，連續(xù)五年出臺(tái)關(guān)于“三農(nóng)”問題的一號(hào)文件，采取了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的重大政策。2005年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)通過《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。2007年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，但是我國(guó)長(zhǎng)期以業(yè)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題還未從根本上得到解決?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國(guó)家現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮穩(wěn)定就沒有全國(guó)繁榮穩(wěn)定，沒有農(nóng)民全面小康就沒有全國(guó)人民全面小康。我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期?！?/p>

二

新農(nóng)村建設(shè)是我國(guó)在總體上進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段后面臨的嶄新課題，是時(shí)代發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化建設(shè)尤其應(yīng)以農(nóng)村土地制度改革為重點(diǎn)和難點(diǎn)，農(nóng)村土地制度改革的核心就在于集體土地的流轉(zhuǎn)問題。任何一種土地制度的刑法保護(hù)，都是以土地制度為基礎(chǔ)的。不同的土地制度，法律保護(hù)的范圍不同，即使是相同的土地制度，刑法保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。法國(guó)、英國(guó)、加拿大等傳統(tǒng)資本主義國(guó)家，經(jīng)歷了完整的資本主義原始積累和帝國(guó)主義階段，具有大致相同的社會(huì)和文化背景，最終都形成了以土地私有和保護(hù)土地的使用效能為核心內(nèi)容的土地保護(hù)制度。日本是實(shí)行土地私有與公有共存的土地制度，與其他土地私有制的國(guó)家如法國(guó)與加拿大比較，日本刑法保護(hù)土地制度是采用保護(hù)土地私有權(quán)為主、兼顧公共利益原則，對(duì)利用土地采取的是行政法的保護(hù)方式。美國(guó)是世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，也是世界上最早通過立法來大規(guī)模干預(yù)農(nóng)業(yè)的國(guó)家，它經(jīng)歷了大約200多年的立法歷史，目前的立法技術(shù)已相對(duì)成熟，農(nóng)業(yè)法律保護(hù)體系也相當(dāng)完善。

我國(guó)建國(guó)以來直到改革開放前期，對(duì)建設(shè)用地的管理還沒有完全脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的范疇，利用土地來牟取暴利的情況較少。對(duì)土地制度與土地資源的保護(hù)主要是民事與行政責(zé)任相結(jié)合，《刑法》對(duì)土地制度的保護(hù)沒有單獨(dú)設(shè)立罪名，只在《土地管理法》及部分行政規(guī)章中規(guī)定了追究刑事責(zé)任的情形，但也只能按《刑法》已規(guī)定的罪名來判處。改革開放后，1988年4月12日全國(guó)人大通過《憲法修正案》，其中

第二條將《憲法》第十條第四款，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的內(nèi)容，修改為“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”土地流轉(zhuǎn)制度的確立使土地使用權(quán)成為了商品，具有了交換價(jià)值。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)進(jìn)程的加快，一些地區(qū)盲目設(shè)立開發(fā)區(qū)、亂占濫征農(nóng)民集體土地，導(dǎo)致無地、無業(yè)的農(nóng)民增多，又或者無權(quán)或越權(quán)占用土地；變相買賣集體土地；私搭亂建、違章建房；個(gè)別基層組織人員侵占集體土地所得資金等現(xiàn)象也有出現(xiàn)。1997年《刑法》直接針對(duì)土地流轉(zhuǎn)問題規(guī)定了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪、非法占用農(nóng)用地罪、非法批準(zhǔn)占用、征

用土地罪、非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪等罪名。根據(jù)犯罪主體是否利用公共權(quán)利劃分，可分為職務(wù)土地犯罪和非職務(wù)土地犯罪。1998年《土地管理法》根據(jù)1997年刑法作了增補(bǔ)，對(duì)侵犯土地追究刑事責(zé)任的條款增加了3條。非職務(wù)土地犯罪包括了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪與非法占用農(nóng)地罪。情節(jié)最重的處三年以七年以下有期徒刑，并處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價(jià)額百分之五以上百分之二十以下罰金。非法占用農(nóng)地罪的處罰為處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。職務(wù)土地犯罪包括非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪。最高量刑為處3年以下7年以下有期徒刑。

三

但是，目前我國(guó)的土地法律保護(hù)體系在立法上還是嚴(yán)重滯后的。“摸著石頭過河”的改革開放實(shí)際上是在不斷進(jìn)行著制度創(chuàng)新工作，土地立法往往因?yàn)檎咝?、時(shí)效性、原則性較強(qiáng)，部門立法的痕跡嚴(yán)重，因而體系上既不統(tǒng)一，又不具有長(zhǎng)期的可操作性，已經(jīng)不能適應(yīng)近年來大量出現(xiàn)的非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，破壞市場(chǎng)交易秩序，利用職權(quán)來破壞土地管理秩序，非法占用農(nóng)地破壞環(huán)境資源的社會(huì)現(xiàn)狀。

目前我國(guó)開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作，實(shí)際上是在我國(guó)改革開放到了一定程度，已經(jīng)取得了一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成就的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村和城市二元結(jié)構(gòu)、農(nóng)民和工人等不同的社會(huì)階層之間重新進(jìn)行社會(huì)財(cái)富的再分配。而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將是其中最大的一筆財(cái)富重新分配過程，它毫無疑問將給農(nóng)村帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，但如果不能加以規(guī)范，一方面，可能引發(fā)新一輪的“圈地運(yùn)動(dòng)”，導(dǎo)致某些商業(yè)利益階層對(duì)農(nóng)村土地的盲目掠奪，另一方面，職務(wù)犯罪行為對(duì)正常土地流轉(zhuǎn)的干擾，也可能大大削弱此次農(nóng)村土地新政的改革效果。當(dāng)民事、行政手段已不能保護(hù)廣大人民群眾根本利益、不能很好的推動(dòng)改革開放的進(jìn)一步發(fā)展時(shí)，刑法有針對(duì)性的介入成為必然。

改革或創(chuàng)新是必須的，改革或創(chuàng)新可以分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，但不能以一種改革或創(chuàng)新解決所有問題，創(chuàng)新與監(jiān)管應(yīng)當(dāng)成為一對(duì)永恒的主題，如果在改革或創(chuàng)新的過程中監(jiān)管滯后，必然導(dǎo)致對(duì)改革或創(chuàng)新所隱含的巨大風(fēng)險(xiǎn)缺乏強(qiáng)有力的外部約束。如此次全球金融危機(jī)就與美國(guó)長(zhǎng)期放松對(duì)金融創(chuàng)新的法律監(jiān)管有密不可分的關(guān)系。因此，在當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策形式下，應(yīng)當(dāng)重視和加強(qiáng)利用刑法手段開展監(jiān)管的工作。

（一）、加強(qiáng)刑事立法和刑事司法解釋工作，為土地管理的民事、行政保護(hù)提供刑法保障。

農(nóng)業(yè)法和刑法分屬不同的法域，包括土地、“三農(nóng)”在內(nèi)的各種農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的實(shí)體法律主要由農(nóng)業(yè)法調(diào)整，但是對(duì)防范和打擊破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地流轉(zhuǎn)等各種犯罪行為，則由刑法予以調(diào)整。目前對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)民事和行政糾紛，主要依靠1998年《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、2003年《農(nóng)村土地承包法》、2005年農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進(jìn)行規(guī)范，在2007年生效的《物權(quán)法》中也僅僅對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作了原則性規(guī)定。刑事審判主要依據(jù)《刑法》和最高人民法院于2000年6月16日通過、1999年6月22日起施行的《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。近年來，在農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的流轉(zhuǎn)、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)

組織經(jīng)營(yíng)用地、公益性用地的征收等農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題上，理論和實(shí)務(wù)界一直爭(zhēng)論較大?，F(xiàn)行法律明確規(guī)定除家村集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，禁止農(nóng)村宅基地買賣，禁止城市居民到農(nóng)村購(gòu)置房產(chǎn)，但小產(chǎn)權(quán)房的交易在各地已成為公開的秘密，北京市懷柔區(qū)人民法院在2008年根據(jù)審判實(shí)踐專門調(diào)研后建議允許農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)?？梢?，當(dāng)前的民事和行政有關(guān)土地和“三農(nóng)”的立法已不能適應(yīng)新的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形勢(shì)需要。

（二）、重點(diǎn)打擊土地流轉(zhuǎn)過程中的職務(wù)犯罪。

社會(huì)財(cái)富的大規(guī)模轉(zhuǎn)移多與行政權(quán)力密可不分，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體和“七站八所”處于此次土地流轉(zhuǎn)的最前沿，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“今年1至10月份浙江省檢察機(jī)關(guān)共立案查處涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件412件522人，其中村支書、村委會(huì)主任等村干部職務(wù)犯罪案件占到涉農(nóng)貪污賄賂案件的四成左右。”[4]當(dāng)前，涉農(nóng)職務(wù)犯罪高發(fā)的態(tài)勢(shì)，也從一個(gè)側(cè)面反映出了經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。

在這種形勢(shì)之下，司法機(jī)關(guān)一方面應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)與涉農(nóng)部門的協(xié)作與配合，做好土地流轉(zhuǎn)過程中的職務(wù)犯罪的預(yù)防工作，努力形成懲治與預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪的合力，努力從源頭上遏制和減少涉農(nóng)職務(wù)犯罪。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)調(diào)研，要針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)和認(rèn)真總結(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中職務(wù)犯罪的特點(diǎn)和規(guī)律，深入剖析原因，研究治理措施。立法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法調(diào)研，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新形式下打擊職務(wù)犯罪提供刑法保障，推動(dòng)建立和完善防治新農(nóng)村建設(shè)中職務(wù)犯罪的長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）、開展對(duì)土地管理瀆職犯罪的立法調(diào)研活動(dòng)。

在2005年底，中央就提出：到2010年單位GDP能耗要降低20%。此后，節(jié)能降耗已成為社會(huì)共識(shí)。但是在土地管理方面，許多地方仍然是未批先占、少批多占、以租代征。國(guó)土資源部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，“2010年全國(guó)發(fā)現(xiàn)本期發(fā)生的違法用地行為5.3萬(wàn)件，涉及土地面積41.8萬(wàn)畝(其中耕地16.4萬(wàn)畝)，與2009年相比分別下降14.3%、上升1.1%。立案查處本期發(fā)生的違法用地案件2.8萬(wàn)件，涉及土地面積33.8萬(wàn)畝，與2009年相比分別下降12.1%、上升7.6%。”[6]不少地方和部門一邊從農(nóng)民手中強(qiáng)制低價(jià)拿地，一邊在建設(shè)中大肆揮霍用地。

根據(jù)我國(guó)《刑法》的規(guī)定，瀆職罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職務(wù)上的便利或者徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守，妨害國(guó)家機(jī)關(guān)的正常活動(dòng)，損害公眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)活動(dòng)客觀公正性的信賴，致使國(guó)家與人民利益遭受重大損失的行為。上述未批先占、少批多占、以租代征的土地違法行為，符合瀆職罪的犯罪構(gòu)成特征。但是，目前在我國(guó)《刑法》規(guī)定的37條瀆職類犯罪中，涉及土地的罪名僅有第410條的“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪”和“非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪”兩個(gè)罪名，其罪名涵蓋的范圍過窄，已嚴(yán)重滯后于我國(guó)土地管理的嚴(yán)峻形勢(shì)。因此，完全有必要開展對(duì)土地管理瀆職犯罪的立法調(diào)研活動(dòng)，根據(jù)土地管理工作的需要對(duì)《刑法》第410條作出調(diào)整。

結(jié)語(yǔ)

土地作為自然的產(chǎn)物，其面積有限，具有不可創(chuàng)造的特點(diǎn)。而我國(guó)目前的人口總量還在繼續(xù)增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2040年左右人口總量達(dá)到約16億。也就是說，在今后大約30年時(shí)間里，我國(guó)作為世界上人口最多的國(guó)家，還面臨著人增地減，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模更小、單位成本更高的問題。胡錦濤總書記《2005年在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班上的講話》指出：“我們所要建設(shè)的社會(huì)

主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)?！倍遥C觀中外的刑法，對(duì)農(nóng)村土地制度與土地資源的刑法保護(hù)措施呈現(xiàn)出從罪名少到罪名多，從刑罰力度小到刑罰力度大的發(fā)展趨勢(shì)。

因此，面對(duì)我國(guó)嚴(yán)重的人多地少的矛盾，在目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度初步建立的情況下，我國(guó)的刑法應(yīng)當(dāng)更加重視對(duì)農(nóng)村土地犯罪的打擊。在立法上，應(yīng)當(dāng)深入地研究農(nóng)村土地制度的刑法保護(hù)策略，順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流，契合中國(guó)實(shí)際，多角度、多手段地對(duì)破壞土地制度與資源的行為予以刑事制裁，對(duì)個(gè)別的土地犯罪的刑罰配置朝重刑趨勢(shì)發(fā)展，并且刑罰配置應(yīng)設(shè)立檔次，為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局建立規(guī)范有序的土地刑法保護(hù)體系。

參考文獻(xiàn)：趙旭.唐宋死刑制度流變考論[J].東北師大學(xué)報(bào),2005(4)。

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1、李越（1976—），女，湖北大學(xué)歷史文化學(xué)院博士研究生，湖北三峽大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、陜西省西安市人，研究方向?yàn)橹袊?guó)近現(xiàn)代史和中國(guó)當(dāng)代政治制度。聯(lián)系地址：湖北省宜昌市大學(xué)路三峽大學(xué)馬克思主義學(xué)院，郵政編碼：443002，聯(lián)系電話:***、0717-6399515，電子郵箱：cyw8619701@126.com。

2、陳喻偉（1972—），男，湖北誠(chéng)昌律師事務(wù)所主任、中國(guó)法學(xué)會(huì)會(huì)員、市人大代表、省律師協(xié)會(huì)常務(wù)理事，湖南省龍山縣人，華中師范大學(xué)法學(xué)本科畢業(yè)，研究方向?yàn)樾姓?、公司法。?lián)系地址：湖北省宜昌市沿江大道129號(hào)11樓誠(chéng)昌律師事務(wù)所，郵政編碼： 443000，聯(lián)系電話：***，傳真：0717-6255855，電子郵箱：ly***@126.com。

第二篇：關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)問題的探討

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關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)問題的探討 作者：王芳

來源：《新農(nóng)村》2012年第08期

【摘 要】 對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了探討，包括發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所面臨的矛盾、新農(nóng)村建設(shè)中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題以及影響土地流轉(zhuǎn)的制約因素，提出了創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的對(duì)策和建議，旨在為新農(nóng)村建設(shè)過程中土地流轉(zhuǎn)問題的解決提供借鑒、參考。

【關(guān)鍵詞】 新農(nóng)村建設(shè)；土地流轉(zhuǎn)；思考

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指的是在保持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包制不變的基礎(chǔ)上農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，其實(shí)質(zhì)是除所有權(quán)外的其他產(chǎn)權(quán)主體的易位。不同產(chǎn)權(quán)主體通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)農(nóng)村土地的資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭經(jīng)營(yíng)制度之下的小生產(chǎn)、小流通、分散經(jīng)營(yíng)等低市場(chǎng)化程度的經(jīng)營(yíng)方式已經(jīng)成為農(nóng)民的增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制基礎(chǔ)上，發(fā)展以標(biāo)準(zhǔn)化、商品化、集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同時(shí)建立健全與之相配套的機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。

1發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的矛盾

1.1主要矛盾

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的主要矛盾是小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)（以下簡(jiǎn)稱“三化經(jīng)營(yíng)”）之間的矛盾。農(nóng)業(yè)“三化經(jīng)營(yíng)”是一套完整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售體系，其以市場(chǎng)為向?qū)?，在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產(chǎn)資料和活勞動(dòng)，使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產(chǎn)量，同時(shí)配之以一套完整的農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售產(chǎn)業(yè)鏈，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的效率化、效益化經(jīng)營(yíng)。

1.2矛盾雙方的效用分析

1.2.1小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)。首先，小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)造成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量低、商品率低，農(nóng)戶產(chǎn)前生產(chǎn)要素的積累、產(chǎn)中新技術(shù)的運(yùn)用、產(chǎn)后產(chǎn)品的加工銷售等沒有為之提供有效服務(wù)的完整、健全的體系或組織機(jī)構(gòu)，形成“小生產(chǎn)面對(duì)大市場(chǎng)”的局面，因而產(chǎn)銷脫節(jié)，常遭受巨大損失。其次，農(nóng)產(chǎn)品屬于生活必需品，需求彈性小，可替代率低。

1.2.2三化經(jīng)營(yíng)。只有實(shí)行農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的有效對(duì)接，使農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)才能得到更有效的利用，專業(yè)化經(jīng)營(yíng)與社會(huì)化分工才能得以實(shí)現(xiàn)，才可以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，并規(guī)避價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，逐漸形成生產(chǎn)、加工、銷售一體化的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、產(chǎn)出效益質(zhì)的飛躍。

2新農(nóng)村建設(shè)需要流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出是對(duì)我國(guó)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)一步詮釋，其最終目的是解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。建設(shè)新農(nóng)村主要圍繞3個(gè)重點(diǎn)進(jìn)行?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵，而與城市化同時(shí)推進(jìn)是新農(nóng)村建設(shè)之本。因?yàn)槲覈?guó)解決“三農(nóng)”問題的出路在于減少農(nóng)民，而新農(nóng)村建設(shè)也應(yīng)該是一個(gè)農(nóng)民逐漸減少、城市化水平逐步提高的過程。要真正縮小城鄉(xiāng)差距，最重要、最可持續(xù)的就是減少農(nóng)民，將農(nóng)村大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出來。因此，強(qiáng)化農(nóng)民工就業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移與推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急，這兩方面是通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)聯(lián)系的。

一是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。人多地少導(dǎo)致小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不相容。按照古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)模型，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)因其規(guī)模偏小存在著自身的局限性，如經(jīng)不起風(fēng)險(xiǎn)、不能吸納機(jī)械技術(shù)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素、無法實(shí)行企業(yè)化管理等。小規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一種障礙。

二是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的推力形成的基礎(chǔ)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移離不開推力和拉力，其大小決定了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度。拉力有賴于農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的整治，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本提高，而各種機(jī)械的規(guī)模生產(chǎn)導(dǎo)致其價(jià)格相對(duì)下降，使用成本降低，機(jī)械化替代勞動(dòng)成為必然，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向收入更高的城市非農(nóng)部門，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

3影響土地流轉(zhuǎn)的制約因素

3.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛位是限制土地流轉(zhuǎn)的根本原因：產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)機(jī)制正常動(dòng)作的基本保證。然而，當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的權(quán)能較混亂，主要表現(xiàn)在：一是承包地的產(chǎn)權(quán)主體不明確。二是土地的各種權(quán)益模糊，沒有明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的債權(quán)屬性。三是土地承包權(quán)的性質(zhì)界定是以政策為主，土地權(quán)利的規(guī)定還沒有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項(xiàng)權(quán)能還不能完全受法律保護(hù)，權(quán)利邊界模糊，彈性較大。

3.2農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后：對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來說，土地在為農(nóng)民提供就業(yè)崗位和收入的同時(shí)，還承擔(dān)著重要的社會(huì)保障職能。農(nóng)村社會(huì)保障的缺失，在一定程度上限制了土地流轉(zhuǎn)，阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程也相對(duì)緩慢。

3.3農(nóng)村土地市場(chǎng)不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全：一是土地流轉(zhuǎn)缺乏中介服務(wù)組織，信息服務(wù)滯后。二是管理監(jiān)督薄弱。農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)多為口頭協(xié)議，根本沒有明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)戶與業(yè)主間的土地租賃合同多數(shù)是雙方自行草擬，合同具體條款不具體，權(quán)利義務(wù)等事項(xiàng)設(shè)定不規(guī)范。部分草簽了書面合同沒有報(bào)告村社集體經(jīng)濟(jì)組織，更沒有到主管部門備案，合同監(jiān)督執(zhí)行不力。

4創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的對(duì)策和建議

4.1加強(qiáng)國(guó)家的宏觀調(diào)控和管理：通過政策調(diào)控對(duì)農(nóng)村土地利用的方向和結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村的耕地不流失和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督體系，保證非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)符合國(guó)家的公共利益和不侵害農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，充分利用各種輿論媒體開展有針對(duì)性的宣傳發(fā)動(dòng)工作，大張旗鼓地宣傳開展土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意義。

4.2法律上進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)：立法改變土地權(quán)的契約性質(zhì)或債權(quán)性質(zhì)，以具有嚴(yán)格物權(quán)法意義的土地使用權(quán)取代土地承包權(quán)，使農(nóng)民真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

4.3要建立暢通的土地流轉(zhuǎn)渠道，完善土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系：繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)村基層組織在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮作用。

第三篇：新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問題及其對(duì)策

新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問題及其對(duì)策

摘要：新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和土地利用，要尊重農(nóng)民的權(quán)利和意愿，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中要節(jié)制資本，將資本下鄉(xiāng)和合作社限定在為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)，防止資本對(duì)農(nóng)民土地的兼并導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)破產(chǎn)。

2.強(qiáng)行改變土地用途

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的是農(nóng)業(yè)土地，主要是耕地和基本農(nóng)田。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為設(shè)定于農(nóng)民集體土地所有權(quán)上的用益物權(quán)是一種他物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人只能在特定目的范圍內(nèi)直接支配土地，也就是在農(nóng)業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的目的范圍內(nèi)支配土地，超越法定目的范圍就沒有支配權(quán)利，其支配不僅是無權(quán)支配，而且違反土地用途管制制度的強(qiáng)制性規(guī)定，因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。政府和村委會(huì)在主導(dǎo)承包地流轉(zhuǎn)時(shí)，往往以經(jīng)濟(jì)利益和利潤(rùn)為目的實(shí)施改變土地農(nóng)業(yè)用途的違法行為。3.耕地流轉(zhuǎn)非糧化

耕地，特別是作為基本農(nóng)田的耕地，是國(guó)家糧食安全的保證。農(nóng)地流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得危害國(guó)家的糧食安全。但是，在新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的非糧化情況嚴(yán)重，所謂的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大部分變成了比較效益更高的蔬菜、水果、藥材等經(jīng)濟(jì)作物或者發(fā)展旅游、觀光農(nóng)業(yè)，糧食種植面積大幅下滑。4.土地流轉(zhuǎn)資本主義化

所謂土地流轉(zhuǎn)資本主義化，就是土地經(jīng)過流轉(zhuǎn)成為了私人資本，土地流轉(zhuǎn)的目的就是滿足私人資本的盈利，作為土地權(quán)利人的農(nóng)戶不能公平享有土地流轉(zhuǎn)帶來的利益； 只要有利可圖就可以干，土地的其他功能都可以忽略不計(jì)。農(nóng)村的承包地是農(nóng)民的生存保障，也是國(guó)家糧食安全的保障。而在政府和村委會(huì)主導(dǎo)的承包地流轉(zhuǎn)中，往往在追求所謂規(guī)模效益的理由下，強(qiáng)行將土地流轉(zhuǎn)給公司經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民只能收取固定的微薄租金，從而將土地變成為公司的資本，公司將土地投資經(jīng)營(yíng)高效農(nóng)業(yè)或者非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其取得的利潤(rùn)與農(nóng)民無關(guān)。只領(lǐng)到租金的農(nóng)民變?yōu)楣蛡騽趧?dòng)者或者失業(yè)者，土地完全成為私人資本，不再為農(nóng)民發(fā)揮社會(huì)保障的功能，從而使土地資本化。其不得不背井離鄉(xiāng)去打工，如果打工失業(yè)或者年齡偏大無力打工，其生活就會(huì)陷入困境。二是以合作社的名義強(qiáng)制農(nóng)民入股，再由合作社將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)入公司。如前文提到的吉林省前郭縣與甘肅農(nóng)墾集團(tuán)簽訂協(xié)議，在王府站鎮(zhèn)建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范區(qū)。按照規(guī)劃，王府站鎮(zhèn)下轄5 個(gè)村的農(nóng)民要把承包的1500 公頃、合計(jì)2 萬(wàn)多畝的基本農(nóng)田轉(zhuǎn)讓給王府站鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再由合作社把土地轉(zhuǎn)給甘肅農(nóng)墾集團(tuán)經(jīng)營(yíng)。青龍山村前任黨支部書記助理王義說，全村涉及流轉(zhuǎn)的300 多戶農(nóng)民只有60 多戶同意流轉(zhuǎn)土地，80%的村民反對(duì)。村民們跟記者算賬說： 如果同意流轉(zhuǎn)，每年每公頃土地可以獲得7500 元。但是，如果自己種地，每公頃的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)字。農(nóng)民莊金祥和孟憲峰都以自己為例算了一筆賬。莊金祥說，現(xiàn)在糧食價(jià)格好，每公頃可以產(chǎn)兩萬(wàn)斤，按照現(xiàn)在玉米市值9 毛錢一斤算，毛收入是一萬(wàn)八千塊錢。

一、我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中承包地的流轉(zhuǎn)問題與對(duì)策

(一)新農(nóng)村建設(shè)中承包地的流轉(zhuǎn)問題

對(duì)于農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)，我國(guó)的政策和法律規(guī)定是比較明確的，《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》都明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，不存在有人所說的不允許流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題，所謂不允許流轉(zhuǎn)土地導(dǎo)致土地拋荒、限制農(nóng)民進(jìn)城

等都是似是而非的說法。如果說對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有限制，那也是在《農(nóng)村土地承包法》第五節(jié)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在規(guī)范的基礎(chǔ)上做了必要的限制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是民事主體之間的民事法律行為，土地流轉(zhuǎn)制度作為民事法律制度是基本完善的。至于權(quán)利人是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的比例多大這已經(jīng)不是民事法律制度本身所要解決的問題，是民事生活以自身規(guī)律發(fā)展的問題。前幾年各地關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查報(bào)告都普遍指出： 當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的狀況是，流轉(zhuǎn)面積不大、比例不高。所存在的問題： 一是農(nóng)民觀念落后，寧可拋荒土地也不愿意流轉(zhuǎn)； 二是農(nóng)村社會(huì)保障沒有建立，不能解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后的后顧之憂； 三是土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范，沒有建立流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)、合同不夠規(guī)范、確權(quán)發(fā)證不到位等。與此相關(guān)的對(duì)策就是加大宣傳力度、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)等。為什么在土地流轉(zhuǎn)比例不高的情況下，各地方政府和黨委都要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)呢？ 其口號(hào)就是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，使村民生活富裕。生活富裕就要靠土地生財(cái)，在土地承包經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀下，認(rèn)為只有實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才能提高效益實(shí)現(xiàn)富裕。因此，政府出臺(tái)各種政策措施，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。由此，許多地方把本來由承包農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的民事行為，在新農(nóng)村建設(shè)中變?yōu)榱苏鲗?dǎo)的流轉(zhuǎn)行為。這樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要存在以下問題：

1.強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地

在 2006 年剛開始新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，各地的土地流轉(zhuǎn)主要以農(nóng)民的自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)面積不大，比例不高。但近年來，大部分的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是由縣鄉(xiāng)政府和村委會(huì)主導(dǎo)的農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)。政府和村委會(huì)主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)往往強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地、操縱土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、截留流轉(zhuǎn)費(fèi)用。筆者 2011 年 8 月曾到某縣馬道口村調(diào)研，問村民承包地的經(jīng)營(yíng)情況，村民告知承包地由公司經(jīng)營(yíng)了，每年給租金每畝800 元。筆者問： 由哪個(gè)公司經(jīng)營(yíng)，訂立合同沒有？ 村民回答： 是村委會(huì)租出去的，沒有與村民協(xié)商、沒有訂合同。筆者問你們同意不？ 村民回答不同意也沒有辦法。西南大學(xué)學(xué)生田帥以四川省邛崍市、重慶市榮昌縣、北碚區(qū)為調(diào)研樣地，于 2007 年 7 月至 2008 年 1 月對(duì)三個(gè)研究區(qū)共 1072 戶農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查，收回有效問卷 970 份，其中參與土地流轉(zhuǎn)的問卷 865 份。通過調(diào)查得出的結(jié)論之一是： 在政府干預(yù)成為土地流轉(zhuǎn)的最大促成因素時(shí)，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶的土地收益偏低，缺乏勞動(dòng)力、家庭年齡老化、受教育程度低的農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)利益分配中是受益劣勢(shì)群體。循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。第 34 條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)的方式。農(nóng)村土地的所有權(quán)雖然屬于集體所有，但農(nóng)戶土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)起著限制集體所有權(quán)的作用，集體組織不得流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶對(duì)非法干涉有權(quán)對(duì)抗。政府和村委會(huì)主導(dǎo)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)顯然是違反法律規(guī)定的。政府和村委會(huì)主導(dǎo)以至代替權(quán)利人轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是違法的，但是在尊重農(nóng)戶意愿的前提下，政府和村委會(huì)幫助農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，提高土地流轉(zhuǎn)效益則是合法的，是農(nóng)民所需要的。

土地的資本化經(jīng)營(yíng)必然以追求利潤(rùn)為其本質(zhì)，土地流轉(zhuǎn)于公司后，必然被投向高效的農(nóng)業(yè)甚至非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，公司為了利潤(rùn)就不惜與政府和村委會(huì)合作強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，不惜違法改變農(nóng)地用途。以上提到的典型事例都是由資本的本質(zhì)決定的。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域節(jié)制資本，并不是禁止資本進(jìn)入農(nóng)村，而是要將資本引向它應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的方面，防止公司資本下鄉(xiāng)以租賃、入股等形式兼并農(nóng)民的土地，防止在不經(jīng)農(nóng)民同意的情況下通過建立土地股份合作社兼并農(nóng)民的土地，防止資本在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)使大量的小農(nóng)或中農(nóng)破產(chǎn)。為此，對(duì)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)應(yīng)當(dāng)限定于農(nóng)產(chǎn)品深加工和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)土地流轉(zhuǎn)投入糧食生產(chǎn)與高效經(jīng)濟(jì)作物應(yīng)當(dāng)有合理的布局和比例； 對(duì)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的組建和引導(dǎo)，主要應(yīng)當(dāng)為農(nóng)戶服務(wù)或者把土地合作與勞動(dòng)合作相結(jié)合。各項(xiàng)農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策和稅收優(yōu)惠政策，都要以有效調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)于糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)作物的合理比例為原則，以龍頭企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展和惠顧農(nóng)民的效果為獎(jiǎng)勵(lì)和支持的依據(jù)，切實(shí)防止公司和大戶資本直接套取國(guó)家的扶農(nóng)優(yōu)惠利益。

4.對(duì)政府和村委會(huì)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地的行為應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制違法強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地、強(qiáng)占土地的行為，是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重侵害，應(yīng)當(dāng)通過行政、刑事和民事責(zé)任予以追究。對(duì)政府違法流轉(zhuǎn)土地應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，由上級(jí)政府、農(nóng)業(yè)主管部門、土地管理和土地督察、行政監(jiān)察部門嚴(yán)格地聯(lián)合問責(zé)，追究其行政責(zé)任，具有問責(zé)權(quán)的任何一個(gè)部門都應(yīng)當(dāng)有首問職責(zé)，問責(zé)滯后與失職的應(yīng)當(dāng)追究各個(gè)問責(zé)部門的責(zé)任。

二、新農(nóng)村建設(shè)中集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題

新農(nóng)村建設(shè)中的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要涉及三個(gè)問題： 一是在法律上是否允許集體建設(shè)用地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)； 二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤與集體土地權(quán)利的保護(hù)； 三是是否允許農(nóng)民宅基地自由轉(zhuǎn)讓。這是三個(gè)相互聯(lián)系的問題。(一)新農(nóng)村建設(shè)中集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題

1.入市的必要性和可行性

按照《土地管理法》第 43 條的規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民建住宅使用農(nóng)民集體所有的土地以外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的必須使用國(guó)有土地，國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。也就是說，國(guó)有土地除存量外，其增量來自對(duì)集體土地的征收。但是《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》都已經(jīng)明確規(guī)定了國(guó)家征收農(nóng)民集體所有的土地限于公共利益目的，非公共利益目的不得征收集體土地。那么，如何解決公共利益目的以外的新增建設(shè)用地就成為問題。從道理上，集體所有的土地應(yīng)可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。集體建設(shè)用地的直接入市就是在符合規(guī)劃和建設(shè)用地指標(biāo)控制的條件下，把本來由國(guó)家征收為國(guó)有土地再出讓給建設(shè)用地人的土地直接由集體出讓，省去國(guó)家征收這個(gè)環(huán)節(jié)。2001 年以后，許多地方就已經(jīng)開始了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)。有多個(gè)省頒布了關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法。特別是在新農(nóng)村建設(shè)中，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)村集體和農(nóng)民的收入，盤活了集體土地資產(chǎn)，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)揮了重要作用。目前，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)普遍存在。2.入市的合法性問題

允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)只是解決了合法性的前提，并不必然意味著集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)就是合法的。合法性的首要問題是如何解決集體建設(shè)用地的發(fā)生，也就是通過怎樣的法律事實(shí)使集體土地才能成為集體建設(shè)用地。如果放開集體建設(shè)用地市場(chǎng)，采取所有權(quán)自主，在農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地存在巨大價(jià)值差異的情況下，集體自然會(huì)將土地大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，在這個(gè)問題上決不可實(shí)行所有權(quán)自由，對(duì)于土地所有權(quán)各個(gè)國(guó)家對(duì)其權(quán)能都是有所限制的，從來就不存在完全的自由。國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，就是限制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。國(guó)家對(duì)建設(shè)用地供應(yīng)量的控制也是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段?？刂频霓k法就是土地利用總體規(guī)劃和利用計(jì)劃以及土地用途變更審批制度。土地利用規(guī)劃由權(quán)力機(jī)關(guān)通過，具有最高法律效力。政府機(jī)關(guān)和任何單位、個(gè)人違反土地利用規(guī)劃

應(yīng)當(dāng)承擔(dān)嚴(yán)格的法律責(zé)任。土地利用計(jì)劃是政府實(shí)施規(guī)劃的指標(biāo)的具體分解。符合規(guī)劃且有用地指標(biāo)才能得到農(nóng)地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地的審批。研究者對(duì)于土地利用規(guī)劃和審批，基本沒有異議，只是強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)規(guī)劃制定的科學(xué)性、增強(qiáng)規(guī)劃的法律權(quán)威性和實(shí)施的嚴(yán)格性，要通過切實(shí)的民主參與和發(fā)揮人大的權(quán)力，防止政府自行定規(guī)劃、變規(guī)劃。而對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)制度則有一些觀點(diǎn)認(rèn)為，其屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留物而且易生腐敗應(yīng)當(dāng)予以廢除，但筆者認(rèn)為，用地指標(biāo)的控制仍然是必要的，特別是在允許集體建設(shè)用地直接入市的情況下，僅有規(guī)劃而無指標(biāo)控制，可能導(dǎo)致建設(shè)用地供應(yīng)的過熱和間供應(yīng)的不平衡，會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生不利影響。資本主義可以有計(jì)劃、社會(huì)主義可以有市場(chǎng)，并不是計(jì)劃手段可以一概不要。指標(biāo)控制雖然可能易生腐敗，但不能因此就廢除它。就像政府工作人員會(huì)腐敗而不能廢除政府一樣。因此，一個(gè)集體要使本集體所有的土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，應(yīng)符合建設(shè)用地規(guī)劃和利用計(jì)劃，經(jīng)過申請(qǐng)，由政府批準(zhǔn)。集體建設(shè)用地目前主要限于鄉(xiāng)村公益設(shè)施用地、鄉(xiāng)村企業(yè)用地和農(nóng)民的宅基地。如果集體建設(shè)用地入市僅指既有的存量集體建設(shè)用地入市，那就沒有意義。因?yàn)檫@些用地存量極為有限而且用途又為鄉(xiāng)村和農(nóng)民所必須，根本無法滿足公共利益目的以外的建設(shè)用地需求。因此，新增集體建設(shè)用地是必然的。

集體建設(shè)用地使用權(quán)變動(dòng)的法律事實(shí)應(yīng)由法律明確規(guī)定，沒有依據(jù)法律規(guī)定的法律事實(shí)不能取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。這是判斷合法的建設(shè)用地和非法建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)。目前土地違法情況嚴(yán)重，特別是集體建設(shè)用地的非法用地

集體建設(shè)用地使用權(quán)變動(dòng)的法律事實(shí)應(yīng)由法律明確規(guī)定，沒有依據(jù)法律規(guī)定的法律事實(shí)不能取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。這是判斷合法的建設(shè)用地和非法建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)。目前土地違法情況嚴(yán)重，特別是集體建設(shè)用地的非法用地嚴(yán)重。例如，小產(chǎn)權(quán)房違法用地在各地普遍存在。一些人認(rèn)為，只要允許了集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市，小產(chǎn)權(quán)房的問題就可迎刃而解。其實(shí)這是一種誤導(dǎo)。小產(chǎn)權(quán)房是違法的，都是私自將耕地轉(zhuǎn)為商品房開發(fā)用地形成的，如果把允許集體建設(shè)用地直接入市理解為小產(chǎn)權(quán)房合法，就會(huì)使人誤以為集體可以直接將農(nóng)地用于商品房開發(fā)。因此，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房必須作違法處理，才能建立集體建設(shè)用地合法有序的入市制度。至于集體建設(shè)用地能否用于房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目則完全由國(guó)家土地利用總體規(guī)劃決定。

除了集體私自開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房以外，還存在由政府主導(dǎo)的違法把集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的問題。例如，2010 年 10 月“環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈”的提出，無疑利好河北香河縣的房地產(chǎn)發(fā)展。巨大的商業(yè)利益促使縣政府和開發(fā)商合謀冒險(xiǎn)，將萬(wàn)畝耕地非法流轉(zhuǎn)。他們以新農(nóng)村建設(shè)的名義強(qiáng)制與村民簽訂了承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但現(xiàn)實(shí)是，從村委會(huì)、鎮(zhèn)政府到縣國(guó)土部門、縣政府，他們以高價(jià)把耕地賣給了開發(fā)商，并非法改變土地性質(zhì)，建商品房小區(qū)或廠房。萬(wàn)科集團(tuán)、五礦置業(yè)與河北建設(shè)集團(tuán)合作，在香河開展“新農(nóng)村建設(shè)”工作，由河北建設(shè)集團(tuán)等當(dāng)?shù)睾献骰锇榕浜舷愫诱髡纪恋?，很多其他地產(chǎn)商也以“新農(nóng)村建設(shè)”為名，大搞商業(yè)開發(fā)。2009 年5 月，安平鎮(zhèn)謝屯村村委會(huì)與村民簽定合同，以每畝租金1150 元的價(jià)格租借村民的承包地，但是，五個(gè)月之后，這塊土地卻以每畝 60 萬(wàn)元的價(jià)格被一家房地產(chǎn)公司拍得，這個(gè)名叫紫藤堡的項(xiàng)目，已經(jīng)建起了上百套別墅。

在嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地入市和用于商品房開發(fā)的情況下，違法占用集體土地的情況尚且如此嚴(yán)重，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)入市顯然更可能誘發(fā)未批先占等違法用地問題。因此，允許集體建設(shè)用地入市，違法入市問題可能更加嚴(yán)峻，土地管理部門從一開始就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理，一定要管得住。如果只是簡(jiǎn)單地放開集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，而管不住，就會(huì)導(dǎo)致土地市場(chǎng)的混亂，耕地減少，從而危害國(guó)家糧食安全。

3.入市的公平性問題

集體所有權(quán)主體是以社區(qū)為單位分布在全國(guó)各地的集體社區(qū)。集體土地具有不可移動(dòng)性，集體社區(qū)也是不可移動(dòng)的。因此，不同區(qū)位的集體，其土地的價(jià)值和效益就不一樣。在允許集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的情況下，各集體必然希望將其所有的土地規(guī)劃為建設(shè)用地。但客觀上不可能把所有集體的土地都規(guī)劃為建設(shè)用地。如此之下，其土地被規(guī)劃為建設(shè)用地的集體就會(huì)取得巨大的利益，而土地未被規(guī)劃為建設(shè)用地的集體，其土地就只能用于農(nóng)業(yè)，其效益就必然低下。土地規(guī)劃由此導(dǎo)致不同集體所有者之間的不公平。這就會(huì)在法律上產(chǎn)生一個(gè)問題： 同是集體所有權(quán)為什么允許甲集體的土地作為建設(shè)用地入市而不允許乙集體的土地作為建設(shè)用地入市呢？ 這不違反所有權(quán)平等嗎？ 這種似是而非的質(zhì)疑一直存在于一些學(xué)者對(duì)國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)之間的質(zhì)疑中——為什么國(guó)有土地能夠進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)而不允許集體所有的土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)呢？ 實(shí)際上，這與不同所有權(quán)之間的差異性與平等性沒有關(guān)系，只是平等性要求我們公平地對(duì)待差異。

(二)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與集體土地和農(nóng)民利益的保護(hù)

我國(guó)通過土地利用規(guī)劃和計(jì)劃控制集體土地流入建設(shè)用地市場(chǎng)。隨著建設(shè)用地需求的不斷高漲和耕地保護(hù)的日益嚴(yán)重，建設(shè)用地規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)就成為最為緊缺的“資源”。對(duì)商人來說，得到規(guī)劃弄到指標(biāo)就能發(fā)財(cái)。地方政府也以此作為招商引資的手段，以增加財(cái)政收入。由此，官商勾結(jié)的腐敗愈演愈烈。在集體建設(shè)用地入市的情況下，這種情況可能會(huì)更加嚴(yán)重。商人要地，地方基層政府和農(nóng)村集體組織則爭(zhēng)取土地變更為建設(shè)用地。因此，為完成對(duì)農(nóng)民利益和耕地保護(hù)的任務(wù)就更加需要采取切實(shí)有效的措施。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)就充分說明了這個(gè)問題。國(guó)土資源部于 2008 年 6月 27 日發(fā)布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”作了詳細(xì)規(guī)定，其具體內(nèi)容是： 依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地的地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地和建設(shè)用地面積占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。此種規(guī)定的初衷盡管非常好，但制度在具體執(zhí)行中被不少地方政府演化為大拆大建、撤并村莊、逼迫農(nóng)民上樓的村莊城市化運(yùn)動(dòng)。正當(dāng)這種嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益的做法在一些學(xué)者和媒體的助推下向全國(guó)蔓延之時(shí)，國(guó)務(wù)院總理溫家寶于 2010 年 11 月 10 日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，明確嚴(yán)禁以整治為名擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶自主決定，不得強(qiáng)拆強(qiáng)建。嚴(yán)禁違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包地。堅(jiān)決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。這種情況雖然在一定程度上被制止，但應(yīng)當(dāng)從法律上對(duì)此進(jìn)行反思，采取法律手段切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

第四篇：新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)問題研究開題報(bào)告

新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)問題研究—以滎陽(yáng)為例

一、選題的背景、目的、意義

背景：一直以來，“三農(nóng)”問題始終受到黨和政府高度重視。近年來隨著我國(guó)改革開放的不斷深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨完善，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題十分突出的擺在了社會(huì)發(fā)展的前沿，“三農(nóng)”問題已經(jīng)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)重大的政治和社會(huì)問題。黨的十六屆五中全會(huì)提出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，這是黨中央統(tǒng)攬全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、與時(shí)俱進(jìn)作出的重大決策，是一項(xiàng)惠及億萬(wàn)農(nóng)民、關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略舉措，也是我國(guó)在當(dāng)前社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期必須擔(dān)負(fù)和完成的一項(xiàng)重要使命。

有關(guān)“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”問題涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)諸多領(lǐng)域，內(nèi)容十分寬泛，但深入研究后我們不難發(fā)現(xiàn)，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，加快土地流轉(zhuǎn)已成為決定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵因素。土地流轉(zhuǎn)工作是一項(xiàng)巨大的工程，工作政策性強(qiáng)、影響面廣，既關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，又關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，最終也影響到我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)的整體進(jìn)程。在現(xiàn)行土地制度下，土地承載著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入、滿足就業(yè)、家庭養(yǎng)老、社會(huì)保障等多種功能，是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來，各級(jí)黨委政府始終在

為更好地推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收探索有效途徑，尤其是自《農(nóng)村土地承包法》等各項(xiàng)土地承包制度改革和實(shí)施以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，土地資源使用效益的提高，有效地實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。

目的：加快土地流轉(zhuǎn)已成為決定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵因素，當(dāng)前，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，制度、機(jī)制、認(rèn)識(shí)等各方面存在的問題嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地的正常流轉(zhuǎn)，在目前新農(nóng)村建設(shè)和深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高速的大前提下，如何加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為社會(huì)的熱門話題，因此筆者試圖通過本文分析土地流轉(zhuǎn)中存在的現(xiàn)實(shí)問題，探討解決的途徑，加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

意義：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高速和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)都具有十分重要的意義。新農(nóng)村、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高速、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化根本目標(biāo)就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的增收致富，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定性因素就是農(nóng)村土地問題，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題，加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，有利于解決農(nóng)村人地矛盾和耕地拋荒問題, 有效改善土地資源配置效率, 激活農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,保持農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定；有利于提高土地利用率,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；有利于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)提供廣闊空間，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展,并促進(jìn)農(nóng)民增

收。構(gòu)建和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制,可以使農(nóng)民更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果,顯示集體土地資產(chǎn)價(jià)值,促進(jìn)農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性增收。同時(shí),它規(guī)范了集體建設(shè)用地市場(chǎng)秩序,隱性交易行為大大減少,政府對(duì)集體土地市場(chǎng)的調(diào)控和監(jiān)管得以加強(qiáng)。此外,這一政策還有利于緩解經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)國(guó)有土地的需求壓力,減少建設(shè)占用農(nóng)用地的沖動(dòng)。土地流轉(zhuǎn)將開啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑。一方面通過適當(dāng)?shù)募信c合理的土地置換,可以避免農(nóng)村居民點(diǎn)過于分散的住房方式所造成的土地浪費(fèi),推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)并化解耕地紅線失守的尷尬；另一方面“宅基地?fù)Q住房,承包地?fù)Q社?！?有利于提高農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性,從而有利于弱化城鄉(xiāng)二元體制并推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。此外,當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展的一個(gè)重要瓶頸是農(nóng)村金融服務(wù)嚴(yán)重滯后,而宅基地及其建筑物的流轉(zhuǎn)和抵押,無疑會(huì)有力推進(jìn)農(nóng)村金融及農(nóng)村土地的資本化與市場(chǎng)化，融資渠道的擴(kuò)寬，必然為新農(nóng)村建設(shè)提供資金保障。

從這個(gè)角度來說，解決了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題，很大程度上來說就是解決了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最根本的問題。

二、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

目前國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行研究：一是從國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度、機(jī)制和法律政策進(jìn)行理論；二是就土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行充分的分析論正；三是針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，分

析原因，提出解決的對(duì)策。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中，主觀上是思想認(rèn)識(shí)方面的問題，客觀上流轉(zhuǎn)制度、機(jī)制和市場(chǎng)不完善、農(nóng)民的得益無法得到最大程度上的保障，解決此問題，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)從服務(wù)引導(dǎo)入手，進(jìn)一步完善服務(wù)體系，健全農(nóng)民保障機(jī)制，探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式。

國(guó)外關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面的研究主要有以下幾個(gè)方面：一是土地流轉(zhuǎn)與土地利用效率，二是土地可持續(xù)利用理念研究；三是土地流轉(zhuǎn)過程中土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)和土地流轉(zhuǎn)過程掠奪的成因及應(yīng)對(duì)措施方面的研究。在具體實(shí)踐上以法國(guó)為例，法國(guó)是擁有傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、土地分散、人地矛盾較為突出的國(guó)家。為解決這一問題，法國(guó)政府主要采取兩方面的改革措施：一是改革土地繼承制度，以保證土地不再繼續(xù)細(xì)碎化。二是支持中等規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)發(fā)展，促進(jìn)小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)移，穩(wěn)定大農(nóng)場(chǎng)。法國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要通過用益權(quán)制度來處理土地的租佃關(guān)系。法國(guó)農(nóng)地用益權(quán)可通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)。另外，法國(guó)還先后頒布《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》、《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》及成立“土地整治和農(nóng)村安置公司”來推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)尚處于起步階段，問題主要存在于流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)層面，因此國(guó)內(nèi)的研究主要針對(duì)表現(xiàn)出來的淺層問題和具體的應(yīng)對(duì)措施。國(guó)外尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于土地政策的研究和實(shí)踐，很多方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，在保護(hù)弱勢(shì)群體的利益上更應(yīng)該汲取發(fā)達(dá)國(guó)家土地流轉(zhuǎn)研究的理論經(jīng)驗(yàn)。

三、選題的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值

從理論上講，借鑒世界上現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，對(duì)于促進(jìn)土地資源的合理配置，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程都具有舉足輕重的作用。但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中表現(xiàn)制度、機(jī)制、認(rèn)識(shí)等方面的問題起來越凸顯，并且這些問題很難由參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民通過市場(chǎng)自主解決。從實(shí)踐上講，解決目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的各種問題，已成為中國(guó)各級(jí)政府高度關(guān)注的問題，也已經(jīng)成為理論學(xué)術(shù)界研究的熱門課題。探討本課題，對(duì)于解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。

四、論文基本思路、主要觀點(diǎn)和研究方法

基本思路：本文遵循提出問題、分析問題、解決問題的思路，把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)置身于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、城市化進(jìn)程的大環(huán)境下，對(duì)農(nóng)村流轉(zhuǎn)形式、途徑、作用和意義等現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，在此基礎(chǔ)上，深刻剖析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，針對(duì)當(dāng)下存在的問題，本文提出服務(wù)引導(dǎo)、政府管理、制度機(jī)制建設(shè)、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的完善來解決土地流轉(zhuǎn)中存在的問題。

主要觀點(diǎn)：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)越來越多的被各界所重視，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主客觀兩方面的問題，應(yīng)著重做到以下幾點(diǎn)。第一，各級(jí)政府加大宣傳引導(dǎo)的力度，破解基層干部群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)的抵觸情緒。第二，各級(jí)政府、職能部門、合作

組織應(yīng)從制度、機(jī)制、規(guī)范、市場(chǎng)入手，為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)平臺(tái)。第三，要不斷探索新的符合實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)新模式。

研究方法：(1)文獻(xiàn)分析法：根據(jù)選題的需要，通過中國(guó)知網(wǎng)、維普資訊、萬(wàn)方等數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)相關(guān)的文獻(xiàn)資料進(jìn)行檢索，查閱了大量的書刊、論文、研究報(bào)告等資料，經(jīng)過整理與分析，形成文獻(xiàn)綜述，并為論文的進(jìn)一步研究提供了很好的理論基礎(chǔ)。(2)訪談法：以滎陽(yáng)為重點(diǎn)，對(duì)滎陽(yáng)及周邊的部分地區(qū)進(jìn)行實(shí)地的訪談和調(diào)查，了解河南省新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際狀況、主要問題以及各地黨委政府的具體措施等，使論文的研究更具實(shí)踐意義。通過訪談等方式所得的統(tǒng)計(jì)資料，對(duì)實(shí)踐中存在的典型問題進(jìn)行深入思考，以尋求解決的措施。(3)比較分析法：在對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究時(shí)，采用橫向的世界范圍內(nèi)的比較，參照法國(guó)、日本、越南等國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)進(jìn)行了橫向的比較分析，通過這些比較分析，對(duì)相關(guān)問題的認(rèn)識(shí)更加深入和全面。(4)實(shí)證研究和規(guī)范研究相結(jié)合：新農(nóng)村建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問題既是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題，具有重要的實(shí)踐意義。因此，其研究離不開對(duì)現(xiàn)實(shí)的把握和對(duì)實(shí)踐的總結(jié)。本文立足于實(shí)踐，通過實(shí)證研究和規(guī)范研究相結(jié)合的方法，對(duì)滎陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)過程中取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的個(gè)性及共性問題進(jìn)行分析研究，提出相應(yīng)的對(duì)策。

四、論文框架結(jié)構(gòu) 第一章 本論文的相關(guān)理論

(一)新農(nóng)村建設(shè)的背景

1、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的難點(diǎn)和關(guān)鍵在農(nóng)村。

2、農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度相對(duì)緩慢。

3、城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大。

4、我國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新的發(fā)展階段，初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

5、基于鞏固農(nóng)村改革和發(fā)展的成果，提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。加快農(nóng)村改革、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，不僅是廣大農(nóng)民的迫切愿望，是全社會(huì)的普遍共識(shí)，而且是應(yīng)對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展挑戰(zhàn)和參與日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的客觀要求。

(二)新農(nóng)村建設(shè)研究的理論基礎(chǔ)

1、舒爾茨的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造理論。實(shí)行農(nóng)村土地制度改革，建立適應(yīng)市場(chǎng)需求的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型體制和制度等理論對(duì)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。

2、可持續(xù)發(fā)展理論。20世紀(jì)90年代，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)提出了可持續(xù)發(fā)展理論，其核心是發(fā)展經(jīng)濟(jì)兼顧保護(hù)資源和改善環(huán)境，以求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、自然界和人類社會(huì)持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展理論為我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)定位起了指導(dǎo)作用。

3、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)階段理論與我國(guó)現(xiàn)階段采取的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展這一策略相符合。

第二章 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的歷史沿革(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概念界定(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)歷史進(jìn)程(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1、流轉(zhuǎn)形式出現(xiàn)新模式

2、流轉(zhuǎn)途徑呈現(xiàn)多樣化

3、流轉(zhuǎn)效果表現(xiàn)為多重化

第三章 國(guó)外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法及啟示(一)國(guó)外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)

1、法國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法

2、日本農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法

3、越南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法(二)國(guó)外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

1、重視農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的關(guān)系

2、充分發(fā)揮政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)作用

3、農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式多樣化

4、農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系比較健全(三)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的啟示

1、我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)需因地制宜、分類指導(dǎo)

2、應(yīng)加大政府推動(dòng)和引導(dǎo)的力度

3、建立和完善多種多樣的流轉(zhuǎn)方式

4、建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律體系

第四章 滎陽(yáng)及周邊地區(qū)土地流轉(zhuǎn)情況實(shí)證分析(一)滎陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐情況

1、以賈峪五村聯(lián)建和槐西新村為代表的“引進(jìn)社會(huì)資本參與新農(nóng)村建設(shè)”模式

2、以唐垌中心村為代表的“村企聯(lián)建”

3、以鄭莊中心村為代表的“土地增減掛鉤”模式

4、以桃花峪村、霸王城村、劉溝村、二郎廟村等代表的“沿黃生態(tài)旅游”模式

5、王村鎮(zhèn)西大村“綠色農(nóng)業(yè)”模式(二)新密市土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐情況

1、新密市土地流轉(zhuǎn)的主要做法

2、取得的成效

第五章 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題(一)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需要性認(rèn)識(shí)有偏差

1、基層干部的重視程度

2、群眾的后顧之憂

3、落后的思想意識(shí)

(二)農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后 1．土地流轉(zhuǎn)收益較小。

2、股田制存在風(fēng)險(xiǎn)性。

3、農(nóng)民缺乏投入資本，農(nóng)民工的社會(huì)保障問題十分突出。(三)農(nóng)村土地市場(chǎng)不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全

1、土地流轉(zhuǎn)缺乏中介服務(wù)組織，信息服務(wù)滯后。

2、管理監(jiān)督薄弱。

第六章 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策(一)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)(二)明確管理職能(三)健全投資效益機(jī)制(四)完善服務(wù)體系(五)探索土地流轉(zhuǎn)新模式(六)規(guī)范明確土地流轉(zhuǎn)范圍 第七章 結(jié)論

五、論文的寫作計(jì)劃： 本論文完成的進(jìn)度：

1、定題及確定研究方向：2010.6.1——2010.8.1

2、文獻(xiàn)資料的收集及組織：2010.8.2.——2010.9.10

3、完成開題報(bào)告：2010.9.11——2010.11.30

4、撰寫論文，完成初稿：2010.12.1——2011.3.10

5、修改定稿：2011.4.1——2011.4.20

六、主要參考資料

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第五篇：新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)問題及法律規(guī)制

新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)問題及法律規(guī)制邢愛賓工業(yè)設(shè)計(jì)2010屆1班學(xué)號(hào)：1064122104 內(nèi)容提要:社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是黨和政府從我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展階段出發(fā)做出的一項(xiàng)戰(zhàn)略安排。隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)日益成為不可回避的一個(gè)重要課題。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中尚存在許多問題。為此，應(yīng)從加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)立法、保障農(nóng)民享有真正的所有權(quán)、建立規(guī)范的農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府職能準(zhǔn)確定位政府角色等幾方面來完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度。關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)土地流轉(zhuǎn)問題法律規(guī)制

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是黨和政府從我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展階段出發(fā)做出的一項(xiàng)戰(zhàn)略 安排，是持續(xù)數(shù)十年、惠及八億農(nóng)民、全面提升我國(guó)現(xiàn)代化整體水平的一項(xiàng)重大而又艱巨 的歷史任務(wù)。新農(nóng)村建設(shè)涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村管理、村鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、國(guó)土整治等方方面面，需要一整套完備的土地政策體系作支撐。[1]經(jīng)過三十年的改革探索，我國(guó)已經(jīng)建立了一系列實(shí)踐證明是行之有效并需要繼續(xù)堅(jiān)持和完善的農(nóng)村土地政策。而與此 同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)問題日益成為新農(nóng)村建設(shè)中一個(gè)不可回 避的重要課題。

一、土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

1、產(chǎn)權(quán)不明，法制缺陷

從《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定來看，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的使用權(quán)、收入享受權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)三個(gè)重要權(quán)能。在現(xiàn)實(shí)的土地流轉(zhuǎn)過程中，承包者只擁有土地的部分產(chǎn)權(quán)，即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這部分產(chǎn)權(quán)是否可以構(gòu)成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前尚無法律依據(jù)，導(dǎo)致土地不能像普通商品一樣在市場(chǎng)流動(dòng)。另外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏可操作的法律規(guī)范。在《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》中，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)規(guī)定的過于原則和籠統(tǒng)。在《農(nóng)村土地承包法》中，雖然規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的形式、原則、合同形式、違約責(zé)任以及法律責(zé)任等條款。但是，由于我國(guó)農(nóng)業(yè)地區(qū)發(fā)展不平衡，土地流轉(zhuǎn)的原因、形式和規(guī)模等諸多方面千差萬(wàn)別，因此，它不能較全面地指引和規(guī)制土地流轉(zhuǎn)，甚至因?yàn)槿狈唧w的實(shí)施細(xì)則而對(duì)某些利益集團(tuán)約束乏力。

2、缺乏規(guī)范的組織管理

當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)管理部門沒有充分履行職能并根據(jù)《土地管理法》和農(nóng)經(jīng)管理部門的職能設(shè)置。流轉(zhuǎn)登記制度不健全，完備的登記制度是財(cái)產(chǎn)交易有序化的必要條件。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種不動(dòng)產(chǎn)使用物權(quán)，登記的意義極為重要。相對(duì)而言，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記是普遍不受重視的。土地流轉(zhuǎn)時(shí)，既不向農(nóng)經(jīng)管理部門申報(bào)審批，也不向土地承包合同管理部門登記備案的結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)的資金收入管理不規(guī)范，流轉(zhuǎn)后土地用途有失控之勢(shì)，流轉(zhuǎn)土地面積無法統(tǒng)計(jì)。土地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者和土地經(jīng)營(yíng)者多方利益，流轉(zhuǎn)必須按規(guī)范操作。

3、政府定位不當(dāng)，損害農(nóng)民利益

一些鄉(xiāng)村組織直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段和作為突出政績(jī)的形象工程。有的在流轉(zhuǎn)操作中違 背土地政策，強(qiáng)行反租，租金補(bǔ)償過低，土地租金的收益分配缺乏透明度，極大地?fù)p害了農(nóng)民利益。

4、農(nóng)村社會(huì)保障體制尚不完善

大部分農(nóng)村地區(qū)又因缺乏社會(huì)保障制度，農(nóng)民仍把土地作為安身立命之本和農(nóng)外就業(yè)的最后保障，寧肯種“粗放田”、“應(yīng)付田”，甚至不惜暫時(shí)拋荒，也不愿放棄土地的承包權(quán)。沒有健全的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的法律規(guī)制的完善

就目前及今后一段時(shí)間而言，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的日益多元化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然會(huì)越加頻繁和復(fù)雜，流轉(zhuǎn)的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化，權(quán)屬變動(dòng)必然涉及權(quán)利、義務(wù)的調(diào)整，如何在整體規(guī)劃下規(guī)范并促進(jìn)流轉(zhuǎn)的發(fā)生便成為當(dāng)務(wù)之急。我認(rèn)為，必須盡快依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，建立和完善相應(yīng)的政策和法律制度。

（一）中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地所有權(quán)主體被法律界定為“集體”，這里基本沒有爭(zhēng)議。但是，究竟由誰(shuí)代表集體行使土地所有權(quán)，都很不明確，而現(xiàn)在此權(quán)利基本上由行政村組織來行使。由于它是一個(gè)黨政不分、政社不分的行政附屬組織，集體和作為集體分子的農(nóng)民之間，均無雙向選擇的自由，土地的所有權(quán)當(dāng)然不可能由村民代表來行使，而只能由作為地域性經(jīng)濟(jì)組織的村長(zhǎng)來行使，這樣問題就來了。[2]因?yàn)榇彘L(zhǎng)有事實(shí)上的土地處置權(quán)，卻并不負(fù)擔(dān)半點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，因此為農(nóng)村土地尋租埋下禍根。因此，應(yīng)修改《土地管理法》及相應(yīng)法律法規(guī)，解決集體土地所有權(quán)的錯(cuò)位、缺位或虛位等問題，將其直接交由村民委員會(huì)行使，刪除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)合作社等虛置概念，賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體——— 村民委員會(huì)和使用權(quán)主體——— 承包戶的市場(chǎng)主體地位。所以必須從立法上保證農(nóng)民享有真正的土地所有權(quán)，從而使其享有擁有土地的收益權(quán)。

（二）加強(qiáng)和完善土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。首先，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，要在堅(jiān)持和完善以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)上，按照“依法、自愿、有償”的原則，尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益；其次，制定土地流轉(zhuǎn)格式合同，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，所以地方立法可以適當(dāng)超前，可以先行制定地方性的條例或辦法之類的，以法律的形式對(duì)本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，從而達(dá)到集約利用、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的。對(duì)暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行；最后，應(yīng)該建立一個(gè)便捷、高效、安全的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)登記公示、公信制度，這對(duì)物權(quán)流動(dòng)制度保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)具有極大的影響力。一方面，如今土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體不再局限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的單位和個(gè)人可以通過租賃、轉(zhuǎn)包和招標(biāo)、拍賣等方式獲得土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人身份的多元化使得借由考察權(quán)利人是否具備集體成員身份來判斷權(quán)屬狀況的困難系數(shù)及風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大大增加，無形中提高了交易成本。另一方面，土地流轉(zhuǎn)涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，具有頻繁的重復(fù)發(fā)生率，需要明確的法律登記制度對(duì)法律關(guān)系各方的權(quán)利狀態(tài)加以公示化，明晰化、確定化[3]。

（三）要依法建立規(guī)范的農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)就是法制經(jīng)濟(jì)。把土地 流轉(zhuǎn)回歸到市場(chǎng)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，有利于提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率，提高農(nóng)村土地的產(chǎn)出 率，提高廣大農(nóng)村村民的生活水準(zhǔn)，這也是新農(nóng)村建設(shè)的應(yīng)有之義。如果人為在政策、法規(guī)上對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行“堵”和“壓制”并不符合生產(chǎn)力發(fā)展要求。比如要修改與《憲法》不協(xié)調(diào)的有關(guān)法律表述，如現(xiàn)行《土地管理法》63條可改為“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)

不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地土地 使用權(quán)可依照法律規(guī)定發(fā)生轉(zhuǎn)移”。從法律層面允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)也要加快相應(yīng)實(shí)施條例出臺(tái)，以便于實(shí)際操作管理。另外，在中國(guó)，大多數(shù)地方政府或法院有關(guān)機(jī)構(gòu)尚未形成處理土地流轉(zhuǎn)糾紛的規(guī)范化制度，也缺乏相關(guān)的法律條文與仲裁根據(jù)。因此，必須進(jìn)一步制定仲裁土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的相關(guān)法律法規(guī)，完善相關(guān)的爭(zhēng)端處理機(jī)制。并通過設(shè)立專門的土地法院，聘請(qǐng)專家判案，為解決土地流轉(zhuǎn)糾紛提供法律援助。

（四）轉(zhuǎn)變政府職能準(zhǔn)確定位政府角色。市場(chǎng)的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯后 性的特點(diǎn)，尤其是我國(guó)農(nóng)村的土地市場(chǎng)還很落后。因此，一是政府要對(duì)土地流轉(zhuǎn)有宏觀上 的調(diào)控。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，政府既要克服利用土地所有權(quán)屬?gòu)?qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從中獲 取超額利潤(rùn)的“越位”行為，又要克服對(duì)違規(guī)流轉(zhuǎn)放任自流，缺乏服務(wù)規(guī)范機(jī)制的“缺位” 行為。要堅(jiān)決從土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上退出來，變強(qiáng)制為引導(dǎo)，變干預(yù)為服務(wù)。二是監(jiān)督農(nóng)地流轉(zhuǎn) 的程序、流轉(zhuǎn)合同是否規(guī)范合法。三是加強(qiáng)宣傳力度，增加農(nóng)民對(duì)有關(guān)法規(guī)和政策的了解，使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺。土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此，要抓好土地流轉(zhuǎn)，必須“以人為本”，千方百計(jì)調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性，真正使農(nóng)民成為新農(nóng)村建設(shè)的主力軍。

（五）建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。農(nóng)村的土地一直是我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障形式，正是基于這種社會(huì)現(xiàn)實(shí)，我國(guó)立法上一直對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)采取保守的態(tài)度，恐怕一旦放開就會(huì)威脅農(nóng)民的生存，造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。因此，建立良好的農(nóng)村社會(huì)保障體系越發(fā)顯得重要。具體的辦法是，首先，在落實(shí)農(nóng)村的義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，建立健全農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)，使農(nóng)民走出看病難的困境。其次，建立農(nóng)村的最低生活保障制度，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入，落實(shí)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利。由此，土地的社會(huì)保障作用大大減弱，對(duì)待土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就不用如此保守了。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否自由流轉(zhuǎn)，建立良好的農(nóng)村保障體系是關(guān)鍵。

綜上所述，我國(guó)應(yīng)從加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)立法、保障農(nóng)民享有真正的所有權(quán)、建立規(guī)范的農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府職能準(zhǔn)確定位政府角色和建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系等幾方面來完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度。從而解決新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)問題，更好地促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的發(fā)展。

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