第一篇：城中村土地管理政策存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

城中村土地管理政策存在的問(wèn)題

與對(duì)策研究

摘要：中國(guó)在城市化進(jìn)程中，城中村集體土地被大量征用，大量農(nóng)民成為失地農(nóng)民，城中村的土地問(wèn)題及土地政策總是成為城中村村民及管理者關(guān)注的焦點(diǎn)。本文分析了城中村土地管理存在的問(wèn)題，并就解決這些問(wèn)題提出了自己的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：城中村；土地管理；對(duì)策

中國(guó)在城市化進(jìn)程中，城中村集體土地大量被征用，大量農(nóng)民成為失地農(nóng)民，城中村的土地問(wèn)題及土地政策問(wèn)題成為城中村村民及管理者關(guān)注的焦點(diǎn)，現(xiàn)行的征地安置政策標(biāo)準(zhǔn)不一且方式單一，由此引發(fā)的矛盾及干群關(guān)系的惡化越來(lái)越明顯，其結(jié)果必然會(huì)影響到社會(huì)的安定；而城中村土地政策的研究又相當(dāng)薄弱這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)，科學(xué)合理制定和評(píng)估城中村土地政策，是我國(guó)政策科學(xué)研究者和政府不容忽視的一個(gè)問(wèn)題?，F(xiàn)存的城中村土地管理政策存在的主要問(wèn)題

1.1 政策兩難：效率與公平難以兼顧

在現(xiàn)行的土地制度下，由于有些社區(qū)的以工補(bǔ)農(nóng)政策補(bǔ)貼按承包面積發(fā)放，導(dǎo)致有些村民不必要地承包土地，將承包土地作為領(lǐng)取補(bǔ)貼的手段不僅使城中村企業(yè)不堪重負(fù)，也造成社區(qū)間的收入水平難以趨同。雖然現(xiàn)行的土地制度兼顧了公平和效率，但是所謂公平和效率只限于每個(gè)社區(qū)之內(nèi)而言的。中國(guó)各個(gè)社區(qū)的特點(diǎn)和現(xiàn)有發(fā)展程度千差萬(wàn)別，各個(gè)社區(qū)之間的收入水平也參差不齊。但是現(xiàn)行的土地制度規(guī)定土地所有權(quán)的主體為社區(qū)，并賦予社區(qū)干部以極大的土地分配和管理權(quán)力。如男女平權(quán)為憲法所規(guī)定，但在分享村益權(quán)利上卻常常反映出對(duì)婦女的歧視與不平等。在這種情況下，現(xiàn)行土地制度必然會(huì)阻礙各個(gè)社區(qū)收入水平的趨同。

不少政府官員學(xué)者都承認(rèn)，現(xiàn)行的土地制度在效率上仍然有很大的改進(jìn)空間。但是他們往往津津樂(lè)道現(xiàn)行土地制度的公平性。殊不知現(xiàn)行土地制度的公平性是十分有限和狹隘的。由于社區(qū)之間的土地察賦、自然條件、人口等十分不同，社區(qū)之間的人均土地和人均收入是十分不同的。但是現(xiàn)行的土地制度會(huì)使這些不同趨于長(zhǎng)期化。①為了社區(qū)小范圍之內(nèi)的公平，現(xiàn)行土地制度則不得不減緩中國(guó)的城市化過(guò)程，排斥社區(qū)外的農(nóng)村剩余勞動(dòng)與土地的結(jié)合，既而加劇了中國(guó)城中村村民的就業(yè)問(wèn)題，犧牲了土地的效率。然而在現(xiàn)行土地制度下，土地資源極其稀缺的中國(guó)，走的卻是城中村企業(yè)遍地開(kāi)花，大小城市星羅棋布，新的有一定規(guī)模的城市卻遲遲不能出現(xiàn)的少、慢、差的獨(dú)特道路。這既加重了己有大中城市吸納農(nóng)村人口的壓力和提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的壓力，又極大地浪費(fèi)了生產(chǎn)力最高的那部分土地，陷入了“一收就死，一放就亂”及效率與公平難以兼顧的困境。

1.2 政策缺位：土地產(chǎn)權(quán)制度不清晰

土地制度的基本內(nèi)核是土地產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)成土地制度的各類(lèi)政策，能夠使土地的利用效益內(nèi)部化，其產(chǎn)權(quán)的最基本功能有二：一是內(nèi)部激勵(lì)，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)主體在土地資源的利用和保護(hù)上進(jìn)行長(zhǎng)期投入；一是外部交易，為土地在不同主體之間進(jìn)行交易提供產(chǎn)權(quán)載體，從而在更大范圍和空間里實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。并在穩(wěn)定和強(qiáng)化土地權(quán)利的同時(shí)，樹(shù)立土地利用的社會(huì)性和公益性觀念以及社區(qū)意識(shí)。

由于城中村的村落特征顯示出了我們忽視的體制因素，這些因素一是土地制度的差異。根據(jù)規(guī)定，城市所有土地的產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，在城市化的過(guò)程中，國(guó)家可以征用作為村民生產(chǎn)資料的用地，但難以征用作為村民生活資料的宅基地；二是社會(huì)管理制度差異。根據(jù)規(guī)定，城市社區(qū)中作為基層政府派出結(jié)構(gòu)的“街道辦事處”管理，管理費(fèi)用由政府承擔(dān)，而村落社

區(qū)則由村民委員會(huì)管理，一切費(fèi)用由村集體承擔(dān)，這是形成我們分析村落單位制的根本因素；三是土地制度和管理制度相聯(lián)系的“村籍”制度，由于具有“村籍”的村民是強(qiáng)大的村集體經(jīng)濟(jì)的股東，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，城中村村民寧可為“村民”而不愿為“市民”。

1.3 政策疏漏：村民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)

在土地流轉(zhuǎn)中，城中村村民間私下自由流轉(zhuǎn)占有相當(dāng)大的比例，這是因?yàn)樗较伦杂闪鬓D(zhuǎn)比較靈活方便，完全出于城中村村民自愿，思想阻力小，對(duì)外部條件要求低，具有普遍性。然而，這種形式也存在相應(yīng)的問(wèn)題，即由于土地轉(zhuǎn)讓關(guān)系不穩(wěn)定、期限短、缺乏制度保障，土地經(jīng)營(yíng)者在土地上的投資積極性不高，不利于土地的有效利用。據(jù)調(diào)查反映，黃州市城中村占85.2%的耕地包進(jìn)戶(hù)實(shí)際承包期限與期望轉(zhuǎn)包期限不一致，其中56.5%的包進(jìn)戶(hù)實(shí)際承包期比期望轉(zhuǎn)包期短。有的地方土地轉(zhuǎn)包僅以口頭方式達(dá)成協(xié)議，沒(méi)有書(shū)面合同；有的即便簽訂合同也存在著手續(xù)不規(guī)范、條款不完備、缺乏法律保障、隱患較多的問(wèn)題，一旦發(fā)生糾紛就很難操作。完善城中村土地管理政策的具體思路

2.1 發(fā)揮政策主體的積極因素

政策創(chuàng)新是政策主體(人)對(duì)客觀世界認(rèn)識(shí)的質(zhì)的飛躍。要使這種飛躍成功，政策主體自身所具有的素質(zhì)、主觀能動(dòng)性、能力和方法等無(wú)疑最具有決定性。尤其是政策主體中的決斷者，他們主導(dǎo)公共政策系統(tǒng)的運(yùn)行，享有對(duì)政策方案拍板定案的最終決定權(quán)，在政策創(chuàng)新過(guò)程中更是居于核心地位。要不斷優(yōu)化決斷者的知識(shí)結(jié)構(gòu)。包括決斷者在內(nèi)的政策主體擁有的信息資源，特別是社會(huì)科學(xué)的知識(shí)多少直接影響政策創(chuàng)新的成本。同時(shí)，要不斷提升決斷者的創(chuàng)新能力。培養(yǎng)決斷者堅(jiān)強(qiáng)的意志與無(wú)畏的勇氣，在土地管理政策這一領(lǐng)域更應(yīng)提升政策決斷者的創(chuàng)新能力。

2.2 調(diào)整中央與地方的土地管理政策

在不與中央政策相沖突的前提下，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)那些新納入承包的土地實(shí)行對(duì)外開(kāi)放式的土地承包，具備經(jīng)營(yíng)資格城中村人和法人，都應(yīng)有權(quán)參與土地承包并成為土地使用的主體，因地制宜地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度安排，對(duì)于公益性和生態(tài)性較強(qiáng)的城中村土地，應(yīng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源察賦，土地收益水平及社區(qū)公共需要，自主選擇適應(yīng)的土地承包方式，明確限制集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立期限在30年以?xún)?nèi)的各種形式的土地承包或租賃，以免形成混亂，確保中央與地方土地管理政策的連續(xù)性，在條件成熟時(shí)適當(dāng)放寬城中村土地開(kāi)發(fā)利用，綜合配置，制定合理土地置換政策。

2.3 加強(qiáng)城中村土地管理制度建設(shè)

完善土地規(guī)劃管理和土地用途管制制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律完善各級(jí)土地利用總體規(guī)劃體系，區(qū)分公共目的和私人目的，把土地征用嚴(yán)格限定在公共目的的范圍之內(nèi)；在土地征用補(bǔ)償上，依照市場(chǎng)價(jià)格，實(shí)行針對(duì)被征地農(nóng)戶(hù)的全額、對(duì)等補(bǔ)償辦法，改革土地征用和農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，建立城中村村民參與利益分享的農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度；重視土地整理，建立農(nóng)地重劃制度；促進(jìn)土地集約化利用，優(yōu)化土地資源配置，合理進(jìn)行土地整理；在城中村土地保有量的調(diào)節(jié)和控制上，一方面要對(duì)城中村農(nóng)戶(hù)的土地轉(zhuǎn)讓行為在法律上進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)，防止因土地、分割等使土地過(guò)分細(xì)碎化；另一方面要防止因土地兼并、囤積等使一些土地保有者的土地保有規(guī)模過(guò)大。

2.4 明晰土地權(quán)屬

盡早制定和完善農(nóng)地整理的相關(guān)法規(guī)，在土地權(quán)屬管理上，建立起尊重城中村農(nóng)戶(hù)農(nóng)地使用權(quán)的土地權(quán)屬重劃制度；在資金支持上，利用我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷增值的土地收益建立起土地整理專(zhuān)項(xiàng)基金制度，從而為更好地發(fā)揮政府組織的作用，引導(dǎo)公眾積極參與開(kāi)展大面積的農(nóng)地整理和成片農(nóng)地綜合開(kāi)發(fā)，以及利用非市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化土地資源配置，搭建相應(yīng)的制度平臺(tái)。同時(shí)，依法調(diào)節(jié)和控制土地的保有、利用和經(jīng)營(yíng)行為。

參考文獻(xiàn)

[1] 黃凱.城市土地經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略思考[J]理論月刊，2004，(05).[2] 韓秀茹，劉志成.“城中村”問(wèn)題及其改造措施探析[J]現(xiàn)代城市研究，2005，(11).[3] 趙新海.經(jīng)營(yíng)好“城中村”土地[J]中國(guó)土地，2003，(11).

第二篇：淺析城中村存在的問(wèn)題及對(duì)策

淺析城中村存在的問(wèn)題及對(duì)策

城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中較普遍現(xiàn)象，撤村建居社區(qū)在近幾年中因周邊土地大量征用開(kāi)發(fā)，成為四周都是被城市居民住宅所包圍的“城中村”，通過(guò)撤村建居已從村變?yōu)樯鐓^(qū)，村民變?yōu)榫用?，在組織形式上初步完成了城市化接軌。目前撤村建居社區(qū)從行政關(guān)系講是隸屬于街道，但其財(cái)政基本獨(dú)立，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公用設(shè)施管理等方面，仍有賴(lài)于原村經(jīng)濟(jì)合作社，因而在建設(shè)管理、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等方面出現(xiàn)了與城市建設(shè)脫節(jié)，嚴(yán)重影響城市形象，阻礙了城市的發(fā)展。定海目前共有小石契、洞橋、長(zhǎng)崗山、勝利、義橋、茅嶺、慶豐等七個(gè)城中村和沈嶺、甬興、洋岙、東灣、城北五個(gè)農(nóng)村社區(qū)(每個(gè)社區(qū)由兩個(gè)城中村組成)，面積約31.2平方公里，總?cè)丝诖蟾?2000多人，其中流動(dòng)人口與外來(lái)人口約3萬(wàn)。

由于城中村的特殊性，目前都不同程度地存在著各類(lèi)問(wèn)題。

一、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、落后、不完善。

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，城中村的排污管道、垃圾箱、公共廁所等各種環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃及配套建設(shè)都未列入城建統(tǒng)一規(guī)劃，加之各村財(cái)政投入不均，各城中村環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一致，投入不平衡，總體基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后。造成目前公廁建造布局不合理、路燈亮化率未達(dá)標(biāo)、垃圾箱破損嚴(yán)重、道路坑洼不平、市政管網(wǎng)不到位、綠化覆蓋率明顯不足等現(xiàn)狀。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上述城中村當(dāng)前急需新造公廁22座、安裝路燈646盞、道路硬化修補(bǔ)面積達(dá)50000平方米、明溝污水管道鋪設(shè)近30000平方米、綠化補(bǔ)種20000平方米。特別是因?yàn)槭姓芫€不配套，城中村很大部分地區(qū)排水設(shè)施不全，居民生活污水很多往房前屋后一倒了之，一到雨天，污水橫溢，或者截污納管不到位，雨污合流，社區(qū)的生活污水和化糞池糞水直排就近河道、溪溝，造成環(huán)境污染。

二、環(huán)境衛(wèi)生治理不盡如人意。

城中村的整治工作年年開(kāi)展，但年年需要整治，反潮現(xiàn)象明顯。租住在城中村的眾多外來(lái)務(wù)工人員多是低收入者，衛(wèi)生意識(shí)較差，亂扔、亂倒垃圾和隨地大小便現(xiàn)象比比皆是；當(dāng)?shù)鼐用耠m已從村民轉(zhuǎn)變成居民，但思想上仍保留著農(nóng)村環(huán)境意識(shí)，往往只注意自家保潔而忽視公共衛(wèi)生，因而城中村的衛(wèi)生死角仍隨處可見(jiàn)，農(nóng)村尤其城區(qū)周邊水庫(kù)溢洪道附近居住的市民及部分店鋪垃圾不按規(guī)定投放垃圾，習(xí)慣倒入溢洪道，至此產(chǎn)生死角垃圾。一旦遇到下雨天垃圾隨著水流順勢(shì)而下，污染了城區(qū)河道，給河道整治工作帶來(lái)影響。

三、出租房未能有序規(guī)范管理。

由于城中村地區(qū)大量土地被征用，農(nóng)民失去賴(lài)以生存的生產(chǎn)資料，同時(shí)又因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程的推進(jìn)和城區(qū)土地資源的日益短缺，城郊土地價(jià)值大幅上升，在自身經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民利用其自有多余的住房和想盡辦法“見(jiàn)縫插針”式的亂搭建，以較低廉的房租租賃給大量流入城市的外來(lái)人口，租房手續(xù)簡(jiǎn)單，出租房管理松懈，對(duì)出租面積又沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)要求，一幢3至4層的農(nóng)民房住上二三十人是司空見(jiàn)慣的事。此外由于這些違章建筑既沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，也沒(méi)有必要的衛(wèi)生設(shè)施，租住的外來(lái)人員隨地吐痰、亂扔垃圾、隨地大小便、占用公共通道堆放雜物等現(xiàn)象普遍存在，且存在較大的安全隱患，防火間距不足，有些房與房之間觸手可及，無(wú)消防車(chē)通道，一旦發(fā)生火災(zāi)，極易“火燒連營(yíng)”蔓延成勢(shì)，附近群眾對(duì)此意見(jiàn)較大。城中村出租房管理存在著較大的漏洞，逐漸成為影響環(huán)境衛(wèi)生和諧發(fā)展的一大因素。

四、居住在城中村人員的環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)不到位。

為徹底改變城中村的環(huán)境面貌，市區(qū)兩級(jí)政府都開(kāi)展了城中村城鄉(xiāng)接合部的專(zhuān)項(xiàng)創(chuàng)衛(wèi)整治，但眾多居住在城中村的外來(lái)人口平時(shí)忙于生計(jì)，對(duì)創(chuàng)衛(wèi)的知曉率、認(rèn)知度不高，參與的熱情不足，普遍認(rèn)為創(chuàng)衛(wèi)是政府的事情，與自己無(wú)關(guān)，只求自己的經(jīng)濟(jì)收入，諸如亂扔垃圾、隨地吐痰、隨處小便等一些生活陋習(xí)、不文明的生活習(xí)慣普遍存在。

鑒于上述情況，我們認(rèn)為，加強(qiáng)城中村的管理已迫在眉睫，要有針對(duì)性地解決目前存在的問(wèn)題：

一、統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)一步加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

當(dāng)前市與定海區(qū)的一些體制與機(jī)制還處于磨合期，我市的城市規(guī)劃、建設(shè)與管理分工比較復(fù)雜，排污管道、道路修補(bǔ)、公共廁所等環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、新建和經(jīng)費(fèi)投入屬市屬職能。但作為定海區(qū)的相關(guān)職能部門(mén)要主動(dòng)做好調(diào)查統(tǒng)計(jì)，掌握第一手資料，做好有關(guān)部門(mén)的參謀，積極要求在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一歸口建設(shè)管理，同時(shí)加大財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)城中村基礎(chǔ)設(shè)施與城區(qū)基本接軌。

二、加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)保潔工作監(jiān)督管理。

區(qū)政府清醒地看到城中村環(huán)境衛(wèi)生治理中的不足之處，已經(jīng)將定海城區(qū)17個(gè)城中村（除三官堂、黃土嶺等偏遠(yuǎn)村外）中的11個(gè)城中村的保潔納入了城區(qū)保潔一體化的范圍。為提升保潔質(zhì)量、確保保潔到位，區(qū)政府已經(jīng)在2007年9月1日實(shí)行“兩把掃帚并一把”的基礎(chǔ)上，于去年6月1日進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行新的“兩把掃帚并一把”保潔機(jī)制，并明文規(guī)定：街道社區(qū)履行第一責(zé)任人職責(zé)，加強(qiáng)保潔人員的管理，教育村民養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習(xí)慣；環(huán)衛(wèi)部門(mén)加大監(jiān)管考核力度，嚴(yán)格控制、杜絕死角垃圾的產(chǎn)生。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步制訂長(zhǎng)效管理機(jī)制，明確獎(jiǎng)罰措施，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處，不是僅僅停留在方案制度上。

對(duì)城中村已經(jīng)初步整治完成的衛(wèi)生死角問(wèn)題，建議園林、執(zhí)法局、街道、社區(qū)、環(huán)衛(wèi)等各有關(guān)單位要在長(zhǎng)效管理機(jī)制與屬地管理機(jī)制落實(shí)的前提下，對(duì)整治改造完成的地段及時(shí)采取措施，如改種上綠化樹(shù)，設(shè)立宣傳牌，加強(qiáng)管理督促，防止卷土重來(lái)。

三、妥善安置外來(lái)務(wù)工人員。

一是加大對(duì)違章建筑的拆遷力度，特別是對(duì)嚴(yán)重影響環(huán)境衛(wèi)生亂搭亂建的廉價(jià)出租房，堅(jiān)決清除掉；二是對(duì)外來(lái)人口較多的城中村，建議建造民工公寓，出租給企業(yè)單位，用于安置外來(lái)務(wù)工者；三是加強(qiáng)對(duì)出租房的管理，對(duì)城中村的出租房管理設(shè)定前置條件，如對(duì)出租房的面積與人員租住數(shù)量進(jìn)行限制，對(duì)車(chē)棚車(chē)庫(kù)出租及出租房出租沒(méi)有基本的衛(wèi)生設(shè)施的堅(jiān)決取締；四是要求將出租房消防安全工作納入社會(huì)治安綜合治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，普及消防知識(shí)，提高自防自救和規(guī)范消防安全行為的能力。

四、加強(qiáng)宣傳和素質(zhì)教育并舉，提高綜合素質(zhì)。

一是貫徹以人為本的指導(dǎo)思想，大力宣傳，通過(guò)廣播、電視、黑板報(bào)、宣傳、標(biāo)語(yǔ)等形式加以宣傳教育，把鄉(xiāng)規(guī)民約融入外來(lái)務(wù)工人員的思想之中；二是加強(qiáng)對(duì)外來(lái)人口的管理，可通過(guò)建立社區(qū)流動(dòng)人口登記管理辦公室和“暫住人口之家”、“新居民委員會(huì)”、“流動(dòng)黨支部”將流動(dòng)人口納入社區(qū)管理的范圍，在外來(lái)人口較多的社區(qū)村可建立流動(dòng)人口學(xué)校，定期不定期地開(kāi)展有關(guān)法律法規(guī)、各項(xiàng)創(chuàng)建的學(xué)習(xí)教育，增強(qiáng)流動(dòng)人口的法律意識(shí)和環(huán)境知識(shí)，并按外來(lái)人口的不同階層，制訂不同的管理措施，做到有的放矢；三是通過(guò)開(kāi)展特色社區(qū)創(chuàng)建等多種活動(dòng)載體，使村民從職業(yè)上、文化上、思想觀念與行為方式上真正成為現(xiàn)代市民，推動(dòng)城市文明的傳播，不斷提高居民及外來(lái)務(wù)工人員的綜合素質(zhì)。

城中村建設(shè)步伐是否跟進(jìn)，直接影響著我區(qū)創(chuàng)衛(wèi)工作的開(kāi)展，是我區(qū)創(chuàng)衛(wèi)的瓶頸。管理好、建設(shè)好城中村，不僅直接為百姓改善生產(chǎn)生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量，而且也是我區(qū)城市化進(jìn)程中一項(xiàng)舉足輕重的民心工程。重視城中村所凸現(xiàn)的問(wèn)題，積極應(yīng)對(duì)，勢(shì)在必行。

第三篇：淺談“城中村”改造存在的問(wèn)題與對(duì)策

中共山西省委黨校本科班2012級(jí)經(jīng)濟(jì)管理專(zhuān)業(yè)

畢 業(yè) 論 文

論文題目 淺談城中村改造存在

的問(wèn)題與對(duì)策

姓 名 學(xué) 號(hào) 1220121050 指導(dǎo)老師 教 學(xué) 點(diǎn) 省委黨校

2014年5月14日

內(nèi) 容 提 要

隨著城市化進(jìn)程的加快和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)，研究和解決城中村改造的問(wèn)題已成為關(guān)鍵因素，全國(guó)各地在城中村改造中做了不少?lài)L試，但也存在一些問(wèn)題，城中村改造的難點(diǎn):一是改造資金的籌集與改造主體的選擇;二是存量土地如何盤(pán)活;三是如何排解城中村改造的阻力。解決這些問(wèn)題對(duì)加速城中村城市化有一定的作用。城中村普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、建設(shè)混亂、環(huán)境惡劣、治安復(fù)雜等問(wèn)題，影響了城市化進(jìn)程的推進(jìn)、城市整體功能的發(fā)揮和城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升，城中村改造中存在的問(wèn)題成為各個(gè)城市不得不面對(duì)的迫切問(wèn)題，如何正確對(duì)待城中村這一現(xiàn)象并妥善解決相關(guān)問(wèn)題，關(guān)系到構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)。本文首先通過(guò)闡述“城中村”特征及其改造的必要性，分析了城中村的所存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了解決“城中村”改造存在問(wèn)題的相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城中村 城中村改造 問(wèn)題與對(duì)策

目 錄

一、“城中村”的特征及“城中村”改造的必要性 ??????1

（一）城中村的特征 ?????????????????2

（二）城中村改造的必要性 ??????????????3

二、“城中村”改造中存在問(wèn)題 ??????????????5

（一）城市規(guī)劃、建設(shè)和管理盲區(qū) ?????????? 5

（二）城中村普遍存在的治安形勢(shì)嚴(yán)峻的問(wèn)題 ??????5

（三）職業(yè)問(wèn)題 ??????????????????6

三、“城中村”改造的對(duì)策 ??????????????? 6

（一）貫徹“規(guī)劃優(yōu)先”的原則，完善城中村改造規(guī)劃編

制體系 ??????????????????? 7

（二）解決城中村居民就業(yè)問(wèn)題，提高村民素質(zhì)

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（三）完善社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)村民社會(huì)保障的城市化?? 9 參考文獻(xiàn)

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淺談“城中村”改造存在的問(wèn)題與對(duì)策

城中村在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中的作用以及城中村作為多種利益主體矛盾的集合體的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，政府出于公共利益的需要，調(diào)整城市規(guī)劃，擴(kuò)充城市的區(qū)域空間，將城郊的農(nóng)村納入統(tǒng)一管理，這是城中村改造的最直接原因。改造城中村，使其擺脫自身發(fā)展的惡性循環(huán)并與周邊城市環(huán)境銜接，已成為刻不容緩的任務(wù)。在城市建設(shè)用地的急速擴(kuò)張過(guò)程中，由于城鄉(xiāng)管理體制的差異和投資等諸多原因，許多被城市建設(shè)用地包圍的村莊并沒(méi)有被及時(shí)改制和改造，這就形成了所謂的“城中村”現(xiàn)象，導(dǎo)致了諸多嚴(yán)重的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境等方面的問(wèn)題；既面臨著發(fā)展的良機(jī)，也面臨著許多困境、問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

一、“城中村”的特征及“城中村”改造的必要性

“城中村”，顧名思義，即城市中的村莊。廣義而言，城中村是指農(nóng)村的土地已納入城市總體規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)，且農(nóng)業(yè)用地很少或沒(méi)有，居民也基本上屬于非農(nóng)化的村落；狹義而言，城中村特指那些農(nóng)地與居民早已非農(nóng)化，村莊也已經(jīng)轉(zhuǎn)制為城市建設(shè)，只是習(xí)慣上仍稱(chēng)為村的社會(huì)部落。本文“城中村”是指那些已經(jīng)納入城市總體規(guī)劃所劃定的城市范圍之內(nèi)，土地集體所有，行政上設(shè)立村民委員會(huì)且隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居民為農(nóng)業(yè)戶(hù)口且在習(xí)慣上仍稱(chēng)為“村”的社會(huì)部落。其在土地權(quán)屬、戶(hù)籍、行政等管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。

（一）“城中村”的特征。

“城中村”是城市化推進(jìn)過(guò)速的產(chǎn)物。隨著城市化進(jìn)程的加速，城市用地的急劇擴(kuò)張，越來(lái)越多的村莊被納入了城市建設(shè)用地范圍之內(nèi)。當(dāng)前，城中村普遍存在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，村內(nèi)建設(shè)混亂，環(huán)境衛(wèi)生惡劣，社會(huì)治安復(fù)雜等問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市化進(jìn)程的推進(jìn)，影響到城市整體形象功能的發(fā)揮。

1、空間形態(tài)和內(nèi)部功能與周?chē)h(huán)境的劇烈反差。全國(guó)快速城市化進(jìn)程中，一部分地區(qū)由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重缺乏，規(guī)劃跟不上或者沒(méi)有按照規(guī)劃及時(shí)實(shí)施及規(guī)劃管理不嚴(yán)和政策的引導(dǎo)不當(dāng)。“城中村”是一個(gè)充滿(mǎn)矛盾的地域空間，人口構(gòu)成混雜，人群密度大而社會(huì)管理薄弱，外來(lái)人口較多管理不到位，亂搭亂建。亂堆亂放導(dǎo)致社會(huì)環(huán)境臟亂差，社會(huì)治安問(wèn)題較為突出。這些不同地域、社會(huì)地位、心理價(jià)值、籍貫、語(yǔ)言的群體在此匯集產(chǎn)生了文化上的沖突和融合。

2．用地、人口的性質(zhì)和規(guī)模難以界定。首先，《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)這類(lèi)用地的性質(zhì)一般歸為E6類(lèi)用地（村鎮(zhèn)建設(shè)用地），但其又處在和城市用地交錯(cuò)位置，用地功能難以用城市用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定。其次，居住在這些地區(qū)的村民既能享受到城市居民所能得到的一切公共服務(wù)設(shè)施，又能享有國(guó)家賦予農(nóng)民的特權(quán)，占地建設(shè)和計(jì)劃生育方面的特殊政策。這些地區(qū)具有優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和低廉的建設(shè)成本，使出租屋（村民自建房），生意異?；鸨Ｍ瑫r(shí)。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和出租屋帶來(lái)的大量流動(dòng)人口也使得這里人口構(gòu)成復(fù)雜，相應(yīng)的帶來(lái)了諸多的社會(huì)問(wèn)題。

3．行政體制和管理機(jī)制上的混淆和疏漏。首先，在農(nóng)村行政體制上村集體一把手說(shuō)了算，很多鄉(xiāng)村干部不懂規(guī)劃，不知道盲目建設(shè)是違法的，帶來(lái)嚴(yán)重后果，給國(guó)家和集體利益造成了重大的損失。其次，村民很少有人過(guò)問(wèn)村集體利益及資產(chǎn)，村里很少或者不召開(kāi)村民代表大會(huì)，管理上存在很大漏桐。在農(nóng)村城市化發(fā)展的今天使得“城中村”的管理建設(shè)顯現(xiàn)出了諸多問(wèn)題。

（二）城中村改造的必要性。

我國(guó)的城中村是具有中國(guó)特點(diǎn)的，城中村與城市發(fā)展整體需要之間的矛盾也日益突出，已經(jīng)成為制約城市化進(jìn)程和全面建設(shè)小康社會(huì)的主要“瓶頸”因素之一。如果不妥善解決城中村問(wèn)題，我國(guó)的城市化過(guò)程就會(huì)受到阻礙。站在長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度分析，從營(yíng)造和諧社會(huì)的高度出發(fā)，改造城中村是勢(shì)在必行的。

1、改造城中村是加快城市化進(jìn)程的要求。城市化的一個(gè)標(biāo)志就是城市建成區(qū)的擴(kuò)展，可以說(shuō)土地作為不可再生的資源和重要的生產(chǎn)資料對(duì)城市的發(fā)展起著重要的作用，而城中村的存在往往占有城市中的黃金地帶并且由于缺乏城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理而得不到有效的利用，未能發(fā)揮土地的最大的效益。因此，城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊歷史現(xiàn)象，積極妥善解決城中村問(wèn)題，使其經(jīng)濟(jì)管理體制和社會(huì)管理體制向現(xiàn)代城市的管理體制和方式轉(zhuǎn)變，使城中村真正融入城市之中，對(duì)于加快我國(guó)城市化進(jìn)程具有重要的作用。

2、改造“城中村”是建設(shè)現(xiàn)代化城市、營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境的迫切需要?，F(xiàn)代化城市的要求是物質(zhì)文明和精神文明的高度發(fā)達(dá)，城市

功能齊全，環(huán)境優(yōu)美，對(duì)投資、旅游等方面有一定的吸引力，能體現(xiàn)一個(gè)城市的特色。但是，“城中村”雜亂的建筑景觀；“臟、亂。差”的生活環(huán)境，在很大程度上破壞了城市的形象，成為降低了城市吸引力、輻射力的一個(gè)大障礙。因此，要建設(shè)現(xiàn)代化城市，提高城市的品位和核心競(jìng)爭(zhēng)力，就必須從物質(zhì)形態(tài)、管理體制上改造好“城中村”。

3、改造“城中村”是加強(qiáng)城市管理的迫切需要。“城中村”的農(nóng)民雖然變成了城市居民，其小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的觀念、生活方式不容易一下子轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。在失去耕作土地后，他們往往把生存和發(fā)展的希望寄托于房屋上，以圖從房屋出租中謀求生活保障。這是造成“城中村”建筑密集無(wú)序、外來(lái)人日聚居雜亂和城市治安問(wèn)題高發(fā)區(qū)的根本原因。更嚴(yán)重的是“城中村”缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施，居民受教育程度普遍較低，就業(yè)困難，不能適應(yīng)城市發(fā)展的要求。因此，改造“城中村”的物質(zhì)環(huán)境，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，更新居民的思想觀念和提高居民的文明素質(zhì)，已成為維護(hù)社會(huì)治安和加強(qiáng)城市管理的當(dāng)務(wù)之急。

二、“城中村”改造中存在的問(wèn)題

“城中村”雖然在區(qū)域上已成為城市的一部分，但在管理體制和運(yùn)行機(jī)制上仍然沿襲過(guò)去的方式，是城市的一塊“夾縫地”，這種獨(dú)特的地位和現(xiàn)象，帶來(lái)一系列的問(wèn)題：

（－）城市規(guī)劃、建設(shè)和管理盲區(qū)。

城中村的用地和建設(shè)缺乏統(tǒng)一管理，違法用地和違章建筑屢禁不止，建筑雜亂無(wú)章，建筑物的間距、通風(fēng)、采光等均不符合要求服從權(quán)力的道路狹窄，管理雜亂，給排水設(shè)施差；環(huán)境衛(wèi)生、公共綠地、教育、生活服務(wù)等公共配套設(shè)施缺乏。

（二）城中村普遍存在的治安形勢(shì)嚴(yán)峻的問(wèn)題。

城中村出租聚居了大量缺乏有效管理的外來(lái)人口，出現(xiàn)了違反計(jì)劃生育法規(guī)在原居住地又無(wú)法繼續(xù)待下去的人，采取了出走他鄉(xiāng)，四處躲藏的對(duì)策；城中村成為他們安全的落腳點(diǎn)。而城市各級(jí)計(jì)劃生育管理部門(mén)，由于條件的限制，無(wú)法把各種有效措施延伸到分散且隱蔽的城中村出租屋，讓違反計(jì)劃生育政策的外來(lái)人員鉆了空子。同時(shí)也成為滋生“黃賭毒”的溫床，惡性事件屢屢發(fā)生。由于外來(lái)暫住人口和流動(dòng)人口成分復(fù)雜；甚至其中夾雜了一些負(fù)案在逃犯罪分子，流動(dòng)人口成為主要犯罪群體，造成犯罪率迅速上升，特別是危害較大的搶劫、盜竊、兇殺等刑事犯罪明顯增加，并向暴力化、團(tuán)伙化、智力化發(fā)展，對(duì)社會(huì)的危害性加大。甚至城中村有許多小診所，無(wú)牌游醫(yī)租幾平方米的房子，擺一張臺(tái)，搭一張小木床。拉一塊白布，支一個(gè)吊瓶架就開(kāi)張，雖然設(shè)施相當(dāng)簡(jiǎn)陋卻生意興隆。政府醫(yī)療衛(wèi)生管理部門(mén)雖然也組織人員入村清掃，但卻總是“今天掃完，明天又開(kāi)”。

（三）職業(yè)問(wèn)題。

現(xiàn)化城市代表了先進(jìn)生產(chǎn)方式和先進(jìn)文化的高度組織化社會(huì)。城市里除了藍(lán)領(lǐng)工人外，是白領(lǐng)工人和政府公務(wù)員。這些職業(yè)階層一般具有較高文憑和較豐富工作經(jīng)濟(jì)，工作較穩(wěn)定，收入水平較高。國(guó)家對(duì)他們的就業(yè)、收入、住房、醫(yī)療等方面有一系列明確具體的政策和規(guī)定，充分保證他們生活安康，而脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)民只能進(jìn)入門(mén)檻低、競(jìng)爭(zhēng)激烈的初級(jí)行業(yè)，不能享受?chē)?guó)家提供的培訓(xùn)、就業(yè)、住房、醫(yī)療、保險(xiǎn)。

三、城中村改造的對(duì)策

“城中村”改造應(yīng)作為一項(xiàng)綜合性的社會(huì)工程來(lái)對(duì)待，在實(shí)施改造之前超前調(diào)整政策，建立一整套相互支持的政策系統(tǒng)，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)上動(dòng)搖“城中村”存在的基礎(chǔ)設(shè)施同時(shí)對(duì)村民的既得利益給予合理的保護(hù)，形成改造后村民轉(zhuǎn)化為城市居民的一系列社會(huì)保障措施，消除村民因經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題而產(chǎn)生的對(duì)抗情緒，引導(dǎo)村民在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活方面融入城市社會(huì)，適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的生活方式，才能為“城中村”的改造創(chuàng)造有利的條件。

（一）貫徹“規(guī)劃優(yōu)先”的原則，完善“城中村”改造規(guī)劃編制體系。

l、我國(guó)的“城中村”改造應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)理論為指導(dǎo)，樹(shù)立以人為本的、全面的、協(xié)調(diào)的、可持續(xù)性發(fā)展的改造理念?！俺侵写濉备脑毂仨殢某鞘姓w的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益出發(fā)，要在大范圍內(nèi)進(jìn)行“城中村”改造，必須大膽解放思想，不斷更新觀念。政府要重點(diǎn)圍繞加快建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念和城市經(jīng)營(yíng)理念，在改進(jìn)工作作風(fēng)、加強(qiáng)服務(wù)上下功夫?！俺侵写濉钡母刹咳罕?，要富而思進(jìn)，加快城市化步伐，樹(shù)立向現(xiàn)代城市人轉(zhuǎn)變的觀念。

2、城市規(guī)劃是城市建設(shè)的藍(lán)圖，是建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)，城市的持續(xù)、健康、有序發(fā)展，必須有科學(xué)嚴(yán)密的規(guī)劃作保證。根據(jù)各城市的特色和具體實(shí)際，堅(jiān)持規(guī)劃先行，注重規(guī)劃的前瞻性和科學(xué)

性。“城中村”改造的成功與否在很大程度上取決于改造規(guī)劃編制的優(yōu)劣。在“城中村”改造中應(yīng)由始至終堅(jiān)持“規(guī)劃優(yōu)先”的原則?！俺侵写濉备脑煲?guī)劃不僅要考慮物質(zhì)與環(huán)境要素的規(guī)劃設(shè)計(jì)，還必須要研究“城中村”改造中所出現(xiàn)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的問(wèn)題?！俺侵写濉备脑煲?guī)劃應(yīng)從傳統(tǒng)的純物質(zhì)與環(huán)境要素規(guī)劃，向綜合性的、系統(tǒng)的規(guī)劃方向轉(zhuǎn)變。

（二）解決城中村居民就業(yè)問(wèn)題，提高村民素質(zhì)。

l、“城中村”以往征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員安置無(wú)非是兩種，即貨幣安置和招工安置。這兩種模式對(duì)于數(shù)目較大的城中村村民的安置是不恰當(dāng)?shù)?，只有另辟跟徑，走開(kāi)發(fā)式安置的道路才是唯一的出路。這種安置方式，將農(nóng)民置換“城中村”土地使用權(quán)獲得的安置費(fèi)，通過(guò)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目的投資轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的物質(zhì)資本。使“城中村”村民通過(guò)與生產(chǎn)性物資資本結(jié)合實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，它兼顧了村民就業(yè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活保障，能夠彌補(bǔ)貨幣安置的某些缺陷?？梢源蛳俺侵写濉贝迕褶D(zhuǎn)籍即失業(yè)的憂(yōu)慮，使其避開(kāi)只身進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)時(shí)在文化素質(zhì)和技能方面的劣勢(shì)。

2、對(duì)于有集體財(cái)產(chǎn)的村莊，應(yīng)提前登記使集體財(cái)產(chǎn)的數(shù)量和價(jià)值透明化，并在改造中保證其分配、收益的公開(kāi)、公平性。改造時(shí)，以村民個(gè)人為單位，對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確量化，將村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為股份制的形式，并將股權(quán)進(jìn)行合理分配；使村民享有所有權(quán)和收益權(quán)，使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)由村成立公司；招聘管理人員經(jīng)營(yíng)動(dòng)作。在整個(gè)轉(zhuǎn)化過(guò)程中，一定要確保公開(kāi)的原則，保證整個(gè)過(guò)程的透明度，杜絕個(gè)人

尋租行為發(fā)生。

3、未來(lái)我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將出觀調(diào)整，高技術(shù)和資金密集型產(chǎn)業(yè)將是城市首選產(chǎn)業(yè)，這就對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)提出了更高的要求，而農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足這種要求。農(nóng)民整體素質(zhì)的提高是“城中村”改造過(guò)程中城鄉(xiāng)矛盾協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性問(wèn)題。應(yīng)大力加強(qiáng)崗前培訓(xùn)和職業(yè)教育，盡可能提高城中村居民的工作技能和文化水平，適應(yīng)城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。有關(guān)部門(mén)還應(yīng)加強(qiáng)宣傳，更新農(nóng)民的就業(yè)觀念。

（三）完善社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)村民社會(huì)保障的城市化。l、失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題是“城中村”改造的難點(diǎn)。在“城中村”改造過(guò)程中，為保證失地農(nóng)民享受應(yīng)有的社會(huì)保障，應(yīng)加快建立健全社會(huì)保障體系。第一，要建立合理的征地補(bǔ)償費(fèi)支配機(jī)制。征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)作為農(nóng)民養(yǎng)老的主要保障，可將此部分資金實(shí)行多元化投資，用于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和其他合理的投資，確保資產(chǎn)增值。第二，要建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障機(jī)制。目前農(nóng)村社會(huì)保障尚未立法，制度建設(shè)處于起步階段。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其資金籌措可以按國(guó)家、集體、個(gè)人都出一點(diǎn)的思路解決，建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。

2、“城中村”改造涉及面廣，涉及村民切身利益和社會(huì)的穩(wěn)定性，涉及集體資產(chǎn)處理、土地征用，涉及村民社會(huì)保障和就業(yè)等諸多問(wèn)題和矛盾，而這些問(wèn)題和矛盾產(chǎn)生的根本原因就在于體制不當(dāng)。要改造城中村，就得在體制上打開(kāi)突破口。首先，要改造城中村，就要改革城鄉(xiāng)二元體制。包括改革城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度、土地使用制度、社

會(huì)保障制度、就業(yè)制度以及城鄉(xiāng)二元管理行政體制。其次要解決城中村問(wèn)題，就要從源頭上開(kāi)始，需要法律的支持。所以，我國(guó)應(yīng)加快立法以及制定相關(guān)的政策制度，以填補(bǔ)城中村改造立法空白和制度空白，只有法律制度到位，才能保證行政部門(mén)和司法機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中有法可依，只有有法可依，執(zhí)法的力度才會(huì)加強(qiáng)，才能確保村集體和村民以及房地產(chǎn)商的權(quán)益免受不法侵害。還要考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化等多方面的因素。我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和各地的實(shí)際情況制定相應(yīng)的可操作性強(qiáng)的法律與法規(guī)來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范各地的“城中村”改造。

、參考文獻(xiàn)：

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[7]《城中村改造的難點(diǎn)》劉憲法，開(kāi)放導(dǎo)報(bào)

2005年03期 [8] 《“城中村”改造的重點(diǎn)難點(diǎn)分析及對(duì)策研究》鐘育強(qiáng)，《中共南寧市委黨校學(xué)報(bào)》 2010年第3期

[9] 《城中村改造》李俊夫，北京科學(xué)出版社，2004 [10]《城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地征用：征用權(quán)與征地補(bǔ)償》汪暉，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002第2期

第四篇：土地管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策（本站推薦）

土地管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策

一、存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地管理無(wú)序

1、耕地管理不規(guī)范。一是侵占耕地。農(nóng)民建房，建窯廠、豬廠、果園、墳?zāi)?，亂挖魚(yú)塘，亂建水庫(kù)，退耕還林占用耕地，有的占用基本農(nóng)田；二是農(nóng)村私下流轉(zhuǎn)土地現(xiàn)象較嚴(yán)重，有的甚至轉(zhuǎn)讓?zhuān)蝗欠鲐毎徇w移民入戶(hù)后，一部分得不到山、林、水和田，只好占有原遷出地的山、林、水和田；七是土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾補(bǔ)充耕地和劃補(bǔ)的耕地在質(zhì)量上存在較大差異。特別是劃補(bǔ)為基本農(nóng)田的耕地大多為二類(lèi)或三類(lèi)耕地；八是農(nóng)民要求農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地的積極性高，但實(shí)施過(guò)程中要農(nóng)民投資投勞難，影響項(xiàng)目實(shí)施。

2、非法占用林地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。磚瓦窯場(chǎng)（廠）濫占林地，造成土地資源浪費(fèi)。近幾年，一些地方和個(gè)人因以開(kāi)發(fā)為由，擅自建窯、開(kāi)礦、采石、取土、筑水庫(kù)、建電站、修路等侵吞林地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另外修建公路時(shí)，在臨坡面取土，路雖修好了，但兩邊的植被遭到了破壞，造成水土流失嚴(yán)重，影響生態(tài)環(huán)境。

（五）建設(shè)用地管理還存在諸多問(wèn)題

1、一戶(hù)多宅，“空心村”問(wèn)題突出。在農(nóng)村有九成的村莊存在空心村現(xiàn)象?？招拇逭嫉赜性鰺o(wú)減，村外新宅蠶食農(nóng)田、山地與日俱增，這主要是“一戶(hù)一宅”的政策管理粗放；宅基地規(guī)劃滯后，沒(méi)有具體落實(shí)到點(diǎn)和面上，空心村道路交通等條件差，磚、卵石等建筑材料運(yùn)不進(jìn)去，改造難。

2、土地非法買(mǎi)賣(mài)蔓延。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，如少數(shù)農(nóng)（居）民乃至公務(wù)員直接從農(nóng)戶(hù)手里購(gòu)買(mǎi)土地用于建房。居民原購(gòu)置一些單位舊房，近年來(lái)卻一直采取拆舊建新的方式報(bào)批，有的私下交易，還有一些村民也私下進(jìn)行土地買(mǎi)賣(mài)，對(duì)城中村、空心村的存量土地非法進(jìn)行改、擴(kuò)、新建。國(guó)土執(zhí)法部門(mén)對(duì)非法交易土地行為大多采取以罰代法，且處罰少于審批費(fèi)用。對(duì)非法用地按司法程序處理時(shí)間長(zhǎng)，執(zhí)行難。

3、占用耕地建房多。占耕地建房問(wèn)題是一個(gè)非常突出的問(wèn)題，在廣大農(nóng)村，縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)，存在農(nóng)村居民建房不批，有的批東建西，批少占多，未批先建，甲批乙建現(xiàn)象。拆遷安置、移民安置、新農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o規(guī)劃、無(wú)批文，擾亂了土地一級(jí)市場(chǎng)。其原因：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)查處無(wú)權(quán)，規(guī)劃又不到位；二是執(zhí)法不力，監(jiān)管不到位，助長(zhǎng)占耕地建房之風(fēng)。國(guó)土部門(mén)的職工工資雖納入了財(cái)政預(yù)算，但有收費(fèi)任務(wù)，必須完成任務(wù)才能保工資、福利、獎(jiǎng)金。處罰占耕地建房的錢(qián)多，完成任務(wù)快，效益好，因此監(jiān)管在前力度不夠；三是政策措施不當(dāng)，造成占耕地建房。在規(guī)劃內(nèi)，農(nóng)民建房一般不批，按規(guī)定不允許建房，但有的農(nóng)戶(hù)房子倒塌，有的兒女長(zhǎng)大，成家后住不下，只有強(qiáng)行建房，由于處罰不及時(shí)，其它農(nóng)戶(hù)就跟風(fēng)占耕地建房。四是有些村荒地少，由于荒地、山地建房成本高。因此有的農(nóng)民為了建房，在耕地上種上幾棵樹(shù)等，將耕地轉(zhuǎn)化為荒地，用來(lái)建房。五是農(nóng)民建房審批程序復(fù)雜，發(fā)證緩慢，辦證手續(xù)繁瑣，并存在亂收費(fèi)現(xiàn)象，特別是縣城附近建房報(bào)批時(shí)間長(zhǎng)，有的甚至要一年多，最快也得八個(gè)多月。

4、水利工程用地管理、確權(quán)劃界工作滯后。除有的地方少數(shù)水利工程有確權(quán)劃界外，絕大多數(shù)水利工程未確權(quán)劃界，未明確土地使用和管理范圍，未辦理土地使用證，其他的工程有的進(jìn)行了勘界，但未發(fā)土地使用權(quán)證。這就造成了水利工程管理范圍與保護(hù)范圍不明確，人為侵占水利工程用地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，水利部門(mén)進(jìn)行查處時(shí)又因?yàn)槟貌怀鐾恋貦?quán)證而阻力重重。民間資金未批先建和私自亂建水利工程，既浪費(fèi)耕地，又埋下了安全隱患。部分農(nóng)村居民違規(guī)在水利工程管理范圍內(nèi)和保護(hù)范圍內(nèi)如堤防之外建房、搭建非法建筑設(shè)施，有的甚至取得了國(guó)土部門(mén)頒發(fā)的土地證書(shū)，這不僅加大了水利執(zhí)法難度，同時(shí)影響了水利工程的安全運(yùn)行，一旦水利工程失事，不僅會(huì)對(duì)工程本身造成重大損失，也會(huì)對(duì)人民造成生命財(cái)產(chǎn)損失。

5、有些地方和單位違法違規(guī)用地現(xiàn)象存在。個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)和單位的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為我管的地盤(pán)，我可以拍板。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)批了部分土地，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有報(bào)批。有的在申報(bào)用地時(shí)存在不主動(dòng)、不配合，延誤了用地報(bào)批，有的把預(yù)審當(dāng)成批地，未批先用，有的少批多用。在新農(nóng)村建設(shè)中絕大多數(shù)沒(méi)有任何用地手續(xù)，亂占濫用基本農(nóng)田，搞土地開(kāi)發(fā)。目前還有些部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、組仍在農(nóng)村居民占用非耕地建房時(shí)收取按規(guī)定不能收取的費(fèi)用。造成這些問(wèn)題的主要原因：一是無(wú)知型。有的干部對(duì)中央關(guān)于土地管理的政策學(xué)習(xí)不夠，不知道土地審批權(quán)都已集中在中央和省級(jí)，不知道集體土地要轉(zhuǎn)為國(guó)有土地、經(jīng)營(yíng)性用地要采取招拍掛的方式才能出讓?zhuān)欢且蚬慌滦?。認(rèn)為用地是為了公家辦事，可不講程序，可不按土地管理的法律法規(guī)辦事。

6、征地困難前所未有?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)征地難，如公路建設(shè)，有的農(nóng)民不肯拿出土地來(lái)，不得不拐彎。新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)有的農(nóng)民不肯征地，規(guī)劃難執(zhí)行。其主要原因：一是土地所有權(quán)與使用權(quán)錯(cuò)位，放棄了所有權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)土地的所有權(quán)和使用權(quán)有明確規(guī)定，而目前不管是國(guó)有土地還是集體土地，所有者放棄了土地的經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)，致使使用權(quán)無(wú)限放大，集體意識(shí)淡薄。如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組在征用土地問(wèn)題上軟弱無(wú)力，完全聽(tīng)命于土地使用者，造成集體意識(shí)缺失，征地款全部發(fā)放到個(gè)人，土地所有者即國(guó)家集體不留一分錢(qián)，認(rèn)為公益事業(yè)是政府的事，跟農(nóng)民自己無(wú)關(guān)；二是國(guó)家制定的征地政策及補(bǔ)償安置規(guī)定沒(méi)有針對(duì)地域細(xì)化，可操作性不強(qiáng)；以和諧社會(huì)為由，征地強(qiáng)制力度不夠；三是沒(méi)有建立保障失地農(nóng)民生活出路的長(zhǎng)效機(jī)制；四是土地權(quán)屬糾紛、住房困難、家庭糾紛、違法違章建筑及搶種、搶栽要求補(bǔ)償?shù)入[藏的基礎(chǔ)工作不實(shí)造成征地困難；五是土地價(jià)格差異大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至同一戶(hù)家庭的同類(lèi)地塊也不一樣；六是利益分配機(jī)制不健全、不規(guī)范等因素造成了征地困難。

國(guó)土資源管理要服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，要提高依法依規(guī)管好、用好國(guó)土資源的水平。為此，提出如下建議：

（一）加大土地管理法律法規(guī)政策的宣傳。由政府引導(dǎo)，利用各種形式進(jìn)行土地管理的法律法規(guī)宣傳，特別要加強(qiáng)土地所有權(quán)方面的權(quán)利教育，增強(qiáng)廣大群眾在土地管理方面的國(guó)家集體意識(shí)，增強(qiáng)義務(wù)觀念，使形成土地是國(guó)家、集體所有的共識(shí)。同時(shí)要加強(qiáng)土地管理執(zhí)法人員和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)單位工作人員有關(guān)土地管理方面法律法規(guī)政策和相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，避免政府違法、領(lǐng)導(dǎo)違法。特別要把土地管理方面的法律法規(guī)政策與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，要用足用活上級(jí)政策，在可操作和程序上下功夫，切實(shí)履行好土地管理方面的經(jīng)營(yíng)和管理的職責(zé)，扎實(shí)做好統(tǒng)一思想和行為的基礎(chǔ)性工作，讓干部教育引導(dǎo)群眾，不做群眾尾巴。

（二）用地要進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是對(duì)土地資源開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)在時(shí)間和空間作出的戰(zhàn)略安排，必須確立土地利用總體規(guī)劃的龍頭地位。各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃都應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃的配套銜接協(xié)調(diào)工作，避免和杜絕建設(shè)用地?zé)o視土地利用總體規(guī)劃，造成選址的隨意性、盲目性，要真正形成以規(guī)劃制圖，以圖管地。各項(xiàng)建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃，必須在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)預(yù)留地內(nèi)選址。

（三）要解決土地管理中有人辦事，如何辦事，辦得了事的問(wèn)題。建議縣級(jí)組建一個(gè)土地管理執(zhí)法大隊(duì)，單列為政府組成部門(mén)，人員可從建設(shè)、土管、公安調(diào)入，機(jī)構(gòu)要延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要職能是抓好土地利用總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃的監(jiān)管落實(shí)，查處違法用地。要把土地管理規(guī)劃的有關(guān)法律政策與實(shí)際結(jié)合起來(lái)，出臺(tái)一個(gè)便于操作的規(guī)范性文件，首先要讓領(lǐng)導(dǎo)掌握，搞好培訓(xùn)。要加大土地違法打擊力度，各地和規(guī)劃區(qū)內(nèi)，可選擇

一、兩個(gè)典型案例進(jìn)行剖析，宣傳教育群眾，嚴(yán)厲控制土地違法行為的蔓延。

（四）進(jìn)一步完善土地儲(chǔ)備、經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛制度。要合理確定土地儲(chǔ)備范圍，摸清底數(shù)，進(jìn)行紅線儲(chǔ)備。建議政府部門(mén)、企事業(yè)單位的土地要一級(jí)壟斷，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村后的原鄉(xiāng)政府、地稅、醫(yī)院、獸醫(yī)部、營(yíng)業(yè)所、派出所、學(xué)校、村委會(huì)等房地產(chǎn)，還有企事業(yè)單位的一些存量土地都要納入收儲(chǔ)范圍，避免想賣(mài)就賣(mài)，想租就租。要破解土地收儲(chǔ)籌集資金、征地難等問(wèn)題。全力遏制規(guī)劃區(qū)內(nèi)非法交易土地行為，維護(hù)政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。要建立土地收益分配、收儲(chǔ)供、凈地出讓機(jī)制。建立規(guī)范有序的土地招拍掛市場(chǎng)，對(duì)土地要進(jìn)行策劃性拍賣(mài)，有計(jì)劃地進(jìn)行，大宗土地與小宗土地拍賣(mài)要結(jié)合進(jìn)行。對(duì)沙石資源的拍賣(mài)要確定“最底價(jià)”和“最高價(jià)”，在拍賣(mài)中低于“最底價(jià)”或高出“最高價(jià)”，實(shí)施流拍政策。應(yīng)在新增建設(shè)用地審批時(shí)將臨街面的商業(yè)用地由政府組織公開(kāi)出讓?zhuān)苊鈫挝?、個(gè)人以劃撥或協(xié)議出讓方式占用。

（五）注重節(jié)約、集約利用土地，提高土地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。要根據(jù)土地管理法律法規(guī)和政策，制定切實(shí)可行的水利、交通、建設(shè)和農(nóng)業(yè)土地利用規(guī)章和操作規(guī)程。特別要拿出耕地保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金，注重基本農(nóng)田保護(hù)，大力推廣土地測(cè)土配方施肥，統(tǒng)一使用農(nóng)藥化肥，采取專(zhuān)業(yè)防治法，提高使用農(nóng)藥化肥的實(shí)效，減少使用量。鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)種紅花草、養(yǎng)豬等，促進(jìn)大部分農(nóng)田施上有機(jī)肥，使土地酸化堿化降到最低。要用足用好上級(jí)用地指標(biāo)有關(guān)政策，積極爭(zhēng)取上級(jí)增加用地指標(biāo)計(jì)劃，確保建設(shè)基本用地。同時(shí)對(duì)存量土地進(jìn)行清理，盤(pán)活現(xiàn)在存量土地，加大舊城改造力度，用活計(jì)劃外土地。加大土地資源挖潛力度，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效增量。國(guó)土、建設(shè)部門(mén)要加大已供土地的監(jiān)管力度，對(duì)土地閑置滿(mǎn)一年未動(dòng)工建設(shè)的，依法從高征收閑置費(fèi)，并責(zé)任限期開(kāi)工、竣工；滿(mǎn)2年未動(dòng)工興建的，無(wú)償收回土地使用權(quán)。要引導(dǎo)用地單位樹(shù)立立體的用地觀，向空間要土地，鼓勵(lì)企業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)主建造多層廠房、樓房。要完善土地使用市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，土地供給、審批用地必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的容積率、建筑系數(shù)、投資強(qiáng)度和用地定額指標(biāo)。對(duì)工業(yè)園區(qū)企業(yè)的供地，要落實(shí)有關(guān)政策，要解決如何操作的問(wèn)題。要按其投資規(guī)模精心設(shè)計(jì)，以其企業(yè)實(shí)際需要供地、圈地。要與企業(yè)簽訂用地合同，明確投資規(guī)模、用地面積，注明未達(dá)到規(guī)模的、多供的土地退回政府。對(duì)個(gè)人住宅用地實(shí)行限額供地，在不違反國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的前提下，按人口制定具體的用地標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到節(jié)約土地的目的。

（六）嚴(yán)格查處土地違法行為，規(guī)范土地市場(chǎng)。對(duì)土地違法行為的查處要區(qū)別對(duì)待，突出重點(diǎn)，突破難點(diǎn)。首先應(yīng)對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)倒賣(mài)土地、違犯規(guī)劃用地和占用基本農(nóng)田用地問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)打擊。對(duì)個(gè)人和企事業(yè)單位土地違法行為的查處，要做到違法用地比按依法取得的土地所付出的代價(jià)高，讓違法者無(wú)利可圖。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用土地不報(bào)批的問(wèn)題，要進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理，要科學(xué)評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績(jī)，出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地保護(hù)政策。對(duì)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目要進(jìn)行清理，依據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)處理。對(duì)未達(dá)到用地要求的，采取措施加以處罰。對(duì)個(gè)人向農(nóng)村征地的，紀(jì)檢、公安、組織、建設(shè)要介入處理，以起到警示作用。要在用地審批環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)非法交易取得的土地不能辦手續(xù)。要建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，讓廣大群眾積極參與到打擊違法用地工作中去。建立責(zé)任追究制度，對(duì)土地管理工作監(jiān)管不力，以權(quán)謀私的工作人員進(jìn)行責(zé)任追究。從多層面入手，遏制土地違法行為的發(fā)生，進(jìn)一步規(guī)范土地市場(chǎng)秩序。

（七）鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃必須注重老宅基地的利用和開(kāi)發(fā)，大力改造空心村。要以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，將老宅基地列入鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，要把老宅基地納入鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，按照城鎮(zhèn)、集體用地要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村。要堅(jiān)決貫徹“一戶(hù)一宅”的法律規(guī)定。對(duì)一戶(hù)多宅和空置住宅，要制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。建立老宅基地利用開(kāi)發(fā)激勵(lì)機(jī)制。一方面，對(duì)在老宅基地上建房的給予一定的優(yōu)惠，減免規(guī)費(fèi)，鼓勵(lì)農(nóng)民在老宅基地上建新房；另一方面，村委會(huì)劃留一定公用土地作為道路。改善老宅基地的道路交通狀況，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)排水排污設(shè)施，改變和完善居住環(huán)境，對(duì)老宅基地進(jìn)行二度利用和開(kāi)發(fā)。對(duì)集中建設(shè)農(nóng)民新村、集體搬遷新村后空置的老宅基地，可采取整體連片規(guī)劃，重新利用和開(kāi)發(fā)；對(duì)農(nóng)民占據(jù)的老宅基地，可采取一定的補(bǔ)償機(jī)制消除私有，把收歸集體所有的老宅基地進(jìn)行整合，科學(xué)規(guī)劃，對(duì)有可能的進(jìn)行還耕，使其能夠得到合理的開(kāi)發(fā)利用。

（八）綜合治理農(nóng)村土地承包糾紛。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題日益凸顯，為切實(shí)解決土地糾紛，要認(rèn)真做好土地確權(quán)工作，解決土地權(quán)屬不清的關(guān)鍵問(wèn)題。完善林業(yè)改造政策，明確山林的絕對(duì)界址。要加大對(duì)礦山、磚瓦窯的整治力度，治理毀田污染問(wèn)題。大力推廣新型墻材，逐步禁止粘土磚生產(chǎn)。加大水利工程的治理力度，國(guó)土、水利等部門(mén)進(jìn)一步搞好水利工程用地確權(quán)劃界工作，加大轄區(qū)內(nèi)贛江水系的治理保護(hù)力度，做好河道、水渠、山塘等清淤工作。進(jìn)一步加大交通建設(shè)廢棄老路的還耕力度，同時(shí)大力開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)、整治、復(fù)墾力度，切實(shí)實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”。政府要進(jìn)行土地調(diào)查，特別是對(duì)庫(kù)區(qū)移民和扶貧搬遷移民的山、林、田和水要認(rèn)真調(diào)查，明確土地權(quán)屬。對(duì)農(nóng)用地管理要摸清家底，以現(xiàn)鄉(xiāng)、村、組為單位仔細(xì)核準(zhǔn)農(nóng)用地尤其基本農(nóng)用的實(shí)際數(shù)據(jù)，依法落實(shí)承包合同，層層落實(shí)承包責(zé)任，解決實(shí)際中合同不落實(shí)，責(zé)任不明確的弄虛作假問(wèn)題。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)、村小組土地工作的管理，制定切實(shí)可行的各類(lèi)性質(zhì)土地流轉(zhuǎn)辦法，使土地流轉(zhuǎn)工作有序循規(guī)進(jìn)行。尊重歷史，妥善處理機(jī)動(dòng)地出租與承包的矛盾糾紛。建立群眾監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督基層干部和執(zhí)法人員對(duì)國(guó)土法制法規(guī)的執(zhí)行，堅(jiān)持平等、公平原則，規(guī)范承包手續(xù)，確保農(nóng)民利益。

第五篇：城中村改造中存在的問(wèn)題及對(duì)策

關(guān)于城中村改造中存在問(wèn)題的思考

摘要：青年人才論壇

為了集約節(jié)約土地，改善人居環(huán)境，提升城市整體形象和品位，推進(jìn)襄陽(yáng)市的城市化進(jìn)程，建設(shè)文明、生態(tài)、和諧、宜居城市。本文是通過(guò)筆者進(jìn)行了深入調(diào)查研究，全面認(rèn)真分析后，從襄州區(qū)城中城改造的現(xiàn)狀和實(shí)際出發(fā)，從城中村問(wèn)題成因、城中村改造的現(xiàn)狀、改造的重要意義、改造中存在問(wèn)題等方面進(jìn)行了綜合分析，并提出了個(gè)人的建議，以期推動(dòng)城中村改造工作的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：襄陽(yáng) 青年 人才 論壇 城中城改造 問(wèn)題

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快和城市建設(shè)用地的供需緊張，政府將舊城改造作為加快城市建設(shè)和發(fā)展的一項(xiàng)非常重要的工作來(lái)抓。但隨著城市拆遷改造工作的不斷深入，拆遷改造誘發(fā)的矛盾和糾紛也日益增多，拆遷改造也已成為城市建設(shè)的聚點(diǎn)，社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，工作中的難點(diǎn)，媒體關(guān)注的熱點(diǎn)。拆遷改造工作涉及面廣，法律、政策性強(qiáng)，關(guān)系著廣大群眾的切身利益，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。為此，我們?cè)诠ぷ髦屑毙鑼ふ乙粭l推動(dòng)舊城改造和城中村改造工作順利進(jìn)行的新路子。作為一名基層城市規(guī)劃管理人員，對(duì)當(dāng)前襄州區(qū)城中村拆遷改造工作中存在的一些問(wèn)題進(jìn)行了一些探討和思考。

一、城中村問(wèn)題成因

城中村問(wèn)題是在快速城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元化的管 1 理體制對(duì)基于集體土地產(chǎn)權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)屬性的城中村地區(qū)，在戶(hù)籍、土地、規(guī)劃、建設(shè)、融資、就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等方面管理不到位而造成的。分析城中村問(wèn)題的原因，具體表現(xiàn)為四個(gè)方面：城市政府為節(jié)省開(kāi)發(fā)建設(shè)成本，只征用農(nóng)用地，繞開(kāi)現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)；城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌安排，未考慮外來(lái)人口的居住需求；城市規(guī)劃編制不完善，造成城中村建設(shè)無(wú)據(jù)可依；管理部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)，對(duì)違法建設(shè)行為查處不力。

二、目前襄州區(qū)城中村改造的現(xiàn)狀

襄州區(qū)轄1個(gè)辦事處8個(gè)社區(qū)5個(gè)行政村，村（居）民總?cè)藬?shù)27485人，總戶(hù)數(shù)6534戶(hù)，村莊占地面積5483畝，耕地面積5916畝，其中:云灣、西灣、張灣、金華、航運(yùn)、紅星、潘臺(tái)、洪山頭等8個(gè)社區(qū)和朱莊村三、七、九組屬襄陽(yáng)市市區(qū)中心城區(qū)范圍內(nèi)的一級(jí)控制區(qū)，其它4個(gè)行政村和朱莊村部分組屬襄陽(yáng)市市區(qū)中心城區(qū)范圍內(nèi)的三級(jí)控制區(qū)。2008年9月，襄州區(qū)啟動(dòng)了城中城改造的第一個(gè)試點(diǎn)——云灣國(guó)際新城建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目涉及到云灣社區(qū)八、九、十組拆遷的307戶(hù)居民已全部拆除完畢，拆遷面積12萬(wàn)平方米，在還建小區(qū)內(nèi)投資8000萬(wàn)元，新建了23棟7層安臵房，總面積約7.84萬(wàn)平方米，目前有90％拆遷戶(hù)已搬入新居；2008年10月，民發(fā)世界城項(xiàng)目啟動(dòng)，該項(xiàng)目涉及到西灣社區(qū)一、二、三、四、五組900多戶(hù)居民，目前已拆遷200 多戶(hù)，并投資4億元，新建了10棟高層安臵房，總面積約20萬(wàn)平方米；2010年8月，因襄陽(yáng)火車(chē)東站建設(shè)的需要，按照市政府要求，襄州區(qū)啟動(dòng)了襄陽(yáng)火車(chē)東站廣場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目涉及到洪山頭社區(qū)一、二組353戶(hù)居民的搬 2 遷，目前已拆遷173戶(hù)，園林大道還建小區(qū)的11棟高層安臵房正在建設(shè)中，東站廣場(chǎng)及周邊道路設(shè)計(jì)方案也已確定；2010年10月，連山湖開(kāi)發(fā)項(xiàng)目啟動(dòng)，該項(xiàng)目涉及到紅星社區(qū)十一、十二組和潘臺(tái)社區(qū)八組 450多戶(hù)居民，目前所有拆遷戶(hù)的房屋已鎖定，并完成了200多戶(hù)的房屋評(píng)估工作，相關(guān)工作也在進(jìn)行中；2011年4月啟動(dòng)了朱莊物流園建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目涉及到朱莊村三、七組300多戶(hù)村民，目前完成了拆遷戶(hù)房屋評(píng)估工作，相關(guān)工作也在進(jìn)行中；2011年5月又啟動(dòng)了襄東濱河新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目由襄陽(yáng)嘉華融通有限公司開(kāi)發(fā)建設(shè)，目前開(kāi)發(fā)商已與區(qū)政府簽訂了項(xiàng)目的框架協(xié)議，正式協(xié)議還在商談之中。

面對(duì)工作實(shí)際，區(qū)政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，本著尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則，在強(qiáng)化法律法規(guī)和政策宣傳的同時(shí)，按照“政府引導(dǎo)、規(guī)劃先行、市場(chǎng)運(yùn)作”的思路，堅(jiān)持“以人為本、因地制宜、分步實(shí)施、穩(wěn)妥安臵”的原則，積極動(dòng)員和落實(shí)各級(jí)各有關(guān)部門(mén)的工作責(zé)任，努力形成強(qiáng)大的拆遷改造合力，推動(dòng)拆遷改造工作穩(wěn)步順利開(kāi)展，確保城市建設(shè)步入良性發(fā)展軌道。主要做法：一是成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)委、區(qū)政府成立了城中村改造指揮部，以區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)為指揮長(zhǎng)，規(guī)劃局、建設(shè)局、土地局、房管局、城管局等有關(guān)部門(mén)指派專(zhuān)人協(xié)助開(kāi)展工作，做到了機(jī)構(gòu)、人員、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)四到位，為城中村改造工作提供了組織保證；二是出臺(tái)政策，提供改造依據(jù)。區(qū)委、區(qū)政府按照相關(guān)法律法規(guī)和市委、市政府要求，并結(jié)合實(shí)際，制定出臺(tái)了城中村改造拆遷補(bǔ)償?shù)奈募?，?duì)城中村改造的條件、步驟、要求及獎(jiǎng)勵(lì)辦法做出了比較詳細(xì)的 3 規(guī)定。年終對(duì)城中村改造工作成效明顯的主要干部給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。各城中城指揮部也按照上級(jí)文件精神，結(jié)合實(shí)際制定了城中村改造實(shí)施方案、工作臺(tái)帳、拆遷安臵補(bǔ)償方案等配套政策，為城中村改造打下了基礎(chǔ)。

三、城中村改造的重要意義

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快，城中村帶來(lái)的負(fù)面影響越來(lái)越突出。由于城市建設(shè)牽動(dòng)城中村土地升值，致使“征地難、規(guī)劃難、拆遷安臵難”的情況不斷出現(xiàn)，影響了城市經(jīng)濟(jì)的科學(xué)、全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，在整體上延緩了中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和發(fā)展的步伐。所以，改造城中村是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化和推進(jìn)城市現(xiàn)代化的需要，是社會(huì)發(fā)展的要求，是提升城市整體形象和品位需要。

(一)城中村改造有利于推進(jìn)城市化進(jìn)程。城市對(duì)周邊地區(qū)有較強(qiáng)的區(qū)域中心帶動(dòng)作用，也是現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射的源頭。城市化水平代表了一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的綜合實(shí)力，是社會(huì)發(fā)達(dá)進(jìn)步的重要標(biāo)志。推進(jìn)城市化建設(shè)，要求農(nóng)村剩余勞動(dòng)力盡快向城市轉(zhuǎn)移。如果農(nóng)民僅僅實(shí)現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移，而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍、組織和管理體制、思想觀念以及生活方式等的更新轉(zhuǎn)移，就不算真正意義上的城市化；如果城中村不進(jìn)行徹底的改造,城市規(guī)劃建設(shè)管理就難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活水平的提高。其次，改造城中村是建設(shè)現(xiàn)代化城市、營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境的迫切需要。現(xiàn)代城市必須要求物質(zhì)文明和精神文明高度發(fā)達(dá)、城市功能齊全、環(huán)境優(yōu)美。搞好城市規(guī)劃，目的是要營(yíng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法治文明、生態(tài)平衡的良好環(huán)境。但是，城中村雜亂無(wú)章的建筑，臟亂差的生活環(huán)境，在很大程度上 4 影響了城市的形象，拉低了城市的品位，成為城市現(xiàn)代化進(jìn)程的一大障礙。目前襄陽(yáng)市正處于城市化快速發(fā)展的階段，城中村問(wèn)題必將成為政府面對(duì)的主要熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題之一。因此，要建設(shè)現(xiàn)代化城市，提高城市的品位和競(jìng)爭(zhēng)力，就必須改造好城中村。

(二)城中村改造有利于加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)。城中村的農(nóng)民雖然變成了城市居民，但其小農(nóng)的意識(shí)形態(tài)、生活方式很難一下子轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。失去土地后，他們一般會(huì)把生存和發(fā)展的希望寄托于房屋之上，以期從房屋出租中謀求生活保障。這是造成“城中村”建筑密集無(wú)序、外來(lái)人口聚居和城市治安問(wèn)題高發(fā)的根本原因。更為嚴(yán)重的是，城中村缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施，居民受教育程度普遍偏低，就業(yè)困難，不能適應(yīng)城市發(fā)展的要求。因此，改造提升城中村的基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，更新居民的思想觀念和提升文明素質(zhì)，已成為維護(hù)社會(huì)治安和加強(qiáng)城市精神文明建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

（三）城中村改造有利于提高人民群眾的居住質(zhì)量。由于歷史原因，絕大多數(shù)城中村的住宅配套設(shè)施不全、環(huán)境衛(wèi)生較差，主要表現(xiàn)是住宅成套率低、道路坑洼不平、排水不暢、缺乏固定的垃圾存放場(chǎng)所，群眾生活非常不便，雖然生活在城市，但與城市居民的生活環(huán)境和質(zhì)量不可同日而語(yǔ)。相關(guān)部門(mén)經(jīng)常收到人民群眾通過(guò)各種途徑反映的意見(jiàn)和建議，要求盡快出臺(tái)有關(guān)政策，進(jìn)行城中村改造。因此，加快城中村改造是改善人民群眾生活環(huán)境、提高人民群眾生活質(zhì)量的客觀要求，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。

（四）城中村改造有利于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。城中村改造對(duì)于有效帶動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大投資需求，尤其是吸引社會(huì)資本參與城市建設(shè)，對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需，增加對(duì)住宅、耐用消費(fèi)品和服務(wù)業(yè)的需求，拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等都具有十分重要的意義。與此同時(shí)，由于城中村改造能夠集約、節(jié)約利用土地，盤(pán)活土地使用效益，拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，帶來(lái)城市環(huán)境的優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（五）城中村改造有利于推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。城中村的居民雖然生活在城市，但受長(zhǎng)期以來(lái)固有觀念的影響，一直保持著農(nóng)村、農(nóng)民的傳統(tǒng)生活習(xí)俗和方式，始終沒(méi)有在真正意義上融入現(xiàn)代城市生活之中。實(shí)施城中村改造，勢(shì)必有利于打破傳統(tǒng)農(nóng)村的固有格局，促進(jìn)城中村居民生活方式的根本性轉(zhuǎn)變。

四、當(dāng)前城中村改造存在的問(wèn)題

城中村是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象，也給城市的發(fā)展提供了寶貴的空間，但是，城中村改造中面臨的一些突出矛盾和問(wèn)題，一定程度上影響和制約了改造工作的順利推進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）違法建設(shè)成風(fēng)，加大了拆遷改造的難度。特別是近幾年，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善及城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)快速推進(jìn)，土地房屋也隨之大大升值，村集體組織和村民受利益的驅(qū)動(dòng)，紛紛加建、搶建房屋。拆遷范圍內(nèi)一些村民一旦得到拆遷的信息，一夜之間兩層甚至多層房屋拔地而起，水井、苗木等各類(lèi)地面附屬物也隨之密集出現(xiàn)，城中村內(nèi)的個(gè)人和小產(chǎn)權(quán)開(kāi)發(fā)等違法建設(shè)現(xiàn)象十 6 分普遍。管理部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)、疏于管理、“以罰代法”，致使違法建設(shè)愈演愈烈，呈蔓延態(tài)勢(shì)，這大大加重了城中村改造的難度。

（二）部分被征收房屋拆遷人對(duì)拆遷的期望過(guò)高。一是對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求過(guò)高，不能正確客觀地看待和把握有資質(zhì)的房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)征收房屋的評(píng)估價(jià)值，往往以周邊發(fā)達(dá)地區(qū)拆遷補(bǔ)償價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)和參照，看待和高估自己的房屋價(jià)值，當(dāng)拆遷補(bǔ)償?shù)陀谧约旱钠谕麜r(shí)，就認(rèn)為房產(chǎn)機(jī)構(gòu)評(píng)估價(jià)低、拆遷補(bǔ)償費(fèi)少，就對(duì)拆遷工作不配合、不支持；二是對(duì)拆遷改造的種種期盼遠(yuǎn)高于優(yōu)惠的讓利于民的政策規(guī)定，當(dāng)被征收房屋拆遷人的期盼同制訂的優(yōu)惠政策發(fā)生碰撞時(shí)，他們就立即認(rèn)為自己的切身利益受到損害，然后采取各種辦法阻礙拆遷工作的開(kāi)展；三是在堅(jiān)持政策和原則的前提下，有些被征收房屋拆遷人因其居住面積小，家庭收入低，獲取的房屋拆遷補(bǔ)償少，家庭承受能力低而在支付購(gòu)買(mǎi)安臵房能力不足的情況下，也認(rèn)為損害了他們的利益，進(jìn)而不講道理、拒絕拆遷；四是那些始終認(rèn)為多鬧多得、不鬧少得的被征收房屋拆遷人，對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償漫天要價(jià)，甚至不合情理地要求解決與房屋拆遷無(wú)關(guān)的其他問(wèn)題，更甚者糾集被征收房屋拆遷人集體上訪、越級(jí)上訪。

（三）被征收房屋拆遷人對(duì)入住安置小區(qū)不感興趣。一是他們的出租房屋為其獲得了高額租金，這是城市拆遷改造中被征收房屋拆遷人極不愿意拆遷的關(guān)鍵所在。生活只能因拆遷變得越來(lái)越好，不能因拆遷改造而變差，當(dāng)其眼前的利益受到損失而得不到期望的補(bǔ)償時(shí)，他們就拒不配合、阻撓施工、集體上訪；二是他們認(rèn)為入住小區(qū)鄰里關(guān)系就淡漠了，7 讓他們把農(nóng)具、做小生意的工具帶進(jìn)單元房別扭、不方便，住著不自在，甚至拿單元房居住與社會(huì)傳統(tǒng)的行為模式、人際關(guān)系是不相適應(yīng)的道理說(shuō)教工作干部而不配合拆遷。

（四）拆遷過(guò)渡時(shí)間較長(zhǎng)。由于先拆后建，致使被征收房屋拆遷人居住條件較為艱苦，不利于生產(chǎn)、生活。加之整村拆遷時(shí)，被征收房屋拆遷人過(guò)渡困難很大，一方面是難以找到合適的出租房源，另一方面是集中臨時(shí)過(guò)渡不利其越冬。同時(shí)過(guò)渡期內(nèi)，被征收房屋拆遷人無(wú)法正常經(jīng)商、外出務(wù)工，導(dǎo)致其收入下降。這些都是影響拆遷改造的一個(gè)因素，更是容易引起上訪的一個(gè)原因。

（五）安置小區(qū)建設(shè)緩慢，社會(huì)保障政策落實(shí)不力。一是安臵小區(qū)規(guī)劃及用地審批的協(xié)調(diào)落實(shí)，對(duì)區(qū)級(jí)部門(mén)和單位來(lái)講難度較大，在拆遷時(shí)，我們給詢(xún)問(wèn)或質(zhì)問(wèn)的被征收房屋拆遷人一時(shí)難以回答安臵和搬入的時(shí)間，容易讓被征收房屋拆遷人產(chǎn)生疑惑而影響拆遷。在拆遷完后，遲遲看不到安臵規(guī)劃和征收安臵地后又容易引起被拆遷人上訪；二是被征地拆遷農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。相對(duì)遠(yuǎn)離市區(qū)的被征地農(nóng)民在土地被征收后，喪失了一部分農(nóng)耕收入，使農(nóng)民的收入水平有所下降。在城市繁華地帶的被征收房屋拆遷人的房屋出租收益因拆遷而失去，這些都不同程度地影響了被征地或拆遷農(nóng)戶(hù)的收入，自然也就成為了阻撓征地拆遷工作的重要因素，也必然使農(nóng)戶(hù)提出生活保障的問(wèn)題。

（六）拆遷工作人員對(duì)拆遷工作存在畏難情緒。隨著拆遷工作難度的不斷加大，參與拆遷工作的一些單位和干部職工畏難情緒也越來(lái)越嚴(yán)重，8 表現(xiàn)出缺乏主動(dòng)工作的精神，一是對(duì)安排的拆遷任務(wù)不樂(lè)意接受，始終以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定或拆遷群眾情緒不穩(wěn)定等為借口，拖延工作的開(kāi)展；二是對(duì)拆遷工作中可能遇到的困難和問(wèn)題估計(jì)不足、準(zhǔn)備不足，在反復(fù)做被征收房屋拆遷人工作無(wú)果的情況下，喪失信心，難以采取有效的應(yīng)對(duì)措施對(duì)待工作；三是有的基層組織對(duì)拆遷工作缺乏統(tǒng)領(lǐng)駕馭全局的能力，在面對(duì)群眾利益和集體利益、國(guó)家利益時(shí)，堅(jiān)持原則、政策不夠堅(jiān)決，不能站在客觀公正公平的高度思考問(wèn)題；四是宣傳引導(dǎo)不到位，沒(méi)有營(yíng)造出和諧拆遷的工作氛圍。

五、對(duì)策和建議

城中村是在城市化建設(shè)高速發(fā)展過(guò)程中遺留下來(lái)的問(wèn)題。凡是遺留的問(wèn)題大多都會(huì)產(chǎn)生后遺癥，解決起來(lái)都有一定的難度，花費(fèi)的精力和付出的代價(jià)可能要更多一點(diǎn)。所以對(duì)城中村改造需要多費(fèi)一點(diǎn)心思，以實(shí)事求是的態(tài)度制定科學(xué)的政策思路和建設(shè)規(guī)劃。通過(guò)調(diào)查和分析，借鑒其他城市的成功經(jīng)驗(yàn)，提出如下思考和建議：

（一）加大政策和法制的宣傳力度。一是要充分考慮到拆遷工作直接關(guān)乎廣大被征收房屋拆遷人的切身利益，在制訂完善拆遷補(bǔ)償政策時(shí)應(yīng)廣泛征求被拆遷人的意見(jiàn)，并多層次全方位的利用媒體等形式宣傳拆遷安臵政策，讓被征收房屋拆遷人了解其內(nèi)容，理解其合理性；二是要加大對(duì)“公平公正、陽(yáng)光操作、依法拆遷、和諧拆遷”和相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，使與被征收房屋拆遷人切身利益息息相關(guān)的法律法規(guī)深入民心，家喻戶(hù)曉，使被征收房屋拆遷人在突發(fā)性事件中能明大理顧大局識(shí) 9 大體；三是參與拆遷的工作人員要熟悉拆遷的有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，在幫助群眾算清算好拆遷補(bǔ)償賬，算細(xì)貨幣安臵與遷建安臵、調(diào)房安臵的對(duì)比賬的同時(shí)，給群眾講些法律法規(guī)知識(shí)，以便達(dá)到說(shuō)服、動(dòng)員的目的。

（二）政府要提高城中村改造規(guī)劃和建設(shè)方案的科學(xué)性，不搞“一刀切”，有序地推進(jìn)城中村改造工程。城中村與老城區(qū)一樣，人口密度高、人均收入低、人居環(huán)境差，“城中村”還有歷史遺留問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題、生活方式問(wèn)題，因此改造起來(lái)難度較大。建議政府將城中村改造規(guī)劃與“十二五”規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃和建設(shè)用地計(jì)劃等相銜接，協(xié)調(diào)城市存量土地的開(kāi)發(fā)進(jìn)度，保障城中村改造有一個(gè)穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境。深入研究不同城中村的位臵、特點(diǎn)和問(wèn)題，針對(duì)不同地區(qū)、不同類(lèi)型城中村的具體情況，制定不同的改造策略，以多種改造模式對(duì)城中村進(jìn)行改造。例如：有大項(xiàng)目投資的即整體拆遷；有小項(xiàng)目投資的即局部拆建；暫時(shí)無(wú)項(xiàng)目投資的可適度進(jìn)行市政設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治，改善城中村環(huán)境；政府如有資金，也可對(duì)重點(diǎn)地塊先行投入資金進(jìn)行拆遷?？傊侵写宓母脑焖悸凡灰司窒抻谀骋环N模式，且不能操之過(guò)急，要采取積極、穩(wěn)妥、有序的方法推進(jìn)，盡量減少對(duì)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的消極影響。

（三）合理調(diào)整政策，兼顧國(guó)家、企業(yè)、拆遷戶(hù)三者利益，保證城中村改造資金的投入，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧。城中村改造的關(guān)鍵也是最實(shí)際的焦點(diǎn)是改造資金的籌集渠道、投資方向和實(shí)施辦法。政府應(yīng)通過(guò)政 10 策、規(guī)劃和計(jì)劃的適時(shí)調(diào)控，保證城中村改造符合公共利益，維護(hù)改造過(guò)程中的社會(huì)公平。同時(shí)，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化運(yùn)作，努力提高改造項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，盡可能利用有限的資源達(dá)到最好的工作目標(biāo)，將好事做好。一是合理調(diào)整現(xiàn)有的相關(guān)政策，正確指導(dǎo)城中村改造工程的實(shí)施。對(duì)城中村改造以來(lái)各項(xiàng)措施的貫徹實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研，實(shí)事求是地提出今后城中村改造的政策思路；根據(jù)市場(chǎng)行情修訂市區(qū)房屋拆遷管理辦法，對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)男问胶蜆?biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)的調(diào)整，及時(shí)對(duì)廣大村民進(jìn)行公示。二是排除繼續(xù)從城中村改造中獲取土地差價(jià)好處的思想。用區(qū)財(cái)政撥付的專(zhuān)門(mén)資金和城中村改造收取的地價(jià)收入設(shè)立“城中村改造專(zhuān)項(xiàng)資金”，對(duì)拆遷戶(hù)進(jìn)行合理補(bǔ)償，補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)效益差而社會(huì)效益高的改造項(xiàng)目，改善城中村的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。三是區(qū)政府和有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)城中村改造的重要意義和實(shí)際難度，高度重視改造工作的組織協(xié)調(diào)和穩(wěn)步推進(jìn)，將城中村改造工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，納入相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和分管部門(mén)工作績(jī)效的考核指標(biāo)體系。四是在今后的城市化建設(shè)過(guò)程中，要避免新的城中村的產(chǎn)生。同時(shí)，學(xué)習(xí)借鑒外地好的經(jīng)驗(yàn)，將一個(gè)或幾個(gè)城中村改造項(xiàng)目采用“統(tǒng)一打包”的模式，將人、房、地一并臵換，由一家開(kāi)發(fā)企業(yè)一包到底、統(tǒng)一負(fù)責(zé)，這樣可以預(yù)防新的城中村形成。

（四）要按照“先安置后拆遷”的原則，規(guī)范拆遷程序。對(duì)列入改造計(jì)劃的城中村，要提前做好前期調(diào)查、入戶(hù)測(cè)量和房產(chǎn)確權(quán)等基礎(chǔ)工作，并建立檔案。對(duì)即將改造的城中村，要將總體安臵方案和分戶(hù)安臵方案 11 予以公告，并廣泛聽(tīng)取被征收房屋拆遷人的意見(jiàn)，無(wú)論是原地安臵還是就近安臵，都應(yīng)采取先建房后拆遷的程序安排，這樣有利于消除被征收拆遷人的疑慮，節(jié)約拆遷安臵過(guò)渡的成本，加快安臵進(jìn)度。同時(shí)，要提前加強(qiáng)安臵區(qū)域的交通道路、社會(huì)服務(wù)等配套設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)公共配套服務(wù)，讓搬遷戶(hù)感受到搬遷地段隨城市面貌的進(jìn)一步改善，也有較大的增值空間。

（五）政府在政策思路上要以人為本，保障城中村村（居）民的合法權(quán)益，切實(shí)解決群眾的后顧之憂(yōu)。要對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)登記，并把集體資產(chǎn)優(yōu)先用于解決村居民的生活保障問(wèn)題上。要從解決被拆遷人生活出路的深層次問(wèn)題入手，在扶持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、提供勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障等方面多做文章，確保被征地集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益及時(shí)得到有力落實(shí)，真正解決好被拆遷人和集體經(jīng)濟(jì)組織的后顧之憂(yōu)。只有從根本上改變依靠單一房租為主要家庭收入的經(jīng)濟(jì)生活模式，多渠道多來(lái)源多途徑增加拆遷村民居民收入才能使被拆遷村民居民成為拆遷真正的受益者，才能杜絕違建，利于拆遷。

（六）加強(qiáng)對(duì)城中村建房的監(jiān)督和管理。目前，城中村內(nèi)違法違建戶(hù)較多，城中村的村（居）民在宅基地?fù)屔w、加蓋的現(xiàn)象較為突出，對(duì)違建和搶建、加建房屋的拆遷賠與不賠的問(wèn)題，在具體工作上難以把握，賠償了違建、搶建之風(fēng)會(huì)越演越烈，也有違背政策之嫌；不賠償拆遷工作難以開(kāi)展，甚至上訪。這就要督促相關(guān)部門(mén)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)建房的監(jiān)督和管理，夯實(shí)管理工作責(zé)任，打消村（居）民套取拆遷補(bǔ)償資金的念頭，12 做到補(bǔ)償公平、群眾不受損失，同時(shí)也能為拆遷改造創(chuàng)造有利的條件。

（七）加強(qiáng)基層組織建設(shè)，嚴(yán)格考核辦法，建立問(wèn)責(zé)制度。對(duì)參與征地拆遷的各有關(guān)部門(mén)、單位要制定嚴(yán)格的考核辦法，明確各級(jí)各部門(mén)的工作職責(zé)和工作責(zé)任，并限期按時(shí)辦結(jié)。要夯實(shí)項(xiàng)目涉及街道辦事處征地拆遷的主體責(zé)任，使其在工作中逐漸整頓基層組織，在整頓中配好村兩委班子。對(duì)工作不力的單位部門(mén)要問(wèn)責(zé)主要領(lǐng)導(dǎo)，不斷增強(qiáng)其工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。同時(shí)，要嚴(yán)厲打擊阻礙城中村改造的不法勢(shì)力，努力為拆遷改造營(yíng)造良好的工作氛圍。

相信在不久的將來(lái)，襄州區(qū)的城中村改造將會(huì)在區(qū)委區(qū)政府、各有關(guān)職能部門(mén)和城中村居民的共同努力下，建設(shè)成“安樂(lè)、文明、優(yōu)美、舒適”的新型社區(qū)。通過(guò)社區(qū)優(yōu)質(zhì)服務(wù)、優(yōu)質(zhì)管理、全面提升新型市民的整體素質(zhì)，把我們襄州的城市文明程度提升到一個(gè)更新、更高的層次，使城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)得到更快、更好的發(fā)展，真正將我市打造成為“產(chǎn)業(yè)襄陽(yáng)”、“都市襄陽(yáng)”、“文化襄陽(yáng)”、“綠色襄陽(yáng)”。