第一篇：土地管理中存在的問題

我國土地管理中存在的問題及對策

唐發(fā)榮

（揚(yáng)中市國土資源局，鎮(zhèn)江 212200）

土地是稀缺資源，自國家加強(qiáng)土地調(diào)控以來，各級國土資源部門繼續(xù)嚴(yán)格土地管理，嚴(yán)控建設(shè)用地總量，積極推進(jìn)節(jié)約集約用地，有力地支持了經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展。但土地問題并沒有根本解決，新《土地管理法》實施以來的7年中，也就是1999年至2005年，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬件，涉及土地面積近500多萬畝，比2004年全國新增的建設(shè)用地總量402萬畝還要多出近100萬畝。當(dāng)前我國土地管理中存在的主要問題

1.1開發(fā)區(qū)總量失控，且布局不盡合理

原國家土地管理局進(jìn)行的非農(nóng)業(yè)用地清查結(jié)果顯示,全國共有各類開發(fā)區(qū)4210個,規(guī)劃占地12356.8平方公里,實際占地2322平方公里,其中實際占用耕地1283平方公里,占耕地比例高達(dá)55%。在4210個開發(fā)區(qū)中,國家級開發(fā)區(qū)139個,省級開發(fā)區(qū)989個,省級各級政府批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)3082個。各類開發(fā)區(qū)總量過多,面積過大,不少開發(fā)區(qū)在建設(shè)開發(fā)過程中,過分地追求“大而全”,用地上存在著擴(kuò)張心態(tài),基本上走的是數(shù)量擴(kuò)張的外延開發(fā)道路。全國開發(fā)區(qū)實際占地面積僅占規(guī)劃面積的20%,擴(kuò)張心態(tài)由此可見一斑。有些開發(fā)區(qū)以“滾動開發(fā)”為由,把自己的范圍滾得很大,造成了土地和財力的浪費(fèi)。

特別是省級以下政府批準(zhǔn)的所謂開發(fā)區(qū),不進(jìn)行科學(xué)的可行性論證和規(guī)劃就一哄而上,匆匆上馬,是目前開發(fā)區(qū)數(shù)量偏多的一個重要原因。為了地方的局部利益,圈占一片土地,即賦名為開發(fā)區(qū),至于開發(fā)區(qū)選址是否恰當(dāng)、規(guī)模是否合理、有無開發(fā)前景,開發(fā)區(qū)主辦單位則心里沒譜。一些開發(fā)區(qū)雖然編制了土地利用總體規(guī)劃,但沒有按照實事求是的原則,把開發(fā)的規(guī)劃建設(shè)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平聯(lián)系起來,過于超前,缺乏科學(xué)性,結(jié)果造成開發(fā)區(qū)規(guī)模過大,總量失控。

1.2土地違法行為屢禁不止

2004年全國立案查處土地違紀(jì)違法案件7.06萬件，已結(jié)案6.07萬件，占立案數(shù)的86％，共收繳土地6125.5公頃。按法律規(guī)定，哪怕占用一畝基本農(nóng)田都需報國務(wù)院審批。然而，在實際操作中，一些地方政府往往先調(diào)整規(guī)劃，將農(nóng)田改為建設(shè)用地，就可以規(guī)避審批，且大多未受到嚴(yán)格處理，這使得一些地方黨政干部敢于屢撞耕地保護(hù)“紅線”?！跋壬宪嚭筚I票”，是時下一些地方發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)冠冕堂皇的理由。“為公不算違法“的思想根深蒂固，因此，置國家土地管理法律、法規(guī)于不顧，對違法用地不在乎，不怕查，法律失去應(yīng)有的監(jiān)督職能。

1.3土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

改革開放20多年來，我國GDP年均增長9.4％，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，我國成為世界上單位GDP能耗最高的國家之一。據(jù)資料顯示，江蘇省的GDP每增長一個百分點要消耗2.4萬畝土地。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與資源消耗已失去正常的平衡關(guān)系。建設(shè)“寬馬路”、“大廣場”、“花園式工廠”已成為目前的一種“時尚”。大量耕地被占用，直接威脅糧食安全。

1.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地利用率低

從20世紀(jì)80年代開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在我國蓬勃興起，推動了我國經(jīng)濟(jì)的增長。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，多數(shù)農(nóng)民把工廠建在自家的田里，不僅帶來了嚴(yán)重的污染，而且浪費(fèi)土地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，造成土地利用率低。

1.5農(nóng)民合法利益受到侵犯

一些地方不顧農(nóng)民長遠(yuǎn)生計，強(qiáng)行征地，造成農(nóng)民失地失業(yè)，不僅引發(fā)上訪和群體性事件，而且給農(nóng)村穩(wěn)定埋下隱患。而且拖欠征地補(bǔ)償款的現(xiàn)象時有發(fā)生，生活保障體系建立不完善，導(dǎo)致失地農(nóng)民長期生活得不到保障。我國土地管理問題產(chǎn)生的根源

2.1土地集約利用意識淡薄

土地粗放利用和閑置浪費(fèi)土地現(xiàn)象嚴(yán)重，土地利用結(jié)構(gòu)極不合理。一些地方在城市建設(shè)中，不顧實際搞“寬馬路”、“大廣場”，大量建設(shè)高爾夫球場、別墅式住宅，貪大求洋，大搞形象工程和政績工程；相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為當(dāng)前首要任務(wù)是招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，外商來了必須保證用地，要多少就得給多少，土地利用率和單位土地投資強(qiáng)度嚴(yán)重偏低，使得原本就十分緊張的建設(shè)用地供需矛盾更加突出。

2.2招商引資形成的地價惡性競爭

一些地方發(fā)展的心情急迫，為了形成所謂的政策“洼地”，推進(jìn)招商引資，不論項目大小、好壞，通通降低地價，甚至公開宣稱免收地價，嚴(yán)重違反了國家協(xié)議出讓土地最低價的規(guī)定。地方政府無錢征地，又要搞基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，還要給投資商優(yōu)惠，于是就只好向農(nóng)民打白條，農(nóng)民利益被嚴(yán)重侵害。這些問題的存在不僅嚴(yán)重擾亂了土地市場秩序，而且低地價在相當(dāng)程度上又進(jìn)一步誘發(fā)用地單位圈占浪費(fèi)土地，形成惡性循環(huán)。

2.3規(guī)劃執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性

一些地方對規(guī)劃工作仍然認(rèn)識不足，重視不夠，存在規(guī)劃“編制時不重視、實施中較隨意”、“說起來重要、用起來不要”的現(xiàn)象；規(guī)劃的權(quán)威性不高，“規(guī)劃跟著項目走、規(guī)劃跟著領(lǐng)導(dǎo)走、規(guī)劃跟著外商走”的現(xiàn)象屢見不鮮；缺乏科學(xué)合理規(guī)劃，違背城鎮(zhèn)發(fā)展正常規(guī)律，隨意擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍；不依規(guī)劃辦事，擅自或變相修改規(guī)劃，不少地方2010年的規(guī)劃用地指標(biāo)已經(jīng)全部用完，都希望通過規(guī)劃修編追加指標(biāo)；同時，由于規(guī)劃實施的保障措施和監(jiān)督機(jī)制不夠完善，影響實施的效果。

2.4土地管理體制中的缺陷，形成管理“真空”

上個世紀(jì)80年代初，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，大量耕地悄然流失，1986年3月中共中央、國務(wù)院發(fā)出7號文件，即《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，明確提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護(hù)耕地”的基本國策，同年6月出臺《土地管理法》，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)管制度； 上個世紀(jì)90年代初，我國掀起房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱，“炒”地之風(fēng)盛行，1996年，江澤民同志就耕地保護(hù)工作作了重要批示，1997年年初，中央領(lǐng)導(dǎo)同志三次聽取耕地保護(hù)問題的匯報，最后下達(dá)了對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的“凍結(jié)”令，即1997年的11號文件，并將土地用途管制等內(nèi)容寫進(jìn)了新的《土地管理法》；2003年1月12日，溫家寶總理批示：一些地方土地市場秩序混亂，非法占地、非法入市的問題相當(dāng)嚴(yán)重，2月20日，國土資源部召開電視電話會議，就貫徹溫家寶同志批示精神，部署在全國進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序工作，11月3日，國務(wù)院再次下發(fā)緊急通知，要求加大工作力度，進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序?；仡?8年的土地管理史，盡管中共中央、國務(wù)院制定了許多政策，但并沒有取得明顯的成效，同時由于土地管理還沒有形成成熟、完整的政策管理體系，自身體制中的缺陷造成管理流行于形式，沒有從根本上解決實質(zhì)問題，形成管理“真空”。

2.5現(xiàn)行干部考核機(jī)制的缺陷

以前我國對地方政府官員的評價主要以地方完成的總產(chǎn)值和國民生產(chǎn)總值等數(shù)字指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，而這又得依靠企業(yè)才得以實現(xiàn)，因此，以損害土地所有者收益為成本換取城市經(jīng)濟(jì)總量的高速增長，成為地方政府的理性選擇。這些干部不再僅靠直接抓企業(yè)來帶動ＧＤＰ以及就業(yè)的增長，而是更多地瞄準(zhǔn)了“經(jīng)營城市”的理念，通過政府集中土地再公開招標(biāo)拍賣吸引投資的方式，不僅使自己所在的城市短時間內(nèi)“舊貌換新顏”，而且直接增加本地政府的財政收入和ＧＤＰ，形成了占地——收入——再占地——再收益的循環(huán)。在一些地方官員眼中，為了展現(xiàn)本屆政府的形象和政績，形成了“政績是硬道理”，什么法律政策和農(nóng)民利益可以先放一放的錯誤觀念。進(jìn)一步做好我國土地管理工作的對策

3.1防止以建設(shè)新農(nóng)村為名非法占地

國土資源是新農(nóng)村建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，各級部門既要充分運(yùn)用國土資源政策支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)，又要堅持實行最嚴(yán)格的國土資源管理制度不動搖。耕地資源關(guān)系國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在新農(nóng)村建設(shè)中，應(yīng)該把保護(hù)耕地作為土地政策的首選目標(biāo)。嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，始終把保護(hù)基本農(nóng)田作為一條不可逾越的“紅線”，杜絕新農(nóng)村建設(shè)中先用后批、邊用邊批、批少用多等違法違規(guī)用地行為。嚴(yán)肅查處土地違法案件，堅決制止“以租代征”、以預(yù)審代替審批等違法違規(guī)用地行為。嚴(yán)格落實耕地占補(bǔ)平衡制度，確保基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低。嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察，防止以新農(nóng)村建設(shè)的名義，違法違規(guī)盲目圈占土地、侵占基本農(nóng)田。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，堅決查處，公開曝光。

支持新農(nóng)村建設(shè)，就要把政府各類土地收益重點用于基本農(nóng)田保護(hù)及土地開發(fā)整理的政策落實上，就要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度的幾項重大改革。當(dāng)前，主要是征地補(bǔ)償安置制度改革和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。通過征地制度改革，探索建立和完善與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、讓被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計有保障的公正補(bǔ)償安置辦法和途徑，建立征地補(bǔ)償安置爭議的裁決機(jī)制。

防止新農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)土地等問題，必須規(guī)劃先行。在新農(nóng)村建設(shè)中，有條件的地方可以引導(dǎo)農(nóng)民住房向中心村鎮(zhèn)集中，農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模經(jīng)營集中，提高村鎮(zhèn)建設(shè)用地利用率。但這是一個長期的過程，一定要尊重農(nóng)民的意愿，嚴(yán)防盲目大拆大建，侵占耕地，損害農(nóng)民利益。

3.2嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

3.2.1全面落實中央關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)耕地的規(guī)定。實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，是由我國人多地少的基本國情決定的，是由農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位決定的，更是由土地對于維護(hù)社會長治久安的重要性決定的。因此，全面落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，首要的任務(wù)是：進(jìn)一步提高認(rèn)識，著力解決當(dāng)前我國耕地保護(hù)中存在的突出問題，將保護(hù)耕地的重點放在保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力上。要切實落實保護(hù)耕地的各項措施，尤其要全面落實保護(hù)基本農(nóng)田的“五個不準(zhǔn)”，即一不準(zhǔn)除法律規(guī)定的國家重點建設(shè)項目之外的非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田；二不準(zhǔn)以退耕還林為名，將平原（平壩）地區(qū)耕作條件良好的基本農(nóng)田納入退耕范圍，違反土地利用總體規(guī)劃隨意減少基本農(nóng)田面積；三不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林，發(fā)展林果業(yè)；四不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖，以及其他嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；五不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和綠化隔離帶建設(shè)。要堅決保住這條紅線不能逾越。同時，還要從嚴(yán)控制建設(shè)用地規(guī)模，堅決落實對非農(nóng)建設(shè)用地的“六個一律不批”，即要求嚴(yán)把建設(shè)用地審查關(guān)。要求各省級國土資源部門督促各市（地）堅決收回各地違規(guī)下放的土地審批權(quán)。對土地市場秩序治理整頓工作驗收不合格的，未按規(guī)定執(zhí)行建設(shè)用地備案制度的，一律停止建設(shè)用地審批；對城市規(guī)模已經(jīng)達(dá)到或突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模的，年度計劃指標(biāo)已用完的，未依法及時繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的，已批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地仍有閑置的，一律不受理新增建設(shè)用地申請；對未按國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行建設(shè)用地預(yù)審的，未按預(yù)審要求完善相關(guān)內(nèi)容的建設(shè)項目，一律不受理建設(shè)用地申請。申報城市建設(shè)用地必須說明具體建設(shè)項目或詳細(xì)規(guī)劃用途；對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目、不切實際的“形象工程”、“政績工程”項目、別墅項目、高爾夫項目，一律不得報批用地。“五不準(zhǔn)”和“六不批”是從基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)用地審批這兩項制度的層面，推出的新的管理措施，對于促進(jìn)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的落實，也將起到巨大的推動作用。但是，僅從制度層面看，它們顯然還不能涵蓋“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”的全部內(nèi)涵。

3.2.2嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，不斷優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效益。第一，堅持科學(xué)的、合理的規(guī)劃，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的約束作用，規(guī)劃確定的各項指標(biāo)都必須堅決執(zhí)行。第二，要堅持集中利用和節(jié)約利用的原則，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地年度計劃，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量，嚴(yán)格控制占用耕地；積極采取措施，鼓勵和引導(dǎo)工業(yè)向開發(fā)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，發(fā)揮土地資源集聚利用的效應(yīng)；城市建設(shè)應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需要出發(fā)，合理確定建設(shè)規(guī)模，禁止建設(shè)脫離實際的寬馬路、大廣場建設(shè)，交通、水利、電力、學(xué)校等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要優(yōu)化方案設(shè)計，盡可能節(jié)約用地。

3.2.3嚴(yán)格把好集約用地關(guān)，實行供地目錄制。認(rèn)真落實國家產(chǎn)業(yè)政策，從土地供應(yīng)上制止盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)；實行項目用地控制指標(biāo)制度，在建設(shè)項目審批、項目用地預(yù)審、供地預(yù)審時，依據(jù)規(guī)定行業(yè)、產(chǎn)業(yè)用地控制指標(biāo)及單位面積的投資強(qiáng)度等因素，綜合確定建設(shè)項目供地數(shù)量；強(qiáng)化對建設(shè)用地項目的審查，堅持按照項目審批和供應(yīng)土地，堅決杜絕假借項目建設(shè)名義圈占土地。

3.3改革現(xiàn)行的干部考核體制

我國目前對地方政府官員的考評指標(biāo)主要基于國民生產(chǎn)總值、引資額等數(shù)字指標(biāo)，而且在當(dāng)前的稅收體制下，地方稅收收入多來自于生產(chǎn)領(lǐng)域。在這種考評制度的激勵下，“短視”的地方政府不惜以浪費(fèi)土地等資源為代價追求地方經(jīng)濟(jì)增長。為了減少以犧牲土地等資源促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長的誘因，需要改善對地方政府官員的考評制度。為了盡快遏制土地市場中的問題，在短期內(nèi)，要將土地管理績效這一指標(biāo)納入政府官員的考評指標(biāo)之內(nèi)，對土地管理不力的官員給予一定的懲處，而對土地管理過程中的違法行為依法給予嚴(yán)厲處罰。治本之策是，在長期內(nèi)建立另外一套對政府官員考評的指標(biāo)體系。這套指標(biāo)體系要充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求。除此之外，還需要對財稅制度進(jìn)行改革，如減少生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收，代之以消費(fèi)稅和財產(chǎn)稅等，這一方面能夠降低政府低地價吸引企業(yè)定位的激勵，維護(hù)土地價格的公正性，另一方面也能夠加快政府職能的轉(zhuǎn)變。對政府官員考評制度的改革，能夠減少以犧牲土地?fù)Q取地方經(jīng)濟(jì)增長的誘因。

3.4加大土地監(jiān)察力度, 切實盤活存量土地

通過土地監(jiān)察,清理項目,清理土地,清理拖欠土地款。針對用地的不同情況采取相應(yīng)的清理整頓措施。1簽訂土地使用合同后,對己付清地價款,遲遲不開工的,通過收取土地閑置費(fèi)等手段,限期使其開工。自批準(zhǔn)占地之日起2年之后仍閑置不用的,收回土地使用權(quán),原所交的出讓金及閑置費(fèi)不予退回。2對未付清地價款的投資商,使其限期付清地價款,對土地出讓金遲遲不能到位、不按規(guī)定開發(fā)的應(yīng)當(dāng)依照合同規(guī)定予以處罰。3對于一些未批先用項目,符合開發(fā)區(qū)土地利用總體規(guī)劃的,應(yīng)督促其辦理相關(guān)手續(xù)和補(bǔ)交出讓金;不符合規(guī)劃的,予以取締,依法收回土地。4對于新征用地,無力開發(fā)而造成的閑置用地,沒有破壞土地的耕作條件的,應(yīng)堅持退還農(nóng)民,讓農(nóng)民繼續(xù)耕種;已破壞耕作層的土地,在規(guī)劃區(qū)范圍之外的應(yīng)通過土地整理和復(fù)墾,使土地恢復(fù)耕作能力,然后退還給農(nóng)民使用,不可復(fù)墾或是復(fù)墾成本過高的,通過規(guī)劃修編,納入建設(shè)用地規(guī)劃區(qū)的范疇。5對于其他閑置土地,結(jié)合項目,能利用閑置土地的,盡量不新占用地,能利用原有廠房的,盡量不新建廠房。6對于一些多占少用,用地粗放,建設(shè)容積率和規(guī)模不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的用地單位,通過經(jīng)濟(jì)和法律手段,使其提高土地利用率,讓出多余用地。

與此同時,對清理出來的閑置土地應(yīng)優(yōu)先安排那些有資金、有技術(shù)的大項目、好項目,避免土地的再次閑置與浪費(fèi)。對己經(jīng)投入大量資金開發(fā)而又無力再進(jìn)行投入開發(fā)的半截子工程項目,在審批新的類似項目時可以利用原有項目進(jìn)行再投資,這樣既可以盤活半截子工程,又能縮短新項目建設(shè)周期。今后新的建設(shè)項目用地審批之后,應(yīng)加強(qiáng)批地后的用地跟蹤管理,建立檔案,及時跟蹤反饋情況,然后及時地采取措施,促使企業(yè)合理合法利用土地。

3.5改革現(xiàn)行的土地征用制度，保障農(nóng)民的合法權(quán)益

3.5.1推行新的征地補(bǔ)償安置方法。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，用地需求的日益加大，失地農(nóng)民已成為一個不容忽視的群體。努力為廣大被征地農(nóng)民提供基本生活保障，既是解決農(nóng)民后顧之憂、維護(hù)廣大農(nóng)民根本利益的現(xiàn)實需要，也是保持農(nóng)村社會穩(wěn)定、實現(xiàn)全面小康的重要保證。

3.5.2嚴(yán)格按照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，堅持“兩公開一登記”制度和《國土資源聽證規(guī)定》，提高依法征地，依法補(bǔ)償?shù)淖杂X性，充分保障群眾的合法權(quán)益，自覺接受社會的監(jiān)督；加大對征地補(bǔ)償費(fèi)用支付情況的檢查和監(jiān)督，確保補(bǔ)償費(fèi)用按時足額發(fā)放到被征地農(nóng)民手中。對克扣、侵占、截留等不按規(guī)定支付補(bǔ)償費(fèi)用的，一律依法進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

我國土地管理事業(yè)的風(fēng)雨十八年，是我們以耕地保護(hù)為核心的土地管理制度和認(rèn)識在探索中不斷前進(jìn)的十八年?；仡櫯c展望都讓我們感到，只要真正樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真研究和探索進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理工作的新思路、新途徑、新方法，進(jìn)一步提高理論素養(yǎng)，培養(yǎng)戰(zhàn)略思維，更新行政理念，才能解決好土地管理中存在的問題。

談?wù)勑罗r(nóng)村建設(shè)與土地管理

林永兵

（趙集鎮(zhèn)國土資源管理站，淮安 洪澤 223100）

中國是一個農(nóng)民占多數(shù)的發(fā)展中大國，“三農(nóng)”問題是我國建設(shè)的根本問題，解決好“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重。讓廣大農(nóng)民群眾都過上更加殷實的小康生活，是全面建設(shè)小康社會的重點和難點所在。經(jīng)過改革開放，我國實現(xiàn)了由溫飽向總體小康的歷史跨越，市場化、工業(yè)化、城市化進(jìn)程加速。黨的十六屆五中全會明確提出了推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的偉大歷史任務(wù)，這一重大決策，是關(guān)系到國家長治久安的重要戰(zhàn)略舉措。以“生活發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”為方針建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是全面實現(xiàn)小康社會的必然要求，也是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必要保障。推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)這一偉大歷史任務(wù)的提出也表明，我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平已經(jīng)具備了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的條件和能力。

“三農(nóng)”問題的核心和本質(zhì)是農(nóng)民問題。建設(shè)新農(nóng)村必須堅持以人為本，把落腳點放在富裕農(nóng)民、造福農(nóng)民上，讓農(nóng)民共享發(fā)展成果，共享現(xiàn)代文明，通過新農(nóng)村建設(shè)來給農(nóng)民以實惠，來富裕農(nóng)民。新農(nóng)村建設(shè)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民這一頭不熱，新農(nóng)村建設(shè)就會缺乏持久動力。因此，建設(shè)新農(nóng)村，就要采取“多予少取放活”的方針，提高農(nóng)業(yè)附加值，大力發(fā)展家庭工業(yè)，加快農(nóng)民致富步伐。做到惠民利民先行，為農(nóng)民辦實事、辦好事，讓農(nóng)民一開始就得到實惠、嘗到甜頭，增強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)的信心和主動性，國土部門在新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮重要作用。

國土資源，特別是土地資源在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)保障作用。要建設(shè)社會主義新農(nóng)村，轉(zhuǎn)變土地利用方式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的重要途徑；科學(xué)合理的經(jīng)營好土地，是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效載體；保護(hù)農(nóng)民利益、關(guān)注民生、依法監(jiān)管，更是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分。就國土部門而言，在新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中，我覺得必須抓好幾個方面。

1加強(qiáng)農(nóng)村用地規(guī)劃和管理，促進(jìn)依法規(guī)范用地

土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)各業(yè)用地的重要依據(jù)，是調(diào)控用地總量、結(jié)構(gòu)和布局的重要手段，也是支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)工作。當(dāng)前，要抓住新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的有利時機(jī)，我們國土資源管理站要進(jìn)一步摸清所轄區(qū)域的農(nóng)村用地現(xiàn)狀，明確農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和規(guī)模，為規(guī)劃修編提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。要積極介入新農(nóng)村建設(shè)的各類相關(guān)規(guī)劃工作，爭取主動，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，確保村莊和集鎮(zhèn)等規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接。要依據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，制定土地利用年度計劃，計劃要合理安排新農(nóng)村建設(shè)用地。在加強(qiáng)建設(shè)用地總量控制的基礎(chǔ)上，對符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的新農(nóng)村建設(shè)用地，特別是安排的重點生產(chǎn)、生活公共基礎(chǔ)設(shè)施等急需的基礎(chǔ)工程建設(shè)用地，要及時予以保障。進(jìn)一步簡化規(guī)范程序，提高審查報批效率和服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)村用地的依法規(guī)范。

2搞好土地整理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收

土地整理是通過基礎(chǔ)設(shè)施的新建、整治和改良，把閑置、低效利用的土地進(jìn)行綜合整治和利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，建成成片成方、路相通、渠相連、林成行的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，達(dá)到地塊連片、結(jié)構(gòu)改善、設(shè)施配套的要求，有效地改善農(nóng)地的硬件條件，實現(xiàn)排灌自如，旱澇保收的目標(biāo)，從而有效提高耕地質(zhì)量、增加耕地面積、提高土地綜合利用效益。

通過土地整理，改善了耕作條件，有利于推進(jìn)機(jī)械化作業(yè)，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)方式提供了基礎(chǔ)。從實踐中，有些土地整理項目結(jié)合農(nóng)村康莊工程建設(shè)，也往往可以促進(jìn)農(nóng)村路網(wǎng)建設(shè)，開通了當(dāng)?shù)卮迩f對外交通的致富路。通過土地整理，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代化生產(chǎn)提供了基礎(chǔ)，從而有效地增加了農(nóng)業(yè)的效益和產(chǎn)值，方便了農(nóng)民生產(chǎn)生活，也促進(jìn)了農(nóng)民增產(chǎn)增收，深受農(nóng)民的歡迎，提高土地綜合收益。

3注重新農(nóng)村建設(shè)和宅基地復(fù)墾的結(jié)合，做到重點突出

為確保工作有序推進(jìn)，我們充分注重多個結(jié)合，做到重點突出、方向明確。一是與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，通過重新科學(xué)規(guī)劃村莊布局，整治“臟、亂、差”現(xiàn)象，來改善村容村貌。通過宅基地整治示范村建設(shè)，有效地與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，極大地改善了整治村的村容村貌；結(jié)合農(nóng)村廁改、墳改，實施村莊整治、拆舊建新，也有力地改變了農(nóng)村的“臟、亂、差”狀況。二是與拆亂拆違相結(jié)合，對農(nóng)村一些應(yīng)拆未拆、非法搭建以及一些舊房戶、危房戶實施拆除，統(tǒng)一調(diào)劑使用宅基地，盤活存量土地，解決農(nóng)村住房困難戶建房難題。為確保工作落到實處、取得實效，我們積極創(chuàng)新工作機(jī)制，扎實推動工作進(jìn)展。首先是加強(qiáng)政策化引導(dǎo)，兼顧政府、村集體及農(nóng)民三方利益，實施指標(biāo)回購政策與使用傾斜政策，建立了強(qiáng)勁的工作動力機(jī)制和合理的利益分配機(jī)制。保障了農(nóng)村宅基地整治和建設(shè)用地復(fù)墾工作的順利推進(jìn)。

4嚴(yán)格保護(hù)耕地，提高糧食生產(chǎn)能力

耕地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料和農(nóng)民最基本的生活保障。嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，是提高糧食生產(chǎn)能力、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然要求，是對新農(nóng)村建設(shè)最大的支持。要進(jìn)一步落實《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，堅持實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，落實好各項耕地保護(hù)措施，確保基本農(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不降低，為全面加強(qiáng)農(nóng)村生產(chǎn)力建設(shè)提供堅實的基礎(chǔ)。一是保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制占用耕地建房數(shù)量。在農(nóng)村村民建房用地審批工作中，要積極倡導(dǎo)拆舊建新、節(jié)約集約和保護(hù)耕地的用地觀念，對占用基本農(nóng)田和在農(nóng)田中開“天窗”的堅決不能審批，鼓勵支持村民建房利用舊宅換新、村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和荒地。要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察巡查，堅決查處違反規(guī)劃侵占基本農(nóng)田的違法用地行為，堅決制止用“以租代征”等形式擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，特別是要及時查處突擊占用基本農(nóng)田和在農(nóng)田中開“天窗”建房的違法行為，及時制止，拆基還貌。二是堅決防止以新農(nóng)村建設(shè)等名義盲目圈占、違法批占土地特別是農(nóng)用地。在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合規(guī)劃和計劃，必須依法報批，必須搞好補(bǔ)償安置工作。各類建設(shè)項目用地預(yù)審或農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時，凡涉及占用基本農(nóng)田的，項目性質(zhì)必須符合法律的有關(guān)規(guī)定，對占用基本農(nóng)田的要進(jìn)行充分論證，在預(yù)審時應(yīng)說明不能避讓的理由；在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批時，應(yīng)提交補(bǔ)劃到位質(zhì)量數(shù)量的有關(guān)情況。

5健全土地供應(yīng)機(jī)制

新農(nóng)村建設(shè)必須堅持“開源與節(jié)流并舉、把節(jié)約放在首位”的原則，立足挖掘存量土地潛力，通過盤活存量，內(nèi)涵挖潛，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)。對新農(nóng)村建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、地質(zhì)災(zāi)害搬遷安置等建設(shè)項目用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)政策的，可以在建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)盤子中切出一部分來專項用于項目建設(shè)，在用地上予以重點支持和保障。村民用增量土地新建住宅的，或利用村內(nèi)老宅基地建設(shè)新宅的，我們可以將規(guī)劃新建住宅用地征為國有，同時設(shè)置一定的前置條件（如必須是本村村民，人均住宅面積低于多少等），將擬新建的住宅土地使用權(quán)掛牌出讓給農(nóng)民，實現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)價值的最大化，同時顯化掛牌競得土地使用權(quán)的農(nóng)民土地資產(chǎn)，進(jìn)一步實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的自由入市流轉(zhuǎn)。通過土地使用權(quán)掛牌所得的收益，專項用于新農(nóng)村建設(shè)。要嚴(yán)格執(zhí)行國家的產(chǎn)業(yè)政策和用地標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民住宅建設(shè)要充分體現(xiàn)用地指標(biāo)的剛性約束要求，對用戶住宅占地面積和人均建筑面積（包括地上和地下部分）實行“雙控”標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)用地也必須符合相關(guān)的用地指標(biāo)控制要求。要充分運(yùn)用土地置換政策，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中、農(nóng)民住宅向中心村鎮(zhèn)集中，提高農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平。要用足用好農(nóng)村宅基地整理政策，在原先已有的建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)回購、用地指標(biāo)優(yōu)先安排新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際適當(dāng)提高指標(biāo)回購價格和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，同時加強(qiáng)對農(nóng)民宅基地的管理和農(nóng)村環(huán)境的治理，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

6嚴(yán)格征地管理，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益

全面落實《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定的關(guān)于征地改革和管理的各項政策措施，切實維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。一是在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收的審查報批中，要嚴(yán)格控制征地數(shù)量和范圍，加強(qiáng)對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、被征地農(nóng)民安置措施的審核。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合法、安置措施不落實，不能有效保證被征地農(nóng)民生活水平不降低的，不得報批用地。二是進(jìn)一步規(guī)范征地程序，維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申述權(quán)。加強(qiáng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的登記發(fā)證工作，依法明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。認(rèn)真執(zhí)行征地告知、確認(rèn)、聽證、公告、登記等規(guī)定程序。對新制定的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價，經(jīng)批準(zhǔn)后要公布實施，實現(xiàn)同地同價。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地審批程序等要向村民公開。要按照縮小征地范圍、完善補(bǔ)償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，穩(wěn)步推進(jìn)征地制度改革。

7深入開展“完善體制、提高素質(zhì)”活動，提高支持新農(nóng)村建設(shè)的能力和水平

深入開展“完善體制、提高素質(zhì)”活動，是進(jìn)一步做好國土資源工作、支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保障。要重點加強(qiáng)我們基層國土資源站的建設(shè)。按照國土資源管理站為區(qū)國土資源主管部門派出機(jī)構(gòu)的規(guī)定，進(jìn)一步理順管理體制，進(jìn)一步加強(qiáng)我們國土資源管理，加大我站工作人員的政治理論和業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)力度，提高工作人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，充分發(fā)揮我站在支持新農(nóng)村建設(shè)中的作用。在深入開展“完善體制、提高素質(zhì)”活動中，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念、樹立起正確的世界觀、人生觀和價值觀，自覺實踐立黨為公、執(zhí)政為民的要求，筑牢拒腐防變的思想防線。只有思想境界提高了，權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀的意識增強(qiáng)了，才能把黨的事業(yè)和人民的利益放在第一位，才能擋住各種誘惑，不犯錯誤，才能帶出一支好隊伍，不斷提高為社會主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的能力。

第二篇：我國土地管理存在的問題

我國土地管理存在的問題

問題：1.城市建設(shè)和開發(fā)無序擴(kuò)張，不利于經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。[地方政府管理行為與土地資源特性的矛盾。](盲目依靠外延擴(kuò)張方式推進(jìn)城市建設(shè)，不切實際地修建寬馬路、大廣場，占用大量土地，降低了土地利用效率；一些地方興建各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、高爾夫球場、高檔住宅、高檔別墅區(qū)等，競相開展“圈地”運(yùn)動，形成過度投資；一些房地產(chǎn)開發(fā)商囤積土地，等待地價上升后再轉(zhuǎn)讓開發(fā)，以牟取高額利潤)

2.亂占濫用耕地問題突出，嚴(yán)重影響國家糧食安全。[征地補(bǔ)償制度不

盡完善。](耕地占補(bǔ)不可能做到平衡，造成耕地面積連年減少，糧

食播種面積下降，糧食總產(chǎn)量和人均糧食占有量連續(xù)幾年減少，提高糧食供給能力和保持糧食供求平衡的任務(wù)相當(dāng)艱巨，嚴(yán)重影

響國家糧食安全。)

3.征地補(bǔ)償資金不到位，被征地農(nóng)民利益得不到保障。[新開墾耕地實

際無法達(dá)到“占補(bǔ)平衡”。](一是一些村集體經(jīng)濟(jì)組織在未征得農(nóng)

民同意的情況下，擅自流轉(zhuǎn)農(nóng)民已承包使用的土地，使農(nóng)民失去

賴以生存的土地。二是一些地方政府按照法定低限標(biāo)準(zhǔn)支付被征

地農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，被征地農(nóng)民在土地增值收益中

未能得到其應(yīng)得的收益。三是地方政府及村集體經(jīng)濟(jì)組織拖欠、截留、挪用農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)問題較為普遍，失地農(nóng)

民的長遠(yuǎn)生計缺乏保障，農(nóng)民群體上訪事件頻發(fā)，在一定程度上

影響了社會穩(wěn)定，并可能成為長期不穩(wěn)定因素。)

4.國有土地有償使用收入管理不嚴(yán)格，收入流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重。[土地管理事權(quán)與財權(quán)相脫節(jié)。](一是一些地方政府通過壓低地價、實行零地價，甚至“負(fù)地價”盲目招商引資，擅自減免土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，一些單位和個人自行將公益用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營用地或擅自改變?nèi)莘e率等，造成土地有償使用收入的大量流失。二是一些地方土地出讓金收入脫離財政監(jiān)督和管理，在政府財政體外循環(huán)，資金滯留在有關(guān)主管部門和單位，使用管理缺乏必要的監(jiān)管制度，截留、擠占、挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，2003年全國土地出讓金收入5421.3億元，繳入國庫的純收益僅占出讓金收入的8％。三是一些地方土地出讓金扣除土地開發(fā)費(fèi)用、業(yè)務(wù)費(fèi)用后，沒有將土地純收益按規(guī)定繳入國庫，而將其長期滯留在財政專戶管理，無法如實客觀地反映財政收入狀況。)

建議：1.調(diào)整國有土地出讓金征收管理政策，遏制地方政府片面追求土地收益的短期行為。

2.允許農(nóng)民將承包集體土地作價入股參與土地開發(fā)項目，保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活權(quán)益。

3.落實征收土地閑置費(fèi)政策，打擊囤積和炒作土地行為。

4.設(shè)立國有土地有償使用收入管理專賬，由政府統(tǒng)籌安排。

5.建立健全國有土地管理信息制度，加強(qiáng)國有土地收益監(jiān)督管理。

我國耕地保護(hù)存在的問題

1.法律制度落實不到位

A相關(guān)法律的權(quán)威性被弱化

B《土地利用總體規(guī)劃》的剛性被柔化

C基本農(nóng)田保護(hù)措施難落實

D各地基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)不均衡

E土地征收過程中存在的問題不容忽視

2.地方政府未盡守土之責(zé)

3.執(zhí)法監(jiān)察在耕地保護(hù)中存在的問題

A執(zhí)法監(jiān)察工作有時受地方政府左右。

B基層國土所執(zhí)法監(jiān)察人員寵雜。

C有些地方建立的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行效果不佳

4.人口、農(nóng)民在耕地保護(hù)中存在的問題

建議

1.大力宣傳土地管理法律法規(guī)，增強(qiáng)全民保護(hù)耕地意識

2.完善土地管理法律法規(guī)在耕地保護(hù)方面空白，增強(qiáng)法律對耕地保護(hù)的嚴(yán)肅性

3.確立科學(xué)發(fā)展觀和政績觀，加強(qiáng)地方政府耕地保護(hù)責(zé)任

4.加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè)，提高土地執(zhí)法質(zhì)量

5.科學(xué)管理、合理使用耕地保護(hù)方面資金，切實保證耕地的數(shù)量和質(zhì)量

6.科學(xué)挖潛存量土地，“開源”和“節(jié)流”并舉保護(hù)耕地

7.增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民對耕地保護(hù)的積極性

我國征地拆遷存在的問題

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時利益分配不均

A一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。

B有的地方的安置資金、住房等到位不及時

C安置方式單一

D對被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生活保障缺乏考慮。

2.對“公共利益”的范圍缺乏明確界定

3.征地審批程序需要精簡

4.征地實施程序需要認(rèn)真落實

5.征地補(bǔ)償安置政策不統(tǒng)一

6.被征地農(nóng)民未與城鎮(zhèn)居民享受同等的城市公共資源及社會保障

建議提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，推行安置方式的多樣化【應(yīng)堅持同地同價的原則，全面落實征地區(qū)片綜合地價，凡經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相近區(qū)域的土地，即便是國家重點工程和大中型水利水電工程征地，其征地或建設(shè)用地補(bǔ)償價格應(yīng)相同，不因其用途、規(guī)劃限制等因素而有所區(qū)別。同時，要逐步、適度提高對直接支付給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)用在征地成本、國有土地出讓綜合價款中的比例?！?/p>

2.大力推行被征地農(nóng)民社會保障制度【一是征地補(bǔ)償安置方案從貨幣安置為主改為社會保障安置為主;二是征地涉及被征農(nóng)民安置，沒有實行社會保障安置的，不得批準(zhǔn)征地;三是實行征

地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度?！?/p>

3.逐步縮小土地征收范圍【征收應(yīng)以公共利益為目的，國家應(yīng)明確界定公益性和非公益性的范圍，建議：國家征收農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格用于不以盈利為目的、為社會公眾服務(wù)、效益為社會共享的公共設(shè)施和公益事業(yè)以及關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目】

4.進(jìn)一步規(guī)范征地管理【一是切實加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，強(qiáng)化基礎(chǔ)工作。二是提高征地工作透明度。三是提高征地審批效率。】

5.大力發(fā)展集體建設(shè)用地使用權(quán)市場【應(yīng)在落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，抓緊構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)市場的發(fā)育模式，建立集體建設(shè)用地的價值分配機(jī)制和集體建設(shè)用地使用權(quán)市場的監(jiān)督管理機(jī)制，注意集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配與征地安置補(bǔ)償收益分配的銜接?！?/p>

6建立國家對西部地區(qū)征地補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的財政轉(zhuǎn)移支付制度【各級政府對于適度、逐步提高征地農(nóng)民的補(bǔ)償都沒有異議，但關(guān)鍵的問題在于補(bǔ)償?shù)馁Y金從哪里來。我們建議可以通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式來解決由此出現(xiàn)的缺口問題;同時，充分考慮西部地區(qū)的財力困難，建議中央和地方財政對西部地區(qū)的鐵路、水利及其他重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的征地補(bǔ)償安置予以傾斜或補(bǔ)貼，以確保工程進(jìn)度，維護(hù)被征地農(nóng)民利益?！?/p>

第三篇：土地管理中存在的問題及對策（本站推薦）

土地管理中存在的問題及對策

一、存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地管理無序

1、耕地管理不規(guī)范。一是侵占耕地。農(nóng)民建房，建窯廠、豬廠、果園、墳?zāi)?，亂挖魚塘，亂建水庫，退耕還林占用耕地，有的占用基本農(nóng)田；二是農(nóng)村私下流轉(zhuǎn)土地現(xiàn)象較嚴(yán)重，有的甚至轉(zhuǎn)讓；三是扶貧搬遷移民入戶后，一部分得不到山、林、水和田，只好占有原遷出地的山、林、水和田；七是土地開發(fā)、整理、復(fù)墾補(bǔ)充耕地和劃補(bǔ)的耕地在質(zhì)量上存在較大差異。特別是劃補(bǔ)為基本農(nóng)田的耕地大多為二類或三類耕地；八是農(nóng)民要求農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地的積極性高，但實施過程中要農(nóng)民投資投勞難，影響項目實施。

2、非法占用林地現(xiàn)象時有發(fā)生。磚瓦窯場（廠）濫占林地，造成土地資源浪費(fèi)。近幾年，一些地方和個人因以開發(fā)為由，擅自建窯、開礦、采石、取土、筑水庫、建電站、修路等侵吞林地現(xiàn)象時有發(fā)生。另外修建公路時，在臨坡面取土，路雖修好了，但兩邊的植被遭到了破壞，造成水土流失嚴(yán)重，影響生態(tài)環(huán)境。

（五）建設(shè)用地管理還存在諸多問題

1、一戶多宅，“空心村”問題突出。在農(nóng)村有九成的村莊存在空心村現(xiàn)象?？招拇逭嫉赜性鰺o減，村外新宅蠶食農(nóng)田、山地與日俱增，這主要是“一戶一宅”的政策管理粗放；宅基地規(guī)劃滯后，沒有具體落實到點和面上，空心村道路交通等條件差，磚、卵石等建筑材料運(yùn)不進(jìn)去，改造難。

2、土地非法買賣蔓延。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，如少數(shù)農(nóng)（居）民乃至公務(wù)員直接從農(nóng)戶手里購買土地用于建房。居民原購置一些單位舊房，近年來卻一直采取拆舊建新的方式報批，有的私下交易，還有一些村民也私下進(jìn)行土地買賣，對城中村、空心村的存量土地非法進(jìn)行改、擴(kuò)、新建。國土執(zhí)法部門對非法交易土地行為大多采取以罰代法，且處罰少于審批費(fèi)用。對非法用地按司法程序處理時間長，執(zhí)行難。

3、占用耕地建房多。占耕地建房問題是一個非常突出的問題，在廣大農(nóng)村，縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)，存在農(nóng)村居民建房不批，有的批東建西，批少占多，未批先建，甲批乙建現(xiàn)象。拆遷安置、移民安置、新農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o規(guī)劃、無批文，擾亂了土地一級市場。其原因：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)查處無權(quán)，規(guī)劃又不到位；二是執(zhí)法不力，監(jiān)管不到位，助長占耕地建房之風(fēng)。國土部門的職工工資雖納入了財政預(yù)算，但有收費(fèi)任務(wù)，必須完成任務(wù)才能保工資、福利、獎金。處罰占耕地建房的錢多，完成任務(wù)快，效益好，因此監(jiān)管在前力度不夠；三是政策措施不當(dāng)，造成占耕地建房。在規(guī)劃內(nèi)，農(nóng)民建房一般不批，按規(guī)定不允許建房，但有的農(nóng)戶房子倒塌，有的兒女長大，成家后住不下，只有強(qiáng)行建房，由于處罰不及時，其它農(nóng)戶就跟風(fēng)占耕地建房。四是有些村荒地少，由于荒地、山地建房成本高。因此有的農(nóng)民為了建房，在耕地上種上幾棵樹等，將耕地轉(zhuǎn)化為荒地，用來建房。五是農(nóng)民建房審批程序復(fù)雜，發(fā)證緩慢，辦證手續(xù)繁瑣，并存在亂收費(fèi)現(xiàn)象，特別是縣城附近建房報批時間長，有的甚至要一年多，最快也得八個多月。

4、水利工程用地管理、確權(quán)劃界工作滯后。除有的地方少數(shù)水利工程有確權(quán)劃界外，絕大多數(shù)水利工程未確權(quán)劃界，未明確土地使用和管理范圍，未辦理土地使用證，其他的工程有的進(jìn)行了勘界，但未發(fā)土地使用權(quán)證。這就造成了水利工程管理范圍與保護(hù)范圍不明確，人為侵占水利工程用地現(xiàn)象時有發(fā)生，水利部門進(jìn)行查處時又因為拿不出土地權(quán)證而阻力重重。民間資金未批先建和私自亂建水利工程，既浪費(fèi)耕地，又埋下了安全隱患。部分農(nóng)村居民違規(guī)在水利工程管理范圍內(nèi)和保護(hù)范圍內(nèi)如堤防之外建房、搭建非法建筑設(shè)施，有的甚至取得了國土部門頒發(fā)的土地證書，這不僅加大了水利執(zhí)法難度，同時影響了水利工程的安全運(yùn)行，一旦水利工程失事，不僅會對工程本身造成重大損失，也會對人民造成生命財產(chǎn)損失。

5、有些地方和單位違法違規(guī)用地現(xiàn)象存在。個別地方領(lǐng)導(dǎo)和單位的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為我管的地盤，我可以拍板。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)報批了部分土地，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有報批。有的在申報用地時存在不主動、不配合，延誤了用地報批，有的把預(yù)審當(dāng)成批地，未批先用，有的少批多用。在新農(nóng)村建設(shè)中絕大多數(shù)沒有任何用地手續(xù)，亂占濫用基本農(nóng)田，搞土地開發(fā)。目前還有些部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、組仍在農(nóng)村居民占用非耕地建房時收取按規(guī)定不能收取的費(fèi)用。造成這些問題的主要原因：一是無知型。有的干部對中央關(guān)于土地管理的政策學(xué)習(xí)不夠，不知道土地審批權(quán)都已集中在中央和省級，不知道集體土地要轉(zhuǎn)為國有土地、經(jīng)營性用地要采取招拍掛的方式才能出讓；二是因公不怕型。認(rèn)為用地是為了公家辦事，可不講程序，可不按土地管理的法律法規(guī)辦事。

6、征地困難前所未有?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)征地難，如公路建設(shè)，有的農(nóng)民不肯拿出土地來，不得不拐彎。新農(nóng)村建設(shè)示范點有的農(nóng)民不肯征地，規(guī)劃難執(zhí)行。其主要原因：一是土地所有權(quán)與使用權(quán)錯位，放棄了所有權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā穼ν恋氐乃袡?quán)和使用權(quán)有明確規(guī)定，而目前不管是國有土地還是集體土地，所有者放棄了土地的經(jīng)營、管理權(quán)，致使使用權(quán)無限放大，集體意識淡薄。如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組在征用土地問題上軟弱無力，完全聽命于土地使用者，造成集體意識缺失，征地款全部發(fā)放到個人，土地所有者即國家集體不留一分錢，認(rèn)為公益事業(yè)是政府的事，跟農(nóng)民自己無關(guān)；二是國家制定的征地政策及補(bǔ)償安置規(guī)定沒有針對地域細(xì)化，可操作性不強(qiáng)；以和諧社會為由，征地強(qiáng)制力度不夠；三是沒有建立保障失地農(nóng)民生活出路的長效機(jī)制；四是土地權(quán)屬糾紛、住房困難、家庭糾紛、違法違章建筑及搶種、搶栽要求補(bǔ)償?shù)入[藏的基礎(chǔ)工作不實造成征地困難；五是土地價格差異大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至同一戶家庭的同類地塊也不一樣；六是利益分配機(jī)制不健全、不規(guī)范等因素造成了征地困難。

國土資源管理要服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，要提高依法依規(guī)管好、用好國土資源的水平。為此，提出如下建議：

（一）加大土地管理法律法規(guī)政策的宣傳。由政府引導(dǎo)，利用各種形式進(jìn)行土地管理的法律法規(guī)宣傳，特別要加強(qiáng)土地所有權(quán)方面的權(quán)利教育，增強(qiáng)廣大群眾在土地管理方面的國家集體意識，增強(qiáng)義務(wù)觀念，使形成土地是國家、集體所有的共識。同時要加強(qiáng)土地管理執(zhí)法人員和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)單位工作人員有關(guān)土地管理方面法律法規(guī)政策和相關(guān)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，避免政府違法、領(lǐng)導(dǎo)違法。特別要把土地管理方面的法律法規(guī)政策與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，要用足用活上級政策，在可操作和程序上下功夫，切實履行好土地管理方面的經(jīng)營和管理的職責(zé)，扎實做好統(tǒng)一思想和行為的基礎(chǔ)性工作，讓干部教育引導(dǎo)群眾，不做群眾尾巴。

（二）用地要進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是對土地資源開發(fā)、利用、整治和保護(hù)在時間和空間作出的戰(zhàn)略安排，必須確立土地利用總體規(guī)劃的龍頭地位。各專項規(guī)劃都應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃的配套銜接協(xié)調(diào)工作，避免和杜絕建設(shè)用地?zé)o視土地利用總體規(guī)劃，造成選址的隨意性、盲目性，要真正形成以規(guī)劃制圖，以圖管地。各項建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃，必須在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)預(yù)留地內(nèi)選址。

（三）要解決土地管理中有人辦事，如何辦事，辦得了事的問題。建議縣級組建一個土地管理執(zhí)法大隊，單列為政府組成部門，人員可從建設(shè)、土管、公安調(diào)入，機(jī)構(gòu)要延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要職能是抓好土地利用總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃的監(jiān)管落實，查處違法用地。要把土地管理規(guī)劃的有關(guān)法律政策與實際結(jié)合起來，出臺一個便于操作的規(guī)范性文件，首先要讓領(lǐng)導(dǎo)掌握，搞好培訓(xùn)。要加大土地違法打擊力度，各地和規(guī)劃區(qū)內(nèi)，可選擇

一、兩個典型案例進(jìn)行剖析，宣傳教育群眾，嚴(yán)厲控制土地違法行為的蔓延。

（四）進(jìn)一步完善土地儲備、經(jīng)營性用地招拍掛制度。要合理確定土地儲備范圍，摸清底數(shù)，進(jìn)行紅線儲備。建議政府部門、企事業(yè)單位的土地要一級壟斷，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村后的原鄉(xiāng)政府、地稅、醫(yī)院、獸醫(yī)部、營業(yè)所、派出所、學(xué)校、村委會等房地產(chǎn)，還有企事業(yè)單位的一些存量土地都要納入收儲范圍，避免想賣就賣，想租就租。要破解土地收儲籌集資金、征地難等問題。全力遏制規(guī)劃區(qū)內(nèi)非法交易土地行為，維護(hù)政府壟斷土地一級市場。要建立土地收益分配、收儲供、凈地出讓機(jī)制。建立規(guī)范有序的土地招拍掛市場，對土地要進(jìn)行策劃性拍賣，有計劃地進(jìn)行，大宗土地與小宗土地拍賣要結(jié)合進(jìn)行。對沙石資源的拍賣要確定“最底價”和“最高價”，在拍賣中低于“最底價”或高出“最高價”，實施流拍政策。應(yīng)在新增建設(shè)用地審批時將臨街面的商業(yè)用地由政府組織公開出讓，避免單位、個人以劃撥或協(xié)議出讓方式占用。

（五）注重節(jié)約、集約利用土地，提高土地的經(jīng)濟(jì)和社會效益。要根據(jù)土地管理法律法規(guī)和政策，制定切實可行的水利、交通、建設(shè)和農(nóng)業(yè)土地利用規(guī)章和操作規(guī)程。特別要拿出耕地保護(hù)專項資金，注重基本農(nóng)田保護(hù)，大力推廣土地測土配方施肥，統(tǒng)一使用農(nóng)藥化肥，采取專業(yè)防治法，提高使用農(nóng)藥化肥的實效，減少使用量。鼓勵農(nóng)戶種紅花草、養(yǎng)豬等，促進(jìn)大部分農(nóng)田施上有機(jī)肥，使土地酸化堿化降到最低。要用足用好上級用地指標(biāo)有關(guān)政策，積極爭取上級增加用地指標(biāo)計劃，確保建設(shè)基本用地。同時對存量土地進(jìn)行清理，盤活現(xiàn)在存量土地，加大舊城改造力度，用活計劃外土地。加大土地資源挖潛力度，實現(xiàn)土地資源的有效增量。國土、建設(shè)部門要加大已供土地的監(jiān)管力度，對土地閑置滿一年未動工建設(shè)的，依法從高征收閑置費(fèi)，并責(zé)任限期開工、竣工；滿2年未動工興建的，無償收回土地使用權(quán)。要引導(dǎo)用地單位樹立立體的用地觀，向空間要土地，鼓勵企業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)主建造多層廠房、樓房。要完善土地使用市場準(zhǔn)入制度，土地供給、審批用地必須嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的容積率、建筑系數(shù)、投資強(qiáng)度和用地定額指標(biāo)。對工業(yè)園區(qū)企業(yè)的供地，要落實有關(guān)政策，要解決如何操作的問題。要按其投資規(guī)模精心設(shè)計，以其企業(yè)實際需要供地、圈地。要與企業(yè)簽訂用地合同，明確投資規(guī)模、用地面積，注明未達(dá)到規(guī)模的、多供的土地退回政府。對個人住宅用地實行限額供地，在不違反國家標(biāo)準(zhǔn)的前提下，按人口制定具體的用地標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到節(jié)約土地的目的。

（六）嚴(yán)格查處土地違法行為，規(guī)范土地市場。對土地違法行為的查處要區(qū)別對待，突出重點，突破難點。首先應(yīng)對規(guī)劃區(qū)內(nèi)倒賣土地、違犯規(guī)劃用地和占用基本農(nóng)田用地問題進(jìn)行重點打擊。對個人和企事業(yè)單位土地違法行為的查處，要做到違法用地比按依法取得的土地所付出的代價高，讓違法者無利可圖。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用土地不報批的問題，要進(jìn)行專項治理，要科學(xué)評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績，出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地保護(hù)政策。對土地開發(fā)項目要進(jìn)行清理，依據(jù)基準(zhǔn)地價處理。對未達(dá)到用地要求的，采取措施加以處罰。對個人向農(nóng)村征地的，紀(jì)檢、公安、組織、建設(shè)要介入處理，以起到警示作用。要在用地審批環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，對非法交易取得的土地不能辦手續(xù)。要建立舉報獎勵制度，讓廣大群眾積極參與到打擊違法用地工作中去。建立責(zé)任追究制度，對土地管理工作監(jiān)管不力，以權(quán)謀私的工作人員進(jìn)行責(zé)任追究。從多層面入手，遏制土地違法行為的發(fā)生，進(jìn)一步規(guī)范土地市場秩序。

（七）鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃必須注重老宅基地的利用和開發(fā)，大力改造空心村。要以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，將老宅基地列入鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，要把老宅基地納入鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，按照城鎮(zhèn)、集體用地要求，鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民新村。要堅決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定。對一戶多宅和空置住宅，要制定激勵措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。建立老宅基地利用開發(fā)激勵機(jī)制。一方面，對在老宅基地上建房的給予一定的優(yōu)惠，減免規(guī)費(fèi)，鼓勵農(nóng)民在老宅基地上建新房；另一方面，村委會劃留一定公用土地作為道路。改善老宅基地的道路交通狀況，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)排水排污設(shè)施，改變和完善居住環(huán)境，對老宅基地進(jìn)行二度利用和開發(fā)。對集中建設(shè)農(nóng)民新村、集體搬遷新村后空置的老宅基地，可采取整體連片規(guī)劃，重新利用和開發(fā)；對農(nóng)民占據(jù)的老宅基地，可采取一定的補(bǔ)償機(jī)制消除私有，把收歸集體所有的老宅基地進(jìn)行整合，科學(xué)規(guī)劃，對有可能的進(jìn)行還耕，使其能夠得到合理的開發(fā)利用。

（八）綜合治理農(nóng)村土地承包糾紛。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營存在的問題日益凸顯，為切實解決土地糾紛，要認(rèn)真做好土地確權(quán)工作，解決土地權(quán)屬不清的關(guān)鍵問題。完善林業(yè)改造政策，明確山林的絕對界址。要加大對礦山、磚瓦窯的整治力度，治理毀田污染問題。大力推廣新型墻材，逐步禁止粘土磚生產(chǎn)。加大水利工程的治理力度，國土、水利等部門進(jìn)一步搞好水利工程用地確權(quán)劃界工作，加大轄區(qū)內(nèi)贛江水系的治理保護(hù)力度，做好河道、水渠、山塘等清淤工作。進(jìn)一步加大交通建設(shè)廢棄老路的還耕力度，同時大力開展土地開發(fā)、整治、復(fù)墾力度，切實實現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”。政府要進(jìn)行土地調(diào)查，特別是對庫區(qū)移民和扶貧搬遷移民的山、林、田和水要認(rèn)真調(diào)查，明確土地權(quán)屬。對農(nóng)用地管理要摸清家底，以現(xiàn)鄉(xiāng)、村、組為單位仔細(xì)核準(zhǔn)農(nóng)用地尤其基本農(nóng)用的實際數(shù)據(jù)，依法落實承包合同，層層落實承包責(zé)任，解決實際中合同不落實，責(zé)任不明確的弄虛作假問題。要進(jìn)一步加強(qiáng)對村委會、村小組土地工作的管理，制定切實可行的各類性質(zhì)土地流轉(zhuǎn)辦法，使土地流轉(zhuǎn)工作有序循規(guī)進(jìn)行。尊重歷史，妥善處理機(jī)動地出租與承包的矛盾糾紛。建立群眾監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督基層干部和執(zhí)法人員對國土法制法規(guī)的執(zhí)行，堅持平等、公平原則，規(guī)范承包手續(xù)，確保農(nóng)民利益。

第四篇：當(dāng)前土地管理中存在的問題及改進(jìn)策略

當(dāng)前土地管理中存在的問題及改進(jìn)策略

摘 要：土地資源是一個國家最為寶貴的資源之一，提升土地利用效率是土地管理的基本追求之一。在土地資源短缺而城鎮(zhèn)化又急需大量土地的背景下，我們必須提升土地管理水平。該文分析當(dāng)前土地管理存在的問題，確定了下一步土地管理改革的方向和路徑。

關(guān)鍵詞：土地管理 問題 策略

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）10（c）-0112-02

土地資源是國家的寶貴資源，同時也是人們生產(chǎn)和生活賴以維持的基礎(chǔ)。為了更好地進(jìn)行土地管理，我國的土地管理制度也處于不斷的變革和完善當(dāng)中。從管理模式上看，土地管理經(jīng)歷了統(tǒng)管（建國至1955年）―分管（1955―1986年）―統(tǒng)管（1986年至今）3個階段[1]，每一階段的改革都旨在使土地管理更加科學(xué)與合理。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，土地管理科學(xué)化意義重大。我們要審慎地、客觀地觀察當(dāng)前土地管理中存在的問題，并找到改進(jìn)我國土地管理的策略。土地管理科學(xué)化的背景及意義

1.1 土地管理科學(xué)化的背景

土地管理科學(xué)化的背景可以從較為宏觀的城鎮(zhèn)化大背景下土地用量和存量之間的矛盾，以及較為中觀的土地管理中存在的問題兩個方面進(jìn)行分析。從宏觀的角度來看，城鎮(zhèn)化是未來幾十年我國發(fā)展的主旋律，而城鎮(zhèn)化又面臨開發(fā)空間不足的約束[2]。城鎮(zhèn)化的趨勢勢不可擋，其對土地的需求也是客觀的，如何更好地開發(fā)和利用土地資源成為一個棘手的問題。從中觀的角度來看，我國土地管理盡管幾經(jīng)改革，但不可否認(rèn)的是，土地管理仍然存在著規(guī)劃水平待提升、規(guī)劃約束力待強(qiáng)化、管理信息化程度不足、公眾參與待加強(qiáng)等問題。一方面是土地資源有限，另一方面則是管理水平不高，二者共同促成了提升土地管理水平的急迫性。

1.2 土地管理科學(xué)化的意義

土地管理科學(xué)化的意義，一則從土地作為資源本身的角度來講，土地作為一種資源，也決定了其價值。提高土地管理的科學(xué)化水平，自然可以充分地利用這種有限的資源，充分地發(fā)揮其人類生存和棲居的作用[3]，將土地作為資源的效用發(fā)揮到最大。二則從土地資源有限對城鎮(zhèn)化等其他生產(chǎn)生活產(chǎn)生的約束作用來看，土地管理科學(xué)化意味著通過土地資源效用最大化又可以推動人們生產(chǎn)活動的開展，提升人們的生活水平。而且從現(xiàn)實的角度來看，因為土地管理存在的缺陷，出現(xiàn)了各種沖突性事件。土地管理科學(xué)化也可以在這些方面發(fā)揮作用。當(dāng)前我國土地管理存在的問題

2.1 土地規(guī)劃的科學(xué)性、約束力不足

土地資源充分利用的前提在于科學(xué)的規(guī)劃以及規(guī)劃所具有的權(quán)威性。沒有科學(xué)的規(guī)劃，規(guī)劃的指引作用難以發(fā)揮。規(guī)劃沒有權(quán)威性，其約束力也難以發(fā)揮。正因為如此，土地管理特別要重視規(guī)劃的作用，將規(guī)劃視為做好土地管理的第一道門檻。從當(dāng)前來看，規(guī)劃工作受到諸多約束。比如，土地?劃服務(wù)于地方招商引資等事項。地方政府在財政壓力之下，發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)，在土地資源上做文章，形成了土地規(guī)劃科學(xué)性和地方招商引資、發(fā)展地產(chǎn)行業(yè)等之間的矛盾，而在有的地方，規(guī)劃的科學(xué)性就讓位于后者了。不僅如此，土地使用規(guī)劃制定出來之后，能否發(fā)揮必要的約束作用也是一個問題。李克強(qiáng)總理在研究部署“三十五”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃時強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃不是要掛在墻上，而是要落到地上。事實上，土地規(guī)劃也是一樣的，若缺乏權(quán)威性和約束力，則其作用將難以發(fā)揮，但當(dāng)前土地規(guī)劃約束力不足卻是一個現(xiàn)實性的問題。

2.2 土地管理方式有待改進(jìn)

當(dāng)前我國土地管理存在的問題還包括土地管理方式有待改進(jìn)。土地管理內(nèi)容龐雜，對管理技術(shù)要求較高，特別是在土地調(diào)查工作和土地資源檔案管理方面。[4]土地管理也不能囿于傳統(tǒng)的管理方式，也要與時俱進(jìn)，將一些先進(jìn)的技術(shù)、方法等應(yīng)用到管理當(dāng)中，增強(qiáng)土地管理的精準(zhǔn)度、科學(xué)性等。從當(dāng)前來看，這方面的工作不盡如人意。受制于工作人員應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)的水平、遙感技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用不充分等因素，土地管理的精準(zhǔn)度尚有提升空間。而且在土地管理中，信息化水平又直接影響到后續(xù)的監(jiān)管工作，監(jiān)管不力，必然會出現(xiàn)違法違規(guī)用地的現(xiàn)象，而且不借助于現(xiàn)代信息技術(shù)，這些都很難察覺。各個環(huán)節(jié)相扣，致使土地管理部門處于尷尬和被動的地位。

2.3 土地管理的公眾參與尚須加強(qiáng)

土地管理的諸多問題中，公眾參與尚須加強(qiáng)較為突出。判斷這一問題較為突出是從土地管理的根本目的和這一問題本身產(chǎn)生的社會影響兩方面來看的。從土地管理的根本目的來看，就是要充分發(fā)揮土地資源的作用，并最終表現(xiàn)為提升人們的生產(chǎn)和生活水平。既然是服務(wù)于廣大社會公眾的需要，那么，在土地管理過程中就需要積極地倡導(dǎo)公眾參與。遺憾的是，當(dāng)前的土地管理對公眾參與重視程度不夠。這又導(dǎo)致了與之相關(guān)的公眾參與不足等社會影響問題，即近年來影響較大的各地因為土地問題產(chǎn)生的沖突性事件。從根本上看，沖突表現(xiàn)為利益沖突，當(dāng)一方認(rèn)為自身利益受到侵犯時，若制度內(nèi)難以找到利益表達(dá)的途徑，就會采取激烈的制度外的參與方式。這些不僅不能發(fā)揮土地管理的作用，甚至?xí)ι鐣€(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響，是土地管理工作需要正視的問題。改進(jìn)當(dāng)前我國土地管理的策略

3.1 科學(xué)地進(jìn)行土地規(guī)劃 全面增強(qiáng)土地規(guī)劃的權(quán)威性

要改進(jìn)當(dāng)前我國土地管理工作，首先就需要做好土地規(guī)劃工作，科學(xué)地進(jìn)行規(guī)劃，并增強(qiáng)土地規(guī)劃的權(quán)威性和約束力。從科學(xué)規(guī)劃的角度來看，主要是協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。從土地規(guī)劃的權(quán)威性和約束力的角度來看，關(guān)鍵點也在于此。但若深挖原因，其實還是在于土地管理的法律依據(jù)尚未完善。我們有《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《森林法》等作為依據(jù)，但這些法律在執(zhí)行過程中存在的不協(xié)調(diào)、沖突等都暴露了土地管理上位法律依據(jù)的缺失。特別是《土地管理法》中對于“土地”的理解以及由此造成的適用沖突。為此，我們可以考慮通過出臺《中華人民共和國土地法》的方式來解決這一問題，促進(jìn)土地規(guī)劃科學(xué)進(jìn)行以及土地規(guī)劃能夠切實得到執(zhí)行。

3.2 優(yōu)化土地管理的方式

要改進(jìn)當(dāng)前我國土地管理工作，還有一個操作性的或者技術(shù)性的問題就是要通過現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用來優(yōu)化土地管理的方式。在土地管理中，可以充分運(yùn)用的信息技術(shù)很多，目前來看可以考慮引進(jìn)并充分利用地理信息系統(tǒng)（GIS）、遙感技術(shù)、3S技術(shù)等的作用[5]，當(dāng)然，若已經(jīng)引進(jìn)這些技術(shù)則需要充分發(fā)揮這些技術(shù)的作用，而不是將其束之高閣。地理信息系統(tǒng)可以應(yīng)用到空間數(shù)據(jù)的處理和分析，以更加直觀地呈現(xiàn)土地全貌。遙感技術(shù)可以應(yīng)用到土地詳查、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、土地資源動態(tài)監(jiān)測、耕地保護(hù)等方面。3S技術(shù)則是對衛(wèi)星定位系統(tǒng)、遙感技術(shù)和地理信息系統(tǒng)的集合，借此實現(xiàn)對土地資源的全程動態(tài)監(jiān)控。

3.3 構(gòu)建制度化的土地管理公眾參與渠道

要改進(jìn)當(dāng)前我國土地管理工作，還要構(gòu)建制度化的土地管理公眾參與渠道。公眾參與涉及土地管理的全程，在土地規(guī)劃制定階段、土地規(guī)劃執(zhí)行階段等階段都要積極吸納社會公眾的參與。在土地規(guī)劃階段，信息搜集階段充分吸納信息，規(guī)劃制定出來后要通過網(wǎng)絡(luò)、海報等方式充分征求公眾意見。在土地規(guī)劃執(zhí)行階段，調(diào)動社會公眾參與的積極性，則在于全民動員監(jiān)督?劃的執(zhí)行。參與渠道的特點要便于社會公眾，降低公眾參與的成本，并對社會公眾表達(dá)的信息及時反饋。結(jié)語

土地管理的嚴(yán)肅性和重要性在快速城鎮(zhèn)化的背景下更加凸顯?；仡櫧▏髱资甑耐恋毓芾砉ぷ鳎诜e極總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，還是要關(guān)注其中存在的問題，為后續(xù)的管理工作開展提供經(jīng)驗和教訓(xùn)。當(dāng)然，我們也必須認(rèn)識到土地管理是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的，土地管理本身的問題也是不斷暴露的。這些都表明改進(jìn)土地管理工作本身也是一項常態(tài)化的工作，需要持續(xù)性地改進(jìn)，不斷地提升水平。

參考文獻(xiàn)

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第五篇：城鎮(zhèn)化中的土地管理問題

城鎮(zhèn)化中的土地管理問題

胡存智

2012-11-19 15:51:49 來源：《行政管理改革》2012年第11期

來源我國城鎮(zhèn)化率剛剛超過50%，未來20年內(nèi)我國城鎮(zhèn)化將處于較快發(fā)展階段，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國的國土開發(fā)空間約束將更加凸顯。要在保障糧食安全和生態(tài)安全的前提下，解決不斷加劇的土地供需矛盾，只有切實轉(zhuǎn)變土地利用與管理方式，大力提高土地利用效率，走節(jié)約集約用地之路，才能滿足在城鎮(zhèn)化過程中的工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村、生活、生產(chǎn)與生態(tài)等各方面的用地需求。

一、國土空間優(yōu)化開發(fā)戰(zhàn)略下的城鎮(zhèn)化道路選擇

（一）我國城鎮(zhèn)化面臨開發(fā)空間不足的約束

１.適宜大規(guī)模、高強(qiáng)度開發(fā)的國土空間有限。根據(jù)國際經(jīng)驗，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1萬美元之前，人口、產(chǎn)業(yè)向發(fā)達(dá)區(qū)域集聚的趨勢不斷加快。目前，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值約4000美元，未來較長時間內(nèi)，各個先發(fā)地區(qū)和中心城市，人口增長、產(chǎn)業(yè)集聚趨勢依然強(qiáng)勁。然而，建設(shè)用地新增空間有限。據(jù)中國科學(xué)院研究表明，我國適宜居住的國土面積約為陸地國土的19%，大致是182萬平方公里；《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出，適合大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的陸地國土面積為180萬平方公里左右。

２.建設(shè)用地比例過高危及持續(xù)發(fā)展。若用建設(shè)用地占比來衡量國土開發(fā)程度：從國內(nèi)情況看，2005至2020年，全國建設(shè)用地將由3.36%提升至3.94%，上海將由29%→36%，天津?qū)⒂?9%→34%，北京將由19%→23%，江蘇將由17%→19%，廣東將由9%→11%，浙江將由9%→11%。而從國際情況看，2005年一般發(fā)達(dá)國家建設(shè)用地面積約占6％，都市圈一般不超過25%。如英國6%（英格蘭15%），韓國8.2%，德國13%，荷蘭15%。我國東部各省的國土開發(fā)程度已經(jīng)超過或接近15%，高于荷蘭、德國、韓國、英國等國家；深圳、廣州、蘇州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、長三角和京津冀地區(qū)已經(jīng)超過或接近25%，高于英格蘭地區(qū)、日本三大都市圈、德國斯圖加特地區(qū)。過高的建設(shè)用地比例，使得資源、環(huán)境的瓶頸制約與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾更加尖銳，直接危及到可持續(xù)發(fā)展能力。

３.各業(yè)各類競相用地的矛盾加劇。一是我國人口基數(shù)龐大，人口增長和食物結(jié)構(gòu)升級導(dǎo)致糧食需求增加，要求我們必須守住耕地紅線。二是建設(shè)國土生態(tài)屏障與安全體系需要保障合理的生態(tài)用地，即穩(wěn)定并增加具有生態(tài)功能的林地、草地、水域等。三是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)需要持續(xù)安排足量的建設(shè)用地面積。這些用地不僅在960萬平方公里的土地上統(tǒng)籌，而且在東中部地區(qū)需求尤為集中和矛盾凸顯。

（二）國土空間優(yōu)化開發(fā)要求下的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

1.以城市群促進(jìn)國土空間優(yōu)化高效開發(fā)。區(qū)域人口之密不等于空間之滿，人口密集區(qū)空間布局得當(dāng)，可以收到“密而不滿”之效；無序擁塞，就“滿則溢”，再無秀美國土可言。在我國國土開發(fā)空間不足的約束條件下，城鎮(zhèn)化應(yīng)實現(xiàn)有序的空間布局，優(yōu)化國土開發(fā)，形成具有更大集約度和承載力的國土空間開發(fā)格局。

一是在城市化進(jìn)程中必須構(gòu)建和形成都市圈、城市群，并依托其推動大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。城市群、都市圈是國土開發(fā)利用的重要空間形態(tài)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要載體?？梢愿邚?qiáng)度地承載人口和產(chǎn)業(yè)，共享基礎(chǔ)設(shè)施，高效利用土地，在國家發(fā)展中以較小的國土面積發(fā)揮骨干和支撐作用。二是城鎮(zhèn)化布局應(yīng)落實國家經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，堅持東部地區(qū)率先發(fā)展、梯度向西推進(jìn)，在此前提下開展均衡協(xié)調(diào)。具體落在國土開發(fā)利用上，就是要形成“整體疏、局部密”的城市群布局。就我國而言，“胡煥庸線”東南側(cè)仍是未來新增人口的主要承接地域，在優(yōu)化發(fā)展長三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域的同時，選擇主體功能區(qū)規(guī)劃確定的重點開發(fā)區(qū)域，高效集約發(fā)展一批城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，承擔(dān)起吸納人口和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重任?！昂鸁ㄓ咕€”以西，應(yīng)選擇產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好或有資源條件、且適合開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，通過“據(jù)點式”開發(fā)、集約發(fā)展，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚。

2.在國土空間布局上城鎮(zhèn)化采取“優(yōu)三聚十八”的戰(zhàn)略。即優(yōu)化發(fā)展三大城鎮(zhèn)密集區(qū)（都市圈），聚集發(fā)展十八個城市群。環(huán)渤海地區(qū)（京津冀地區(qū)、遼中南地區(qū)、山東半島地區(qū)）、長江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)3大都市區(qū)面積約41.69萬平方公里。冀中南地區(qū)、太原城市群、呼包鄂榆地區(qū)、哈長地區(qū)（哈大齊走廊和牡綏地區(qū)、長吉圖經(jīng)濟(jì)區(qū)）、東隴海地區(qū)、江淮地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、長江中游地區(qū)（武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)）、北部灣地區(qū)、成渝地區(qū)（重慶經(jīng)濟(jì)區(qū)、成都經(jīng)濟(jì)區(qū)）、黔中地區(qū)、滇中地區(qū)、藏中南地區(qū)、關(guān)中－天水地區(qū)、蘭州－西寧地區(qū)、寧夏沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)、天山北坡地區(qū)18個大城市群面積約167.61萬平方公里，合計約占全國國土面積的22%；區(qū)域常住總?cè)丝诩s占全國總?cè)丝诘?0%；地區(qū)生產(chǎn)總值、預(yù)算內(nèi)財政收入、完成全社會固定資產(chǎn)投資三項指標(biāo)，均占全國總量的60%左右。21個城市群涵蓋4個直轄市、130多個地級市，不僅在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起核心和骨干作用，而且在提高全國土地節(jié)約集約利用水平中起到支撐和示范作用。

二、城鎮(zhèn)化中的土地利用空間結(jié)構(gòu)與布局

（一）當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)的問題

1.城鄉(xiāng)用地空間布局不合理。一是特大城市、大城市空間形態(tài)普遍呈現(xiàn)以主城區(qū)為主、“攤大餅”方式向外蔓延發(fā)展，城市土地利用布局嚴(yán)重不合理；城市內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)、布局不合理，鋪張浪費(fèi)和過度密集并存，城市環(huán)境、城市生態(tài)、城市交通逐步退化，“大城市病”逐步加重。具體表現(xiàn)為老城區(qū)過度擁擠，密度大，容積率低，新城區(qū)貪大求洋，開發(fā)區(qū)鋪張浪費(fèi)。二是集鎮(zhèn)和村莊的形態(tài)、布局、用地散亂，用途與功能配置不合理，生產(chǎn)、生活功能配套缺失，用地低效、閑置普遍，效率低下。

2.建設(shè)用地比例失調(diào)，利用水平低。目前全國的城鄉(xiāng)用地的內(nèi)部比例是：城鎮(zhèn)工礦：農(nóng)村居民點≈3：7，按人口分布計算，農(nóng)村用地過大，城市比例偏小。城鎮(zhèn)工礦用地中獨立工礦用地增長過猛，占據(jù)城鄉(xiāng)用地增量的半壁江山。我國人均城鄉(xiāng)用地182平方米，其中城鎮(zhèn)人均城鎮(zhèn)工礦用地130平方米，農(nóng)村人均居民點用地220平方米，城鄉(xiāng)之間存在明顯的用地效率落差，并呈擴(kuò)大趨勢。

（二）城鎮(zhèn)化推動模式選擇和發(fā)展用地布局

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展推動模式選擇。要充分吸取西方城市化（始于1760年，歷經(jīng)250年）的經(jīng)驗，選擇好我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式，結(jié)合土地資源緊約束的國情，謀劃好我們的藍(lán)圖以及實現(xiàn)藍(lán)圖的路徑。我國的城鎮(zhèn)發(fā)展需要以都市圈為整體，以大城市為中心，帶動周邊小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，形成大中小城鎮(zhèn)在都市圈內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。選擇這種“以大帶小，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，主要考慮：一是城市化、工業(yè)化等社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求，否則，工業(yè)集聚無法實現(xiàn)、小城鎮(zhèn)無法發(fā)展。二是對工業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行功能配套，否則，產(chǎn)業(yè)鏈無法形成、梯度轉(zhuǎn)移難以進(jìn)行。三是疏解中心城區(qū)，滿足城鎮(zhèn)運(yùn)行、住房需要，基礎(chǔ)設(shè)施充分利用的要求。四是在不同城市間形成不同梯度的生活成本、人文心理需求，社區(qū)管理要求。

2.構(gòu)建中心城市“緩沖帶、過渡帶”。以小城鎮(zhèn)在中心城市周邊構(gòu)建城市“緩沖帶、過渡帶”，完善、提升了中心城市功能和作用。一是形成初步進(jìn)城人群的居住、就業(yè)的“吸納帶”，具有的快速通道連接、中低價住房、鄉(xiāng)土人文環(huán)境；二是開辟休閑、度假人群活動的城鄉(xiāng)“緩沖帶”，提升品味。形成靜僻、鄉(xiāng)土、貼近自然的“休閑天堂”。中小城市形成的“過渡帶”有效減少“大城市病”的發(fā)生和影響，緩解城市交通惡化趨勢，降低城市運(yùn)營成本。避免貧民窟、棚戶區(qū)大面積出現(xiàn)和蔓延，防止城市人文環(huán)境的惡化。

3.按規(guī)律合理安排城鎮(zhèn)內(nèi)部發(fā)展空間。一是有效協(xié)調(diào)和組織優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類用地空間。二是在空間上落實用途管制，促進(jìn)節(jié)約集約。三是引導(dǎo)并構(gòu)建環(huán)境友好、景觀優(yōu)美、生態(tài)和諧的城鄉(xiāng)宜居環(huán)境的美好家園。

4.形成“一心或多心、多核”的城市組團(tuán)。一是以綠色用地穿插、間隔城市空間--以大面積耕地、水面、林帶等綠色和生態(tài)空間穿插、隔離城市空間，形成城市組團(tuán)。二是形成大中小城市協(xié)調(diào)配套的城鎮(zhèn)體系--“一主多輔”類似“太陽系”的布局，或“雙星環(huán)繞”、“多星同輝”的布局。三是鼓勵保護(hù)耕地，可將城內(nèi)連片、大面積的農(nóng)地、基本農(nóng)田、水面、山體等非建設(shè)用地保留，并從城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模中給予扣除，避免城市生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

5.發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)多重功能。耕地具有生產(chǎn)、生態(tài)等多重功能。耕地不僅是重要的生產(chǎn)空間，而且是建設(shè)優(yōu)美家園不可或缺的重要要素，可以兼具起到生態(tài)用地功能。此外，保護(hù)耕地還可以彰顯耕地的景觀功能，以具有生態(tài)功能的農(nóng)田在城市中形成“綠芯、綠帶”，形成強(qiáng)烈的景觀效能，耕地與建設(shè)用地穿插分布，可以構(gòu)建“環(huán)境友好、景觀優(yōu)美、生態(tài)和諧”的具有田園風(fēng)光的城鄉(xiāng)宜居環(huán)境。

（三）設(shè)定擴(kuò)展極限，強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)范圍控制

城市規(guī)模多大才合理？美國吉布森認(rèn)為，3萬人的城鎮(zhèn)是適合人口尺度的自然規(guī)模；25萬人時，人們開始享受“大城市”的好處。對國內(nèi)而言，一個獨立新城市合理規(guī)模應(yīng)為25~200萬人，以80~120萬為最好。保持城市的合理規(guī)模應(yīng)該控制城鎮(zhèn)用地的規(guī)模無限擴(kuò)大，應(yīng)該劃定城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界。

1.劃定城鎮(zhèn)村建設(shè)的規(guī)模邊界和擴(kuò)展邊界。一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界（依規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)劃定的允許建設(shè)區(qū)的范圍界線），圈內(nèi)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模范圍。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界（規(guī)劃確定的可以進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)的最終范圍界線），圈內(nèi)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展的極限范圍。規(guī)模邊界和擴(kuò)展之間為有條件建設(shè)區(qū)，即城鎮(zhèn)村用地范圍變形區(qū)域，以及城鄉(xiāng)用地掛鉤的管制預(yù)留空間。

2．以擴(kuò)展邊界遏制城鎮(zhèn)“攤大餅”發(fā)展。由于要求每個城、鎮(zhèn)、村都劃定發(fā)展用地的空間范圍，并在城鎮(zhèn)外布設(shè)基本農(nóng)田、綠地、水面相間隔，有效防止城鎮(zhèn)平鋪外延，村鎮(zhèn)“貼邊”建設(shè)，整體“攤大餅”發(fā)展。同時，鼓勵城鄉(xiāng)互動發(fā)展，逐步引導(dǎo)形成“一核多中心”的城市發(fā)展模式。以一個核心城市組團(tuán)，帶動周邊多個小城鎮(zhèn)發(fā)展，既發(fā)揮大城市的強(qiáng)大帶動力，又以小城鎮(zhèn)的低成本和人文優(yōu)勢，使農(nóng)民順利進(jìn)城，防止大城市病。

（四）按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展優(yōu)化建設(shè)用地布局

總體思路是，按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求優(yōu)化用地布局、加強(qiáng)城鄉(xiāng)用地互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。調(diào)整、整治、重新安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和其他用地布局，保持和擴(kuò)大綠色空間，修復(fù)自然、地理、人文景觀風(fēng)貌，重塑人與自然和諧相處的人居環(huán)境；分階段盤活城鎮(zhèn)閑置地、空閑地，系統(tǒng)整治農(nóng)村低效利用和空閑建設(shè)用地。防止農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o序蔓延，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用水平。

1．目前“城進(jìn)村難退”，村居騰退難度大。近年來，我國農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口不斷減少，但村莊用地卻不減反增。農(nóng)村居民點用地在1996-2003年的7年內(nèi)增加了25.07萬公頃；人均居民點用地由1996年的193.42平方米升至2003年的217.41平方米，增加了23.99平方米，增幅達(dá)12.4％。

2．村居用地效率低，集約潛力大。由于長期規(guī)劃滯后，自然村布局零星分散，功能布局混亂，居民點以分散式或獨立式為主。舊宅基地占地多，一戶多宅、空關(guān)房、“空心村”現(xiàn)象普遍存在。農(nóng)村居民點廢棄空閑地較多，村莊中豬舍、牛棚、糞缸、廢棄曬場等占地面積過大，實際居住用地比例較低。

3．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化。隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少是一個必然趨勢。因此，要建立與人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程相匹配的城鄉(xiāng)用地協(xié)調(diào)互動機(jī)制，逐步釋放農(nóng)村閑置建設(shè)用地空間，有效緩解建設(shè)空間不足的問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

（五）以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

增減掛鉤是優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用的政策工具。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局上有重要作用，城鄉(xiāng)用地增減掛鉤是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、建新拆舊規(guī)劃進(jìn)行的土地整理工作。是將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊共同組成建新拆舊項目區(qū)，以項目區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地增減平衡為原則，進(jìn)行建新拆舊和土地復(fù)墾。項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理。

增減掛鉤管理的關(guān)鍵點：掛鉤周轉(zhuǎn)的前提是要符合土地利用總體規(guī)劃；掛鉤周轉(zhuǎn)的核心是設(shè)置項目區(qū)并在 “項目區(qū)”內(nèi)實施；掛鉤規(guī)模的控制是不得超過周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

開展掛鉤周轉(zhuǎn)試點的條件和時機(jī)。一是注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，兼顧社會經(jīng)濟(jì)一體化。不僅僅是城鎮(zhèn)以錢換地，也不僅僅是農(nóng)村、農(nóng)民以地?fù)Q錢。二是處于特定發(fā)展階段，具備條件的地方才開展。要求政府有組織能力，部門能協(xié)同合作，成本收益、資金能平衡，經(jīng)濟(jì)上具有可行性，農(nóng)民同意，并能享受增值收益，生活水平提高。三是在城郊地區(qū)多開展，遠(yuǎn)郊少開展。

2.掛鉤周轉(zhuǎn)的意義和作用。一是配合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新城鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)?？蓪崿F(xiàn)資源再配置，解決城鄉(xiāng)地從哪里來、人到哪里去；土地經(jīng)濟(jì)杠桿解決城鄉(xiāng)共享繁榮的經(jīng)濟(jì)分配；易地建設(shè)、疏減密度解決提升村莊建設(shè)水平；解決社會資金投入新農(nóng)村建設(shè)的載體和平臺。二是優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局。促進(jìn)鄉(xiāng)村重新合理布局，集中建設(shè)；消除過時的、散亂差的鄉(xiāng)村用地形式；促進(jìn)組團(tuán)式的城鎮(zhèn)建設(shè)布局；形成更為合理的城、鄉(xiāng)用地比例。三是在周轉(zhuǎn)、流動中節(jié)地、集約用地。周轉(zhuǎn)結(jié)束時，建設(shè)用地總量和耕地總量無增減，用地布局、密度、比例合理，人均用地水平提高；在流動中（非靜止）完成節(jié)約、集約用地；同時從新、舊兩方面，雙倍實現(xiàn)集約用地；以循環(huán)、周轉(zhuǎn)的方式持續(xù)實現(xiàn)集約用地。四是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更大的土地戰(zhàn)略空間?！敖璧匕l(fā)展”擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的空間，增加了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、回旋的戰(zhàn)略縱深；建設(shè)、拆遷和復(fù)墾同時加大了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)總規(guī)模；城鎮(zhèn)獲得了提前用的時序和用地新空間，農(nóng)村釋放閑置土地資源；農(nóng)民和集體提前獲得未來的土地增值收益；先建新，后拆舊的運(yùn)作模式，提高了城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和社會安全水平。五是實施規(guī)劃、國土整治的最佳政策工具。匯集了實施規(guī)劃的社會動力，可以按國土整治原則引導(dǎo)城鄉(xiāng)布局調(diào)整，以工程方式運(yùn)行使國土整治有了工程載體，可采用各種模式組織實施規(guī)劃，構(gòu)建了可以運(yùn)用新機(jī)制、引入各類資金的投資平臺。

3.增減掛鉤優(yōu)先推動小城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚建設(shè)。一是增減掛鉤為就地推動工業(yè)化城鎮(zhèn)化預(yù)留發(fā)展空間。增減掛鉤騰退的村莊建設(shè)用地，優(yōu)先用于農(nóng)村公益設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，建設(shè)新農(nóng)村。剩余的可重點用于小城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚建設(shè)，就地推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。二是增減掛鉤為城鄉(xiāng)互動預(yù)留發(fā)展空間。目前在城鄉(xiāng)互動發(fā)展中，約有10%的農(nóng)村建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)，變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地。如城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城鎮(zhèn)用地規(guī)模要增，空間范圍要變，可通過適當(dāng)加大城鄉(xiāng)掛鉤規(guī)模來實現(xiàn)。

要嚴(yán)格防范增減掛鉤偏離城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方向。對此，溫家寶總理要求，要注重土地整治的實際效果，防止以土地整治為名，違規(guī)擴(kuò)大建設(shè)用地。徐紹史部長也提出，要防范“農(nóng)村缺錢”和“城市缺地”的一拍即合導(dǎo)致農(nóng)村土地大量流向城市。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中節(jié)約集約用地問題

（一）城鎮(zhèn)化過程中土地資源被過度消耗

1.城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張造成稀缺土地過量消耗。1990至2010年，我國城市建成區(qū)面積增加近2.5萬平方公里。城鎮(zhèn)化加速階段，除正常城鎮(zhèn)用地外，也出現(xiàn)過于追求城市形象建設(shè)，大廣場、寬馬路、大辦公樓，超占、浪費(fèi)大量土地；多注重城市規(guī)模擴(kuò)張，而忽視了城市吸納人口的功能，土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，兩者之比大大高于1 1.23的正常水平。

2.城鎮(zhèn)工業(yè)用地占比過高，利用效率偏低。我國城市內(nèi)工業(yè)用地面積占比一般在25%以上，有些甚至超過35%，遠(yuǎn)高于國外15%的水平。全國工業(yè)項目用地容積率僅為0.3至0.6，而發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一般在1.0以上。

3.農(nóng)村建設(shè)用地占比大，閑置和粗放利用。一是農(nóng)民工在城市“定居”難，“被兩棲”的生活方式需要在城鄉(xiāng)同時安排用地，村莊與城市“雙擴(kuò)”占地的局面尚未改變。2010年，農(nóng)村居民點用地接近19萬平方公里，是同期城鎮(zhèn)建設(shè)用地2.4倍。隨著農(nóng)村勞動力大量外出和農(nóng)村人口凈減少，農(nóng)村“空心化”和住房閑置也較普遍。二是城鎮(zhèn)化推進(jìn)和節(jié)約用地相協(xié)調(diào)的機(jī)制尚未形成。全國現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地2400萬公頃（合3.6億畝，約為每年新增用地600萬畝的60倍）。截至2012年8月31日，全國共有閑置土地1.27萬宗，95萬畝，而用地緊張的東部地區(qū)分別占49.3%和42.6%。其中，閑置2年以上的占57.3%。

（二）單位土地承載的經(jīng)濟(jì)總量不高

1.國土經(jīng)濟(jì)密度（即每平方公里土地上承載的GDP）遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。我國與美國的陸地疆域面積相當(dāng)，目前中國經(jīng)濟(jì)總量和國土經(jīng)濟(jì)密度約為美國的14~15。韓國國土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當(dāng)，但國土經(jīng)濟(jì)密度是江蘇的2.8倍、浙江的4倍。

2．城鎮(zhèn)工業(yè)用地投入產(chǎn)出效率差。從中心城市的工業(yè)產(chǎn)值看：杭州2002 年為每平方公里2.73 億元，日本橫濱1980 年為每平方公里42.91 億元，美國紐約1988 年為每平方公里52.37 億元。從工業(yè)用地投入產(chǎn)出效率看，北京2003年每公頃工業(yè)用地創(chuàng)造的增加值為317.3萬元、從業(yè)人員數(shù)為20人左右，分別相當(dāng)于東京歷年平均水平的5.4%和11.8%。

（三）現(xiàn)行城鎮(zhèn)化進(jìn)程依賴土地程度過高

1.傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長強(qiáng)烈依賴土地要素供給。土地需求是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求派生的，是一種引致需求。與傳統(tǒng)的發(fā)展方式對應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增長是以要素的高投入和資源的高消耗來保障的。土地的寬供應(yīng)和高耗費(fèi)保證了高投資，壓低地價的低成本供地保障了高出口，以土地招商引資推進(jìn)了高速工業(yè)化，土地資本化又助推了快速城鎮(zhèn)化。我國在過去30多年間，有巨量農(nóng)村富余勞動力作為蓄水池，保證了低成本的勞動力投入。為服務(wù)于投入為主的經(jīng)濟(jì)增長方式，土地盡管面臨稀缺性制約，不得已采取寬供應(yīng)方式的選擇。

2.城鎮(zhèn)建設(shè)過分依托土地為杠桿的金融運(yùn)作?，F(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)方式以“土地-財政-金融”聯(lián)動機(jī)制為支撐，在運(yùn)轉(zhuǎn)中：一是財政是動力。“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”，土地出讓收入大幅增長，形成土地財政效應(yīng)。對土地征用、開發(fā)和出讓產(chǎn)生很強(qiáng)的激勵作用。二是金融是工具。城市建設(shè)需要巨額資金，金融是不可或缺的工具。近年，各級政府城市建設(shè)資金主要來源于銀行信貸。土地是杠桿。地方向商業(yè)銀行借貸的基礎(chǔ)。政府資本金，主要來自于土地出讓收益，部分來自于財政收支盈余。政府資產(chǎn)抵押，土地是最可靠、最可預(yù)期的抵押品。

聯(lián)動機(jī)制帶來的好處是：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高增長和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，增加地方財政收入，造就了繁榮。帶來的弊端是：引發(fā)多征、多占、多賣地沖動，沖擊耕地紅線。導(dǎo)致土地浪費(fèi)，不節(jié)約、不集約利用和資源環(huán)境問題。加大宏觀調(diào)控難度，影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，引發(fā)財政風(fēng)險和金融風(fēng)險。

（四）在城鎮(zhèn)化中率先節(jié)約集約用地

城鎮(zhèn)化具有促進(jìn)土地集約利用的天然傾向，隨著由村到城集聚程度的提高，人均建設(shè)用地呈遞減趨勢：村莊 集鎮(zhèn) 小城 中城 大城 特大城。經(jīng)過多年發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)綜合實力全面提升，科技創(chuàng)新能力不斷加強(qiáng)，為實施城鎮(zhèn)土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略奠定了堅實基礎(chǔ)。因此，要在在資源約束下來推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，引領(lǐng)新的生產(chǎn)方式和生活方式，以用地安排來引導(dǎo)空間布局，規(guī)劃和建設(shè)美好家園。

1.實施節(jié)約集約國家戰(zhàn)略，促進(jìn)合理用地。從我國國土開發(fā)空間不足的國情和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的大背景來看，節(jié)約集約用地、建設(shè)節(jié)地型社會是未來我國加強(qiáng)土地管理的根本任務(wù)，在城鎮(zhèn)化過程中，要全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進(jìn)節(jié)地型社會建設(shè)。一要堅持各類建設(shè)不新占地、少占地或少占耕地，以較少的土地消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)高增長；二要堅持各類土地利用合理布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村內(nèi)部、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；三要堅持經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，達(dá)到單位土地承載能力和產(chǎn)出率高的目標(biāo)；四要堅持當(dāng)前用地和長遠(yuǎn)用地相結(jié)合，不靠透支子孫后代的土地資源謀發(fā)展，保持土地資源代際公平和永續(xù)利用。

具體而言，就是要積極實施促進(jìn)土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略。即，在堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，全面加強(qiáng)土地資源節(jié)約利用和保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，走出一條耗地少、結(jié)構(gòu)優(yōu)、效率高、可持續(xù)的土地資源利用新路子。具體有三：一是總量調(diào)控和規(guī)模導(dǎo)向戰(zhàn)略。實行用地規(guī)?？偭靠刂啤０凑铡翱刂瓶偭?、保持流量、減少增量、盤活存量”，嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模，降低新增建設(shè)用地增幅，盤整存量建設(shè)用地，使全民在有限的土地上精打細(xì)算、合理使用，使土地節(jié)約集約利用水平迅速提高。二是空間引導(dǎo)和布局優(yōu)化戰(zhàn)略。優(yōu)化利用布局。有序的土地利用空間格局具有更大的集約度和承載力，優(yōu)化、調(diào)整土地空間布局、提高利用效率是最大的節(jié)約集約。加強(qiáng)城鄉(xiāng)用地布局互動，保持和擴(kuò)大綠色空間，可以有效促進(jìn)形成節(jié)約集約宜居城市，建設(shè)環(huán)境友好、景觀優(yōu)美的美好家園。三是綜合整治和再利用戰(zhàn)略。整治、復(fù)墾、調(diào)整耕地、建設(shè)用地和其他用地；創(chuàng)新機(jī)制和政策措施，更新城鎮(zhèn)用地，系統(tǒng)整治農(nóng)村低效利用和空閑地，盡快完成對低效用地的再利用；修復(fù)自然、地理、人文景觀風(fēng)貌，構(gòu)建、重塑人與自然和諧相處的人居環(huán)境，提高城鄉(xiāng)集約用地水平。

2.采取推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的措施。節(jié)約集約用地是一項綜合性的系統(tǒng)工程，要從節(jié)地機(jī)制、節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)地模式、節(jié)地技術(shù)和評價體系等多個方面入手，統(tǒng)籌考慮和推進(jìn)。

一是采取“三線兩界一評價”措施，實施總量控制，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升用地效率。發(fā)揮規(guī)劃的整體管控作用，設(shè)立耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總量“三條紅線”，管住用地總量；劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)邊界和城鎮(zhèn)、村莊發(fā)展控制邊界，強(qiáng)化土地利用空間管制，管住用地結(jié)構(gòu)和布局；建立土地節(jié)約集約利用評價考核體系，建立節(jié)地評價制度；完善節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，建立健全土地利用效率監(jiān)管和控制體系。

二是完善土地節(jié)約集約利用模式，推動節(jié)地技術(shù)創(chuàng)新。推行立體開發(fā)、復(fù)合利用、循環(huán)利用、劣地優(yōu)用等節(jié)地模式，促進(jìn)城鎮(zhèn)地上地下空間開發(fā)利用，加快城鎮(zhèn)改造，鼓勵企業(yè)實施用地增容改造，推進(jìn)廢棄土地、荒山荒坡等開發(fā)利用。加快節(jié)地技術(shù)創(chuàng)新，開展交通、水利等大型工程建設(shè)節(jié)地技術(shù)研發(fā)，推進(jìn)節(jié)能省地型住宅及地下空間開發(fā)利用等新技術(shù)，加快工礦廢棄土地、污染土地、鹽堿土地治理和修復(fù)技術(shù)的創(chuàng)新。

三是健全土地節(jié)約集約利用激勵機(jī)制，不斷提高土地利用整體效益。綜合運(yùn)用財政、金融、稅收、價格等政策工具和經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)土地使用主體珍惜土地，主動采用節(jié)地新技術(shù)，轉(zhuǎn)變土地利用方式，抑制土地粗放浪費(fèi)，改變不合理的消費(fèi)需求。設(shè)立國家土地資源節(jié)約集約利用技術(shù)創(chuàng)新獎勵基金，激發(fā)全社會節(jié)約集約用地。

3.促進(jìn)各類土地復(fù)合利用，提高綜合利用效率。土地具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多樣性功能。推進(jìn)土地的復(fù)合利用，能發(fā)揮土地的多樣性功能，有利于提高土地利用效率。一要推進(jìn)建設(shè)用地的多功能復(fù)合利用，比如大型區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)推行多設(shè)施共用通道的方式，區(qū)域和城市的重要交通樞紐、節(jié)點及其周邊地區(qū)土地利用應(yīng)推行綜合性立體化交通換乘中心、多功能經(jīng)濟(jì)活動中心及配套設(shè)施建設(shè)模式。二是城市土地開發(fā)應(yīng)注重就業(yè)與居住相協(xié)調(diào)，推行公共交通導(dǎo)向的土地開發(fā)利用模式。三是土地特別是耕地，不僅具有生產(chǎn)屬性，還具有生態(tài)功能，在調(diào)節(jié)氣候、凈化美化環(huán)境、維持生物多樣性、涵養(yǎng)水源、固碳等方面發(fā)揮著重要的作用。四是城市建設(shè)規(guī)劃布局應(yīng)充分考慮耕地的生態(tài)功能，發(fā)揮耕地作為城市“綠心”、“綠帶”的功能，做到耕地生態(tài)系統(tǒng)與城市建設(shè)有機(jī)結(jié)合。五是在生態(tài)建設(shè)與維護(hù)方面，應(yīng)統(tǒng)籌耕地保護(hù)與生態(tài)退耕關(guān)系，合理確定不同區(qū)域的退耕規(guī)模，確保耕地紅線不突破。