第一篇：中國(guó)土地法制的問題與變革

中國(guó)土地法制的問題與變革

一、中國(guó)土地法制建設(shè)的沿革

我國(guó)土地管理法制建設(shè)的過程大致可分為以下四個(gè)階段。1950—1979年：從新中國(guó)成立到1978年十一屆三中全會(huì)這一時(shí)期，土地法制建設(shè)進(jìn)展不大，但正式確立土地國(guó)家所有和集體所有并存的土地制度，并且這種制度到現(xiàn)在為止并沒有根本改變。1979—1990年：這一時(shí)期，各地紛紛制定了有關(guān)上地利用、開發(fā)、保護(hù)和經(jīng)營(yíng)管理方面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。這些法律規(guī)章的制定和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)土地使用制度的改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。1990—1997：隨著改革開放的進(jìn)一步深入，我國(guó)的土地法制建設(shè)也逐步走向成熟，1997年9月，黨的十五次代表大會(huì)更是明確要求，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)代化建設(shè)中必須實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持計(jì)劃生育和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系。1997—現(xiàn)在：1998年8月，在過去《土地管理法》基礎(chǔ)上修訂的《中華人民共和國(guó)土管理法》(以下簡(jiǎn)稱1998《土地管理法》)正式頒布實(shí)施。1998《土地管理法》對(duì)土地管理的方方面面做出了全面的規(guī)定，該法的制定實(shí)施成為我國(guó)土地管理立法工作的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，是我國(guó)土地管理制度的重大變革。

第二篇：西學(xué)東漸與近代中韓法制變革

近代中韓法律制度的變革，實(shí)際上指的是19世紀(jì)以降中韓兩國(guó)在面臨西方列強(qiáng)武力叩關(guān)過程中，由以儒家倫理為主導(dǎo)的德刑并重的中華法系走向罪行法定、刑民分類的近代西方法律的進(jìn)程，這是中韓兩國(guó)近代法律史的一個(gè)重要研究課題?？疾爝@種“脫中入西”的歷程對(duì)兩國(guó)今日法律制度的理解同樣具有指導(dǎo)意義，如在中國(guó)和韓國(guó)法律制度中為什么會(huì)更多具有大陸法系的因素，而少一些英美判例法的影子呢？這一切均可從近代中韓接受西方法律制度的選擇中找到答案。

探詢近代中韓法律制度的“西化”軌跡，除了兩國(guó)與西方列強(qiáng)所處政治軍事的明顯劣勢(shì)下的不得不接受，其推動(dòng)力還在于西學(xué)的大量流入，以及西學(xué)對(duì)中韓官紳的影響所致。換而言之，近代法制變革的重要推動(dòng)力就是西學(xué)的輸入。

那么何謂西學(xué)？對(duì)這一概念的理解，輸入方的西方國(guó)家與接受方的中韓對(duì)此的理解并不是從一開始就一致的。從西學(xué)主要輸入?yún)⑴c者的歐美傳教士的言論可以看到，他們始終認(rèn)為西學(xué)是西方整個(gè)文化體系，即包括西方的自然科學(xué)，同樣也包括西方哲學(xué)和社會(huì)科學(xué)，美國(guó)傳教士林樂知就將西學(xué)歸結(jié)為三個(gè)部分：“一是神理之學(xué)，即天地、萬(wàn)物本質(zhì)之謂也；二曰人生當(dāng)然之理，即誠(chéng)、正、修、齊、平之謂也；一曰物理之學(xué)，即致知格物之謂也?！?1)但在西學(xué)的受眾們看來，西學(xué)不過是富國(guó)強(qiáng)兵、堅(jiān)船利炮。在早期改良主義者眼里，西學(xué)也僅僅只是“形下之器”，即“西藝”。而在張之洞《勸學(xué)篇》中，西學(xué)的內(nèi)容才稍見擴(kuò)展，但也不過是應(yīng)世事之學(xué)，所謂“中學(xué)為內(nèi)學(xué)、西學(xué)為外學(xué)；中學(xué)治身心、西學(xué)應(yīng)世事”。（2）直到19世紀(jì)末、20世紀(jì)初全盤.學(xué)習(xí)西方的科技、經(jīng)濟(jì)、法律、政治、社會(huì)學(xué)說，授受雙方到此對(duì)西學(xué)的理解找到了共同點(diǎn)，交會(huì)在同一個(gè)坐標(biāo)點(diǎn)。而同處儒文化圈內(nèi)的韓國(guó)和日本也走過了與中國(guó)類似的歷程，“衛(wèi)正辟邪”、“和魂洋才” 就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

而作為政治制度重要組成部分的法律制度是隨著中韓士紳對(duì)西學(xué)認(rèn)識(shí)的發(fā)展而漸進(jìn)的，誠(chéng)如湯因比所言“生活表層在技術(shù)方面的變化將不會(huì)僅僅局限于這一表面，它會(huì)逐漸地達(dá)到更深的程度?！?3)因此將西學(xué)東漸與近代中韓法制的變革結(jié)合起來考察也就是順理成章的事，并從中可以看到近二千年來穩(wěn)定、內(nèi)斂的中華法系在西方法系的沖擊下如何反應(yīng)、調(diào)整的。

國(guó)際法流通與法律的世界意識(shí)

近代歷史上所言之國(guó)際法，源于拉丁文jus gentium, 后英文稱為law of nations, 中文舊譯萬(wàn)國(guó)公法，1780年英國(guó)邊沁改以international law。從其內(nèi)涵看實(shí)際上相當(dāng)于現(xiàn)在的國(guó)際公法。它是近代工業(yè)化發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，主要功用在于調(diào)整國(guó)際交往中國(guó)家間相互關(guān)系，規(guī)定其權(quán)利義務(wù)的原則和制度的總稱。它于19世紀(jì)中葉在中國(guó)被朝野接受并廣泛流通，這是西學(xué)流入的結(jié)果，同時(shí)也是與林則徐、魏源等第一批開眼看世界的知識(shí)分子世界意識(shí)的覺醒有關(guān)系。

考察晚近西學(xué)東漸的歷史，世界意識(shí)概念一直是西學(xué)的傳播者所著力宣揚(yáng)的，早在明末清初，由利瑪竇、南懷仁、鄧玉函等耶穌會(huì)士為主角的第一次西學(xué)東漸中，除了倡導(dǎo)“耶儒合流”，炫耀西方科學(xué)技術(shù)之外，學(xué)術(shù)傳教是主要的方式，“傳道必是獲華人之尊敬，最善之法，莫如漸以學(xué)術(shù)收攬人心，人心即附，信仰必定隨之。”(4)而學(xué)術(shù)傳道的中心就是向中國(guó)展示西方先進(jìn)的一面，其中世界意識(shí)又是其中的主要部分。1584年朝野對(duì)利瑪竇《萬(wàn)國(guó)圖》的本能反應(yīng)說明當(dāng)時(shí)中國(guó)人根本拒絕全球意識(shí)，而在1792年英國(guó)使臣馬嘎爾尼事件中，這種我為天朝宗主、萬(wàn)國(guó)來朝的心理更是表露無(wú)遺。

1807年，倫敦會(huì)傳教士馬禮遜（Robert Morrison）奉派東來，“1811年，馬禮遜在廣州出版第一本中文西書，揭開晚清西學(xué)東漸的序幕?！?5)1815年，馬禮遜、米憐（Milne）在馬六甲海峽刊印了第一份中文期刊《察世俗每月統(tǒng)記傳》，這是近代介紹西方情況的第一份雜志。1833年，德國(guó)傳教士郭實(shí)臘（Karl Gutzlaff）在廣州編輯出版《東西洋考每月統(tǒng)記傳》，這是在中國(guó)境內(nèi)創(chuàng)辦的第一份中文期刊，主要刊登西方宗教、政治、商業(yè)、科學(xué)等方面的文章。1832年美國(guó)傳教士裨治文在廣州主編《中國(guó)叢報(bào)》，主要記載鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前后二十余年中國(guó)的調(diào)查情況資料和中外關(guān)系。

除了上述介紹西學(xué)的雜志外，還有一些介紹西方國(guó)家制度、歷史地理的書籍，如1834年出版的《大英國(guó)統(tǒng)治》、1838年出版的《古今萬(wàn)國(guó)鑒》、1840年出版的《萬(wàn)國(guó)地理全集》等均為鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)先進(jìn)知識(shí)分子世界意識(shí)的萌芽起到了推動(dòng)作用，同時(shí)也為國(guó)際法在中國(guó)的流通創(chuàng)造了條件。

中國(guó)最早與國(guó)際法的結(jié)緣是在1839年，時(shí)正在廣州禁煙的林則徐感受到來自英國(guó)的威脅，為了在與英國(guó)的交涉中能夠知己知彼，迫切需要了解一些戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)家交往的原則。當(dāng)時(shí)，臨時(shí)隨差的清政府會(huì)同四夷館翻譯袁德輝同樣“眼看與英國(guó)交惡迫在眉睫，遂建議林則徐留意萬(wàn)忒爾的權(quán)威著作“，(6)這部著作就是瑞士國(guó)際法專家萬(wàn)忒爾（E.Vattel）的《國(guó)際法：運(yùn)用在行為和民族主權(quán)事務(wù)的自然法則與原則》（The Law of Nation）。該書最初于1758年用法文出版，次年被譯成英文，享譽(yù)歐美，“尤其在十九世紀(jì)上半個(gè)世紀(jì)，它成了外交官特別是領(lǐng)事官必讀的經(jīng)典。”(7)根據(jù)文獻(xiàn)記載，1839年7月林則徐來到美國(guó)傳教士兼眼醫(yī)伯駕（peter parker，1804－1888）的診所，請(qǐng)其翻譯該書。伯駕在1839年的《眼科醫(yī)院記錄第十冊(cè)》中對(duì)林則徐的拜訪記述如下：“病例第6565號(hào)，疝氣。林則徐，欽差大臣……他最初到這里來并不是為了治病，而是要求翻譯萬(wàn)忒爾《萬(wàn)民法》中的幾段文字，這本書是商會(huì)會(huì)長(zhǎng)

送給他的；內(nèi)容涉及戰(zhàn)爭(zhēng)及其敵對(duì)措施，如封鎖、禁運(yùn)，等等；它們是用中國(guó)毛筆寫的?！敝钡?月，伯駕在一封信中還寫道“應(yīng)他的要求，我又將國(guó)際法的一篇長(zhǎng)文譯成中文，它特別有關(guān)國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)際交往。”(8)伯駕的翻譯是對(duì)萬(wàn)忒爾清晰明確的原文的牽強(qiáng)附會(huì)，他只是略述大意，再隨意加上自己的評(píng)論。這些譯文經(jīng)袁德輝再校后收入魏源《海國(guó)圖志》第83卷（作者的名字音譯為滑達(dá)爾）和《各國(guó)律例》的書里。

林則徐并將萬(wàn)忒爾的《國(guó)際法》的相關(guān)條款應(yīng)用到處理涉外關(guān)系事務(wù)中去，其典型案例是“林維喜案”和禁銷鴉片上。在林則徐案中，林則徐引用《各國(guó)律例》第249條第4款“守法”中有關(guān)“往別國(guó)，遵該國(guó)禁例，不可違犯，必罰以該國(guó)例也?！钡膶俚毓茌犜瓌t，要求英方交出嫌疑人。同樣，林則徐以“各國(guó)有禁止外國(guó)貨物，不準(zhǔn)進(jìn)口的道理。貿(mào)易之人，有違禁貨物，格于例禁，不能進(jìn)口，心懷怨恨，何異人類背卻本分”，(9)認(rèn)為主權(quán)國(guó)家的中國(guó)有權(quán)禁止鴉片進(jìn)口，它在致英國(guó)女王的信中責(zé)問道“弼教明刑，古今通義，譬如別國(guó)人到英國(guó)貿(mào)易，尚需遵英國(guó)法度，況天朝乎！”(10)因此，“國(guó)際公法之輸入中國(guó)，即應(yīng)用于對(duì)外交涉……，以林則徐為嚆矢”。(11)

林則徐將國(guó)際法作為處理涉外案件的依據(jù)，從中國(guó)法制史研究的角度而言，是非常值得關(guān)注的，它表明，數(shù)千年來主要用于維護(hù)綱常倫理秩序、以對(duì)內(nèi)功能為主的中國(guó)法律，至此時(shí)已經(jīng)開始松動(dòng)。朝貢機(jī)制下的法律體系，隨著中華法系世界意識(shí)自覺不自覺的融入，不得不“降格”為西方列強(qiáng)條約體系中的一員。此后，國(guó)際法在清朝法制中的地位日臻提高，越來越多的國(guó)際法著作被介紹進(jìn)中國(guó)。

在國(guó)際法的輸入史中，丁韙良翻譯的亨利·惠頓（Henry Wheaton）所著《萬(wàn)國(guó)公法》（Elements of International Law）特別值得關(guān)注，尤其是該書對(duì)東北亞的韓國(guó)、日本也產(chǎn)生了極大的影響。

丁韙良（Martin，William Alexander parsons，1824－1916），美國(guó)印地安納州的長(zhǎng)老會(huì)傳教士，由全美長(zhǎng)老會(huì)對(duì)外傳教委員會(huì)（Foreign Mission Board）派往中國(guó)。1850年4月10日抵達(dá)香港，此后于廣州、寧波等地傳教。1858年《天津條約》談判期間被美國(guó)公使列衛(wèi)廉（William B.Reed）聘為翻譯官，并在“增開口岸”、“改定關(guān)稅”等條款上出謀甚多。華若翰（John E.Wade）接任美國(guó)公使后，丁韙良再次受聘并在英法聯(lián)軍與滿清政府就大沽口軍事沖突的外交談判中擔(dān)任翻譯。1862年開始翻譯惠頓所著《萬(wàn)國(guó)公法》，后來它在敘述之所以選擇惠頓國(guó)際法著作時(shí)說：“最初，我傾向于翻譯萬(wàn)忒爾；但是經(jīng)過反復(fù)思考，我覺得那本書有點(diǎn)過時(shí)了，把它介紹給中國(guó)人，有點(diǎn)象是教他們托勒密天動(dòng)說體系一樣?；蓊D的著作不僅吸收了最新的科學(xué)成果，而且被公認(rèn)為一部全面公正的著作，因此風(fēng)行于整個(gè)歐洲。尤其是在英國(guó)，它是外交官考試的教科書?！?12)1863年任同文館英文教習(xí)。1863年9月，蒲安臣（Anson Burlingame）將此書部分章節(jié)推薦給總理衙門，“旋于上年九月間，帶同來見，呈出《萬(wàn)國(guó)律例》四本?！?13)獲得當(dāng)時(shí)急于了解各國(guó)法律的恭親王賞識(shí)，并任命四人協(xié)助丁韙良完成翻譯。

1864年書成不久，普魯士與丹麥發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，時(shí)普魯士新任駐華公使李福斯（von Rehfues）在大沽口外扣留三艘丹麥商船，總理衙門即援引《萬(wàn)國(guó)公法》中的領(lǐng)海概念和中普條約的有關(guān)條款與普魯士交涉，反對(duì)將中國(guó)卷入普丹爭(zhēng)端，恭親王以拒絕接見普魯士新任使節(jié)，成功迫使李福斯釋放扣留的丹麥船只，并使其賠款1500英鎊。這一外交的成功證明“該《外國(guó)律例》一書，衡以中國(guó)制度，原不盡合，但其中亦間有可采之處?！?14)故恭親王撥銀500兩予以頒行，初版300本，由于“聲稱此書凡屬有約之國(guó)，皆宜寓目，遇有事件，亦可參酌援引”，(15)赫德（Robert Hart）建議分送清政府中央各省及五口涉外人員，供對(duì)外交涉時(shí)作為辦案依據(jù)，同時(shí)也作為總理衙門處理與西方外交事務(wù)的指引之書。

此后，因?yàn)榭偫硌瞄T迫切想要了解條約、治外法權(quán)、最惠國(guó)待遇、外交等國(guó)際法的原則，又有更多的國(guó)際法書籍被翻譯介紹到中國(guó)。較有影響的有汪鳳藻、汪鳳儀翻譯、丁韙良校的T.D.Woolsey《公法便覽》（Introduction to the Study of International Law,），丁韙良翻譯的Bluntschli《公法會(huì)通》（Das Moderne Volkerrecht der Civilisieten Staten als Rechtsbuch dargestellt，這本書是從拉迪（Lardy）的法譯本轉(zhuǎn)譯的），W.E.Hall的《國(guó)際法研究》（Treatise on International Law）。此外還有《星軺指掌》(Guide Diplomatique)、《公法千章》（A Treatise on International Law）、《公法新編》（Elements of International Law）、《中國(guó)古代萬(wàn)國(guó)公法》（International Law Ancient China）國(guó)際法名著相繼問梓，“同文館成為當(dāng)時(shí)中國(guó)法學(xué)類譯書中心。這些書匯集了當(dāng)時(shí)通行于西方的一些國(guó)際法準(zhǔn)則、規(guī)則和范例，對(duì)于剛剛踏入國(guó)際政治圈子的清政府來說，這類書籍格外重要?！?16)

中國(guó)早期的外交官曾紀(jì)澤、薛福成等均援引國(guó)際法處理與各國(guó)的交涉事務(wù)，如中英喀什噶爾交涉、南洋諸島主權(quán)爭(zhēng)端等外交事件，均是國(guó)際法用于外交實(shí)踐的成功案例，難怪法國(guó)使館代辦哥士奇（Klecskowsky）惱羞成怒地抱怨道：“那個(gè)讓中國(guó)人了解我們西方國(guó)際法秘密的人是誰(shuí)？殺死他，絞死他；他將給我們帶來無(wú)數(shù)的麻煩?！?17)同樣，衛(wèi)廉士（Samuel Wells Williams）也相信引進(jìn)國(guó)際法將會(huì)使中國(guó)有可能達(dá)到西方的法律水準(zhǔn)，從而找到廢除“不平等條約”的某些方面（如治外法權(quán)）的法律依據(jù)。（18）

>原本源于西方世界，由西方列強(qiáng)制定的國(guó)際關(guān)系慣例、游戲規(guī)則在中國(guó)法律體系中終于找到了一席之地，國(guó)際法已經(jīng)成為中國(guó)外交人員的處事指南，這不能不使古老、自成體系的中華法系第一次抹上了如此之多的外來法色彩，從法律制度而言發(fā)生了根本性的變革。它表明全球意識(shí)在中國(guó)法系中得以體現(xiàn)，從而中國(guó)古老文明在國(guó)門洞開同時(shí)被迫接受了西方列強(qiáng)以國(guó)際法的法律權(quán)威在中國(guó)確立的條約秩序。

從屬地管轄到被告主義—治外法權(quán)與內(nèi)國(guó)法律制度的解體

1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)不僅迫使清帝國(guó)打開了大門，而且英國(guó)藉不平等條約獲得了“領(lǐng)事裁判權(quán)”，這對(duì)以《大清律例》為主導(dǎo)的清朝法律體系的打擊是決定性的，并導(dǎo)致內(nèi)國(guó)法律制度的最終解體。

1843年清廷與英國(guó)簽訂《中英五口通商章程》和《通商附粘善后條款》，其中規(guī)定：“英人華民交涉詞訟”，“其英人如何科罪，由英國(guó)議定章程法律，發(fā)給管事官照辦。華民如何科罪，應(yīng)治以中國(guó)之法?！贝文曛忻馈锻麖B條約》將領(lǐng)事裁判權(quán)由通商五口岸擴(kuò)大到各港口，并進(jìn)一步擴(kuò)大到在華境內(nèi)外人之間的訴訟。其規(guī)定“嗣后中國(guó)民人與合眾國(guó)民人有爭(zhēng)斗、詞訟交涉事件，中國(guó)民人由中國(guó)地方官捉拿審訊，照中國(guó)例治罪；合眾國(guó)民人由領(lǐng)事官捉拿審訊，照本國(guó)例治罪”、“合眾國(guó)民人在中國(guó)各港口，自因財(cái)產(chǎn)涉訟，由本國(guó)領(lǐng)事等官訊明辦理；若合眾國(guó)民人在中國(guó)與別國(guó)貿(mào)易之人因事爭(zhēng)論者，應(yīng)聽兩造查照各本國(guó)所立條約辦理，中國(guó)官員均不得過問?！?/p>

另外，法國(guó)、日本、德國(guó)等均通過強(qiáng)迫清政府簽訂不平等條約取得了這種外僑不受居留國(guó)法律屬地管轄的非法特權(quán)。從法律角度來看，其主要內(nèi)容是：

1．中外混合案件，如外國(guó)人為民事訴訟的原告，中國(guó)人為被告，由中國(guó)法庭按中國(guó)法律審判；反之，如外國(guó)人為被告，中國(guó)人為原告，則由有關(guān)外國(guó)領(lǐng)事法庭按其本國(guó)法律審判，這就是所謂“被告主義”。

2．外國(guó)人單純案件，如英國(guó)人和英國(guó)人涉訟，完全由英國(guó)領(lǐng)事法庭審理，中國(guó)無(wú)權(quán)過問。

3．外國(guó)人混合案件，情況比較復(fù)雜，一般也適用“被告主義”，如原被告雙方所屬的國(guó)家同樣在中國(guó)享有領(lǐng)事裁判權(quán)，歸被告所屬國(guó)家的領(lǐng)事裁判；如被告所屬的國(guó)家在中國(guó)不享有領(lǐng)事裁判權(quán)，則由中國(guó)法庭審理。(19)

除了領(lǐng)事裁判權(quán)之外，租界會(huì)審公廨制度同樣對(duì)清朝的法律制度具有很大的破壞作用，這是于租界制度框架內(nèi)較領(lǐng)事裁判權(quán)具有更多司法權(quán)限的一種制度，它確立于1858年的《天津條約》。1864年在上海租界正式設(shè)立中外聯(lián)合審判機(jī)構(gòu)—會(huì)審公廨，其名義上由中國(guó)地方官與外國(guó)領(lǐng)事官共同辦理各類民事、刑事案件，實(shí)際上則由外國(guó)領(lǐng)事控制審判活動(dòng)。凡發(fā)生在租界內(nèi)的案件，即使中國(guó)人為被告，也由會(huì)審公廨審理。這樣，外國(guó)領(lǐng)事官在獲得“領(lǐng)事裁判權(quán)”之外，又獲得了對(duì)中國(guó)人的司法管轄權(quán)，造成了在華外國(guó)人不受中國(guó)法律制裁，中國(guó)人反而受外國(guó)人管轄的事。

根據(jù)國(guó)際公法之國(guó)家主權(quán)原則，主權(quán)國(guó)家享有對(duì)本國(guó)境內(nèi)的一切人和事物以及對(duì)境外的本國(guó)人實(shí)行管轄的權(quán)利，即屬地優(yōu)越權(quán)和屬人有越權(quán)。因此，外國(guó)人處于所在國(guó)的屬地優(yōu)越權(quán)之下，受所在國(guó)管轄；同時(shí)又處于國(guó)籍國(guó)的屬人優(yōu)越權(quán)之下，受國(guó)籍國(guó)管轄，即受所在國(guó)和國(guó)籍國(guó)的雙重管轄，而領(lǐng)事裁判權(quán)和會(huì)審公廨制度不僅違反了這一原則，而且導(dǎo)致了內(nèi)國(guó)法律體系的崩潰，使其走向半殖民地化。

清末修律與中華法系的解體

1895年中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng)中國(guó)的失敗，極大地刺激了中國(guó)的知識(shí)分子，與近代史上前幾次敗于英、法相比，這次結(jié)果對(duì)當(dāng)時(shí)人們可謂震聾發(fā)聵。痛定思痛之下，有部分知識(shí)分子認(rèn)識(shí)到日本是因明治維新全盤學(xué)習(xí)西方的政治、社會(huì)、法律等理論而強(qiáng)大的，是以徹底的西化擊垮了只學(xué)西方技藝、拒絕西方制度的中國(guó)的。因此，從1895年直到20世紀(jì)初西學(xué)的輸入就不再停留于張之洞《勸學(xué)篇》中所謂的西藝部分，而將觸角伸向“學(xué)校、地理、度支、賦稅、武備、律例、勸工、通商”等“西政”中去了，林林總總的西學(xué)思想通過日本的渠道大量流入中國(guó)。這一時(shí)期的西學(xué)表現(xiàn)出兩大特點(diǎn)，即“以東文為主，輔以西文”（20）和“以政學(xué)為先，次以藝學(xué)”。（21）之所以選擇日文西書引進(jìn)，主要在于求速求快，所謂“人耕我獲，天下便利莫過于此”。（22）根據(jù)熊月之先生的統(tǒng)計(jì)，1896年至1911年15年中，中國(guó)翻譯日文書籍至少1014種，“以1902年至1904年為例，3年共譯西書533種，其中英文書89種，占全國(guó)譯書總數(shù)的16％；德文24種，占4％；法文17種，占3％；日文321種，占總數(shù)的60％。從譯書的學(xué)科來看，社會(huì)科學(xué)比重加大”?！耙?902年到1904年為例，3年共譯文學(xué)、歷史、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)、法學(xué)等社會(huì)科學(xué)書籍327種，占總數(shù)的61％。同期翻譯自然科學(xué)112種，應(yīng)用科學(xué)56種分別占總數(shù)的21％、11％”。（23）

作為該時(shí)期西學(xué)輸入重要內(nèi)容的西方法學(xué)著作被大量翻譯，而且已不再局限于國(guó)際法的范疇，更擴(kuò)大到西方的民法典、商法、憲法等部門法。其中影響較大的有金粟齋的《日本憲法義解》、《法學(xué)通論》，群學(xué)社的《法蘭西憲法》，開明書局的《普通選舉法》、《法學(xué)門徑》，文明書局的《美國(guó)民政考》，上海通社的《日本行政法》，政法學(xué)報(bào)社的《法學(xué)通論》、《新法律字典》，湖北法政編輯社的《戰(zhàn)時(shí)國(guó)際法》、《民法總則》、《刑事訴訟法》、《刑法各論》，丙午社的《民法財(cái)產(chǎn)》、《民法總則》、《刑事訴訟法》、《刑法各論》，東亞報(bào)社的《美國(guó)憲法》，上海譯書局的《民法通義》，出洋學(xué)生編輯所的《各國(guó)國(guó)民公私權(quán)考》，商務(wù)印書館的《法意》等法學(xué)書籍。（24）

19世紀(jì)70、80 年代，與中華民族資本日益發(fā)展相適應(yīng)，在法學(xué)思潮上出現(xiàn)了改變傳統(tǒng)法律“禮刑交融”、“刑民不分”的要求，主張引進(jìn)西方的商法和民法，制定保護(hù)本國(guó)利權(quán)的商法，并提出了廢除刑訊、革新舊法的要求。這一思潮與大量法學(xué)著作流入的結(jié)合，使全面學(xué)習(xí)西方的思想得到了深化。同時(shí)，西方列強(qiáng)為了維護(hù)其在華利益，強(qiáng)迫清政

第三篇：中國(guó)土地管理體制變革的路徑選擇

中國(guó)土地管理體制變革的路徑選擇

李國(guó)敏 盧珂

（1.湖北大學(xué)，湖北武漢430062；2.武漢科技大學(xué)，湖北武漢430081）［摘要］

在回顧土地管理體制演變的基礎(chǔ)上，指出中國(guó)現(xiàn)行土地管理體制的運(yùn)行效率低下，導(dǎo)致土地違法行為繁生和農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重，已危及到耕地與糧食安全。產(chǎn)生這些問題的根源——土地垂直管理體制不完善。為此，在基于基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，提出變革土地垂直管理體制的可行路徑。

［關(guān)鍵詞］

土地管理體制；變革；路徑選擇

［中圖分類號(hào)］D63［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1008-9314(2011)06-0089-05

在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和房地產(chǎn)過熱的推動(dòng)下，我國(guó)土地（特別是耕地）被大量占用濫用，已嚴(yán)重危及國(guó)家糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定。盡管中央政府在不斷加強(qiáng)土地管理，遏制違法占用濫用土地現(xiàn)象，但并未根本扭轉(zhuǎn)耕地日益減少的趨勢(shì)。因此，無(wú)論從土地資源可持續(xù)利用的角度，還是從政府有效管理土地資源的角度，深入研究中國(guó)土地管理體制變革的合理路徑，都具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和社會(huì)實(shí)踐意義。

一、土地管理體制的演變

自建國(guó)以來，我國(guó)土地管理體制大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

1.土地統(tǒng)一管理階段

在建國(guó)初期，為適應(yīng)土地改革、社會(huì)管理和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按1949年7月制定的《中央人民政府組織》規(guī)定，在政務(wù)院內(nèi)務(wù)部下設(shè)地政局，負(fù)責(zé)全國(guó)各類土地統(tǒng)一管理，以在全國(guó)范圍內(nèi)消滅封建土地制度，建立農(nóng)民勞動(dòng)者個(gè)人土地所有制度和國(guó)家所有制度，保證“耕者有其田”，為實(shí)現(xiàn)土地的社會(huì)主義改造創(chuàng)造基本條件，進(jìn)而形成了土地的統(tǒng)一管理體制。然而，隨著政府管理部門分工的細(xì)化，土地管理工作開始分散。1952年城市基建規(guī)劃及考核移交給新成立的建筑工程部；1954年國(guó)家撤消了地政局，在農(nóng)業(yè)部設(shè)立土地利用總局；1956年土地利用總局與有關(guān)部門的人員集中組合成立農(nóng)墾部，主管全國(guó)荒地開發(fā)和供應(yīng)農(nóng)場(chǎng)建設(shè)工作，而城市房地產(chǎn)管理工作移交新成立的城市服務(wù)部[1]，從而結(jié)束了土地的全國(guó)統(tǒng)一管理體制。

2.土地分散管理階段

在全國(guó)土地統(tǒng)一管理體制結(jié)束后的30年里，土地呈現(xiàn)出多頭分散管理體制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口眾多和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下的基本國(guó)情，決定了中國(guó)土地管理必然是以滿足糧食供給為核心，最大規(guī)模提高農(nóng)產(chǎn)品（特別是糧食）產(chǎn)量成為工作重點(diǎn)。基于此，農(nóng)牧漁業(yè)部主要管理農(nóng)用地，通過大規(guī)模的復(fù)墾與開墾耕地、大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)及中低產(chǎn)田改造工作，盡可能地通過擴(kuò)大耕地?cái)?shù)量來保證對(duì)農(nóng)產(chǎn)品特別是對(duì)糧食產(chǎn)量的需求，而國(guó)務(wù)院各職能部門，如民政部、林業(yè)部、鐵道部、交通部、建設(shè)部、工業(yè)部等職能部門都分散管理各自的建設(shè)用地，從而形成了各自為政、政出多門的分散的土地管理體制。

3.土地垂直管理階段

在分散的土地管理體制下，在1984年前后發(fā)生了第一次“圈地運(yùn)動(dòng)”，中央政府于1986年3月下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)土地管理、制止亂占耕地的通知》，并組建國(guó)家土地管理局，統(tǒng)一管理土地，結(jié)束了土地的分散管理體制；1986年擬定《土地管理法》、1988年對(duì)《憲法》進(jìn)行了修訂，允許依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)化改革；1992年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在全國(guó)范圍建立基本農(nóng)田保護(hù)制度，但在1993年后依然爆發(fā)了第二次“圈地運(yùn)動(dòng)”；2004年4月下發(fā)《關(guān)于做好省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》，正式明確省以下土地管理機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，即省級(jí)以下土地管理部門的土地審批權(quán)和主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)上收至省級(jí)政府；2006年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，國(guó)土資源部向全國(guó)派駐9個(gè)國(guó)家土地督察局，以切實(shí)加強(qiáng)土地管理，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，基本形成為土地垂直管理體制。

二、現(xiàn)行土地管理體制下存在的問題

我國(guó)現(xiàn)行的土地垂直管理體制，在業(yè)務(wù)上，土地職能部門接受上級(jí)部門“條條”式的垂直管理；在行政上，土地職能部門接受本級(jí)政府“塊塊”式的分級(jí)管理；在人事和財(cái)政上，由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)（省級(jí)以下土地管理部門的主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)和土地審批權(quán)上收至省級(jí)政府）。這種土地管理體制實(shí)質(zhì)是督辦性的半垂直管理體制模式[3]，盡管在提高中央調(diào)控能力、加強(qiáng)土地統(tǒng)一管理等方面取到了重要作用，但其運(yùn)行效率依然低下，導(dǎo)致土地違法行為繁生與農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重等諸多問題，已危及到耕地與糧食安全。

1.土地違法行為繁生

我國(guó)現(xiàn)行的土地垂直管理，意在加強(qiáng)中央政府的管理權(quán)限，限制地方政府的權(quán)力，以便統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障耕地與糧食安全。但這種垂直管理模式，在縱向上，由于過于強(qiáng)化中央政府管理土地的權(quán)限，而嚴(yán)重限制了地方政府的行政能力，尤其使市縣政府處于“想管但無(wú)權(quán)管”、“不管”又影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩難境地，造成地方政府無(wú)所適從而嚴(yán)重挫傷了地方政府的積極性，也造成了土地管理實(shí)踐的“條塊分割”而使中央與地方管理土地的矛盾凸現(xiàn)；在橫向上，由于土地垂直管理的業(yè)務(wù)、人事、后勤保障等方面仍依賴于地方政府及其主管部門，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)常常得不到地方政府的配合，甚至在復(fù)雜的土地管理問題上，地方政府又常常以無(wú)權(quán)或不干涉為由而游離于問題之外，使土地垂直管理過程相當(dāng)艱難。在這種垂直管理體制下，不僅使土地管理的力度不夠、行為不規(guī)范，而且在土地的政府壟斷、出讓收益以及政績(jī)驅(qū)動(dòng)等諸多因素的影響下，以地方政府為主導(dǎo)的占用濫用土地現(xiàn)象依然大量存在，造成土地違法行為大量繁生。盡管中央政府在不斷推出新的政策，加強(qiáng)土地垂直管理，但往往是在政策實(shí)施初期，違法用地案件有所下降，而隨著時(shí)間的推移，政策會(huì)漸漸失效，違法占用耕地的案件又快速上升，造成土地違法多次反復(fù)、屢禁不止，并呈現(xiàn)“下移”傾向，導(dǎo)致土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)有令不行、有禁不止的現(xiàn)象（2001-2009年的全國(guó)土地違法案件的數(shù)據(jù)就是一個(gè)較好的佐證，見表1）。因此，現(xiàn)行的土地垂直管理體制，在實(shí)踐中不僅使中央政府宏觀調(diào)控土地資源的能力受損，而且使土地違法行為難以從根本上根除。

表12001-2009年全國(guó)土地違法案件查處狀況（略）

注：數(shù)據(jù)來源于2009年中國(guó)國(guó)土資源部土地公報(bào)。

2.農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重

在工業(yè)化與城市化快速發(fā)展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“GDP”主義，地方政府為繁榮經(jīng)濟(jì)和增長(zhǎng)業(yè)績(jī)，不顧農(nóng)業(yè)用地的資源成本和開發(fā)成本，不顧整體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)平衡，低質(zhì)量、低強(qiáng)度、低成本的重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致城市規(guī)模過度“擴(kuò)脹”，致使農(nóng)地大量非農(nóng)化，使耕地?cái)?shù)量大量減少。據(jù)國(guó)土資源公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，截至2008年底，全國(guó)耕地面積為12171.6萬(wàn)hm2億畝，年耕地面積凈減1.93萬(wàn)hm2。這已是耕地面積第12年持續(xù)下降，與1996年的13003.92萬(wàn)hm2相比，12年間中國(guó)的耕地面積凈減少了832.32萬(wàn)hm2，已逼近12000萬(wàn)hm2耕地的保障紅線（見表2）；另一方面，在耕地?cái)?shù)量快速銳減的同時(shí)，耕地質(zhì)量也在持續(xù)下降：一是在城市建設(shè)向外擴(kuò)張的同時(shí)，城郊大量的優(yōu)質(zhì)耕地被占用，即使運(yùn)用“占補(bǔ)平衡”的方式，從后備耕地資源中整理回補(bǔ)同樣數(shù)量的耕地，但其質(zhì)量遠(yuǎn)不如已被占用的耕地，導(dǎo)致耕地的整體質(zhì)量下降；二是在城市建設(shè)發(fā)展過程中，要消耗大量的水資源，從而擠占大量的農(nóng)業(yè)灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也導(dǎo)致耕地鹽堿化或沙化而使耕地整體質(zhì)量下降；三是城市住房建設(shè)發(fā)展過程，在消耗大量能源資源的同時(shí)，排放了大量的污染性廢物，造成生態(tài)環(huán)境惡化，導(dǎo)致耕地的質(zhì)量和數(shù)量整體下降。據(jù)相關(guān)研究表明：中國(guó)耕地的土壤環(huán)境質(zhì)量與耕地的土壤健康質(zhì)量下降，且農(nóng)田污染物種類增多、污染呈現(xiàn)擴(kuò)張化、復(fù)雜化與不斷加劇的趨勢(shì)，使受不同程度污染的耕地面積已近2000萬(wàn)hm2，其中工業(yè)“三廢”污染耕地已近1000萬(wàn)hm2，尤其是局部區(qū)域耕地質(zhì)量惡化問題突出，還有不少地區(qū)的城鎮(zhèn)化是建立在占用交通方便、區(qū)位條件優(yōu)越、集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地上的，使得區(qū)內(nèi)耕地向破碎化、零星化、劣質(zhì)化。[4]

三、現(xiàn)有土地管理體制下存在問題的原因分析

我國(guó)現(xiàn)行土地管理體制的低效率，導(dǎo)致土地違法行為繁生和農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重，使得其對(duì)土地管理的實(shí)際效果差強(qiáng)人意，難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地與糧食安全的基本目標(biāo)。究其原因，最根本的還是土地垂直管理體制設(shè)計(jì)的不完善。這是因?yàn)椋?/p>

表2 1997-2004年我國(guó)耕地總量及變化狀況（略）

第一，在府級(jí)關(guān)系上，該體制包含兩層督辦性半垂直管理：中央政府對(duì)地方政府土地管理機(jī)構(gòu)的垂直管理與省級(jí)政府對(duì)其下級(jí)政府土地管理機(jī)構(gòu)的管理。第一層垂直管理主要依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)體系和國(guó)家土地督察來制約和監(jiān)督省級(jí)及以下地方政府的土地利用行為，但由于土地管理的法律法規(guī)體系不健全，且內(nèi)容粗泛、違法責(zé)任及追懲不明，造成土地違法收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其成本與風(fēng)險(xiǎn)，法律法規(guī)體系對(duì)土地違法行為約束力不強(qiáng)，致使土地垂直管理作用較弱，土地違法行為屢禁不止；第二層土地垂直管理雖然提高省級(jí)政府的積極性、土地管理能力、促進(jìn)綜合配置全省土地資源能力，但忽視了省級(jí)政府也是地方利益的代表，它常常會(huì)在土地審批中重視保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)，甚至出面為地方政府的違規(guī)操作進(jìn)行解釋或開脫，這必然

使土地垂直管理效率較低、土地違法違規(guī)行為屢禁不止。

第二，在制度設(shè)計(jì)上，除主要領(lǐng)導(dǎo)人接受上級(jí)主管部門的建議或任免、業(yè)務(wù)接受上級(jí)主管部門的指導(dǎo)外，土地垂直管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作、人事管理、機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費(fèi)卻留給了相應(yīng)的地方政府。這種制度設(shè)計(jì)是中央政府在預(yù)期收益高于成本時(shí)所做出的強(qiáng)制性決策，實(shí)質(zhì)是一種強(qiáng)制性制度變遷[5]。由于該制度強(qiáng)化了國(guó)家利益而弱化了地方利益，使權(quán)力和利益在不同主體中將發(fā)生重新分配。在諸多因素的影響下，權(quán)力和利益受損的主體不會(huì)支持這種強(qiáng)制性制度變遷，甚至還會(huì)采取各種方式影響或抵制這種強(qiáng)制性制度的變遷，使強(qiáng)制性制度變遷的實(shí)際運(yùn)行成本高于其運(yùn)行收益，影響土地垂直管理制度的有效供給，也會(huì)導(dǎo)致了上級(jí)國(guó)土部門對(duì)下級(jí)國(guó)土部門的監(jiān)督權(quán)力的虛置、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能的弱化和國(guó)土政策執(zhí)行過程的嚴(yán)重扭曲等問題，從而使土地垂直管理部門與其它政府職能部門協(xié)調(diào)與配合困難，造成行政效率低下，甚至損害政府權(quán)威。

第三，在管理形式上，土地管理采用兩層委托代理機(jī)制，即全體人民委托中央政府、中央政府委托給了地方政府代為行使其管理職權(quán)。然而，由于市場(chǎng)機(jī)制與政府機(jī)制均存在一定程度的缺陷、官員考核制度與分級(jí)管理制度不完善，在土地資產(chǎn)價(jià)值逐漸顯化并快速上漲、利益驅(qū)動(dòng)及土地外部性較強(qiáng)的作用下，該管理形式無(wú)疑為地方政府提供了巨額的資金來源，也為地方政府官員利用現(xiàn)行土地法律的漏洞及其監(jiān)管松散而進(jìn)行“尋租”提供了方便?？梢?，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，這種委托代理制的土地管理目標(biāo)將難以真正實(shí)現(xiàn)，造成耕地與糧食安全難以保障。

第四，在管理實(shí)踐中，一方面，在土地管理法律法規(guī)體系不完善的狀況下，中央政府往往采取以擴(kuò)大自己職能的方式——介入土地管理的具體事務(wù)，干預(yù)地方政府的執(zhí)行權(quán)，這不僅分散了中央政府進(jìn)行宏觀管理的精力，也影響了中央政府權(quán)威；另一方面，現(xiàn)行的行政考核制度，忽視了官員的權(quán)責(zé)分配的對(duì)等性問題，忽視了政績(jī)業(yè)績(jī)考核的可比性問題，造成某些地方政府為了自身的利益或業(yè)績(jī)，不顧其應(yīng)對(duì)上級(jí)政府、全體人民負(fù)責(zé)的職責(zé)，專注尋找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游對(duì)策”的不良風(fēng)氣。所以，在中央政府手中沒有直接掌握土地資源、也沒有與地方政府之間達(dá)成一種土地收益分配契約機(jī)制的背景下，勢(shì)必將造成中央政府無(wú)法有效調(diào)控土地市場(chǎng)、無(wú)法形成有效的監(jiān)督和約束機(jī)制，造成中央政府將土地全權(quán)委托給地方政府管理的過程，實(shí)際上是在為地方政府“借地生財(cái)”提供了充分的便利，使土地垂直管理的實(shí)際效果較差。

四、變革土地管理體制的建議

土地是一種自然資源，對(duì)人類生存具有保障功能，政府有責(zé)任通過制度安排保證依附土地而生存的人實(shí)現(xiàn)土地保障的權(quán)利。在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系下，如何保證公民公平利用或分享土地資源帶給人類的利益，則是政府的職責(zé)，所以政府有責(zé)任通過制定和執(zhí)行積極而有效的公共政策，為公民提供更多更好的公共產(chǎn)品。[6]這就要求作為全體人民代表的政府必須對(duì)土地行使政治控制權(quán)（即壟斷管理權(quán)），并獨(dú)占土地的所有權(quán)，以保證土地資源利用的效率與公平。然而，在現(xiàn)行土地垂直管理體制下，土地資源開發(fā)利用既無(wú)效率又缺乏公平，也帶來了糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等社會(huì)重大問題，甚至危及到人類生存。因此，在目前態(tài)勢(shì)下，必須變革中國(guó)土地管理體制，其取向是：政府應(yīng)更新土地管理觀念，培養(yǎng)“以人為本”、“地為民用”、“以地養(yǎng)地”的意識(shí)[7]，制定有效利用土地資源的政策體系，基于公平與效率著力統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)土地資源，并徹底退出土地利用的利益鏈，回歸其管理職能，消除“土地財(cái)政”現(xiàn)象，并按照“中央部門決策、垂直機(jī)構(gòu)輔助、地方政府執(zhí)行、督察機(jī)構(gòu)督辦”的方式，建立中央督辦性的土地垂直管理體制。為此，筆者建議，可從以下方面變革土地管理體制：

1.再造土地垂直管理的府級(jí)關(guān)系

在“省管縣”公共權(quán)力重新分配的背景下,加強(qiáng)中央政府宏觀控制能力，提高地方政府積極性與決策能力，適時(shí)再造土地垂直管理的府級(jí)關(guān)系。也就是說，在變革的過程中，中央政府應(yīng)重在立法層面，完善土地管理的法律法規(guī)體系，并在統(tǒng)籌全國(guó)土地資源及其功能分布的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃主體功能區(qū)與土地發(fā)展權(quán)（特別是農(nóng)地發(fā)展權(quán)），建立地方政府科學(xué)執(zhí)行土地利用規(guī)劃的“標(biāo)桿”，變革區(qū)域政策，重構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核體系，協(xié)調(diào)地方政府之間矛盾與沖突，堅(jiān)決退出土地微觀管理事務(wù)，切實(shí)賦予地方政府土地利用的執(zhí)行權(quán)，充分發(fā)揮其智慧、調(diào)動(dòng)其積極性；地方政府應(yīng)堅(jiān)持對(duì)中央政府負(fù)責(zé)的態(tài)度，以貫徹執(zhí)行中央政策為主責(zé)，統(tǒng)籌全省土地資源利用規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行中央核定的指標(biāo)以及主體功能區(qū)與土地發(fā)展權(quán)規(guī)劃，落實(shí)中央制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，積極彌補(bǔ)法律法規(guī)體系、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等方面的缺陷，徹底摒棄尋找“漏洞”、“跑要”優(yōu)惠、注重政績(jī)等狹隘主義。

2.建立健全土地法律法規(guī)體系

我國(guó)現(xiàn)行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城市規(guī)劃法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及一些土地使用暫行條例，中央政府還應(yīng)該制定《土地法》、《住宅法》、《農(nóng)地保護(hù)法》等基本法律，完善土地資源管理的法律法規(guī)體系，明確界定土地違法行為及其責(zé)任，建立嚴(yán)格的追懲責(zé)任制，避免違法收益大于其成本與風(fēng)險(xiǎn)，消除土地違法動(dòng)機(jī)，構(gòu)建保護(hù)耕地、抵御地方政府土地違法的制度屏障，使土地管理的各項(xiàng)工作有法可依、依法追懲，使土地管理走上法制化道路。同時(shí)，政府應(yīng)在統(tǒng)籌全國(guó)土地資源的基礎(chǔ)上，合理進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃，嚴(yán)格制定土地發(fā)展權(quán)，特別是農(nóng)地發(fā)展權(quán)，保障人們生活對(duì)土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保護(hù)耕地，保障國(guó)家糧食安全。

3.改革利益分配機(jī)制

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上交中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方政府。這種分配格局是造成地方政府積極擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模、競(jìng)相壓低地價(jià)（甚至零地價(jià)或變相補(bǔ)貼形式）出讓工業(yè)用地、擅自轉(zhuǎn)用農(nóng)用地為建設(shè)用地等的根本動(dòng)力，也是地方政府不積極供應(yīng)土地于保障住房建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)的根本原因，更是土地垂直管理體制中存在地方政府與中央政府（下級(jí)政府與上級(jí)政府）普遍博弈的根源。因此，中央政府應(yīng)依據(jù)土地資源在社會(huì)生活、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全中的重要性，考慮土地所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的利益，調(diào)整土地所有權(quán)出讓收益分配，建立科學(xué)的利益分配機(jī)制，統(tǒng)一事權(quán)與財(cái)權(quán)，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切斷利益驅(qū)動(dòng)的根源，調(diào)整和完善土地垂直管理體制，明確中央政府與地方政府等各主體的權(quán)利、利益、責(zé)任關(guān)系，以減少實(shí)際工作中不必要的摩擦和不應(yīng)有的博弈，建立健全土地管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

4.建立土地安全保障基金

為了保障土地的安全，特別是耕地安全，提高土地利用效率，政府應(yīng)建立土地安全保障基

金，用于生態(tài)環(huán)境惡化、自然災(zāi)害對(duì)土地毀損的修復(fù)，用于非農(nóng)建設(shè)用地的修復(fù)，用于非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地的補(bǔ)償（購(gòu)買農(nóng)地發(fā)展權(quán)）以及土地整理等。從目前來看，可將土地所有權(quán)出讓收益全部納入土地安全保障基金，分中央和地方兩部分。中央掌管土地安全保障基金主要用于修復(fù)自然災(zāi)害毀損的土地，購(gòu)買關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的工業(yè)發(fā)展建設(shè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，購(gòu)買國(guó)防、交通運(yùn)輸、教育、衛(wèi)生、保障體系等公益事業(yè)建設(shè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)；地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省級(jí)政府監(jiān)督下，用于購(gòu)買縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。當(dāng)然，在目前體制尚未完善的情況下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，監(jiān)督使用。

［參考文獻(xiàn)］

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第四篇：中國(guó)土地問題的歷史與現(xiàn)實(shí)（精選）

中國(guó)土地問題的歷史與現(xiàn)實(shí)

秦暉

土地問題在我們國(guó)家是影響很大的一個(gè)話題，而且這個(gè)話題有很多我們以前習(xí)以為常的結(jié)論，盡管改革開放已經(jīng)三十年了，這些結(jié)論的影響還是很大的，比如說現(xiàn)在一旦有人提出，中國(guó)是不是可以搞土地私有制，馬上就有人說，那怎么可以呢，搞土地私有制就會(huì)出現(xiàn)無(wú)地農(nóng)民，然后無(wú)地農(nóng)民多了，地主和農(nóng)民就會(huì)打起來，就會(huì)爆發(fā)農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)，就會(huì)天下大亂，等等。像這樣的說法，我覺得，它們當(dāng)然是跟我們之前的一套說法是有關(guān)的。這套說法認(rèn)為，中國(guó)古代最大的問題，就是土地兼并，土地高度集中，因此就有了地主和農(nóng)民之間的沖突，而且這種沖突是中國(guó)古代最主要的一種沖突。

按照那個(gè)時(shí)候的說法，農(nóng)民基本都是佃戶，共產(chǎn)黨搞了土改之后，農(nóng)民才有了土地。以前農(nóng)民不是佃農(nóng)就是雇農(nóng)。有些人承認(rèn)在傳統(tǒng)時(shí)代有一些自耕農(nóng)，但是他們認(rèn)為這些自耕農(nóng)是不起什么作用的，文革期間曾經(jīng)有人說，傳統(tǒng)時(shí)代的自耕農(nóng)是佃農(nóng)的后備軍，也就是說，他們?cè)诓粩嗟姆只?dāng)中，少數(shù)人成了地主，大多數(shù)人成了佃農(nóng)。

那么，為什么土地會(huì)那么集中呢？有些人說，是因?yàn)槟菚r(shí)候?qū)嵭型恋厮接泻妥杂少I賣，既然土地私有、自由買賣，那么很快便會(huì)發(fā)生兩極分化，少數(shù)人發(fā)了成為地主，多數(shù)人就會(huì)成為佃戶。大家知道，正是基于這一點(diǎn)，我們1949年搞了土改以后，很多人認(rèn)為那是不能解決問題的，土改之后還要搞集體化，因?yàn)閾?jù)說如果不搞集體化，那么小農(nóng)即使再平均，他在土地私有、自由買賣的情況下又會(huì)發(fā)生兩極分化，因此土改后如果不繼續(xù)搞集體化，那么，用我們以前的說法，就是“吃二遍苦，受二茬罪”。所以，我們通過土改消滅了大土地私有制后，接著還要消滅小土地私有制。要把土地變成公有的，這樣才能消滅所謂的土地兼并。

這個(gè)說法曾經(jīng)影響很大，而且三十年來影響都很大，大家知道，1978年的時(shí)候，有人說聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”。盡管這個(gè)所謂的“一夜回到解放前”并不是把土地交回了地主，但是那個(gè)時(shí)候的人們認(rèn)為，交給農(nóng)民和交給地主是差不多的，因?yàn)橹灰唤o農(nóng)民，農(nóng)民就會(huì)兩極分化。直到現(xiàn)在，雖然沒有人再說，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是“一夜回到解放前”，但是如果從聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制再往前走一步，也就是說，不僅把土地使用權(quán)，而且把土地所有權(quán)都交給農(nóng)民的話，仍然會(huì)有人說，這樣又是“一夜回到解放前”了。也就是說，他們認(rèn)為，只要土地私有、自由買賣，土地就會(huì)發(fā)生兼并，就會(huì)發(fā)生大集中，而且他們認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)時(shí)代的一切弊病歸根結(jié)底都是由這一點(diǎn)產(chǎn)生的。

大家知道，這的確是中國(guó)的一個(gè)特征，中國(guó)歷史上經(jīng)常發(fā)生一治一亂的周期，一會(huì)兒是太平盛世，然后王朝就崩潰了，崩潰過程中就發(fā)生嚴(yán)重的社會(huì)爆炸，我們以前叫作農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)。農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)的確很恐怖，而且可以說，那是中國(guó)獨(dú)有的一種現(xiàn)象，全世界各個(gè)民族，沒有哪一個(gè)民族有像中國(guó)這樣的農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)的。像歐洲也好，俄羅斯也好，我們經(jīng)常看到它們歷史書上也有一些我們稱之為農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)或農(nóng)民起義的事，但是那些規(guī)模都是很小的，而且從來沒有一次是能夠改朝換代的。只有中國(guó)，往往就是由于王朝末年發(fā)生的社會(huì)大爆炸導(dǎo)致王朝重建。

在整個(gè)人類歷史上，除了中國(guó)以外，只有越南有過一次類似的，就是我們歷史上說的“西山農(nóng)民起義”，建立了一個(gè)西山王朝。在其他國(guó)家都沒有的，盡管在那些國(guó)家也有所謂的朝代，但他們那個(gè)“dynasty”我們翻成“朝代”其實(shí)就是個(gè)誤解，它和中國(guó)的朝代完全不是一回事的，而且也不是在大**中出現(xiàn)的，在西方所謂的“改朝換代”，大家往往都感覺不到，換了個(gè)徽章就算改朝換代了。那么為什么會(huì)出現(xiàn)這種恐怖的大亂呢？很多王朝交替期間的社會(huì)大爆炸都要死掉一大半人，造成所謂“白骨露于野，千里無(wú)雞鳴”的現(xiàn)象。為什么會(huì)這樣呢？他們說，就是因?yàn)橹芷谛缘耐恋丶娌?，一?chǎng)大亂以后，土地是比較平均的，然后由于土地私有、自由買賣，土地越來越集中，矛盾越來越尖銳，到了一定程度就大亂一次，然后又重新達(dá)到一種平衡。

國(guó)共為土地而戰(zhàn)？

用這種理論來解釋中國(guó)周期性的治亂，這是第三個(gè)邏輯。第四個(gè)推出的邏輯，用來解釋近代的歷史，尤其是解釋二十世紀(jì)前期的中國(guó)歷史，簡(jiǎn)單說就是國(guó)共斗爭(zhēng)的歷史。這套說法就變成了：這是一場(chǎng)因?yàn)橥恋貑栴}鬧起來的斗爭(zhēng)。我們以前講，革命是“反帝反封建”，反帝針對(duì)的是外國(guó)人，反封建對(duì)的就是地主，而且按照我們之前的說法，這場(chǎng)革命中，共產(chǎn)黨是代表農(nóng)民的，是主張土地改革的，國(guó)民黨是代表地主的，是反對(duì)土地改革的，因此他們就水火不能相容。按照這種說法，共產(chǎn)黨就是因?yàn)橥粮?，滿足了農(nóng)民的要求，得到了農(nóng)民的支持，所以才能打敗國(guó)民黨。

整個(gè)這一套敘述體系，聽起來在邏輯上的確是環(huán)環(huán)相扣的，可是這里面每一個(gè)話題，我們仔細(xì)分析，都會(huì)產(chǎn)生很多疑問，有重新認(rèn)識(shí)的必要。之前的那一套之所以大家都覺得好像很有說服力，很重要的一個(gè)原因，就是不僅共產(chǎn)黨這樣說，國(guó)民黨中也有很多人這樣說。

內(nèi)戰(zhàn)末期國(guó)民黨快要不行的時(shí)候，國(guó)民黨中的很多人，如陳立夫、孫科都講過這一類的話——國(guó)民黨之所以在內(nèi)戰(zhàn)中失敗，就是因?yàn)樵谕粮纳媳炔贿^共產(chǎn)黨。大家知道孫科當(dāng)年有過一個(gè)很有名的說法，他說共產(chǎn)黨其實(shí)沒有什么了不起，他們是所以能成那么大的氣候，就是因?yàn)閷?shí)行了我爹（孫科是孫中山的長(zhǎng)子）的三民主義中民生主義的一半。有人把它叫做“半民主義”，大家知道民生主義按照后來國(guó)民黨的說法，是“平均地權(quán)、節(jié)制資本”兩項(xiàng)，共產(chǎn)黨搞了“平均地權(quán)”這一項(xiàng)，就取得了很大的成功，我們國(guó)民黨其實(shí)也沒做錯(cuò)什么，唯一的缺陷就是“半民主義”搞得不如共產(chǎn)黨。由于國(guó)共兩黨都這么講，好像這個(gè)說法就板上釘釘了。

不過從今天的角度講，我們可以換個(gè)角度去看這個(gè)問題，兩邊都這樣講，是不是恰恰說明，這兩黨關(guān)于土地問題的理論，關(guān)于土地問題的思想，其實(shí)是差不多的呢？正是因?yàn)樗麄冴P(guān)于土地問題的理論是差不多的，所以提出的解釋體系也是差不多的。從這里我們想到，兩者的差別真的有那么大嘛？

孫科的那句話，使我們想到七千人大會(huì)上林彪的一個(gè)說辭，當(dāng)時(shí)很多人說三年大饑荒是“三分天災(zāi)，七分人禍”，林彪就很不高興，他發(fā)言時(shí)說，我們受到任何挫折，原因只有一個(gè)，就是沒有聽毛主席的話；我們?nèi)〉昧撕艽蟮某删?，原因也只有一個(gè)，那就是聽了毛主席的話。其實(shí)他的這個(gè)說法和孫科的說法是一樣的，孫科的這個(gè)說法，國(guó)民黨聽來是很順耳的，如果說國(guó)民黨的失敗是因?yàn)?**、獨(dú)裁腐敗、不可救藥，那他們就會(huì)很難受，但如果說，國(guó)民黨的失敗是因?yàn)闆]有聽先總理的話，就像林彪的那個(gè)說法，是比較好聽的。

從某種意義上講，今天我們對(duì)兩黨的解釋是基本差不多的，可以得出一個(gè)新的看法，這個(gè)看法取決于對(duì)以下幾個(gè)問題的認(rèn)識(shí)：首先，在民國(guó)時(shí)期，土地分配是不是平均的呢？當(dāng)然應(yīng)該承認(rèn)，肯定不是平均的，即使在現(xiàn)在，我們社會(huì)上的土地分配也不是平均的，但是這個(gè)不平均有個(gè)程度問題。我們以前總是用舉例的辦法來講平均不平均，比如某個(gè)大地主擁有一萬(wàn)畝土地，有個(gè)農(nóng)民無(wú)立錐之地。但是舉例子其實(shí)是沒有可資比較的根據(jù)的，今天我們已經(jīng)有了比較好的統(tǒng)計(jì)手段去分析一種分配的不平等的程度。

土地分配基尼系數(shù)：0.53

衡量收入分配的不均經(jīng)常用基尼系數(shù)，它給出了一個(gè)衡量不平均程度的指標(biāo)，一般認(rèn)為基尼系數(shù)0.3左右是比較正常的；低于0.3就是很平等，比較少見；0.3以上就不太平等了，如果高于0.4就是超過警戒線了，屬于比較嚴(yán)重的不平等。那么，我們可以用基尼系數(shù)統(tǒng)計(jì)一下中國(guó)土地分配的平均程度，這比起舉例子要科學(xué)得多。

改革之后的三十年，經(jīng)濟(jì)史研究不僅在定性研究，也在定量研究，所有研究都指向一點(diǎn)：我們此前的研究對(duì)土地分配的不平均程度是有所夸大的。比如說，土改以前，黨的文件中講，中國(guó)地主占人口5%，但是占有70%的土地，農(nóng)民只占30%?，F(xiàn)在沒有一個(gè)人是這種主張，而且大家也查不到這種主張的來源。很多人當(dāng)年曾經(jīng)問過杜潤(rùn)生先生（杜老是參加過土改的，是我們黨農(nóng)業(yè)問題的元老），這個(gè)數(shù)字是怎么來的惡，他說不知道，他也問過毛主席，也沒有問出所以然。到底是什么情況？杜老在晚年的回憶錄中講，土改其實(shí)可分的土地并不多，印象中地主和富農(nóng)加在一起，擁有的土地可能就是一半，或者40%。我們要注意，杜老九十多歲的回憶不能當(dāng)成嚴(yán)格的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)杜老也不可能去做具體的統(tǒng)計(jì)分析了，這是他作為一個(gè)土改過來人的回憶，但是，真正做研究的人，也認(rèn)為（地主的土地）比例沒有那么多。

這里我簡(jiǎn)單講兩個(gè)數(shù)據(jù)，一是1980年時(shí)，為了搞農(nóng)村改革，中央專門讓統(tǒng)計(jì)局去摸底，他們認(rèn)為土改前地主占地的比例只有38.26%，這里“土改前”在中國(guó)的政治語(yǔ)境中有一個(gè)非常明確的定義，指的是“土改前三年”，大家知道，土改的風(fēng)聲傳出過，很多地方的地主就趕快處理他們的土地，免得被白白分走，所以就造成很多地方找不到斗爭(zhēng)對(duì)象，為了搞階級(jí)斗爭(zhēng)，當(dāng)時(shí)有個(gè)說法：土改前三年內(nèi)發(fā)生的地權(quán)變化是不算數(shù)的。

中央黨校黨史教研室當(dāng)時(shí)的主任郭德宏先生也做過一項(xiàng)研究，他說20世紀(jì)20年代到40年代，全國(guó)地主平均占有41%的土地，但是他還說，有一個(gè)趨勢(shì)，就是整個(gè)民國(guó)年間，土地分配的趨勢(shì)是越來越分散，而不是越來越集中，按照他的計(jì)算，到了土改前，（地主占地）已經(jīng)降到了32.16%。這里我要講，“地主占有土地”是一個(gè)很難科學(xué)定義的概念，因?yàn)槭紫取暗刂魇钦l(shuí)”就有很大的彈性，我曾經(jīng)搞過調(diào)查的陜西關(guān)中地區(qū)，很多地方就找不到地主，所謂“關(guān)中無(wú)地主”，土改的時(shí)候統(tǒng)計(jì)出來的地主占有土地，只有5%?！岸A”，也就是華陰和華縣，有些地方在一個(gè)區(qū)的范圍內(nèi)都沒有劃出地主來。

我傾向于把“地主”這個(gè)概念拋開，不講什么是地主，只講土地分配的不均度，這個(gè)是可以用基尼系數(shù)表示的，而且不管你在政策上怎么劃地主，按照統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)算出來的基尼系數(shù)只能有一個(gè)。根據(jù)舊社會(huì)各地區(qū)的土地冊(cè)籍，有人統(tǒng)計(jì)出了上百個(gè)關(guān)于土地分配的數(shù)據(jù)，總的趨勢(shì)是：土地分配基尼系數(shù)大于0.7或小于0.4都是很少的，絕大部分地方都是在0.4到0.6之間，全國(guó)的平均值是0.53。那么0.53是比較平等還是比較不平等呢？

我們首先做橫向和縱向兩個(gè)比較。橫向看，同一時(shí)期世界上其他國(guó)家的農(nóng)業(yè)土地分配基尼系數(shù)都比中國(guó)高，說明當(dāng)時(shí)中國(guó)的土地在各國(guó)中是很分散的；如果縱向比較，發(fā)展趨勢(shì)不是越來越集中，而是越來越分散。郭德宏先生提出的“分散”有兩層：一是總地權(quán)的分配越來越分散，地主富農(nóng)土地不斷減少，農(nóng)民土地增加；二是封建性地產(chǎn)（用于出租的土地）的分散尤其明顯，民國(guó)初年，出租土地的都是大所有者，但是到了民國(guó)末期，越來越多的小所有者出租土地。無(wú)論從縱橫兩方面的比較，都不能得出中國(guó)土地問題很嚴(yán)重的結(jié)論。

臺(tái)灣1949年后搞過和平土改，全世界公認(rèn)比較徹底，實(shí)現(xiàn)了自耕農(nóng)化，土改后它的土地分配基尼系數(shù)到60年代仍然有0.46，可是中國(guó)大陸在土改以前，很多地方的土地分配基尼系數(shù)就已經(jīng)低于這個(gè)數(shù)字，而且有逐漸分散的趨勢(shì)，比如無(wú)錫，30年代土地分配的基尼系數(shù)是0.544，到了40年代降到0.329，常熟也是一樣，在這個(gè)時(shí)候，它們的土地分配基尼系數(shù)，已經(jīng)低于臺(tái)灣土改后的基尼系數(shù)，如果臺(tái)灣0.46的土地分配基尼系數(shù)已經(jīng)被認(rèn)為土改很徹底，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，那么按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，大陸很多地方，是不是有必要搞土改都成了問題。

有人會(huì)問，0.53的基尼系數(shù)已經(jīng)很高了，現(xiàn)在的基尼系數(shù)超過0.4大家不是就認(rèn)為很高了嗎？但大家想想，這兩個(gè)基尼系數(shù)是同一個(gè)概念嗎？當(dāng)然不是的，因?yàn)楹笳呤鞘杖敕峙涞幕嵯禂?shù)，而0.53是土地分配的基尼系數(shù)，兩個(gè)系數(shù)之間是有關(guān)系的，因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)業(yè)社會(huì)收入的主要來源，地主一般都比較富，無(wú)地的佃農(nóng)和雇農(nóng)一般都比較窮，但兩者的相關(guān)性不是對(duì)等的關(guān)系，不能說土地分配的基尼系數(shù)是0.5，收入分配的基尼系數(shù)就是0.5。

土地分配在理論上的最高值是1，也就是所有土地都集中到一個(gè)大地主手里，其他人都一無(wú)所有，可這時(shí)收入分配的基尼系數(shù)是多少呢？假定所有的收入都來自土地，那么收入分配基尼系數(shù)達(dá)到1也是有可能的，也就是唯一的地主同時(shí)也是自耕農(nóng)，自己種了所有的土地，既不需要支付工資，也不需要跟別人分成，這就產(chǎn)生了兩個(gè)問題：第一，其他人不都餓死了嘛？世界上有無(wú)產(chǎn)階級(jí)，但不可能有無(wú)收入階級(jí)的；第二，如果大地主同時(shí)又是一個(gè)大自耕農(nóng)，那也就不存在所謂的剝削了。

若大地主占有全部土地（土地分配基尼系數(shù)1），按照收入五五分成，則收入分配的基尼系數(shù)是0.5。雖然兩個(gè)系數(shù)之間沒有固定的比例，但收入分配的基尼系數(shù)在純經(jīng)濟(jì)環(huán)境下一般要低于資本分配的基尼系數(shù)。我們?cè)?jīng)做過一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性的研究，兩者在一般情況下的比例大約在0.5到0.6左右，用土地分配的基尼系數(shù)0.53去推收入分配的基尼系數(shù)，則后者只有0.2幾。

這就導(dǎo)致兩個(gè)推論：第一，假如真的是這樣，那么這個(gè)社會(huì)怎么可能是一個(gè)不平等的社會(huì)呢？它根本就是一個(gè)桃花源；第二，當(dāng)時(shí)社會(huì)的確有嚴(yán)重的危機(jī)，比如“朱門酒肉臭，路有凍死骨”等現(xiàn)象，但是導(dǎo)致這種現(xiàn)象的根源是什么？是土地分配不均嘛？當(dāng)然不是，剛才已經(jīng)講過了，分配的不公并不是很高，所以當(dāng)時(shí)肯定有別的因素，比如政治強(qiáng)權(quán)的掠奪、橫征暴斂。這種情況下，收入分配的基尼系數(shù)就與土地分配的基尼系數(shù)沒有關(guān)系，前者可能比后者更大，可是如果情況真的是這樣，那么造成社會(huì)危機(jī)的根源，就不能說還是土地關(guān)系。二者必居其一，我們?cè)敢饨邮苣膫€(gè)推論？

國(guó)共之爭(zhēng)無(wú)關(guān)土地

無(wú)論根據(jù)哪個(gè)推論，我們都不能得出，中國(guó)傳統(tǒng)時(shí)代的嚴(yán)重問題是土地問題造成的。那么，民國(guó)時(shí)期出現(xiàn)的革命（“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新式農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”），又是怎么發(fā)生的呢？這場(chǎng)革命的參與者主要是農(nóng)民，當(dāng)時(shí)中國(guó)人口的80%-90%也都是農(nóng)民，國(guó)共兩黨的軍隊(duì)都是農(nóng)民軍。關(guān)鍵就在于，當(dāng)時(shí)他們是不是為了土地分配的問題而導(dǎo)致矛盾，然后激化導(dǎo)致戰(zhàn)爭(zhēng)？當(dāng)然不是。

盡管1927年后共產(chǎn)黨就一直在講，我們的革命是為農(nóng)民爭(zhēng)取土地的，但是我們仔細(xì)分析一下，國(guó)共兩黨的關(guān)系雖時(shí)好時(shí)壞，但我們?cè)谡麄€(gè)兩黨關(guān)系史上，看不到土地政策和兩黨關(guān)系的相關(guān)性，兩黨分歧與合作并不取決于土地政策。在第一次國(guó)共合作破裂的整個(gè)期間，國(guó)共之間的關(guān)系是與土地?zé)o關(guān)的，當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)的各個(gè)力量想跟共產(chǎn)黨合作，主要是想跟蘇聯(lián)人合作，因?yàn)楣伯a(chǎn)黨是共產(chǎn)國(guó)際的一個(gè)支部。

國(guó)共關(guān)系唯一一次與土地問題有關(guān)的例子，是在北伐期間，當(dāng)北伐軍達(dá)到兩湖以后，共產(chǎn)黨組織農(nóng)會(huì)搞了比較激進(jìn)的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，在國(guó)民黨內(nèi)引起反對(duì)，主要是武漢國(guó)民政府反對(duì)，而南京國(guó)民政府并無(wú)反應(yīng)，當(dāng)時(shí)的兩湖農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，也跟土地沒有關(guān)系，基本上沒有分地的行為，甚至連減租減息的行為也很少，主要是一種政治上的沖擊。后來在抗戰(zhàn)期間，國(guó)共兩黨的關(guān)系也很復(fù)雜，有時(shí)激化，有時(shí)緩和，即便發(fā)生了1941年“皖南事變”這樣的沖突，兩黨也不打算分手，國(guó)共雙方真正決定要分手，是從1943年開始的，這一年二戰(zhàn)開始看出頭緒，共產(chǎn)國(guó)際解散。

從1943年到1947年國(guó)共談判最終破裂，兩黨談?wù)劥虼?，談了很多的問題，積累了大量的檔案，今天能看到的多達(dá)上千萬(wàn)字，當(dāng)時(shí)兩黨都談了些什么呢？談的最多的是底盤和軍隊(duì)的問題，還有建國(guó)以后要建立一個(gè)什么制度的問題。當(dāng)時(shí)國(guó)共雙方都贊成兩個(gè)原則：軍隊(duì)國(guó)家化和政治民主化。但是兩黨在二者孰先孰后的問題上達(dá)不成一致，國(guó)民黨認(rèn)為應(yīng)該先搞軍隊(duì)國(guó)家化，后搞政治民主化，共產(chǎn)黨認(rèn)為應(yīng)該先搞政治民主化，成立憲政政府，然后搞軍隊(duì)國(guó)家化。美國(guó)當(dāng)時(shí)做中間人，周恩來給馬歇爾寫了封信說，軍隊(duì)國(guó)家化與政治民主化要同時(shí)進(jìn)行。

除了這些大問題之外，還談了很多小問題，如聯(lián)合國(guó)救濟(jì)物資分配等，甚至花了兩年多時(shí)間討論如何治理黃河。在這長(zhǎng)達(dá)四年的談判期間，積累了一千多萬(wàn)字的材料，沒有一件是談土地問題的。那么它們爭(zhēng)的到底是什么？如果說共產(chǎn)黨是土改派，國(guó)民黨是反土改派，那它們?yōu)楹尾徽勍恋貑栴}呢？能夠說它們后來鬧掰是因?yàn)橥恋貑栴}嗎？國(guó)共雙方在土地問題上肯定是不一致的，共產(chǎn)黨要比國(guó)民黨激進(jìn)，但是當(dāng)時(shí)在土地問題上，最保守的不是國(guó)民黨，而是國(guó)共雙方意外的第三勢(shì)力。

一派就是梁漱溟先生為代表的鄉(xiāng)村建設(shè)派，他們是相信儒家傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理的，中國(guó)現(xiàn)在的問題是現(xiàn)代化，學(xué)習(xí)西方把自己的好東西丟了，鄉(xiāng)村建設(shè)派是非常重視鄉(xiāng)紳自治的，而鄉(xiāng)紳自治，在共產(chǎn)黨看來就是土豪劣紳自治，國(guó)民黨也是不能容忍的，畢竟國(guó)共兩黨都是主張中央集權(quán)的；另一派就是自由主義者，講究產(chǎn)權(quán)，反對(duì)用政府的力量重新分配財(cái)產(chǎn)，尤其是在農(nóng)學(xué)界。民國(guó)時(shí)期的農(nóng)學(xué)主要受到美國(guó)人影響，中國(guó)大學(xué)的第一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系在南京金陵大學(xué)，當(dāng)時(shí)的院長(zhǎng)是普凱，他是一個(gè)對(duì)土改完全沒有興趣的人，認(rèn)為中國(guó)的問題根本不在于土地的分配，他培養(yǎng)出一大批自由主義的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，這些人在土地問題上比國(guó)民黨保守，比如董時(shí)進(jìn)先生，他不僅反對(duì)暴力土改，而且反對(duì)和平土改。雖然董先生在土地問題上保守，但在政治上長(zhǎng)期親共反蔣，經(jīng)常批評(píng)國(guó)民黨政府。

即便在國(guó)民黨內(nèi)，也有各種各樣的派別，有的派別在土地問題上激進(jìn)，如CC系，然而這些土改激進(jìn)派同時(shí)又是反共極端派，主張不擇手段鎮(zhèn)壓共產(chǎn)黨?？傊?，當(dāng)時(shí)中國(guó)各個(gè)政治派別之間的親疏，與土地問題沒有多大關(guān)系。CC系并不因其在土地問題上的激進(jìn)立場(chǎng)，而緩和它的反共力度；而鄉(xiāng)建派并沒有因?yàn)橥粮膯栴}上比國(guó)民黨保守，而比國(guó)民黨更反共。那么當(dāng)時(shí)各派對(duì)共產(chǎn)黨有好感，對(duì)國(guó)民黨反感，是因?yàn)橥恋貑栴}嘛？當(dāng)然不是，在當(dāng)時(shí)的民國(guó)政治中，有一條主線是比較清楚的，就是我們今天講的憲政民主。當(dāng)時(shí)，主張***的是一排，反對(duì)***的是另外一派，這派人把憲政民主的希望寄托在共產(chǎn)黨身上。當(dāng)時(shí)中國(guó)基本的政治分野，根本不是土改派和反土改派之間的對(duì)立，而是在獨(dú)裁腐敗、***的維護(hù)者和他們的反對(duì)者之間的對(duì)立。

國(guó)民黨因何得罪農(nóng)民

大家可能會(huì)講，這是對(duì)城里人而言的，尤其是對(duì)知識(shí)分子而言的，那么對(duì)農(nóng)民呢？不要說當(dāng)時(shí)，即便是現(xiàn)在，對(duì)憲政民主感興趣的農(nóng)民也不會(huì)太多，農(nóng)民在國(guó)共兩黨之間又是憑借什么做判斷呢？實(shí)事求是地講，抗戰(zhàn)以前，國(guó)民黨和農(nóng)民之間的矛盾沒有多少，但是到了抗戰(zhàn)期間，情況有了變化，農(nóng)民對(duì)國(guó)民黨的不滿逐漸上升，因?yàn)榭箲?zhàn)對(duì)國(guó)民黨的財(cái)政系統(tǒng)造成了很大改變。

抗戰(zhàn)前，南京政府的主要財(cái)政來源是在東南沿海的通商口岸城市，三分之二的財(cái)政收入來自官鹽統(tǒng)三稅，剩下的三分之一主要是公債，而且也都是在東南沿海賣的。但是抗戰(zhàn)期間，東南沿海淪陷了，政府退到重慶后，財(cái)政基礎(chǔ)就全部轉(zhuǎn)到了農(nóng)民那里，田賦成為了主要的財(cái)政來源，抗戰(zhàn)1937年爆發(fā)后，國(guó)民黨馬上采取的一個(gè)措施就是田賦征實(shí)，收歸中央，以前田賦不是中央財(cái)政收入，而是地方稅，但是抗戰(zhàn)后就改變了，國(guó)民黨抗戰(zhàn)的全部收入要從農(nóng)民那里索取，而且這種索取的額度要比以前大得多，所謂“前方吃緊，后方緊吃”。

所以抗戰(zhàn)之后農(nóng)民和國(guó)民黨之間的矛盾就越來越厲害，而這種不滿與傳統(tǒng)時(shí)代農(nóng)民的不滿是一樣的，不是因?yàn)槌⒉桓阃粮模皇且驗(yàn)槌⒄驹诘刂饕贿厡?duì)付農(nóng)民，而是因?yàn)槌?duì)民間社會(huì)的橫征暴斂，歷來中國(guó)的農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)都是因?yàn)楣倜駴_突造成的，而不是因?yàn)樽獾铔_突造成的。有人做過清末民初農(nóng)民騷亂的統(tǒng)計(jì)，表明當(dāng)時(shí)發(fā)生的與地租有關(guān)的騷亂，占的比重是很小的，在一個(gè)統(tǒng)計(jì)中的3648次騷亂中，真正與租佃關(guān)系有關(guān)的只有155次，絕大多數(shù)是與國(guó)家的橫征暴斂有關(guān)。

共產(chǎn)黨方面的土改材料也證明了這一點(diǎn)，共產(chǎn)黨當(dāng)時(shí)每到一個(gè)地方，要發(fā)動(dòng)農(nóng)民訴苦，報(bào)上來都是國(guó)民黨政權(quán)如何腐敗，保甲長(zhǎng)如何橫行霸道，拉丁拉夫，貪污受賄，敲詐勒索，基本上沒人談地主收租的問題。這個(gè)實(shí)際上表明，國(guó)民黨得罪農(nóng)民的原因和傳統(tǒng)朝廷是一樣的，只不過，傳統(tǒng)朝代里這個(gè)矛盾的積累要有一個(gè)很長(zhǎng)的過程，但國(guó)民黨很快就激化了，很重要的原因就是抗戰(zhàn)，抗戰(zhàn)前國(guó)民黨基本上不靠從農(nóng)民那里征收東西的，因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)，國(guó)民黨“提前”得罪了農(nóng)民。

但這里產(chǎn)生了新的問題：共產(chǎn)黨不同樣要打仗嗎？不同樣要從農(nóng)民那里獲得支持嗎？國(guó)民黨因?yàn)槔±蚺杉Z派款與農(nóng)民關(guān)系惡化，那么共產(chǎn)黨為何能得到農(nóng)民的支持呢？事實(shí)求是地講，當(dāng)時(shí)共產(chǎn)黨確實(shí)比國(guó)民黨更得民心，在知識(shí)分子中，它得人心是因?yàn)樗磳?duì)***，在農(nóng)村呢？在農(nóng)村，嚴(yán)格的說，農(nóng)民不太在乎共產(chǎn)黨是不是搞憲政民主，但是共產(chǎn)黨當(dāng)時(shí)比國(guó)民黨要清廉。當(dāng)時(shí)共產(chǎn)黨還沒有掌權(quán)，權(quán)力的腐蝕并不是很明顯，比較理想主義。雖然國(guó)共都向農(nóng)民要糧要錢要命，但是相對(duì)而言，國(guó)民黨的農(nóng)民負(fù)擔(dān)比共產(chǎn)黨要重。

有些人可能會(huì)說：雖然國(guó)民黨的統(tǒng)治成本高，戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用大，但是國(guó)民黨統(tǒng)治的地方要比共產(chǎn)黨更大，就農(nóng)民的平均負(fù)擔(dān)率而言，對(duì)國(guó)民黨的負(fù)擔(dān)未必重于對(duì)共產(chǎn)黨?？墒钱?dāng)時(shí)的中國(guó)全國(guó)財(cái)政統(tǒng)籌的手段是非常有限的，財(cái)政實(shí)際是地方化的，國(guó)民黨做不到用全國(guó)的財(cái)力來支持戰(zhàn)爭(zhēng)。在國(guó)共爭(zhēng)奪的地區(qū)，雙方財(cái)政都是就地解決的，而在同樣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的地方，雙方進(jìn)行爭(zhēng)奪，一般老百姓的感覺，是對(duì)國(guó)民黨的負(fù)擔(dān)要重于對(duì)共產(chǎn)黨，第一國(guó)民黨比較腐敗，統(tǒng)治成本高；第二，國(guó)民黨的紀(jì)律和吏治比共產(chǎn)黨壞。

所以抗戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)共雙方開始準(zhǔn)備打仗時(shí)，無(wú)論是國(guó)統(tǒng)區(qū)還是共產(chǎn)黨統(tǒng)治地區(qū)留下的材料都表明，老百姓在兩黨之中對(duì)共產(chǎn)黨的印象更好，不但窮人是這樣，富人也是這樣。當(dāng)時(shí)雙方的報(bào)紙都有類似的說法，共產(chǎn)黨的《人民日?qǐng)?bào)》說：當(dāng)時(shí)的富戶“想八路，盼八路，八路來了少出賦”，窮人說“想八路，盼八路，八路來了能減租”。共產(chǎn)黨不用土改就已經(jīng)比國(guó)民黨更得人心了，而且這時(shí)候“得人心”包括得地主的人心，如果僅僅從“得人心”的角度，我們是很難理解共產(chǎn)黨后來為何要搞土改。不搞土改很得人心，搞了土改會(huì)不會(huì)更得人心呢？這里我們還要問：當(dāng)時(shí)國(guó)共兩黨的斗爭(zhēng)，得人心真的是那么重要嗎？

史上最大投名狀運(yùn)動(dòng)

“得人心者得天下”是我們經(jīng)常說的一個(gè)命題，但這個(gè)命題是一個(gè)道德命題，它要變成現(xiàn)實(shí)，需要一個(gè)制度安排的。

世界上什么制度下是“得人心者得天下”，不得人心者就不得天下呢？靠打仗來奪取天下，是能夠做到這一點(diǎn)的嗎？當(dāng)然不是，只有民主制度是“得人心者得天下”的，因?yàn)槊裰髦贫日f穿了要靠選票，而選票就是民心的反映。當(dāng)然，民主也有很大的毛病，我們不必把“民心”太浪漫化，老百姓是很容易被忽悠的，而且在民主制度下，也有個(gè)選民動(dòng)員的問題，比如選舉那一天的天氣會(huì)起作用，如果那天下大雨，選情很可能改變，雙方此時(shí)比拼的就不是誰(shuí)得到的同情多，而是誰(shuí)的鐵桿粉絲多。

但是下大雨、下冰雹，跟槍林彈雨畢竟不是同一個(gè)層次的事，真要打仗，就不是下雨那么簡(jiǎn)單了，需要人幫你賣命的，賣命和同情完全是兩個(gè)概念。民主選舉和戰(zhàn)爭(zhēng)不同，戰(zhàn)爭(zhēng)中決定勝負(fù)的不在于雙方哪個(gè)更得人心，而在于雙方動(dòng)員資源的能力，也就是說不在于同情誰(shuí)的人多，而在于為誰(shuí)賣命的人多。這一點(diǎn)不是經(jīng)濟(jì)利益所能解決的問題。

土改能不能增加共產(chǎn)黨的民心嗎？首先，土改很難增加富人對(duì)共產(chǎn)黨的好感，那么窮人呢？當(dāng)時(shí)很多窮人是很“落后”的，就是認(rèn)為沒理由去搶別人的東西，現(xiàn)在有大量的材料表明，共產(chǎn)黨土改動(dòng)員群眾是要有一個(gè)過程的。假定這些人都是唯利是圖的，只要你把他的財(cái)產(chǎn)搶給我，就跟你走，那么這樣在選舉政治中會(huì)起作用，給我土地就投它一票?？墒悄憬o我土地，我為你賣命就是另外一回事了，土地重要還是命重要？

當(dāng)時(shí)土改有個(gè)很有趣的現(xiàn)象，就是不停地復(fù)查，搞一次，說群眾沒有動(dòng)員起來，就再搞一次，從經(jīng)濟(jì)利益的角度，搞一次土改后，哪怕不徹底，大頭已經(jīng)分掉了，假定這個(gè)地區(qū)的確土地比較集中，經(jīng)過一次土改我分到了5畝地，但我沒有被動(dòng)員起來，那么你再搞一次復(fù)查，給我分了兩厘、甚至兩毫，你分給我5畝地都沒能把我動(dòng)員起來，再給我兩毫就能把我動(dòng)員起來嗎？可是不斷復(fù)查的確起到了非常大的作用，這是為什么呢？當(dāng)時(shí)的情況下，要的不是同情，而是為你賣命。而能否賣命并不取決于經(jīng)濟(jì)上的好處，在什么情況下農(nóng)民能夠不顧一切跟你干？我覺得只有兩個(gè)條件：一個(gè)是仇恨，一個(gè)是恐懼。

我們經(jīng)常提到農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)的時(shí)候，要這些人入伙，有一個(gè)非常重要的條件，那就是投名狀——入伙就必須斷了后路。這就可以理解當(dāng)時(shí)的土改，尤其是流血土改非常重要。得人心者得天下只是民主競(jìng)爭(zhēng)中的規(guī)則，但打仗就完全不是這樣了。因此我們就可以理解一件事，所有土改中最血腥的是1946年、1947年前后的老區(qū)土改，老區(qū)土改中的流血占到整個(gè)土改中流血的70%，但是老區(qū)土改又是平分土地功能最少的一種土改。

所謂的老區(qū)主要是指華北一帶，在傳統(tǒng)時(shí)代土地就是比較分散的，地主比較少，自耕農(nóng)比較多，而且所謂的老區(qū)就是共產(chǎn)黨在抗戰(zhàn)時(shí)期已經(jīng)經(jīng)營(yíng)過很長(zhǎng)時(shí)間的，共產(chǎn)黨在抗戰(zhàn)時(shí)期雖然沒有搞土改，但也還是實(shí)行階級(jí)政策的，所謂階級(jí)政策就是打擊富人、幫助窮人，包括所謂的減租減息、公平負(fù)擔(dān)，因此在抗戰(zhàn)結(jié)束、土改之前，由于這些年實(shí)行階級(jí)政策的結(jié)果，本來已經(jīng)很分散的土地，就更分散了，因此老區(qū)土改在開始的時(shí)候，基本上沒什么土地可分，那時(shí)候的土改主要是分浮財(cái)，但是老實(shí)說，有些地區(qū)就是浮財(cái)也沒有多少可分，偏偏是這些地區(qū)，死人最多。

關(guān)于這一點(diǎn)，我只講一個(gè)材料，在晉綏邊區(qū)，土改是康生搞的，康生極左，因此死人很多，毛主席知道后就批評(píng)了這個(gè)現(xiàn)象，其實(shí)晉綏土改毛主席怎么會(huì)是后來才知道的呢？大家看看晉綏在哪里，晉綏是所有的邊區(qū)中離陜甘寧最近的，而且晉綏土改中，毛岸英和陳伯達(dá)是從頭到尾參與的，發(fā)生了什么毛澤東能不知道嗎？即便晉綏土改，也不是當(dāng)時(shí)土改中流血最多的，當(dāng)時(shí)晉綏土改是受到晉冀魯豫地區(qū)土改的而影響，晉冀魯豫地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)由于后來沒有像康生那樣遭人討厭，所以現(xiàn)在談的也比較少。

但是晉冀魯豫地區(qū)當(dāng)時(shí)的土改確實(shí)非?？膳?，它到底要解決什么問題呢？你可以看看當(dāng)時(shí)的說法，當(dāng)時(shí)有一個(gè)所謂的“典型村”——輝縣二區(qū)南平樂村，根據(jù)相關(guān)材料，這個(gè)地區(qū)在抗戰(zhàn)以來已經(jīng)搞過很多次的群眾運(yùn)動(dòng)了，但群眾還是沒有發(fā)動(dòng)起來，一研究，說是還要在搞，理由是那個(gè)地方還是沒有做到平均，其中提到一個(gè)“經(jīng)地”（經(jīng)營(yíng)地主，不出租土地而是雇工生產(chǎn)），經(jīng)地這個(gè)概念本來就是為搞土改而發(fā)明的。

抗戰(zhàn)時(shí)期共產(chǎn)黨的理論中，租佃是封建關(guān)系，雇工是資本主義關(guān)系，共產(chǎn)黨在抗戰(zhàn)期間的文件明確講，經(jīng)營(yíng)地主是農(nóng)村中的資本主義關(guān)系，和城市工商業(yè)一樣，在民主革命時(shí)期是要保護(hù)的，但是后來到了搞土改的時(shí)候，就發(fā)現(xiàn)，華北地區(qū)的地主本來就很少，地主基本上都是經(jīng)營(yíng)地主，所以當(dāng)時(shí)就決定，經(jīng)營(yíng)地主和租佃地主同等看待，沒有什么區(qū)別。這里提到的經(jīng)營(yíng)地主叫張志如，他人三口，產(chǎn)量21擔(dān)，人均7擔(dān)，比全村平均數(shù)多5.3%。5.3%就值得搞一場(chǎng)流血的革命嗎？我得了100，你得了105.3，那么這就有你死我活的仇恨嗎？ 我們看下一個(gè)更有意思的例子，其中提到一個(gè)經(jīng)地丁國(guó)平，家里人均收成連平均數(shù)都達(dá)不到，但材料中說，不行，還是很嚴(yán)重的，為什么呢？因?yàn)樗袀€(gè)兒子當(dāng)小學(xué)老師，有一筆工資，他的兒媳婦穿得干干凈凈，和農(nóng)民有區(qū)別，階級(jí)斗爭(zhēng)還是會(huì)爆發(fā)的，于是就搞了（土改），晉冀魯豫地區(qū)每個(gè)村都報(bào)了一個(gè)《群眾運(yùn)動(dòng)各項(xiàng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表》，這個(gè)統(tǒng)計(jì)表最有意思的是，里面不僅有分了多少土地、分了多少房子等斗爭(zhēng)果實(shí)，還有一項(xiàng)叫“群眾打死人統(tǒng)計(jì)表”，這個(gè)打死人統(tǒng)計(jì)表和斗爭(zhēng)果實(shí)分配表有一個(gè)非常有意思的關(guān)系：大部分老區(qū)的土改，分的土地很少，但是死人很多。

圪針莊當(dāng)時(shí)是縣委親自抓的土改點(diǎn)，在全村2224畝土地中，只有161畝被分掉了，也就是說土改分的土地只有7.2%，這個(gè)村本來土地很平均，幾乎都是自耕農(nóng)，沒有什么土地可分，但是就是這么一個(gè)村，100戶人，就有7個(gè)人被群眾打死了，那么我再看另外一個(gè)村，它有413戶，土地分配也只分配了大概9%的土地，分的土地很少，但是被群眾打死的有20個(gè)人，這20個(gè)人中，有14個(gè)地主、5個(gè)特務(wù)、1個(gè)惡霸。斗爭(zhēng)過程中，將近20%的人逃亡了，國(guó)民黨把他們叫做“匪區(qū)難民”，共產(chǎn)黨的語(yǔ)言中把這些人叫做“還鄉(xiāng)團(tuán)”，這些人跑到國(guó)民黨那里，如果隨著國(guó)民黨的軍隊(duì)回來，我們可以設(shè)想，會(huì)對(duì)剩下來的人造成什么后果。

斗爭(zhēng)一旦發(fā)展到這個(gè)地步，那就把所有的人都立了投名狀，這個(gè)時(shí)候參加共產(chǎn)黨的斗爭(zhēng)，對(duì)于農(nóng)民來講，就不是什么多得幾畝地，少得幾畝地的問題，而是生死的問題了。村民為了幾畝地也許不去拼命，但為了不死于還鄉(xiāng)團(tuán)之手，當(dāng)然那就可以不惜一切代價(jià)了。

我們?cè)倏戳硗庖粋€(gè)村，沒有提到土地分配，大多數(shù)人是中農(nóng)，經(jīng)濟(jì)分化也是很少的，但是這個(gè)村打死了25個(gè)人，其中地主只有2個(gè)人；4個(gè)人是富農(nóng)；其他人都是惡霸，但也都不是富人。這個(gè)村29%的人被斗爭(zhēng)了，斗爭(zhēng)中產(chǎn)生了積極分子862個(gè)人，積極分子中還分為“真積極分子”271個(gè)，其他的是“假積極分子”和“半積極分子”。運(yùn)動(dòng)搞到這種程度，所有的“假積極分子”、“半積極分子”，都變成“真積極分子”了，鄉(xiāng)村生活已經(jīng)變成你死我活兩大塊：20%的人跑到國(guó)民黨那里，80%的人為了防止這20%的人回來，那就可以不惜一切了。

在國(guó)民黨的檔案中，怎么對(duì)待這些跑過去的20%的人？國(guó)共兩黨這方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)字基本上是可以對(duì)上號(hào)的，老區(qū)土改大概是死了1%的人，跑了15%—20%的人，國(guó)民黨方面怎么對(duì)待這些人是個(gè)非常頭疼的問題，若支持他們打回去，就站在了80%農(nóng)民的對(duì)立面，要是不支持，就要養(yǎng)活他們，但國(guó)民黨并無(wú)這個(gè)能力，導(dǎo)致他們?cè)趪?guó)統(tǒng)區(qū)流離失所。

為什么當(dāng)時(shí)要反復(fù)復(fù)查？而且老區(qū)土改對(duì)復(fù)查強(qiáng)調(diào)得非常重，復(fù)查有什么神通呢？毛主席著作第二卷土地革命時(shí)期有篇文章叫做《論查田運(yùn)動(dòng)》，什么叫查田運(yùn)動(dòng)？就是土改以后，分了土地還要不斷得再搞第二次、第三次。第一次之后能分到的已經(jīng)越來越少，那么復(fù)查又是怎么把群眾動(dòng)員起來的呢？關(guān)鍵在于，所謂的復(fù)查，不是再找出一些東西來分，而是流的血不夠。

晉冀魯豫地區(qū)一位農(nóng)村干部就講，所謂的復(fù)查，無(wú)非不就是要?dú)⒐獾刂髀?。這個(gè)過程沾了血結(jié)了仇，鄉(xiāng)村社會(huì)變成你死我活的兩塊，人們逐漸也就贊成了。因此和平分地當(dāng)時(shí)是不允許的，反復(fù)復(fù)查與征糧擴(kuò)軍是有明顯的關(guān)系的。當(dāng)時(shí)的土改，尤其是老區(qū)土改，并沒有多少平均地權(quán)功能，但是它的戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員功能的確是比較重要的，等于是一次空前規(guī)模的投名狀運(yùn)動(dòng)。只有在你死我活的情況下，農(nóng)民才能不顧一切地去打仗。

土改：動(dòng)員利器

從戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員的角度，一個(gè)最好的狀況是：死了1%的人，跑了百分之十幾的人。但是這個(gè)分寸很難掌握，有些地區(qū)走火入魔，大部分農(nóng)民都跑掉了，這時(shí)候就需要糾偏了。1948年，晉冀魯豫地區(qū)就提出，有些地方搞得過火了。其中一個(gè)地方由于亂斗亂殺的影響，大批地富及中貧農(nóng)逃往敵區(qū)，原編十個(gè)村9000多人口，跑了4600多人，也就是跑了一大半，最嚴(yán)重的一個(gè)村，全村1900口，跑了1200，也就是三分之二的人都跑掉了，搞到這一步就有點(diǎn)過火了，沒有人敢在這個(gè)村呆，連民兵都變得早出晚歸。

根據(jù)史料，“領(lǐng)導(dǎo)了解到這個(gè)情況后，于去年秋天就停止了當(dāng)?shù)氐耐粮??！边@里我們要注意，他說停止了當(dāng)?shù)氐耐粮牟皇钦f不分土地了，更不是把土地交還給地主，而是不再殺人了。當(dāng)時(shí)人們的印象中，僅僅平均地權(quán)是不算土改的，土改就是要流血的。為什么會(huì)是這樣呢？很重要的一個(gè)原因，就是當(dāng)時(shí)國(guó)共之間的斗爭(zhēng)，不是爭(zhēng)奪人心的斗爭(zhēng)，而是比拼動(dòng)員能力的斗爭(zhēng)，誰(shuí)能動(dòng)員起更多的人力物力，誰(shuí)就能打贏這一仗，而戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員，要依靠恐懼和仇恨，經(jīng)濟(jì)利益是不能做到這一點(diǎn)的。

因此我們可以講，土改的戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員功能，當(dāng)時(shí)是非常重要的，后來就因此產(chǎn)生了一場(chǎng)爭(zhēng)論，有人說土改是為了戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員，有些人就反駁說，共產(chǎn)黨搞土改其實(shí)本身是目的，因?yàn)閲?guó)民黨不搞，不打敗國(guó)民黨就不能搞土改，所以他們要打仗，共產(chǎn)黨不是為了打仗而土改，而是為了土改而打仗。但剛才我們已經(jīng)講了，沒有任何證據(jù)表明共產(chǎn)黨是為了土改而打仗的。因?yàn)樗鷩?guó)民黨根本沒有談過土地問題，你說我要求土改國(guó)民黨不讓，不讓我們就打，但至少要先談嘛，國(guó)共兩黨連治理黃河都談了那么多，為什么連土地問題都不談一談呢？但是我們不能說共產(chǎn)黨沒有意識(shí)形態(tài)方面的考慮，如果僅僅說為戰(zhàn)爭(zhēng)而土改，也太簡(jiǎn)單化了。

流血土改的確對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員起了非常大的作用，但是在戰(zhàn)爭(zhēng)需要結(jié)束后，共產(chǎn)黨的土改仍然是很積極的，雖然流血不那么多了，比如新解放區(qū)的土改，尤其是廣東，而且廣東的土改直接和另外一場(chǎng)斗爭(zhēng)掛在一起，叫做“反對(duì)地方主義”.廣東尤其是珠三角這個(gè)地方有個(gè)現(xiàn)象：大部分土地當(dāng)時(shí)屬于族廟公產(chǎn)，私人土地比較少，尤其是珠三角的東莞、順德、中山這些地方，族廟公產(chǎn)要占到60%，最多的要占到三分之二以上。這些地方的土改，說穿了就是把族廟公產(chǎn)分給大家。當(dāng)時(shí)共產(chǎn)黨也覺得這是需要的，認(rèn)為族廟公產(chǎn)是封建的，但是本地的共產(chǎn)黨一般都認(rèn)為，雖然要分地，不過和北方是不一樣的，北方是我把你的土地?fù)屵^來，而南方要分族田，無(wú)非就是大家的土地，每個(gè)人一塊，有點(diǎn)像1978年分公社的土地。既然是分公社的土地，我又不是去搶公社社長(zhǎng)、生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)的土地，為什么要搞得你死我活呢？ 動(dòng)員的程度可以非常大，最典型的例子就是三年大饑荒的時(shí)候，餓死了那么多人，農(nóng)村基本上沒有出什么大事，除了一些地方發(fā)生了農(nóng)民進(jìn)攻縣城的事，但總體上還是比較穩(wěn)定的。有人說，那是因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)民覺悟高，知道公家的糧食是動(dòng)不得的，很多人餓死在糧倉(cāng)周圍。但三年饑荒的時(shí)候，人吃人的事情也不知道出了多少！那個(gè)時(shí)候農(nóng)民還有什么倫理限制嗎？甚至父母吃掉自己親生子女的事兒都出現(xiàn)了。

老實(shí)說這個(gè)跟覺悟毫無(wú)關(guān)系，最重要的原因是，那個(gè)時(shí)候的鄉(xiāng)村，已經(jīng)沒有任何組織資源存在，在沒有組織資源的情況下，人們是不可能造反的。所謂的死里求生，所謂的農(nóng)民快要餓死了就鋌而走險(xiǎn)是不成立的，大家憑常識(shí)就知道，一個(gè)快要餓得半死的人，爬起來都困難，他還能造反嗎？能造反的人，都是離餓死還有很遠(yuǎn)很遠(yuǎn)的，身強(qiáng)力壯的時(shí)候才能造反呢。還沒有餓死為何就敢造反呢？一個(gè)很重要的原因就是他有所謂的組織資源，通過這層動(dòng)員，他能夠?qū)崿F(xiàn)組織資源的高度一元化，對(duì)于以后建立這種高強(qiáng)度動(dòng)員的機(jī)制起了很大的作用。

時(shí)間關(guān)系就講到這里，總而言之一句話：中國(guó)土地分配問題從來就沒有成為一個(gè)非常嚴(yán)重的問題，當(dāng)然我不能說不是問題，但是就整個(gè)中國(guó)來講，平均地權(quán)即使是一個(gè)問題，也不是很大的問題，更不是最大的問題。中國(guó)之所以發(fā)生了那么多事，其實(shí)跟平均地權(quán)沒有太大關(guān)系，但它和中國(guó)這樣一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家的官民矛盾卻有很深的關(guān)系，解決中國(guó)的問題，核心不是地主和農(nóng)民的矛盾，而是官府和社會(huì)的矛盾。這個(gè)問題在傳統(tǒng)時(shí)代非常嚴(yán)重，現(xiàn)在仍然很嚴(yán)重，我們的改革，正是要解決這個(gè)問題。要解決這個(gè)問題，就必須要?jiǎng)雍芏嗄X筋，其中尊重產(chǎn)權(quán)就是搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)非常重要的考慮，至于尊重產(chǎn)權(quán)就會(huì)產(chǎn)生土地私有、自由分化、土地兼并、農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)……等這一套建構(gòu)，現(xiàn)在看起來，我們需要把它放棄。我就講到這里，謝謝大家！

第五篇：《中國(guó)：傳統(tǒng)與變革》讀書筆記

稅務(wù)1101 賀雙雙1402110106

暑期讀書筆記

——《中國(guó)：傳統(tǒng)與變革》 費(fèi)正清是美國(guó)也是世界上最有聲望的漢學(xué)家。他的著作及其主要觀點(diǎn)代表著美國(guó)社會(huì)的看法，對(duì)幾代美國(guó)學(xué)者和政治家都有著深刻的影響。費(fèi)正清是哈佛大學(xué)終身教授，著名歷史學(xué)家，美國(guó)最負(fù)盛名的中國(guó)問題觀察家，號(hào)稱“頭號(hào)中國(guó)通”。此書從遠(yuǎn)古的史前文明一直寫到20世紀(jì)80年代的改革開放，跨度幾千年，涉及中國(guó)社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、教育及意識(shí)形態(tài)各個(gè)方面的傳承與流變。

身為中國(guó)人，我們從小就被教育中華文明是何等燦爛輝煌，中國(guó)文明是博大悠遠(yuǎn)，于是小時(shí)候的我們莫名得就有了一種身在這片土地的幸運(yùn)感。當(dāng)我們隨著時(shí)間長(zhǎng)大才發(fā)現(xiàn)，這個(gè)可憐的國(guó)家其實(shí)曾經(jīng)落后而又貧窮。時(shí)間封印住一切，過往的事情已無(wú)人能改，但對(duì)事情的記述卻難免作者的或有意或無(wú)意的局限性。西方史學(xué)家與我國(guó)史學(xué)家的一大不同是全球視野。國(guó)內(nèi)史學(xué)界一向固步自封，只知埋頭鉆研故紙堆，卻不知放眼世界。費(fèi)正清等一些西方史學(xué)家，擅長(zhǎng)將中國(guó)歷史放在世界歷史里進(jìn)行東西方歷史的比較研究，從而讓我們有更寬闊的視野看待我們的國(guó)家。從這本書書中我弄明白了一些問題。為什么中國(guó)歷史漫漫數(shù)千年，卻一直以中央集權(quán)的政體延續(xù)至今？又為什么中國(guó)曾經(jīng)很長(zhǎng)時(shí)間里，在技術(shù)，文化多方面傲視全球，卻從來沒有發(fā)展中今天西方的科學(xué)與人文精神？《中國(guó)：傳統(tǒng)與變革》中有許多講解。

這本書以類似塞繆爾·亨廷頓的角度闡述了東亞文化圈的起源。即地理上的原因，中亞的荒漠，南亞的茂密雨林，東邊的海洋，將東亞在現(xiàn)代西方的地理大發(fā)現(xiàn)時(shí)代以來一直就作為一個(gè)相當(dāng)封閉的文明圈在獨(dú)立發(fā)展，而其中中華文明又是絕對(duì)的主體。上溯自夏商周，甚至更早的歷史時(shí)期，因?yàn)閷?duì)抗黃河泛濫等自然災(zāi)害，以及農(nóng)業(yè)文明對(duì)抗游牧文明騷擾的客觀需要，歷史上很早就出現(xiàn)了中央集權(quán)形式的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)。對(duì)比之下，也就能理解古希臘城邦及其早期共和民主能誕生在一個(gè)氣候溫和，地勢(shì)平坦，又多島嶼環(huán)海條件下的原因了。歷史的發(fā)展有其客觀規(guī)律，往往不是幾個(gè)偶然會(huì)導(dǎo)致。

中華文明的統(tǒng)一性和集權(quán)專制特點(diǎn)又受到其他幾個(gè)因素的推動(dòng)，比如有一點(diǎn)很出人意料的一點(diǎn)，那就是漢字。費(fèi)正清從語(yǔ)言學(xué)的角度分析，那些不能互相溝通的方言其實(shí)已經(jīng)可以算是

不同語(yǔ)言，其差異程度近似今天的德語(yǔ)，法語(yǔ)，意大利語(yǔ)，但中國(guó)并沒有因?yàn)椴煌Z(yǔ)言分裂為像歐洲那樣的多個(gè)國(guó)家，而這正是得益于漢字的特性。漢字兼具表音表意的功能，可以書寫差異極大的不同語(yǔ)言。雖然如南方各地方言各異，但如果書信可以交流，政府的政令就能傳遞，中央政府的統(tǒng)治就能繼續(xù)存在。

中國(guó)的專制機(jī)器能如此頑強(qiáng)的存在幾千年，期間卻從來沒有出現(xiàn)過近似西方共和民主及議會(huì)這一類的事物，實(shí)在非常神奇。這是一個(gè)陸地國(guó)家，地大物博，經(jīng)濟(jì)自給自足，因此沒有了與國(guó)家之外進(jìn)行貿(mào)易的動(dòng)力。這又是一個(gè)農(nóng)業(yè)比重極高的國(guó)家，大量的農(nóng)民在有限的土地精耕細(xì)作，靠水稻這類高產(chǎn)的農(nóng)作物養(yǎng)活了幾倍于當(dāng)時(shí)其他國(guó)家人口密度的人口。充裕的人力資源又削弱了人們研究機(jī)械及新技術(shù)的興趣，古代西方?jīng)]有的轎子卻多車就是一例。人口繁多，又多是只能溫飽的農(nóng)民，受教育的階層統(tǒng)治未受教育的另一批人，于是靠高低秩序的體制就一直穩(wěn)定的存在了下去，又亂到制，從為消失，甚至今天。春秋戰(zhàn)國(guó)有一個(gè)時(shí)期百家爭(zhēng)鳴，混亂時(shí)代下誕生出非常多元的哲學(xué)思考，其他文明中出現(xiàn)的法制，語(yǔ)言邏輯，甚至新興宗教都曾經(jīng)出現(xiàn)過。但最后勝利還是屬于一個(gè)強(qiáng)大專制制度下的新帝國(guó)。儒學(xué)這類強(qiáng)調(diào)的等級(jí)制的哲學(xué)思想也開始占領(lǐng)其主導(dǎo)地位。于是中國(guó)從物質(zhì)上，精神上都愈加開始愈加成熟的中央集權(quán)統(tǒng)治。

書中有一段”為何中華帝國(guó)得到重建而羅馬帝國(guó)卻一蹶不振，這個(gè)問題目前尚無(wú)定論。部分原因可能是因?yàn)橹袊?guó)南朝與希臘拜占庭帝國(guó)相比保存了更多的帝制傳統(tǒng)，而由于地理上的原因，南朝對(duì)北朝的影響也超過拜占庭對(duì)意大利、法蘭西諸邦的影響。另外一個(gè)原因也可能是由于漢朝的帝制模式要優(yōu)于羅馬帝國(guó)。上乘“天命”的中國(guó)皇帝受到民眾的支持，他通過選拔賢人擔(dān)任政府職務(wù)來實(shí)行公正、有道德的統(tǒng)治，這比羅馬帝國(guó)的法制理念更易為當(dāng)時(shí)的人所接受。漢字可能也起到了希臘字母文字所不能比擬的文化凝聚作用?！靶U夷”們?nèi)绻肽苷莆兆x寫就必須學(xué)習(xí)漢文，因?yàn)闈h字很難與胡語(yǔ)通用。此外，盡管中國(guó)各地方言各異而且相互之間很難聽懂，但中國(guó)人卻都使用漢字。最后一點(diǎn)是，漢人人口眾多，這就使中國(guó)比歐洲更快、更徹底地把蠻族吸納、同化了過來。由于中國(guó)農(nóng)業(yè)屬于精耕細(xì)作型，它生養(yǎng)了更多的人口，而入侵的異族也就越來越快地消失在周圍人海般的漢族人口中了?！弊隽撕苋娴囊恍┓治?。

歷史不會(huì)重演，但會(huì)驚人的相似。歷史上這么多次改朝換代，也還只是一個(gè)王朝替換另一個(gè)王朝，卻幾乎完全不曾自發(fā)得發(fā)展出民主之類的火星。當(dāng)然近代中國(guó)被西方堅(jiān)船利炮叩開大門后，開始絕望的試圖轉(zhuǎn)向，實(shí)屬例外。歷史及其懶惰，如果幾千年來滲入我們基因，浸透我們文化的都是這樣一種中央一統(tǒng)的文明性格。希望中國(guó)未來有更好的發(fā)展。

書中提出了一個(gè)重要概念“漢族文化中心主義”。作者指出這種以中國(guó)為世界中心，以漢族

政權(quán)為中國(guó)正朔的意識(shí)形態(tài)幫助中國(guó)人在遭受異族入侵及統(tǒng)治時(shí)保持了自己的傳統(tǒng)文化，并最終成為勝利者。同時(shí)，也導(dǎo)致了中國(guó)人對(duì)外來事物的普遍排斥。中國(guó)對(duì)外部世界的憎惡與輕蔑，以及一味關(guān)注本國(guó)事物的狹隘視野，逐漸演變?yōu)橐环N民族中心主義思想。他的這一觀點(diǎn)，對(duì)當(dāng)今中國(guó)很有借鑒意義。民族主義正在成為中國(guó)社會(huì)的主旋律。

費(fèi)正清的《中國(guó)：傳統(tǒng)與變遷》這本書，讓人讀到的不是孤立離散的歷史事件、蒼白無(wú)力的人物描述，而是可以通過作者細(xì)微獨(dú)到的分析，了解整個(gè)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)、體制的優(yōu)缺、文化傳統(tǒng)的發(fā)展，內(nèi)容涉及政治、社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、軍事、教育的傳承與流變。你能知其然并能知其所以然。讀了這本書真的讓人收獲頗豐，不虛此讀。