第一篇：第三課 行政管理改革和地方公共服務(wù)

行政管理改革和地方公共服務(wù)：說明

自從19世紀(jì)80年代起，一場公共管理改革和公共管理現(xiàn)代化的強(qiáng)烈的變革一直都在進(jìn)展著。分權(quán)和自由化—在公共服務(wù)領(lǐng)域供給方面，允許市場力量去操作—構(gòu)成了這些改革領(lǐng)域的兩個(gè)重大的推動(dòng)力。一項(xiàng)在法國和西班牙的發(fā)展分析闡明了這種趨勢，盡管改革的步伐和優(yōu)先權(quán)不同，然而在英國這種發(fā)展趨勢更多的是趨向集權(quán)化。在一些地區(qū)，恰恰相反的，權(quán)力下放到地方政府這項(xiàng)判斷在許多地區(qū)毫無疑問的被提出來了。盡管分權(quán)化基本上已經(jīng)是一項(xiàng)國家抉擇了，在西班牙甚至是已經(jīng)通過法律形式選擇，公共服務(wù)領(lǐng)域自由化已經(jīng)與社區(qū)服務(wù)一體化和由此而導(dǎo)致的開放市場的進(jìn)程連接到一起了。

地方管理現(xiàn)代化雖不符合一貫的整體的規(guī)劃但是仍然符合由面臨地方政府財(cái)政的不穩(wěn)定和逐漸增長的在市政服務(wù)方面的需求之間得長期壓力造成的推動(dòng)力是保持一致的。然而在英國，自從上世紀(jì)70年代有相當(dāng)多的連續(xù)性的想法就已經(jīng)表現(xiàn)的非常明顯了，旨在介紹一種由私有企業(yè)的操作模式引發(fā)的“新的公共管理”模式，使英國市政服務(wù)與19世紀(jì)中期就已確立起來的原則疏遠(yuǎn)。

然而，分權(quán)意味著一種地方民主的強(qiáng)烈的復(fù)興以及要迅速重新履行新的責(zé)任的地方政府代表。地方自治的聯(lián)合—或是地方的自由管理—承擔(dān)著真正的公共政策將在許多各種各樣的領(lǐng)域發(fā)揮作用（社會(huì)服務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，文化，基礎(chǔ)設(shè)施和城市規(guī)劃，和環(huán)境保護(hù)）。因此，通常司法解釋的條款在三個(gè)國家逐漸開始確立了，盡管在英國2000年市政法案間接的承認(rèn)了分權(quán)。這項(xiàng)原則構(gòu)成并不是通過法律層面規(guī)定的服務(wù)的基礎(chǔ)。它形成了創(chuàng)新的基礎(chǔ)和地方政府對(duì)市民的集體需求的回應(yīng)和反饋。地方政府的行為正逐漸傾向于擴(kuò)權(quán)趨勢，這種趨勢已經(jīng)伴隨著管轄范圍的增長一體化出現(xiàn)了。這種職權(quán)范圍的互相依賴根源于一場深刻的有關(guān)傳統(tǒng)的慣例的上升以及共同的組織和共有的組織在相同層面和不同層面的地方政府起到不同的作用。

然而在法國和西班牙的起點(diǎn)是不同的，一方面，在英國，在其他方面。然而在法國和西班牙分權(quán)意味著新的權(quán)限范圍轉(zhuǎn)移到了地方政府并且給地方政府以發(fā)揮權(quán)限更大的自由，在英國福利待遇的發(fā)展是在地方政府層面，并且是通過地方公共部門這種地方政府層面逐漸的在中央政府的嚴(yán)格控制下產(chǎn)生的。19世紀(jì)80年代的改革和那些政府的改革沒有爭議。公共管理的現(xiàn)代化在以上所提到的以往的范示改變中產(chǎn)生的，但是在地方政府層面確實(shí)是有一些缺失的：一方面，逐漸增長的中央政府在公共政策領(lǐng)域的控制（教育，地方政府稅收的上限被認(rèn)為太奢侈了）另一方面，地方公共服務(wù)領(lǐng)域私有化。此外，新的管理和績效標(biāo)準(zhǔn)伴隨著新的控制形式的出現(xiàn)而產(chǎn)生了。

與分權(quán)運(yùn)動(dòng)平行的是國家公共服務(wù)的自由化，伴隨著新的有關(guān)公共工作契約的歐洲法案，在地方公共服務(wù)領(lǐng)域的供給方面加強(qiáng)了競爭。這兩項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展意味著地方政府在選擇地方服務(wù)管理的類型時(shí)有更大的自主權(quán)。在原則上，法律沒有規(guī)定私有還是委托管理。然而，如果這項(xiàng)委托被選擇的話，它極大的擴(kuò)大了允許市場力量來操作的責(zé)任。在這個(gè)語境，關(guān)于法國和西班牙的地方公共服務(wù)法案的分析顯示了改革的范圍和現(xiàn)實(shí)。對(duì)于這兩個(gè)體系的考察尤其與依賴私營管理相關(guān)，公共服務(wù)的合同委托是在他們的傳統(tǒng)慣例固有的。像這樣的私營管理經(jīng)常意味著服務(wù)的私有專項(xiàng)基金和甚至是必要的基礎(chǔ)設(shè)施—私營公司的管理導(dǎo)致了一種服務(wù)供給的商業(yè)模式。市場管理，因此，通過依靠一種由私人法律來操作的非政府組織，盡管由地方政府建立。地方公共市議會(huì)是非常靈活的法規(guī)，尤其在西班牙法案里，全部的地方公共資金的公司，有很長一段時(shí)間，都是由法律建立的。法規(guī)由私人法律來管理，依據(jù)經(jīng)理模式來管理（包括賬目），這種模式規(guī)定雇員和普通工人的一樣。這些關(guān)于管理方法選擇的新的標(biāo)準(zhǔn)在地方自治減少方面被逐漸發(fā)現(xiàn)。

第二篇：公共行政管理

公共行政管理

我國的公共管理，是隨著改革開放而產(chǎn)生的社會(huì)實(shí)踐，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展而取得進(jìn)展。公共管理的發(fā)展主要體現(xiàn)在行政管理的改革，使政府的職能取得了很大的轉(zhuǎn)變，政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理方法不斷變化，在對(duì)公共事業(yè)進(jìn)行管理的過程中，增加了非政府組織的重要作用。在學(xué)位教育和學(xué)科教育之中，公共管理受到人們的使用和認(rèn)識(shí)，本學(xué)科也受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注，但是在對(duì)公共管理理論進(jìn)行研究的過程中，存在著很多差異。公共管理指的是隨著經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府在協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的過程中，發(fā)揮的作用和使用的管理手段也不斷發(fā)生著變化，因此，需要盡快建立一套完善的、科學(xué)的、規(guī)范的、協(xié)調(diào)的、高效的管理體系，重視對(duì)公共管理專業(yè)人才的培養(yǎng)。同時(shí)，因?yàn)檎毮艿牟粩噢D(zhuǎn)變，很多以往由政府負(fù)責(zé)的管理工作已經(jīng)開始授權(quán)給非政府組織負(fù)責(zé)，相關(guān)的人才越來越受到組織的歡迎，為了適應(yīng)這種發(fā)展的需求，在相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和組織之下，招生工作妥善、快速的進(jìn)行。公共管理從學(xué)校到政府形成了一套完整的體系，有著廣泛的發(fā)展前景。公共管理具有社會(huì)性的特征，是市場經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，明確了管理的目標(biāo)、范圍、模式、對(duì)象和主體，最終有效地對(duì)實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)。

公共管理和行政管理之間的關(guān)系受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，公共管理的目標(biāo)、方式、范圍和主體都和行政管理有很多相似點(diǎn)，在分析行政管理和公共管理之間關(guān)系的時(shí)候，應(yīng)該重視相關(guān)理論的主要內(nèi)容和產(chǎn)生背景。公共管理是一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科和領(lǐng)域，該理論在產(chǎn)生的過程中的主要內(nèi)容是對(duì)政府管理進(jìn)行研究，也是公共行政學(xué)。在相關(guān)理論不斷發(fā)展的過程中，公共管理發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)換，具體來說，從以往的公共行政向公共政策分析轉(zhuǎn)變，再向公共管理轉(zhuǎn)變，在公共管理中，重視效益、效率和經(jīng)濟(jì)。這種新的公共管理理論的產(chǎn)生，主要有以下幾種原因。第一，由于在二十世紀(jì)七十年代產(chǎn)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府財(cái)政困難，使管理危機(jī)和信任危機(jī)等社會(huì)危機(jī)十分嚴(yán)重，因此，政府辦事效率很低，使社會(huì)問題嚴(yán)重，導(dǎo)致了國家的經(jīng)濟(jì)水平和生活水平不斷下降。第二，受到全球經(jīng)濟(jì)一體化的影響，很多國家都面臨著壓力和挑戰(zhàn)，因此，政府應(yīng)該更有效地控制和引導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，提高在國際市場中的競爭力，提高經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。第三，由于信息革命的不斷發(fā)展，政府不斷向透明、高效和靈活的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，政府為了和社會(huì)特點(diǎn)相適應(yīng)，建設(shè)了與自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的管理模式。第四，隨著傳媒水平的提高，公眾對(duì)政府的需求不斷增多，因此，政府產(chǎn)生了巨大的改革壓力。在對(duì)新公共管理進(jìn)行實(shí)踐的過程中，應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共行政學(xué)學(xué)科結(jié)構(gòu)、探究方式、探究主體和探究范圍，成為政府管理的主流和趨勢。

總之，公共管理和行政管理之間的關(guān)系受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，公共管理的目標(biāo)、方式、范圍和主體都和行政管理有很多相似點(diǎn)，在分析行政管理和公共管理之間關(guān)系的時(shí)候，應(yīng)該重視相關(guān)理論的主要內(nèi)容和產(chǎn)生背景。在我國公共管理快速發(fā)展的新時(shí)代，從學(xué)術(shù)上和理論上對(duì)公共管理的定義和概念進(jìn)行了討論，最終對(duì)相關(guān)的內(nèi)容達(dá)成共識(shí)，使實(shí)踐和理論共同發(fā)展，明確公共管理在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用。

第三篇：公共行政管理論文

現(xiàn)代企業(yè)行政管理的戰(zhàn)略性架構(gòu)研究

摘 要：現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境中，企業(yè)的發(fā)展與管理頗受重視，而行政管理是一個(gè)企

業(yè)順利發(fā)展的一劑良藥，是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化企業(yè)的重要保障。本文擬對(duì)現(xiàn)代企業(yè)的戰(zhàn)略性行政管理架構(gòu)進(jìn)行初步的探索，在行政管理學(xué)中，行政架構(gòu)與組織結(jié)構(gòu)有很大部分是重合的，筆者認(rèn)為，現(xiàn)代企業(yè)行政管理的戰(zhàn)略性架構(gòu)應(yīng)包括人本管理、經(jīng)理管理制、文化管理、社會(huì)交易管理和組織變革管理等幾大主要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：企業(yè) 行政管理 戰(zhàn)略性架構(gòu)

行政管理泛指一切企業(yè)、事業(yè)單位的行政事務(wù)管理工作。行政管理系統(tǒng)是一類組織系統(tǒng)。它是社會(huì)系統(tǒng)的一個(gè)重要分系統(tǒng)。隨著社會(huì)的發(fā)展，行政管理的對(duì)象日益廣泛，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育、市政建設(shè)、社會(huì)秩序、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面?，F(xiàn)代行政管理多應(yīng)用系統(tǒng)工程思想和方法，以減少人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的支出和浪費(fèi)，提高行政管理的效能和效率。

企業(yè)行政管理是指企業(yè)行政系統(tǒng)為了企業(yè)的生存與發(fā)展而依靠一定的法律、制度、原則及方法對(duì)企業(yè)進(jìn)行職能性管理的總和，可以說，企業(yè)行政管理是企業(yè)的中樞神經(jīng)系統(tǒng)，觸及到企業(yè)的各機(jī)構(gòu)的方方面面。這個(gè)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)，在企業(yè)治理中具有管理、服務(wù)與協(xié)調(diào)三大功能。因而，企業(yè)行政架構(gòu)的設(shè)計(jì)就顯得十分重要，是企業(yè)健康發(fā)展的核心內(nèi)容之一，它涉及企業(yè)組織的概念、類型、治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的原理和內(nèi)容，還涉及企業(yè)組織力量的整合等相關(guān)內(nèi)容，以及其后的包括行政流程的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、崗位設(shè)置、職能分解、人事相合等。所以，筆者認(rèn)為，現(xiàn)代企業(yè)行政管理的戰(zhàn)

略性架構(gòu)應(yīng)包括人本管理、經(jīng)理管理制、文化管理、社會(huì)交易管理和組織變革管理等幾大主要內(nèi)容。

一、企業(yè)人本管理，人本管理是新一輪管理科學(xué)的關(guān)鍵性內(nèi)容，霍桑的實(shí)驗(yàn)證明了人是提高生產(chǎn)力的核心因素之一，通過探索人的行為規(guī)律，做到尊重人、量才而用，激發(fā)人的主觀能動(dòng)性，做到人盡其才，可以提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。最近這些年來，隨著“人性化管理”理念的備受重視，在實(shí)踐工作中，戰(zhàn)略性人本管理的效果也變得日益清晰。由于經(jīng)濟(jì)利益是現(xiàn)代企業(yè)謀求的核心，所以現(xiàn)代企業(yè)越來越明顯的意識(shí)到了要以“知識(shí)”作為經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)，要說到底就是要實(shí)行“以人為本”的現(xiàn)代管理體制。換句話說，現(xiàn)代企業(yè)的競爭就是以“知識(shí)”為載體的競爭，歸根到底是要符合人的需要，企業(yè)要為人而生產(chǎn)，只有人對(duì)知識(shí)、技術(shù)的運(yùn)用才能形成生產(chǎn)力，所以企業(yè)最重要的資源和財(cái)富是人。因此，“人本管理”就是現(xiàn)代企業(yè)行政管理的核心。那么如何來設(shè)計(jì)現(xiàn)代企業(yè)的人本管理呢？本文認(rèn)為首先要通過改進(jìn)人的崗位設(shè)計(jì)方法，提高人的工作效率，減少人力資源的浪費(fèi)；其次，要實(shí)行民主參與，通過多種方式對(duì)“人”進(jìn)行刺激與激勵(lì)，特別是要注重目標(biāo)的激勵(lì)，要實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)的一致，這樣才能保持雙向互動(dòng)，才能形成雙贏；再次，現(xiàn)代企業(yè)的人事制度要以“人本主義”為綱，將其作為一個(gè)靈魂貫穿了組織的調(diào)整和重組之中，同時(shí)人本管理還要與企業(yè)文化塑造緊密聯(lián)系到一起。總之，在當(dāng)今這個(gè)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)重視人才、活用人才是其創(chuàng)造更多財(cái)富、謀求自身發(fā)展的秘訣。

二、現(xiàn)代經(jīng)理管理制度，經(jīng)理管理制度，即經(jīng)理制。從現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展歷程來看，但隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大而弊端凸現(xiàn)，迫切需要把所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，經(jīng)理制就應(yīng)運(yùn)而生了。由于職業(yè)經(jīng)理在企業(yè)中的特殊角色，在行政管理的各個(gè)方面都充當(dāng)極為關(guān)鍵的角色，其實(shí)際上掌握著整個(gè)企業(yè)的行政大權(quán)。但是在實(shí)際的公司治理中，現(xiàn)代企業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)際上擔(dān)任著不同的角色，這些角色之間甚至存在著一定的沖突；第一，經(jīng)理作為企業(yè)的組織者與管理者，往往是多個(gè)部門組織管理的總負(fù)責(zé)，其需要相當(dāng)?shù)囊娮R(shí)與才能。只有有過人的組織與管理才能，才能為相關(guān)部門制定組織原則與運(yùn)行規(guī)則，能夠在現(xiàn)代企業(yè)中充當(dāng)指揮者或協(xié)調(diào)者，其組織功能應(yīng)該是最強(qiáng)的。第二，經(jīng)理在制定企業(yè)的規(guī)則后，又要成為一個(gè)忠實(shí)的執(zhí)行者，經(jīng)理要對(duì)部門的計(jì)劃、運(yùn)作負(fù)責(zé)，有監(jiān)督權(quán)，對(duì)于制

度外的運(yùn)行方式都要進(jìn)行有力的制止。第三，經(jīng)理還是一個(gè)變革者，我們知道企業(yè)是以市場為導(dǎo)向的，經(jīng)理往往要憑借自己的認(rèn)識(shí)來理解市場，審視、評(píng)價(jià)企業(yè)的運(yùn)作，但是市場不是一成不變的，其結(jié)果必然是經(jīng)理將不斷地領(lǐng)導(dǎo)變革。而以上這三個(gè)角色（組織者、執(zhí)行者、變革者）是相互滲透著的，存在辯證關(guān)系，即既存在沖突有是統(tǒng)一的。經(jīng)理如何在其中充分發(fā)揮靈活性并達(dá)到推動(dòng)企業(yè)發(fā)展的目的，這是考評(píng)企業(yè)行政質(zhì)量的重要指標(biāo)。經(jīng)理既是問題的預(yù)見者，又是問題的解決者，決定和管理著企業(yè)的邊界，在人事上推動(dòng)著激勵(lì)與控制，在企業(yè)文化上起著倡導(dǎo)作用，在市場決策之外還必須監(jiān)督社會(huì)交易，并在環(huán)境發(fā)生變化的時(shí)候果斷地發(fā)起組織變革，在全新的企業(yè)運(yùn)營理念中，職業(yè)經(jīng)理制是涵蓋了企業(yè)外環(huán)境和企業(yè)內(nèi)體系綜合運(yùn)作的巨大權(quán)力載體。

第四篇：公共行政管理(二)

公共行政管理

（二）二、公共行政的五大要素

第一，公共行政的基礎(chǔ)是公共行政權(quán)力。權(quán)力是權(quán)力主體影響、控制、支配處于依賴關(guān)系中的權(quán)力客體的能力。行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種，它是國家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。行政權(quán)力是國家行政組織存在和運(yùn)行的基礎(chǔ)，是其履行公共行政職能的保障。行政權(quán)力是公共行政組織的內(nèi)核和生命線。只有具備行政權(quán)力，公共行政組織才能成為一個(gè)強(qiáng)有力的社會(huì)實(shí)體。

第二，公共行政的主體是公共行政組織。所謂公共行政主體，是指執(zhí)掌公共行政權(quán)力、承擔(dān)公共管理職能的組織。這類組織以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)，以提供社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為基本職能。其特殊性就于它的公共性。根據(jù)產(chǎn)生的依據(jù)，主要分為(1)職權(quán)性公共行政主體。一般為政府部門，有著結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、分級(jí)有序、分工協(xié)調(diào)的組織體系，管理著十分廣泛的社會(huì)事務(wù);(2)授權(quán)性的公共行政主體。授權(quán)性行政組織是根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)而具有公共行政主體資格的行政主體。

第三，公共行政的客體是社會(huì)公共事務(wù)和政府自身內(nèi)部事務(wù)。

【重點(diǎn)掌握】維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、國家安全、社會(huì)秩序，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，開展社會(huì)公共服務(wù)等。社會(huì)公共事務(wù)一般具有公益性、非營利性和規(guī)模性等特性。

其內(nèi)容以其范圍大小可分為國家事務(wù)、地方事務(wù)、跨行政區(qū)域的地方事務(wù)和公民事務(wù)。從內(nèi)容上講，包括公共問題、公共項(xiàng)目、公共資源等。

第四，公共行政的方式是依法行政。是按照“無法律無行政”的原則，使自己的行政行為符合法律規(guī)范。

第五，公共行政的實(shí)質(zhì)是公共行政組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的組織和管理活動(dòng)，是一個(gè)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督的過程。

第五篇：服務(wù)行政管理淺談

服務(wù)行政管理淺談

摘要：政府所承擔(dān)的這種為公民提供公共服務(wù)的行政方式，就是服務(wù)行政。詳言之，服務(wù)行政是政府以維持人們生活、增進(jìn)人民福利和促進(jìn)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展為目的，直接或間接向公民提供公民個(gè)人與市場機(jī)制所不能自行提供的公共服務(wù)，保障公民基本生活的一種行政方式。政府的產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，這就決定了行政管理的服務(wù)性質(zhì)。21世紀(jì)，服務(wù)將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務(wù)，為國家服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，將是行政服務(wù)的主要對(duì)象；而效率與效益，將是行政服務(wù)的價(jià)值取向。在社會(huì)主義初級(jí)階段，判斷行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于發(fā)展社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據(jù)將是用“人民是否滿意”這個(gè)尺度來衡量。

關(guān)鍵詞：服務(wù)行政，行政管理，價(jià)值評(píng)判

一、21世紀(jì)中國行政管理的職能設(shè)計(jì)就是服務(wù)

管理在本質(zhì)上就是服務(wù)，服務(wù)理所當(dāng)然成為政府職能的必然選擇。21世紀(jì)中國政府必然也應(yīng)樹立“小政府、大服務(wù)”的行政理念，進(jìn)行職能的再設(shè)計(jì)。

1.管理就是服務(wù) 管理是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在本質(zhì)上管理與服務(wù)是統(tǒng)一的。社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，使社會(huì)主體產(chǎn)生分化，并逐步形成群眾組織（包括國家），各組織內(nèi)部及各組織之間都存在著嚴(yán)重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權(quán)利讓渡出來，形成公共權(quán)力，由全體成員選舉的少數(shù)代表掌握。掌握權(quán)力的少數(shù)人根據(jù)其成員的要求，管理公共事務(wù)，維護(hù)組織及其成員的利益。同時(shí)，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權(quán)力交給凌駕于其他組織之上的組織（國家政府），管理全體社會(huì)的公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序，進(jìn)而維護(hù)整個(gè)社會(huì)的利益。管理的實(shí)質(zhì)，就是利用組織及其成員賦予的權(quán)力為公眾利益服務(wù)。因此，從本質(zhì)上講，管理就是服務(wù)。

2.服務(wù)是政府職能的必然選擇 政府是公民間契約的產(chǎn)物，它在本質(zhì)上是一種為公民和社會(huì)共同利益服務(wù)的組織。隨著社會(huì)的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會(huì)之上，但這種服務(wù)性質(zhì)不可能改變，只不過是服務(wù)的對(duì)象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務(wù)職能。政府作為眾多社會(huì)組織中的一種，也是為社會(huì)需要而存在，為社會(huì)利益而存在。因而，它必須為促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步服務(wù)，為社會(huì)日益增長的物質(zhì)和文化需求服務(wù)，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應(yīng)是為社會(huì)和公眾提供服務(wù)的行政。服務(wù)是政府的首要職能?，F(xiàn)代西方各國政府的職能再設(shè)計(jì)也正是出于這種選擇。

20世紀(jì)70年代開始，西方各國行政管理陷入信任危機(jī)，引起了國際性的公共管理改革，要求政府的職能進(jìn)行重新定位和設(shè)計(jì)。西方各國通過多方面探索，最終選擇了服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)了由過去重管理控制輕服務(wù)、“以政府為中心”到開始注重公共服務(wù)、“以滿足人民的需求為中心”的轉(zhuǎn)變。中國的行政管理，離不開國際公共行政發(fā)展的歷史背景和時(shí)代特殊性，更何況中國政府本身就要“全心全意為人民服務(wù)”。因此，最終實(shí)現(xiàn)政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。

3.轉(zhuǎn)變觀念：“小政府”與“大服務(wù)”服務(wù)在理論和實(shí)踐上都成為政府職能的必然取舍。但我們的政府仍然習(xí)慣于全面干預(yù)，強(qiáng)調(diào)行政管理。這首先是因?yàn)?，我們的各?jí)領(lǐng)導(dǎo)行政人員及公民本身還沒有意識(shí)到政府就是服務(wù)機(jī)關(guān)，政府的職

能就是為公民、為國家、為社會(huì)服務(wù)。我們的政府仍然習(xí)慣于“全能”角色，不該管的也要管，結(jié)果什么都管不好。我們的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也習(xí)慣于政府的全面干預(yù)和行政控制，不僅不爭取自己應(yīng)有的權(quán)利，而且對(duì)政府過分依賴。公民更是“勢單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權(quán)力主體沒意識(shí)到自己的權(quán)力，自然也不對(duì)政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權(quán)力，忽視了權(quán)力主體的權(quán)力?，F(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變首先要求政府樹立新的行政理念，從制度和體制及運(yùn)作機(jī)制上，使行政管理為公共利益服務(wù)。其次，還要求權(quán)力主體觀念也要有所轉(zhuǎn)變，要認(rèn)識(shí)自己的權(quán)力，爭取自己的權(quán)力，限制政府的權(quán)力，主動(dòng)要求政府提供服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的理想格局。

二、政府該為誰服務(wù)

既然服務(wù)是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰服務(wù)呢？

1.為公民服務(wù) 從政治學(xué)角度理解：“契約理論”認(rèn)為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎(chǔ)上的，政府的一切權(quán)力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權(quán)能委托，政府應(yīng)保護(hù)全體公民的公共利益，維護(hù)和平的社會(huì)秩序，充當(dāng)公民的忠實(shí)“奴仆”，“全心全意為人民服務(wù)”，否則，公民有權(quán)收回委托之權(quán)能，選舉出新的政府。眾所周知，政府機(jī)關(guān)本身并不直接創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，它們的運(yùn)轉(zhuǎn)和活動(dòng)靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務(wù)，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應(yīng)有之義，應(yīng)有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府管理過程就是基礎(chǔ)設(shè)施、治安、政策、法律等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。而公民則是政府提供的公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，政府存在的目的就是滿足“消費(fèi)者”的不同需求，以盡可能高效率、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)爭取消費(fèi)者的支持。按照這種理解，政府不僅要為公民服務(wù)，而且要提供盡可能好的服務(wù)，否則，就難以贏得公眾的支持，從而失去存在的基礎(chǔ)。

各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個(gè)觀點(diǎn)：政府必須為公民服務(wù)。

2.為國家服務(wù) 行政管理是國家發(fā)展的產(chǎn)物，它通過自身的管理活動(dòng)來發(fā)揮、實(shí)現(xiàn)國家的職能，執(zhí)行國家的意志。它不可能脫離國家而獨(dú)立存在。任何行政管理活動(dòng)都服從于國家、服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)。行政管理在本質(zhì)上是為國家服務(wù)的，政府代表并為國家的利益開展活動(dòng)。

任何國家都有安全的需要，從內(nèi)外兩個(gè)方面表現(xiàn)出來。內(nèi)部安全是統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)和鞏固自己的統(tǒng)治，防止政權(quán)喪失，保持國內(nèi)穩(wěn)定。政府為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部安全，維護(hù)統(tǒng)治，一方面要代表國家利用暴力工具強(qiáng)制被統(tǒng)治階級(jí)服從國家的意志、法律和政策，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)的反抗。另一方面則采取改善福利等措施協(xié)調(diào)和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護(hù)內(nèi)部的安全和穩(wěn)定，為統(tǒng)治階級(jí)利益服務(wù)。外部安全就是要保證主權(quán)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，不受它國侵犯，維護(hù)國家的尊嚴(yán)。政府代表國家通過外交、戰(zhàn)爭等方式實(shí)現(xiàn)國家的這種安全需要。

在內(nèi)外安全和穩(wěn)定的政治環(huán)境下，統(tǒng)治階級(jí)還要努力發(fā)展本國的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等事務(wù)，以鞏固自己的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府通過執(zhí)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理職能，為國家經(jīng)濟(jì)文化等發(fā)展服務(wù)。當(dāng)然，政府代表國家與它國開展經(jīng)濟(jì)和科技等方面的競爭，進(jìn)行綜合國力的較量，也是政府為國家服務(wù)的應(yīng)有之義。

3.為社會(huì)服務(wù) 政府職能除了為國家服務(wù)和具有強(qiáng)制性的一面之外，還具有

為社會(huì)服務(wù)的非強(qiáng)制性的一面，這是由國家和社會(huì)關(guān)系決定的。專制社會(huì)，國家與社會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)了顛倒，國家日益凌駕于社會(huì)之上，對(duì)社會(huì)超?？刂啤，F(xiàn)代民主社會(huì)，才真正體現(xiàn)了社會(huì)決定國家，國家按照社會(huì)的指意運(yùn)作的內(nèi)在涵義。國家與社會(huì)的這種關(guān)系“具體化為政府與市場、政府與企業(yè)、政權(quán)組織與社會(huì)、國家機(jī)構(gòu)與社會(huì)民眾的關(guān)系。一句話，是上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)系”，所以，國家要為社會(huì)服務(wù)。政府則代表國家執(zhí)行這種服務(wù)職能，這種服務(wù)具體表現(xiàn)為政府為市場服務(wù)，如“培育市場體系、制定市場規(guī)則、維護(hù)市場秩序、進(jìn)行宏觀調(diào)控、克服市場缺陷”等；為企業(yè)服務(wù)，即“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督”；為社會(huì)良性行為服務(wù)，如：環(huán)境保護(hù)、治理污染、維護(hù)生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護(hù)社會(huì)的公平和正義；為公民服務(wù)，如提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)益。

三、21世紀(jì)中國政府：掌舵而非劃槳

“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”。政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務(wù)，是我國各級(jí)政府必須思考的關(guān)鍵問題。

1.掌舵與劃槳 現(xiàn)代國家的政府，既具有決策與指揮的職責(zé)，又具有執(zhí)行和操作的職責(zé)。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務(wù)執(zhí)行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標(biāo)性的引導(dǎo)，而劃槳?jiǎng)t是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。從另一方面來理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務(wù)，而“劃槳”則是具體的服務(wù)。

2.掌舵而非劃槳 彼得?德魯克在《不連續(xù)的時(shí)代》一書中說：“我們面對(duì)的不是‘國家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導(dǎo)從而把‘實(shí)干’讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府”。我們需要一個(gè)能夠以治理而實(shí)行治理的政府。這不是一個(gè)‘實(shí)干’的政府，不是一個(gè)‘執(zhí)行’的政府，這是一個(gè)‘治理’的政府”［4］（P25）。當(dāng)代管理者也認(rèn)為：“任何想要把治理和‘實(shí)干’大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會(huì)嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機(jī)構(gòu)親自去‘實(shí)干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機(jī)構(gòu)并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事?！保?］（P64）政府不是“實(shí)干”的機(jī)構(gòu)，而是“決策機(jī)構(gòu)”。因?yàn)椤罢⒉簧朴趧潣保?］（P32），政府的職責(zé)只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實(shí)干）”。政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)。

3.滿足公眾的需要 政府是決策機(jī)構(gòu)，如何掌舵，即提供什么樣的服務(wù)，并不能由政府自身說了算，而要根據(jù)服務(wù)對(duì)象，尤其是政府服務(wù)的直接受益人——公眾的要求而確定。

政府使用納稅人的錢，為公眾服務(wù)，理應(yīng)“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務(wù)，滿足公眾的需要，就是說政府的服務(wù)要面向公眾，而不是面向權(quán)力；政府對(duì)公眾的利益、需要和要求應(yīng)具有靈敏的反應(yīng)能力；政府的一切活動(dòng)要圍繞著公眾的切身利益，樹立“公眾至上”意識(shí)，一切以服務(wù)對(duì)象的滿意為標(biāo)準(zhǔn)。

4.把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)工作中去 政府服務(wù)也是一種經(jīng)濟(jì)行為，需要進(jìn)行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務(wù)也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務(wù)中引入市場機(jī)制，把競爭注入到政府服務(wù)工作當(dāng)中將有助于實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)“低成本、高收益”的預(yù)期。同時(shí)，這也是滿

足公眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量、打破政府壟斷的有效途徑。

政府服務(wù)中引入競爭機(jī)制，主要考慮三個(gè)方面。一是政府內(nèi)部的競爭。在政府同類部門中政府雇員以及為政府服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如印刷、會(huì)計(jì)、采辦、通訊數(shù)據(jù)處理，車隊(duì)、修理等之間開展競爭，可以解開官僚主義的死結(jié)。二是政府與私營部門的競爭。在一些由政府壟斷的服務(wù)中，如交通、電信、郵政、水電等引入競爭機(jī)制，打破政府壟斷，給政府形成競爭壓力，迫使服務(wù)質(zhì)量的提高。三是私營部門之間的競爭，把一些政府可以撤手不管的服務(wù)，諸如清除垃圾、城市環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)等通過招標(biāo)方式出租或承包給私營部門，實(shí)行“有償服務(wù)”，由市場來完成，可減輕政府負(fù)擔(dān)，以便政府更好地“掌舵”。

競爭不能解決一切問題，但至少能使我們的政府服務(wù)質(zhì)量有所改觀。

四、效率與效益：政府服務(wù)的價(jià)值評(píng)判

行政效率與效益是行政服務(wù)的核心問題，貫穿于行政服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，是全部行政活動(dòng)追求的目標(biāo)，也是檢查政府工作質(zhì)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)，政府服務(wù)的好壞都要經(jīng)過效率與效益這一對(duì)價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)。高效率基礎(chǔ)上的高效益是良好行政服務(wù)追求的目標(biāo)。

1.效率與效益的可比性 廣義的行政效率是質(zhì)與量的統(tǒng)一，包括質(zhì)量和數(shù)量兩個(gè)方面的規(guī)定性。數(shù)量上的規(guī)定性，是指行政服務(wù)總產(chǎn)出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質(zhì)的規(guī)定性，是指行政服務(wù)的社會(huì)和政治價(jià)值，看其是否達(dá)到了有益于社會(huì)，能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)人謀福利的既定價(jià)值目標(biāo)，即“效益”，這是對(duì)行政效率的社會(huì)性評(píng)價(jià)。

“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務(wù)的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但二者并非完全一致，或者說，二者之間具有某些可比性。長期以來，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區(qū)別?！靶实扔谛б?，效率越高，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應(yīng)的效益，二者成正比。但問題還有另一面，如果行政服務(wù)活動(dòng)遠(yuǎn)離了原定目標(biāo)，或給社會(huì)帶來不利影響，其效率越高，結(jié)果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負(fù)值，在一定條件下，兩者成反比。只有當(dāng)兩者以最恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合起來，并產(chǎn)生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標(biāo)的正確與否，會(huì)給國家、社會(huì)和人民的利益帶來重大損失。

2.短期與長期的統(tǒng)一性 衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當(dāng)長的時(shí)間，才能作出恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。有些行政活動(dòng)剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時(shí)間的推移，條件的日趨成熟，效率會(huì)逐步提高，效益也會(huì)日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對(duì)效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長遠(yuǎn)利益，更不應(yīng)為片面追求短期的效率和效益而損害長期的效率和效益。任何放棄長遠(yuǎn)效率和效益的行政行為，都不可能真正實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)的高效率和高效益。所以，對(duì)效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當(dāng)多的行政服務(wù)領(lǐng)域，例如環(huán)境保護(hù)等，更應(yīng)把眼光放長遠(yuǎn)些，把長遠(yuǎn)利益與眼前利益結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)的短期與長期效率和效益的統(tǒng)一。

3.以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，以“人民滿意”為尺度 效率和效益的統(tǒng)一及二者長期性的統(tǒng)一，都只是政府服務(wù)的價(jià)值評(píng)判原則問題。對(duì)于政府來說，終極目的是要實(shí)現(xiàn)效率基礎(chǔ)上的高效益。究竟什么樣的服務(wù)才是高效率基礎(chǔ)上的高效益，則有一套客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)和尺度：就是看政府服務(wù)是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于增強(qiáng)綜合國力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來進(jìn)行衡量。

我國仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段。這一基本國情決定了“我們的生產(chǎn)力水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國家需要”，落后的生產(chǎn)力和人民日益增長的物質(zhì)文化生活需求之間存在著嚴(yán)重的矛盾。這種現(xiàn)實(shí)也就決定了“社會(huì)主義初級(jí)階段最根本的任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力”（鄧小平語）。通過生產(chǎn)力的發(fā)展，來增強(qiáng)社會(huì)主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平。社會(huì)主義初級(jí)階段的一切工作是非得失都要根據(jù)“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。我國的政府是服從和服務(wù)于這一根本任務(wù)的，其服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，服務(wù)效益的高低，最終也要看是否發(fā)展了社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否增強(qiáng)了綜合國力，是否提高了人民的生活水平。

“三個(gè)有利于”是一種實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。政府的服務(wù)是否達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)，最終要依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來衡量。政府服務(wù)是否符合人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處??都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對(duì)政府高質(zhì)量、高效率和高效益服務(wù)的最具權(quán)威性和決定性的價(jià)值評(píng)判。

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