第一篇：行政管理 第七章行政改革

第七章行政改革

一、行政改革的含義和內(nèi)容

行政改革，指國家行政機(jī)關(guān)為適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化，對(duì)行政管理的諸方面因素進(jìn)行的調(diào)整和變革。它包括行政責(zé)權(quán)的劃分、行政職能、行政組織、人事制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、行政方式和行政運(yùn)行機(jī)制等方面的改革。

它有狹義和廣義之分：

狹義的行政改革，主要是指政府行政體制和機(jī)構(gòu)的改革；

廣義的行政改革，則泛指政府行政部門為追求行政效率的提高而對(duì)行政體制、行政方式方法，以及重大原則等方面進(jìn)行的變革。

1.行政職能的轉(zhuǎn)變

行政職能的轉(zhuǎn)變主要通過對(duì)行政職能的改變、轉(zhuǎn)變、豐富和擴(kuò)大而進(jìn)行。理順中央與地方、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系

理順政企關(guān)系

理順政府與市場的關(guān)系

理順政府與社會(huì)的關(guān)系

理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系

2.行政體制的改革

行政體制改革，是指行政組織形式和基本制度的改革，主要包括：

（1）行政權(quán)力體制改革：權(quán)力的制約和監(jiān)督

（2）行政組織體制改革

（3）行政人事制度改革

（4）行政監(jiān)督制度改革：制度、法制的完善的完善與創(chuàng)新

3.行政機(jī)制的再造

是指通過改革舊的行政機(jī)制或引進(jìn)新的行政機(jī)制的方式，來提高行政管理的運(yùn)行效率。

（1）行政運(yùn)行機(jī)制的改革

（2）行政程序的再設(shè)計(jì)

（3）行政方法和技術(shù)的引進(jìn)

4.行政文化的更新

是指通過與現(xiàn)代行政管理相適應(yīng)的科學(xué)、民主、效率、服務(wù)等現(xiàn)代精神的弘揚(yáng)，來使行政人員的主觀傾向?qū)崿F(xiàn)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。

第二節(jié)當(dāng)代西方國家行政改革實(shí)踐

一、改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年、2008年進(jìn)行了六次較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革。

在轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精簡機(jī)構(gòu)和人員編制，逐步構(gòu)建符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的行政管理體制方面，取得了顯著的實(shí)效；同時(shí)，由于各種條件的制約，也遺留下來一些問題，比如，政府職能轉(zhuǎn)變不完全到位，政府組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)配置尚不科學(xué)，職責(zé)交叉、人員臃腫的問題未得到根本解決。

成果：在轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精簡機(jī)構(gòu)和人員編制，逐步構(gòu)建符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的行政管理體制方面，取得了顯著的實(shí)效；

不足：由于各種條件的制約，也遺留下來一些問題，比如，政府職能轉(zhuǎn)變不完全到位，政府組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)配置尚不科學(xué)，職責(zé)交叉、人員臃腫的問題未得到根本解決。

①1982，我國啟動(dòng)了十一屆三中全會(huì)之后的首次政府機(jī)構(gòu)改革。

當(dāng)時(shí)面臨的主要問題是，“文革”后開始啟動(dòng)改革開放政策，國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)建設(shè)和發(fā)展，許多歷史遺留問題得到解決，老干部官復(fù)原職，但也帶來了不良的局面：機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，達(dá)到歷史最高點(diǎn)。

②1993年，中國開始社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，機(jī)構(gòu)改革只能進(jìn)行基礎(chǔ)性的局部精簡，此次改革成果有限。

③1998年，國務(wù)院以強(qiáng)力手段，排除各種干擾個(gè)阻力，雷厲風(fēng)行地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，鏟除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的組織基礎(chǔ)，給轉(zhuǎn)變政府職能提供了組織空間。著重進(jìn)行財(cái)政預(yù)算改革、人事制度改革和行政審批制度改革。

④2003年，新一屆政府繼續(xù)推行改革，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，98年改革一些遺留問題也得到了局部解決。此次改革主要是調(diào)整內(nèi)部機(jī)制，以應(yīng)對(duì)人世過渡期的結(jié)束，同時(shí)也加快了法制政府建設(shè)的步伐。

⑤2008年，政府機(jī)構(gòu)改革的最大亮點(diǎn)是提出探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部制”。對(duì)一些職能相近的部門進(jìn)行整合實(shí)行綜合設(shè)置，整合完善重要行業(yè)管理體制，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門，結(jié)合職能部門的調(diào)整和整合對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡和規(guī)范。

二、我國的機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)

①始終堅(jiān)持以“精簡、統(tǒng)一、效能”和優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)為改革的主要任務(wù)。

以往改革主要著力于精簡機(jī)構(gòu)和人員，以達(dá)到行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效的目標(biāo)。

②機(jī)構(gòu)改革是在逐步適應(yīng)改革開放和政策調(diào)整需要的前提下進(jìn)行的。6次機(jī)構(gòu)改革都和一些重大的改革開放及政策調(diào)整措施相聯(lián)系。③逐步將轉(zhuǎn)變政府職能作為改革的關(guān)鍵問題。

過去那些直接掌管企業(yè)、物資的各個(gè)工業(yè)部門和物資部門消失了,政府逐步放棄了物資分配權(quán)、物價(jià)控制權(quán)和企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)，國有企業(yè)逐漸減少，基本實(shí)現(xiàn)了股份化、市場化經(jīng)營，民營企業(yè)不斷發(fā)展壯大，市場經(jīng)濟(jì)的雛形基本形成，政府職能發(fā)生了很大的變化。

④按照積極穩(wěn)妥的方針，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。機(jī)構(gòu)改革和人員分流，涉及部門權(quán)力調(diào)整和干部的切身利益，關(guān)系改革、發(fā)展和穩(wěn)定的全局。

⑤堅(jiān)持自上而下，既要統(tǒng)一協(xié)調(diào)、大體一致，又要因地制宜，保持一定的地方特

色。

各地的改革還必須在中央總體要求下因地制宜，機(jī)構(gòu)設(shè)置必須適應(yīng)地方特色，才利于具體工作的開展。2003年機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)不搞一刀切，不要求完全上下一致，并提出要積極探索符合各地特點(diǎn)的改革路子。只有堅(jiān)持統(tǒng)一協(xié)調(diào)，才能保證改革不走樣。同時(shí)，我國地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，市場化程度和資源分布各異，地方政府具體履行職能的條件和形式各不相同

⑥堅(jiān)持行政體制、運(yùn)行機(jī)制和干部人事制度等配套改革多管齊下。

在機(jī)構(gòu)改革文件出臺(tái)的同時(shí)，其他配套政策必須相應(yīng)出臺(tái)，才能為機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行提供制度保障。

三、我國的機(jī)構(gòu)改革問題和不足

①歷次機(jī)構(gòu)改革之間，政策上缺乏連續(xù)性。機(jī)構(gòu)撤銷、設(shè)立、撤銷，反反復(fù)復(fù)，這既浪費(fèi)大量行政資源，又造成不好的社會(huì)影響。

例如，1988年撤銷了國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，90年代初以生產(chǎn)辦的名義恢復(fù)了，1993年改稱國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)，1998年變成了一個(gè)超級(jí)大部。2003年又把它撤掉了。

②改革中經(jīng)常出現(xiàn)“雷聲大、雨點(diǎn)小”的現(xiàn)象。

歷次機(jī)構(gòu)改革都是在機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下和財(cái)政不堪重負(fù)的情況下，由中央領(lǐng)導(dǎo)人提出，自上而下進(jìn)行行政推動(dòng)，因而無不帶有“搞運(yùn)動(dòng)”的性質(zhì)特點(diǎn)：隨著時(shí)間推移、困難增多、熱情漸減，“運(yùn)動(dòng)”也就趨于尾聲，而不能適時(shí)地將改革成果上升為法律，成功的經(jīng)驗(yàn)不能通過修正、補(bǔ)充上升為法律穩(wěn)固下來。另外，由于缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管手段和措施，機(jī)構(gòu)改革后，機(jī)構(gòu)編制很容易出現(xiàn)反彈，機(jī)構(gòu)改革成果不易鞏固。這些都是導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)、人員精簡后出現(xiàn)反彈的重要原因。③社會(huì)保障制度的相關(guān)改革較為滯后

從目前的情況看，顯得比較滯后：

一是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)單位所實(shí)行的醫(yī)療、生活補(bǔ)助等福利保障制度是不同，表現(xiàn)在實(shí)施辦法及標(biāo)準(zhǔn)等不同，政府機(jī)構(gòu)改革面臨著不同保障辦法的銜接問題； 二是目前的保障主體主要是單位，若離開單位，就意味著失去醫(yī)療、保險(xiǎn)等保障。這使許多人員不愿意離開機(jī)關(guān)，增加了分流工作的難度和機(jī)構(gòu)改革的阻力。（從機(jī)關(guān)到事業(yè)單位再到企業(yè)，社會(huì)保障水平逐次降低），社會(huì)保障制度改革是與政府機(jī)構(gòu)改革相配套的一項(xiàng)重大措施。

④改革的內(nèi)動(dòng)力不足

從過去歷次改革來看，都是在中央政府主導(dǎo)、強(qiáng)力推行下進(jìn)行的，各部門和各地方對(duì)改革 缺乏足夠的沖動(dòng)力和自發(fā)性。另外，由于對(duì)機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)識(shí)不夠深入，再加上舊體制的慣性，使改革的思路及方案選擇往往囿于傳統(tǒng)的方法，機(jī)構(gòu)的增減不是建立在職能的調(diào)整或任務(wù)的增減基礎(chǔ)之上，而是就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)，就精簡人員而精簡人員。

⑤每次改革都采取全方位的改革模式，從上到下，整體推進(jìn)、全面開花

不僅有黨的部門，政府部門，也有國家權(quán)力機(jī)關(guān)和司法部門。改革中，都有

嚴(yán)格的時(shí)限要求和明確的任務(wù)目標(biāo)，中央和地方都要進(jìn)行。這種方式在規(guī)定的期限內(nèi)效果十分明顯，往往形成突破性進(jìn)展；但是，由于制度性建設(shè)難以跟上，這種決策性戰(zhàn)略突破，往往又在改革之后，在各方面強(qiáng)烈要求下，被部門利益和部門之間的利益驅(qū)動(dòng)所逐步蠶食，舊機(jī)構(gòu)不斷膨脹，新機(jī)構(gòu)以各種名義不斷出現(xiàn)。⑥政府改革視角褊狹，缺乏理論依據(jù)

多年來，一提起政府改革，便將其等同于“機(jī)構(gòu)改革”，政府改革的視角僅僅落在機(jī)構(gòu)、人員的調(diào)整上，似乎政府改革就是撤并機(jī)構(gòu)、精簡人員；另外，政府改革缺乏理論反思，歷次政府改革都反映出理論的準(zhǔn)備和反思不足，改革在理論上的滯后，影響著對(duì)政府改革的思考，并限制著戰(zhàn)略和政策的選擇。

四、我國的機(jī)構(gòu)改革問題的出路

①要始終堅(jiān)持按照市場經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)變政府職能為改革成功的關(guān)鍵。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，一些問題在理論和實(shí)踐上都未真正解決。要通過改革，明確政府職能定位，大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。機(jī)構(gòu)改革不能僅從機(jī)構(gòu)的撤撤并并和人員的加加減減上下工夫，最重要的是轉(zhuǎn)變政府職能。

②要將機(jī)構(gòu)改革放到經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革與實(shí)現(xiàn)依法治國方針大歷史背景之下進(jìn)行。

歷次機(jī)構(gòu)改革的最大經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)均在于政府機(jī)構(gòu)改革不能簡單地就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)、就編制論編制，反過來說，如果沒有經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和依法治國方針方略這些大的制度作為支撐，機(jī)構(gòu)改革方案再好也不可能獲得成功。③機(jī)構(gòu)改革要分步實(shí)施，不宜搞“全國一盤棋”

改革不是運(yùn)動(dòng)，根據(jù)以往改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，今后的改革，要立足于成熟一個(gè)改革一個(gè)，成熟一個(gè)領(lǐng)域改革一個(gè)領(lǐng)域，不能在前期理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都不充足的情況下，在全國范圍內(nèi)從上到下，采取轟轟烈烈的形式搞改革。比如，若推行“大部制”，要在各方面條件基本成熟的情況下，分步實(shí)施。

④機(jī)構(gòu)改革要體現(xiàn)新的特點(diǎn)和新的內(nèi)容

機(jī)構(gòu)改革目的變化，調(diào)整現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)，提高工作人員素質(zhì)，保持公務(wù)員隊(duì)伍的思想穩(wěn)定和各項(xiàng)工作的持續(xù)。通過機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，從細(xì)職能，大政府向?qū)捖毮?，小政府轉(zhuǎn)變，從強(qiáng)政府、大社會(huì)向好政府，強(qiáng)社會(huì)轉(zhuǎn)變。⑤機(jī)構(gòu)改革要通過法制的不斷健全和制度的逐步完善來從根本上加以保障

在機(jī)構(gòu)改革過程中，不但要集中力量對(duì)某些方面和重點(diǎn)難點(diǎn)進(jìn)行突破，逐步推進(jìn)，同時(shí)更要注意制度建設(shè)和法制建設(shè)，用法律、法規(guī)形式鞏固改革成果。以往的經(jīng)驗(yàn)表明，沒有完善的法律、法規(guī)為保障，改革很容易出現(xiàn)反彈和反復(fù)。⑥要繼續(xù)推進(jìn)政府行政審批制度改革

由于我們正在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，政府各部門還存在著許多不合理的行政審批，妨礙了服務(wù)型政府的建立。所以要建設(shè)服務(wù)型政府，必須繼續(xù)加大改革行政審批制度的力度。

⑦要建立政府問責(zé)制

責(zé)任政府包含兩個(gè)意思：一方面是明確政府部門的職責(zé)任務(wù)，要做到職責(zé)清晰、分工合理，將責(zé)任落實(shí)到位；另一方面是建立責(zé)任追究制度，有了問題，該承擔(dān)行政責(zé)任的，必須承擔(dān)行政責(zé)任；該追究刑事責(zé)任的，必須追究刑事責(zé)任。

第二篇：行政實(shí)習(xí)報(bào)告：行政管理實(shí)習(xí)報(bào)告

行政實(shí)習(xí)報(bào)告：行政管理實(shí)習(xí)報(bào)告

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行政實(shí)習(xí)報(bào)告：行政管理實(shí)習(xí)報(bào)告

一、實(shí)習(xí)目的在企事業(yè)單位的辦公室學(xué)習(xí)處理日常的行政事務(wù)，熟識(shí)整個(gè)企事業(yè)單位工作的過程，通過實(shí)踐學(xué)習(xí)，使所學(xué)理論學(xué)問得到驗(yàn)證，培育敏捷運(yùn)用書本學(xué)問的力量，并且學(xué)到很多書本上學(xué)不到的東西，增長和擴(kuò)充學(xué)問面，增加對(duì).的接觸，為在畢業(yè)后能快速地融入.打下基矗

二、實(shí)習(xí)時(shí)間

～年3月1日至5月31日三個(gè)月

三、實(shí)習(xí)單位

博興縣文化館

四、實(shí)習(xí)內(nèi)容

實(shí)習(xí)剛開頭時(shí)，我的指導(dǎo)老師依據(jù)我的專業(yè)特點(diǎn)，給我安排了辦公室日常工作以及初步學(xué)習(xí)會(huì)計(jì)實(shí)踐。從學(xué)校到.的大環(huán)境的轉(zhuǎn)變，身邊接觸的人也完全換了角色，老師變成老板，同學(xué)變成同事，相處之道完全不同。在這巨大的轉(zhuǎn)變中，我們可能彷徨，迷茫，無法立刻適應(yīng)新的環(huán)境。我們或許看不慣企業(yè)之間殘酷的競爭,無法忍受同事之間漠不關(guān)懷的眼神和言語。許多時(shí)候覺得自己沒有受到領(lǐng)導(dǎo)重用，所干的只是一些無關(guān)重要的雜活。我們應(yīng)當(dāng)從小事做起，一步一個(gè)腳印，逐步積累起閱歷?！霸诟咝＠飳W(xué)的不是學(xué)問，而是一種叫做自學(xué)的力量”。參與工作后才能深刻體會(huì)這句話的含義。除了英語和計(jì)算機(jī)操作外，課本上學(xué)的理論學(xué)問用到的很少很少。我負(fù)責(zé)的辦公室工作，平常在工作只是打打電話處理文件，幾乎沒用上自己所學(xué)的專業(yè)學(xué)問。就連以前學(xué)過的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)學(xué)問也不能很好的應(yīng)用。在這個(gè)信息爆炸的`時(shí)代，學(xué)問更新太快，靠原有的一點(diǎn)學(xué)問確定是不行的。我們必需在工作中勤于動(dòng)手。由于現(xiàn)在還住校，所以每天7點(diǎn)不到就得起床去擠公交車，就算再寒冷再差的天氣，只要不是周末，都得去上班，我們必需克制自己，不能為所欲為地不想上班就不來，而在學(xué)?？梢运瘧杏X，實(shí)在不想上課的時(shí)候可以逃課，自由很多。

每日重復(fù)單調(diào)繁瑣的工作，時(shí)間久了簡單厭倦。象我就是每天就是坐著對(duì)著電腦打打字，顯得枯燥乏味。但是工作簡潔也不能馬虎，必需具備堅(jiān)忍不拔的個(gè)性，遭受挫折時(shí)絕不能就此放棄，犯錯(cuò)遭領(lǐng)導(dǎo)。始終以來，我們都是依靠父母的收入，而有些人則是大手大腳的花錢?；蛟S工作以后，我們才能體會(huì)父母掙錢的來之不易。而且要開頭有意識(shí)地培育自己的理財(cái)力量。

五、實(shí)習(xí)體會(huì)

踏上.，我們與形形色色的人打交道。由于存在著利益關(guān)系，又工作繁忙，許多時(shí)候同事不會(huì)象同學(xué)一樣對(duì)你噓寒問暖。而有些同事表面笑臉相迎，背地里卻勾心斗角不擇手段，踩著別人的肩膀不斷地往上爬，因此剛出校門的我們許多時(shí)候無法適應(yīng)。影響一個(gè)人的工作看法。每天只是在等待著下班，早點(diǎn)回去陪家人。生病時(shí)的輕輕一句慰問，都有助于營造一個(gè)齊樂融融的工作環(huán)境。心情好，大家工作快樂，效率高。在電視上不止一次的看到職場的險(xiǎn)惡，公司里同事之間的是非，我想我能做的就是“多工作，少閑談”。且在離畢業(yè)走人僅剩的幾個(gè)月，更加珍惜與同學(xué)之間的相處。

我是學(xué)管理的，在書本上學(xué)過許多套經(jīng)典管理理論，好像通俗易懂，但從未付諸實(shí)踐過，即使在辦公室中也很難處理一些令人措手不及的事情?；蛟S等到真正管理一個(gè)公司時(shí)，才會(huì)體會(huì)到難度有多大;我們在老師那里或書本上看到過許多精彩的談判案例，好像輕而易舉，或許親臨其境或親自上陣才能意識(shí)到自己力量的欠缺和學(xué)問的匱乏。實(shí)習(xí)這兩個(gè)月期間，我拓寬了視野，增長了見識(shí)，體驗(yàn)到.競爭的殘酷，而更多的是盼望自己在工作中積累各方面的閱歷，為將來自己走上工作崗位做好預(yù)備。

第三篇：行政審批改革

行政審批改革

溫家寶指出，要進(jìn)一步清理、減少和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持市場優(yōu)先和社會(huì)自治原則，凡市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設(shè)定行政審批；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。突出三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域：一是投資領(lǐng)域。進(jìn)一步深化投資體制改革，真正確立企業(yè)和公民個(gè)人的投資主體地位。二是社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。加大審批事項(xiàng)的清理、精減和調(diào)整力度，放寬限制，打破壟斷，擴(kuò)大開放，公平準(zhǔn)入，鼓勵(lì)競爭。三是非行政許可審批領(lǐng)域。清理一些部門和地方利用“紅頭文件”等對(duì)公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織提出的限制性規(guī)定，沒有法律法規(guī)依據(jù)、不按法定程序設(shè)定的登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等，要一律取消。

溫家寶說，行政機(jī)關(guān)設(shè)定審批事項(xiàng)必須于法有據(jù)，嚴(yán)格遵循法定程序，進(jìn)行合法性、必要性、合理性審查論證；涉及人民群眾切身利益的，要通過公布草案、公開聽證等方式廣泛聽取意見。沒有法律法規(guī)依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得設(shè)定或變相設(shè)定行政審批事項(xiàng)。原則上實(shí)行一個(gè)部門、一級(jí)地方政府一個(gè)窗口對(duì)外。加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)。進(jìn)一步推進(jìn)行政審批公開，實(shí)行網(wǎng)上公開申報(bào)、受理、咨詢和辦復(fù)，為群眾辦事提供更多便利。推行服務(wù)質(zhì)量公開承諾制和親切服務(wù)。

第四篇：淺談現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理現(xiàn)狀及改革

淺談現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理現(xiàn)狀及改革

專 業(yè) 名 稱: 行政管理

學(xué) 生 姓 名:

二○一三年十月

本人簽名： 日期：

摘 要

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織，是共和國政權(quán)大廈的基石，它處在新農(nóng)村工作的第一線，黨和國家的各項(xiàng)方針政策要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實(shí)，三農(nóng)問題與之休戚相關(guān)。隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化,農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活發(fā)生了深刻變化。作為我國最基層的政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理水平的提高與否,關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)能否取得最后的勝利。本文通過對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，不斷探索建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政管理；三農(nóng)問題

目 錄

第1章 緒論.............................................1

1.1 本論文的背景和意義........................................1 1.2 本論文的主要內(nèi)容..........................................2 第2章 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景.......................2

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景................................3 2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀....................................3 第3章 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及改革.............6

3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及原因......................6 3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施................................6 本文總結(jié).................................................9 參考文獻(xiàn)................................................10

第1章

緒 論 1.1 本論文的背景和意義

黨的十六屆五中全會(huì)提出了推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的歷史任務(wù)，這是黨中央統(tǒng)攬全局、著眼長遠(yuǎn)、與時(shí)俱進(jìn)作出的重大決策，是一項(xiàng)不但惠及億萬農(nóng)民、而且關(guān)系國家長治久安的戰(zhàn)略舉措，是我們在當(dāng)前社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期必須擔(dān)負(fù)和完成的一項(xiàng)重要使命。農(nóng)村人口眾多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后是我國當(dāng)前的一個(gè)基本國情。我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段。在這個(gè)階段，只有實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方略，加快建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會(huì)主義新農(nóng)村，我們才能如期實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)。

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措?？茖W(xué)發(fā)展觀的一個(gè)重要內(nèi)容，就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是其重要的組成部分。全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須保證占人口大多數(shù)的農(nóng)民參與發(fā)展進(jìn)程、共享發(fā)展成果。如果我們忽視農(nóng)民群眾的愿望和切身利益，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長期滯后，我們的發(fā)展就不可能是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的，科學(xué)發(fā)展觀就無法落實(shí)。我們應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在聯(lián)系，更加自覺、主動(dòng)地投身于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)盡快轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展的軌道。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是確保我國現(xiàn)代化建設(shè)順利推進(jìn)的必然要求。國際經(jīng)驗(yàn)表明，工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)成功的重要前提。一些國家較好地處理了工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了迅速發(fā)展，較快地邁進(jìn)了現(xiàn)代化國家行列。也有一些國家沒有處理好工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)村長期落后，致使整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)停滯甚至倒退，現(xiàn)代化進(jìn)程嚴(yán)重受阻。我們要深刻汲取國外正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把農(nóng)村發(fā)展納入整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程，使社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，讓億萬農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果，走具有中國特色的工業(yè)與農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城市與農(nóng)村共同繁榮的現(xiàn)代化道路。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)任務(wù)。我們正在建設(shè)的小康社會(huì)，是惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)，其重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)也在農(nóng)村。改革開放以來，我國城市面貌發(fā)生了巨大變化，但大部分地區(qū)農(nóng)村面貌變化相對(duì)較小，一些地方的農(nóng)村還不通公路、群眾看不起病、喝不上干凈水、農(nóng)民子女上不起學(xué)。這種狀況如果不能有效扭轉(zhuǎn)，全面建設(shè)小康社會(huì)就會(huì)成為空話。因此，我們要通過建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，加快農(nóng)村全面建設(shè)小康的進(jìn)程。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力。擴(kuò)大國內(nèi)需求，是我國發(fā)展經(jīng)濟(jì)的長期戰(zhàn)略方針和基本立足點(diǎn)。農(nóng)村集中了我國數(shù)量最多、潛力最大的消費(fèi)群體，是我國經(jīng)濟(jì)增長最可靠、最持久的動(dòng)力源泉。通過推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，可以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，使億萬農(nóng)民的潛在購買意愿轉(zhuǎn)化為巨大的現(xiàn)實(shí)消費(fèi)需求，拉動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。特別是通過加強(qiáng)農(nóng)村道路、住房、能源、水利、通信等建設(shè)，既可以改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件和消費(fèi)環(huán)境，又可以消化當(dāng)前部分行業(yè)的過剩生產(chǎn)能力，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)。社會(huì)和諧離不開廣闊農(nóng)村的社會(huì)和諧。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會(huì)關(guān)系總體是健康、穩(wěn)定的，但也存在一些不容忽視的矛盾和問題。通過推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有利于更好地維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，緩解農(nóng)村的社會(huì)矛盾，減少農(nóng)村不穩(wěn)定因素，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 本論文的主要內(nèi)容

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“三農(nóng)”問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。黨的十六屆五中全會(huì)明確提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的偉大歷史任務(wù),體現(xiàn)了新形勢下農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的要求,為解決三農(nóng)問題指明了方向。作為我國最基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無疑扮演著重要角色,它身處新農(nóng)村建設(shè)的第一線,它將是新農(nóng)村建設(shè)中政府這一主體不可替代的重要力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，暴露了當(dāng)前行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：職能行使偏差、財(cái)政問題突出、公共服務(wù)落后等等。這些問題存在的原因比較復(fù)雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊(duì)伍素質(zhì)、法制建設(shè)的不適應(yīng)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與廣大農(nóng)民群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系,因而,成為聯(lián)系和溝通群眾與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的紐帶和橋梁。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的重大問題,它對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出了新的要求。如何適應(yīng)形勢發(fā)展的需要,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平,推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),便成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。

第2章

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景 我國農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面免除于與新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入使得農(nóng)村工作的內(nèi)容發(fā)生了很大變化，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。

2.1.1 農(nóng)村稅費(fèi)改革

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費(fèi)這一項(xiàng)工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匾乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費(fèi)改革的需要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應(yīng)對(duì)處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。

2.1.2 社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，但農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對(duì)滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，制約著全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程。因此黨中央在十六屆五中全會(huì)上做出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是指在社會(huì)主義制度下，反映一定時(shí)期農(nóng)村社會(huì)義經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，以社會(huì)全面進(jìn)步為標(biāo)志的社會(huì)狀態(tài)。新農(nóng)村建設(shè)的總的目標(biāo)是:生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主,既要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要求社會(huì)發(fā)展;既要加強(qiáng)物質(zhì)文明建設(shè)，又要加強(qiáng)精神文明和政治文明建設(shè)。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀

為了更好的探討當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弊端及改革措施，先就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀作一簡要概述。

2.2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立的機(jī)構(gòu)主要有：①黨群機(jī)構(gòu)：黨委辦公室（有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把黨委辦公室與政府辦公室合在一起，稱為黨政辦公室）、紀(jì)檢監(jiān)察室、政法委、人民武裝部、團(tuán)委、婦聯(lián)；②政府機(jī)構(gòu)：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、工商局、計(jì)生辦、社會(huì)治安綜合管理辦公室；③司法機(jī)構(gòu)：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下屬企事業(yè)單位：計(jì)生服務(wù)站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、國土資源管理所、財(cái)政所、糧管所、煙草站、社會(huì)事務(wù)辦、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站、林業(yè)站、衛(wèi)生院、中學(xué)、中心校、郵電所等；⑤機(jī)構(gòu)管理情況：在政府機(jī)構(gòu)及政府所屬企事業(yè)單位中，郵電所、工商所、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、國土資源管理所、林業(yè)站、派出所、煙草站、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站屬于垂直管理單位，即人事權(quán)及財(cái)權(quán)都由上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門管理，是上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的有政府辦、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、計(jì)生辦、計(jì)生服務(wù)站、文化服務(wù)中心、社會(huì)事務(wù)辦、財(cái)政所、糧管所、衛(wèi)生院、中學(xué)、中心校等單位。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置不是千篇一律，并非每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有人民法庭、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、郵電所、工商所等機(jī)構(gòu)，這些單位是按片區(qū)設(shè)立，一個(gè)單位負(fù)責(zé)管理幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

2.2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的現(xiàn)狀

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是隨著我國農(nóng)村稅費(fèi)改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴(yán)重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施。

第一，職能行使偏差。按照政府職能的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展,負(fù)有規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的責(zé)任,但目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的管理方式,已經(jīng)超出自身的職責(zé)范圍行事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)過多,直接插手生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),用行政手段介入競爭性領(lǐng)域,同時(shí),在日常具體工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力用于應(yīng)付“中心工作”,達(dá)標(biāo)檢查驗(yàn)收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多數(shù)給上級(jí)機(jī)關(guān)辦事,依靠上級(jí)的指標(biāo)工作,用于農(nóng)民所盼、社會(huì)所需的時(shí)間就少了,未能履行好所應(yīng)承擔(dān)的公共職責(zé)。另外,按照法律規(guī)定,行政執(zhí)法的主體是縣級(jí)以上人民政府及其職能部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有行政執(zhí)法主體資格,但在涉及農(nóng)稅征收、征地拆遷、計(jì)劃生育、突出問題整治等方面,由于單純依靠上級(jí)政府職能部門無力完成,于是上級(jí)黨委、政府便以文件或領(lǐng)導(dǎo)講話等形式,要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手負(fù)總責(zé)”,并且實(shí)行“一票否決”制。在這種壓力下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)黨委和政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo),不惜使用不規(guī)范的公共權(quán)力手段,結(jié)果導(dǎo)致越權(quán)執(zhí)法、違法執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生,破壞干群關(guān)系,影響政府的形象和威信,降低政府的公信力,出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)力有限和責(zé)任無限”的現(xiàn)象。

第二，財(cái)政問題突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政赤字和負(fù)債是全國性的普遍問題,在不發(fā)達(dá)地區(qū)尤其嚴(yán)重,已經(jīng)出現(xiàn)難以支撐政府機(jī)關(guān)有效運(yùn)作的困境。經(jīng)濟(jì)落后,農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村“三農(nóng)問題”突出,是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債的根本原因。而造成財(cái)政赤字的原因有：機(jī)構(gòu)設(shè)置過雜,人員過多,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行成本過高,政府預(yù)算體系不健全,缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制,各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)消費(fèi)支出較高，升級(jí)達(dá)標(biāo)透支建設(shè)等等。正是由于嚴(yán)重的財(cái)政赤字，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的快速健康發(fā)展。

第三，公共服務(wù)落后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本是農(nóng)村公共服務(wù)的主要領(lǐng)導(dǎo)者,這也是政府職能的重要體現(xiàn),但由于長期以來以農(nóng)補(bǔ)工政策等諸多因素的影響,已使我國農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)落后。主要表現(xiàn)為:

1、難以解決就業(yè)問題難度大。近年來，由于市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和農(nóng)業(yè)科技的不斷進(jìn)步，農(nóng)民勞動(dòng)的效率大大提高，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力過量。但是農(nóng)村發(fā)展水平卻不能夠吸收本身所富余的這部分勞動(dòng)力，解決就業(yè)問題。致使大批的農(nóng)民工涌進(jìn)城市，造成了就業(yè)難的社會(huì)問題。還有一小部分人，長期無所事事，形成一種消極的就業(yè)態(tài)度，聚集起來走上犯罪的道路。

2、公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前。農(nóng)村基本醫(yī)療條件還很落后,設(shè)備陳舊,衛(wèi)技人員短缺,服務(wù)水平低下。盡管在全國范圍內(nèi)推行醫(yī)療保險(xiǎn)，但仍有部分地區(qū)處于弱勢地位的農(nóng)民群體,過高的醫(yī)療費(fèi)用,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他們的經(jīng)濟(jì)承受力。定期常規(guī)體檢還不能普及，導(dǎo)致很多農(nóng)民群眾不能及早發(fā)現(xiàn)治療疾病。

3、農(nóng)村教育現(xiàn)狀不容樂觀。自全國教育改革以來，義務(wù)教育階段免受學(xué)費(fèi),使農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)有所減輕,但目前農(nóng)村基礎(chǔ)教育教學(xué)條件和環(huán)境較差，設(shè)施設(shè)備匱乏。此外農(nóng)村教師隊(duì)伍的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂,不少中小學(xué)的骨干教師由于工資、住房等原因,或離開教學(xué)崗位,或流向城市,師資隊(duì)伍難以保證,教育質(zhì)量下降。

4、社會(huì)保障處于徘徊不前。農(nóng)村社會(huì)保障仍是我國社會(huì)保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié),盡管各級(jí)政府采取各種各樣的社會(huì)保障、救濟(jì)制度等措施,如農(nóng)村低保、五保戶供養(yǎng)、教育救助、優(yōu)撫安置等,但目前農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面相對(duì)還很低,遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了農(nóng)村現(xiàn)有的貧困狀況。

5、文化設(shè)施缺乏。文化科技“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)流于形式,沒有發(fā)揮其真正作用。民間文化不能得到很好的繼承和發(fā)揚(yáng)，許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化面臨失傳的境地。

2.2.3 行政運(yùn)行模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均建有相同的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)核內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即均設(shè)有黨委、人大、政府三大領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處，均設(shè)有大體相同的黨群部門和政府機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位。作為上連縣、下連村的中間政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是按照《中華人民共和國憲法》第107條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。同時(shí)，對(duì)村民委員會(huì)實(shí)施指導(dǎo)（憲法第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村的關(guān)系應(yīng)為指導(dǎo)關(guān)系，但事實(shí)上幾乎都是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。）這種行政運(yùn)行模式，有的專家稱之為“鄉(xiāng)政村治”體制運(yùn)行模式。

第3章

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及改革

3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及原因

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是隨著我國農(nóng)村稅費(fèi)改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴(yán)重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施。分析我國當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因，主要有如下幾個(gè)方面。

3.1.1 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認(rèn)識(shí)不到位

由于長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識(shí)滯后于形勢發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么職能，新時(shí)期如何落實(shí)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認(rèn)識(shí)。仍然習(xí)慣于完成上面的任務(wù)，習(xí)慣于做好眼前的事，缺乏發(fā)展意識(shí)和發(fā)展規(guī)劃。

3.1.2 條塊分割的管理體制，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有一些主要職能站所比如工商、稅務(wù)、國土、電力等先后實(shí)行了垂直管理。原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結(jié)合”，但是由于站所的人才物全部收歸縣級(jí)職能部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于這些站所只能協(xié)商，不能控制和指揮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責(zé)的時(shí)候就很困難，另外行政執(zhí)法權(quán)又只能授予縣級(jí)職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動(dòng)工作的方法上也受到一定的限制。

3.1.3 經(jīng)濟(jì)因素制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮

稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的70%來自農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力增加本級(jí)財(cái)政收入，還要負(fù)擔(dān)公共交通、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)、農(nóng)村教育、社會(huì)治安、文明創(chuàng)建活動(dòng)、科技推廣等公共事務(wù)。這些公共事務(wù)決大部份依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自行解決。而且這些公共事務(wù)支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。

3.2 本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

新農(nóng)村建設(shè)是黨和政府做出的重大戰(zhàn)略部署，作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔(dān)著貫徹落實(shí)黨和國家方針政策的任務(wù)，又承擔(dān)著組織、動(dòng)員、規(guī)劃、引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的各種任務(wù)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經(jīng)制約了新農(nóng)村建設(shè)，因此，進(jìn)一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。

3.2.1 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)致府的機(jī)構(gòu)設(shè)置 目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備都很不規(guī)范。要通過立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能、人員編制和工作程序，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)行政人事行為的程序和責(zé)任。法治化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要保證。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，要貫徹“小政府，大服務(wù)”的方針，保留履行政治和社會(huì)服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)，壓縮甚至撇開履行經(jīng)濟(jì)管理職能的機(jī)構(gòu)。對(duì)規(guī)模過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)視具體情況適當(dāng)合并，減少數(shù)量，擴(kuò)大規(guī)模.3.2.2 規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)

現(xiàn)階段,要加快有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能法律規(guī)范的創(chuàng)制,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)。按照黨的十六大提出的“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限,正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”的要求,結(jié)合現(xiàn)有《地方組織法》,盡快制定規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、部門機(jī)構(gòu)及管理活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的地方性法規(guī)及實(shí)施細(xì)則,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變切實(shí)做到有法可依、有章可循,以法治的剛性手段來規(guī)范、界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。

3.2.3 創(chuàng)新思路，轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的思想觀念。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村財(cái)源建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“負(fù)累”，有的甚至變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的包袱。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從競爭性領(lǐng)域解脫出來，把辦企業(yè)、做貿(mào)易的任務(wù)交給社會(huì)、交給市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，以多業(yè)并舉來促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，切實(shí)解決好政府的“越位”問題。通過轉(zhuǎn)變政府職能要達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)：第一，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件，如信息技術(shù)支持、財(cái)政貼息等手段，通過提供經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)支持市場主體發(fā)展，引導(dǎo)好資源積聚和資金投向，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力培植財(cái)源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。第二，通過提供社會(huì)性公共服務(wù)，為社會(huì)成員提供社會(huì)性公共服務(wù)，為社會(huì)成員提供基本的義務(wù)教育、公共醫(yī)療與社會(huì)保障等，解決最基本的社會(huì)福利與社會(huì)公平問題，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。加快推進(jìn)行政管理體制改革，目標(biāo)是建立一個(gè)公共服務(wù)型政府。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要，從行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府服務(wù)，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅(jiān)決不管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力培育和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)型專業(yè)服務(wù)組織和社會(huì)中介組織，把不應(yīng)該由政府履行的職能交給市場，企業(yè)和市場中介組織，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的作用。3.2.4 加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，減少財(cái)政供養(yǎng)人員

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在我國已進(jìn)行過多次，效果并不理想，現(xiàn)在有必要加快推進(jìn)。重點(diǎn)是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能，精簡機(jī)構(gòu)和減少財(cái)政供養(yǎng)人員。要按照減少機(jī)構(gòu)、整合資源、綜合設(shè)置、提高效率的要求，根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和崗位、人員設(shè)置，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的工作要求，從緊設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。冗員負(fù)擔(dān)過重是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的現(xiàn)象，大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人口、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)已經(jīng)是勢在必行。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)要重新核定教師編制，杜絕超編現(xiàn)象。屬于提供非公共產(chǎn)品和非公共服務(wù)的單位，可以取得經(jīng)營性或服務(wù)性收入的單位財(cái)政要停止供給。農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、獸醫(yī)站、林業(yè)站等服務(wù)性單位，應(yīng)通過服務(wù)收費(fèi)來實(shí)現(xiàn)自我平衡。應(yīng)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生改革步伐，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.2.5 更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念

眾所周知,政府的合法性建立在兩個(gè)條件的基礎(chǔ)之上:一是政府決策必須體現(xiàn)大多數(shù)人的意志;二是人民對(duì)政治權(quán)威的服從。對(duì)政府合法性的深入理解,有助于政府工作人員樹立正確的政府管理理念,正確對(duì)待手中的公共權(quán)力,擺正自己與公眾的關(guān)系,也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身所處的行政生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的新變化,將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管制型管理轉(zhuǎn)到適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)型管理,由包攬一切的全能管理轉(zhuǎn)變到滿足社會(huì)公共需要的公共管理,由直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理,確立現(xiàn)代公共管理的思維模式和管理模式,從而最大限度地謀求社會(huì)公共利益。

3.2.6 探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標(biāo)

就長期目標(biāo)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化和公利化，應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。但就近期目標(biāo)而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的有活力、有權(quán)威管理組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)和發(fā)展公益事業(yè)上來要進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的工作職能與事權(quán)范圍，打造法治誠信、廉潔、高效的服務(wù)型政府。

結(jié) 論

總的來說鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政滾利改革應(yīng)從合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領(lǐng)導(dǎo)干部“交叉任職”、引入市場機(jī)制深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學(xué)民主的管理決策機(jī)制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面人手，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要著眼于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有長期性和復(fù)雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是新農(nóng)村建設(shè)的組織者和引導(dǎo)者，又是新農(nóng)建設(shè)政策的實(shí)施者，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也是一個(gè)較長時(shí)期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進(jìn)一步促進(jìn)實(shí)現(xiàn)我國新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]寇鳳超.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思路與對(duì)策.集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究.2006.[2]王鼎元.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理學(xué)概論.中國勞動(dòng)出版社.1993.[3]張鳳坡.馬占林主編.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理.遼寧人民出版社.1990.12.[4]左然.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制需創(chuàng)新.瞭望新聞周刊.2006.[5]陳瑞蓮.鄒慶環(huán)主編.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理.中山大學(xué)出版社.1994.7.

第五篇：行政管理畢業(yè)論文(行政倫理法制建設(shè))

畢業(yè)論文

論文題目 行政倫理法制化的思考

專 業(yè) 名 稱 行政管理

目 錄

摘要………………………………………………………………………………Ⅰ Abstrast………………………………………………………………………….Ⅱ 引言………………………………………………………………………………1

一、行政倫理法制化的概述...............................................................................1(一)行政倫理法制化的含義......................................................................1

（二）行政倫理法制化的研究現(xiàn)狀...........................................................3

二、域外行政倫理法制化及借鑒.......................................................................5

（一）美國的行政倫理法制化...................................................................6

（二）韓國的行政倫理法制化...................................................................7

（三）日本的行政倫理法制化...................................................................8

（四）為我國行政倫理法制化提供的借鑒...............................................9

三、我國行政倫理法制化的必要性和可能性.................................................12

（一）行政倫理法制化的必要性.............................................................12

（二）行政倫理法制化的可能性.............................................................15

四、我國行政倫理立法路徑的思考.................................................................16

（一）行政倫理法制化的指導(dǎo)思想或基本原則。.................................16

（二）我國行政倫理立法模式選擇.........................................................17

（三）關(guān)于行政倫理立法的幾個(gè)問題.....................................................19 結(jié)

語………………………………………………………………………………22 謝

辭………………………………………………………………………………..23 注

釋………………………………………………………………………………..23 參考文獻(xiàn)……………………………………………………………………………..24

摘要

隨著社會(huì)的發(fā)展，為了有效遏制政府腐敗行為的發(fā)生世界各國制定各種規(guī)章制度，但由于規(guī)章制度效力的有限性，許多國家的反腐倡廉工作并未取得很大的突破。我國正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，也同樣受到這一困境的困擾。借鑒域外道德制度化、法制化的成功，我國建設(shè)行政倫理法制化也迫在眉急，迫切需要制度符合本國國情的行政倫理法律，尋求行政倫理法律化這一路徑，將行政倫理上升到法律的高度，從而抑制腐敗現(xiàn)象。

本文首先闡述了行政倫理以及法制化，從根本入手了解行政倫理和行政倫理法制化的基本概念，在反觀域外行政倫理歷程，著重對(duì)美國、韓國及日本的行政倫理立法背景、過程和特點(diǎn)進(jìn)行分析。再從必要性和可能性出發(fā)，論證行政倫理法制化的必要性和可能性。必要性主要來源于公共管理價(jià)值定位的變遷、回應(yīng)公眾的需求、行政人員倫理自主性問題以及行政倫理是我國社會(huì)發(fā)展的客觀需求這四個(gè)方面，其可能性則來源于道德法制化的可能。

在上述基礎(chǔ)上，借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國行政倫理現(xiàn)狀，對(duì)我國行政倫理立法的路徑進(jìn)行分析、思考，并對(duì)行政倫理法制化的指導(dǎo)思想及原則，立法模式選擇和立法的使用對(duì)象、內(nèi)容及其執(zhí)行和監(jiān)督程序展開剖析，得出我國現(xiàn)有行政倫理立法的不足，并為我國行政倫理立法提供充分的建議并對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充，強(qiáng)調(diào)立法后的執(zhí)行、監(jiān)督及其相關(guān)程序的重要性。本文主要就從這幾個(gè)方面對(duì)行政倫理法制化進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞：行政倫理立法、行政倫理、法制化

I

Abstract

With the development of society, in order to effectively curb the incidence of corruption in the government to develop a variety of regulations around the world to develop, but because of the limited effectiveness of rules and regulations formulated in many countries anti-corruption work has not made great breakthrough.China is in transition, is also plagued by this dilemma.Reference extraterritorial Morality, the success of the legal system, legal system of the construction of administrative ethics in the Meiji also forced the urgent need for the system of administrative ethics consistent with the law to their national conditions, to seek the path of administrative ethics law, will rise to the law of administrative ethics height, thus inhibiting corruption.This paper describes the administrative ethics and the legal system, starting from the fundamental understanding of the legal system of administrative ethics and administration of the basic concepts of ethics, in contrast, extra-territorial administrative ethics course, focusing on the United States, South Korea and Japan, the legislative background of administrative ethics, and characteristics of the process.Starting from the necessity and possibility of further, demonstrate the need for administrative ethics and the possibility of legalization.Mainly from the need for changes in value orientation of public administration, in response to public demand, executive ethical issues of autonomy and administrative ethics is the objective of social development needs of these four aspects, the possibility is derived from the possibility of legal ethics.Based on the above, drawing on the experience of extraterritorial legislation, combined with status of administrative ethics, administrative ethics legislation on the path of analysis, reflection, Legal and administrative ethics and principles of the guidelines, legislation and legislative mode selection using the object, content and implementation and monitoring procedures to start analysis, come to our lack of existing administrative ethics legislation, and to provide adequate administrative ethics legislation in China the contents of the proposal and its complement, emphasis on legislation after the implementation, monitoring and the importance of procedures.This review focuses on several aspects of administrative ethics from the legal system to think.Keywords: Administrative ethics legislation，Administrative ethics，legalization

II

引 言

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定、速度較快，政治體制得到不斷完善，人們生活水平也日益提高。但與此同時(shí)，政府腐敗現(xiàn)象頻有發(fā)生，數(shù)量、金額呈有增無減的趨勢。這也充分說明了僅僅在道德層面上談廉潔在我國是行不通的，或者說是收效甚低的。正如黨在十五屆六中全會(huì)中指出的：“加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)，要服務(wù)大局，整體推進(jìn)，從嚴(yán)要求，標(biāo)本廉治，堅(jiān)持一靠教育，二靠制度，從源頭上預(yù)防和治理各種不良作風(fēng)”[1]。從這些年的實(shí)踐來看，道德教育的效力是低下的，即“道德建設(shè)作為防腐敗的第一防線，卻是脆弱的”[2]。因而我們應(yīng)該求助于更高一層——行政道德法制化，從法的高度出發(fā)給予政府人員充分飛威懾力，在法律的層面上指導(dǎo)和約束政府人員的從政理念和從政行為，最終升化到他們的心里，成為政府人員內(nèi)在的行為準(zhǔn)則。而要想建設(shè)行政倫理法制化，必先從其概念從發(fā)，對(duì)域外成功實(shí)行倫理法制化的國家進(jìn)行分析、思考，從中獲得借鑒，從而制定在我國切實(shí)可行的行政倫理法律體系。

一、行政倫理法制化的概述

近年來，行政倫理問題越來越受到重視，如何加強(qiáng)行政倫理建設(shè)呢？行政倫理法制化是一條有效的途徑。而對(duì)行政倫理及其法制化概念的確切界定，是進(jìn)行行政倫理相關(guān)研究的前提。首先，需闡釋行政倫理及法制化的相關(guān)概念。

（一）行政倫理法制化的含義

1.行政倫理

關(guān)于行政倫理的概念，理論界的觀點(diǎn)不一，主要有以下幾方面：（1）行政倫職業(yè)道德說，即政府管理也是一種職業(yè)，而職業(yè)都具有其自身的職業(yè)道德與規(guī)范，進(jìn)而行政倫理就是政府管理過程中的道德意識(shí)、道德規(guī)范以及道德行為的總和。（2）更為廣泛的意義上，行政倫理就是關(guān)于公共行政系統(tǒng)以公平和公正為基礎(chǔ)的行政倫理價(jià)值觀、行政倫理理論原則和行為規(guī)范的總和。（3）從行政倫理和其他職業(yè)的區(qū)別性出發(fā)，指出了政府組織制度安排的不同，并將行政倫理劃分為政府組織倫理、政治家個(gè)人倫理和政治官員個(gè)人倫理三個(gè)層次。（4）普雷斯頓認(rèn)為，“倫理學(xué)問題就是關(guān)注什么是公平、公正，正義或善，關(guān)注我們應(yīng)該做什么，而不僅僅關(guān)注具體案例是什么，或什么是最容易接受的，或什么是恰當(dāng)?shù)暮蜋?quán)宜之計(jì)”[3]。

上述觀點(diǎn)都有一定的可借鑒性，但要準(zhǔn)確地界定行政倫理的概念，還需要從行政與倫理兩個(gè)概念入手。行政，一般可定義為具有社會(huì)公共權(quán)威的公共部門為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，所進(jìn)行的各種組織、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等活動(dòng)的總和。而倫理自古就有，它

是指社會(huì)關(guān)系中符合某種道德標(biāo)準(zhǔn)的行為準(zhǔn)則，是社會(huì)環(huán)境下人們的道德行為、道德意識(shí)和道德規(guī)范的總和。周奮進(jìn)在其著作中指出：“行政倫理指的是行政主體（包括國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員）在行使公共權(quán)力從事公務(wù)活動(dòng)中，所應(yīng)確定遵守的倫理理念、倫理行為、倫理規(guī)范等?！盵4]這概念兼顧了個(gè)人層面和整體層面的行政倫理。在此基礎(chǔ)上，行政倫理是特殊領(lǐng)域中的角色倫理，行政倫理或者以行政系統(tǒng)為主體，或者以行政管理者為主體，是針對(duì)行政行為和行政活動(dòng)的社會(huì)化角色倫理原則和規(guī)范，是對(duì)行政活動(dòng)中對(duì)與錯(cuò)，合理與否進(jìn)行判斷的依據(jù)。2.法制化

法制，在我國古代一般被界定為設(shè)立規(guī)范，形成制度，使人們行動(dòng)時(shí)有所遵循的內(nèi)容。而在現(xiàn)代其涵義也有所擴(kuò)展：根據(jù)我國學(xué)者陳曉輝在《法制與法治的辨析》中分析的，法制包含兩個(gè)內(nèi)容，一是泛指國家的法律及制度；二是特指統(tǒng)治者按照民主原則，把國家事物制度化、法律化，并嚴(yán)格依法進(jìn)行管理的方式。進(jìn)而得出，法制化的過程就是某項(xiàng)事務(wù)管理的制度化、法律化，這不僅僅包括為該事務(wù)管理立法，時(shí)期具有法律依據(jù)，而且包括設(shè)定相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行執(zhí)行和司法審判等。3.行政倫理法制化

從法制的意義上看，所謂行政倫理法制化，就是通過法律對(duì)行政倫理的各項(xiàng)活動(dòng)、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，將行政倫理的一系列技術(shù)方法、協(xié)調(diào)手段、行為方式、步驟和程序法律化，為公共行政倫理提供法律依據(jù)和法律保障。而對(duì)于人的約束主要來自法律和道德兩個(gè)層面。道德，作為社會(huì)規(guī)范，一方面通過他人的督促或監(jiān)督予以遵守，另一方面則通過內(nèi)在修養(yǎng)形成道德原則、意識(shí)以達(dá)到約束自身的作用。但從效力來看，或多或少存在著自身的缺陷：一方面他們的監(jiān)督缺乏強(qiáng)制性，被監(jiān)督者從與不從，完全憑借主觀意愿；另一方面，在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，作為“經(jīng)紀(jì)人”的人們?yōu)榱俗陨砝孀畲蠡菀淄浕蚬室獠蛔袷啬切┎痪哂蟹蓮?qiáng)制性的道德準(zhǔn)則。由于政府人員行使國家權(quán)力的特殊，要想保證行政人員遵循道德規(guī)范，還得從兩方面出發(fā)：一是強(qiáng)化政府工作人員行為的監(jiān)督，完善各種監(jiān)督制度；二是將道德規(guī)范上升到法律的高度，實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化。行政倫理法制化是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，其范疇主要包括以下四個(gè)方面：（1）在內(nèi)容上，通過國家立法的形式規(guī)定對(duì)政府工作人員的倫理要求，明確要遵守的基本道德義務(wù)。這就需要明確哪些道德需要上升到法律的高度。根據(jù)美國學(xué)者富勒在《法律的道德性》中將道德分為義務(wù)道德和愿望道德，義務(wù)較低層次的社會(huì)規(guī)范，而愿望道德是最高層次的。因此，行政倫理法制化的內(nèi)容將主要是“義務(wù)的道德”，否則會(huì)出現(xiàn)富勒所指的各種“造法失敗”中的一種，即“頒布要求相關(guān)當(dāng)事人做超出他們能力之事的規(guī)范”[5]。（2）行政倫理法的執(zhí)行。任何一部法律的頒布，都需要相關(guān)部門去實(shí)施、執(zhí)行。行政倫理的執(zhí)行，需要一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)，即怎樣的行為

構(gòu)成違法，如違法需要收哪些法律的制裁，受怎樣的制裁，又是需要怎樣的執(zhí)法程序。（3）對(duì)行政倫理法執(zhí)行主體的監(jiān)督。孟德斯鳩曾指出；一切有權(quán)力的管理者容易濫用權(quán)力。艾克頓也有言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！彼裕仨毤訌?qiáng)對(duì)行政倫理法執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督。不僅包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)的正式監(jiān)督；也包括諸多新聞媒體、政黨及公眾的飛正式監(jiān)督，以保證行政倫理法的有效執(zhí)行。（4）公民教育。法律的出臺(tái)少不了公民的參與，因而對(duì)公民的教育是必不可少的。只有通過教育，才能是行政倫理深入人心，才能使政府工作人員依照相關(guān)準(zhǔn)則，這也增加了政府工作的透明度，也是實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府更好監(jiān)督的途徑。綜上所述，這四個(gè)范疇就行政倫理法制化的主要內(nèi)容，在行政倫理法制化過程中也得著重注意這四方面的建設(shè)。

（二）行政倫理法制化的研究現(xiàn)狀

1.國外方面

國外關(guān)于行政倫理的研究基本始于20世紀(jì)，在初期受科學(xué)主義的影響。行政倫理法制化建設(shè)也伴隨著理論的發(fā)展而發(fā)展著。行政活動(dòng)被列入科學(xué)的事實(shí)領(lǐng)域，而倫理卻歸為價(jià)值領(lǐng)域，從某種意義上講兩者是無法融合的而失去了兩者的內(nèi)在聯(lián)系。在此影響下，大多行政學(xué)者也擺出“技術(shù)理性，價(jià)值中立”的態(tài)勢。20世紀(jì)50年代，在行為主義革命的推動(dòng)下，這一理論達(dá)到了高潮，行政學(xué)和倫理學(xué)斷然割裂。在行為主義研究方法盛行十幾年后，許多學(xué)者也開始反思這一方法的妥當(dāng)性。

直到60年代，世界局勢的動(dòng)蕩不安，及美國不斷出現(xiàn)反對(duì)越南戰(zhàn)爭、反貧窮和反種族歧視等一系列倫理問題的出現(xiàn)，加速了人們對(duì)行為主義的思考。在1949年，新任美國政治學(xué)會(huì)會(huì)長的戴維·伊斯頓發(fā)表了《政治學(xué)的新革命》就職演說后，才逐漸將行政和倫理重新聯(lián)系在一起，這也標(biāo)志著步入了后行為主義革命時(shí)期。而在行政管理學(xué)領(lǐng)域，1968年由著名行政學(xué)家沃爾多發(fā)起召開的“明諾布魯克”會(huì)議，開始了在行政研究引入價(jià)值因素，即倫理。之后，隨著后行為主義革命的不斷深入及相關(guān)理論的研究，使行政與倫理的融合也得到了不斷的發(fā)展。另外，20世紀(jì)70年代美國發(fā)生了臭名昭著的“水門事件”，使美國人們深感政府道德問題的嚴(yán)重性，及規(guī)范政府機(jī)關(guān)和其工作人員倫理的重要性。這迫切需求政府對(duì)行政倫理建設(shè)采取制度化。

西方在實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化通常借助于立法途徑得以實(shí)現(xiàn)的，從西方立法體系及立法層面來看，行政倫理法制化的路徑有三[6]：一是先制定公務(wù)員行政倫理基本法，然后再根據(jù)基本法的基本準(zhǔn)則制定各種單項(xiàng)法規(guī)，從而逐步構(gòu)成公務(wù)人員倫理制度體系和法律體系。如韓國的《大韓民國憲法》規(guī)定了公職人員總的倫理標(biāo)準(zhǔn)是：基于民國利益的價(jià)值基礎(chǔ)之上為全體國民服務(wù)。憲法規(guī)定的這種倫理精神又具體在《國家公務(wù)員法》、《公職人員倫理法》等法律法規(guī)中得以具體體現(xiàn)。二是公務(wù)員倫理制度體現(xiàn)

在其制定的各種公務(wù)員法律法規(guī)中。如日本的公務(wù)員倫理制度主要包含在《國家公務(wù)員法》、《公務(wù)員懲戒規(guī)則》等具體法律與規(guī)則之中。三是除了制定有關(guān)的公務(wù)員法律法規(guī)外，又制定了公務(wù)員的道德法或道德準(zhǔn)則。美國是這一類型的典型代表。早在1924年，為了反對(duì)政府工作人員的腐敗行為，美國國際城市聯(lián)合會(huì)通過了《行政人員倫理法規(guī)》，1958年，國會(huì)制定了旨在約束“所有政府雇員，包括官員”的《政府工作人員倫理準(zhǔn)則》；1978年又通過了《美國政府倫理法》，完成了美國行政倫理建設(shè)的法治核心內(nèi)容。在權(quán)力體制內(nèi)，他們在不同部門與領(lǐng)域設(shè)立了諸多監(jiān)督部門與職位，形成了多元化的監(jiān)督渠道，發(fā)揮了積極的監(jiān)督作用。不難看出西方對(duì)行政倫理法制化的研究不僅在理論上得以深化，而且在實(shí)踐中通過立法的方式來實(shí)現(xiàn)行政倫理的法制化，就各國的歷程來說，立法導(dǎo)向已經(jīng)成為了西方預(yù)防與擺脫公務(wù)人員行政倫理失范的慣性思維。

綜上所述，在西方政府行政實(shí)踐從一個(gè)“E”（即單向度的“效率”）向量個(gè)“E”（即雙向度的“效率”和“倫理”）的轉(zhuǎn)換過程中，行政倫理建設(shè)呈現(xiàn)出管理化趨勢，并沿著這種一條軌跡運(yùn)行：制度規(guī)則上，行政倫理建設(shè)凸顯立法導(dǎo)向；實(shí)施路程上，行政倫理建設(shè)擁有眾多的管理機(jī)構(gòu)；監(jiān)督機(jī)構(gòu)上，行政倫理建設(shè)運(yùn)行于多元化監(jiān)督主體的視線上。根據(jù)王偉教授的分析，目前有較為完備的成文的行政倫理法的國家包括美國、日本及韓國。隨著這三個(gè)國家行政倫理法制化實(shí)踐的成功和不斷深入，各國的行政倫理研究也將更多目光投入到行政倫理學(xué)領(lǐng)域中。西方其他國家也逐一效仿頒布了相關(guān)法律法規(guī)，如新西蘭，澳大利亞等。2.國內(nèi)方面

相對(duì)國外而言，我們對(duì)行政倫理的研究起步較晚，始于20世紀(jì)90年代末，更準(zhǔn)確的說，應(yīng)該是在中國人民大學(xué)張康之教授出版了《尋求公共行政的倫理視角》后，國內(nèi)對(duì)行政倫理的研究才開始盛行。而具體到行政倫理法制化的研究，只是近幾年才興起的。主要有三個(gè)方向：一是對(duì)外面行政倫理法制化狀況的介紹。如王偉教授出版的《行政倫理與廉潔政府建設(shè)》、《談美國的行政倫理》，都是以域外作為借鑒并結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)狀對(duì)行政倫理與廉潔的研究。二是探討對(duì)我國行政倫理法制化的可能性、必要性。行政倫理法制化的必要性：行政倫理法制化實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)制與教化的統(tǒng)一，有助于克服個(gè)體道德意志的有限性；是傳播行政倫理的有效途徑，彌補(bǔ)了倫理道德的非全能性；符合倫理道德的養(yǎng)成規(guī)律，有助于實(shí)現(xiàn)他律與自律的統(tǒng)一；有助于實(shí)現(xiàn)公務(wù)員“個(gè)體善”向行政組織“群體善”的轉(zhuǎn)化；行政的特殊地位使行政倫理法制化顯得尤為重要。三是對(duì)我國行政倫理立法的研究。這部分相對(duì)較少，而且停留在分析與建議階段。如華東師范大學(xué)的蔣云根教授在其《以德行政與行政倫理法制化建設(shè)》中提到的關(guān)于我們現(xiàn)階段進(jìn)行行政倫理法制化的三個(gè)主要環(huán)節(jié)：①加快行政倫理立法，完善行政倫理法制體系。依法規(guī)范行政人員的道德行為；②設(shè)置行政倫理管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化行政倫理

執(zhí)行的管理與監(jiān)督機(jī)制；③優(yōu)化行政人員內(nèi)在的道德約束機(jī)制，增強(qiáng)行政倫理法制化的有效性。行政倫理理論的興盛在一定程度上也推動(dòng)了我國行政倫理法制化的發(fā)展，思想上科學(xué)性，正確性，為我國行政倫理法制化營造了良好的氛圍。

從立法的角度來說，我國行政倫理法制化建設(shè)的發(fā)展大致可以分為三個(gè)階段：建國到文化大革命結(jié)束，行政倫理法制化經(jīng)歷了曲折發(fā)展的階段，如1954年我國第一屆全國人大第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法》，27條規(guī)定：一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。后因文化大革命等因素，我國行政倫理法制建設(shè)受到很大影響。改革開放最初十年左右時(shí)間，行政倫理法制建設(shè)主要集中于對(duì)公職人員經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的約束。20世紀(jì)90年代以來，是我國行政倫理法制化逐步發(fā)展和深入時(shí)期，尤其是2005年4月27日，全國人大常委第十五次會(huì)議通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》的頒布標(biāo)志著我國行政倫理建設(shè)步入了法制化的軌道。總體來說，通過不斷的探索與建設(shè)，黨和國家在我國行政倫理法制化建設(shè)上做了不少工作，可以說取得了不錯(cuò)的成就。法律體系不斷完善，立法在逐步加強(qiáng)，而且逐漸趨向于規(guī)范化，為有法可依提供了堅(jiān)實(shí)的后盾。但是在實(shí)踐中仍然存在著問題。從一組檢察機(jī)關(guān)查處的案件數(shù)據(jù)來看，從1979年到2001年的22年間查處的貪污賄賂等案件平均每年以20%以上的速度增長。這些驚人的數(shù)據(jù)表明，我國行政倫理法制化還存在嚴(yán)重的不足，而且面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

隨著中央對(duì)反腐倡廉工作的重視，學(xué)者們也越來越多的重視起這一領(lǐng)域，不斷的豐富其研究內(nèi)容，對(duì)行政倫理法制化在我國建設(shè)具有進(jìn)一步的推動(dòng)作用。但是從總體來看，也存在著幾方面的問題：一是對(duì)美、日、韓的行政倫理法制化研究較少，尤其是日本；二是在分析我國行政倫理法制化建設(shè)的過程中，注重理論必要性，而忽略了實(shí)踐的必要性研究；三是只重視行政倫理立法的研究而立法后的管理、監(jiān)督、公共教育方面的關(guān)注較少。這都是我國行政倫理法制化發(fā)展過程中的弊病，因而需要我們重新審視現(xiàn)狀，制定更有有效的行政倫理法律，以實(shí)現(xiàn)我國行政倫理法制化。

二、域外行政倫理法制化及借鑒

放眼世界，各國政府的改革無一不是高效率、負(fù)責(zé)任的政府邁進(jìn)的，為了建立負(fù)責(zé)人的政府，各國人民不斷總結(jié)并探索行之有效的方案。而行政倫理，是行為實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的一種重要的途徑，早在20世紀(jì)70年代受到各方面的關(guān)注，且在近幾年關(guān)注程度更加深，面也更加廣了。在美國“水門事件”的直接推動(dòng)下，美國國會(huì)通過的《政府倫理法》宣告了行政倫理制度化、法律化的開始。隨后，韓、日也爭相模仿，相繼推出了相關(guān)法律，并成立了相關(guān)執(zhí)法部門及司法部門。更具體上說這幾個(gè)國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了行政倫理法制化。這正為我國在行政倫理法制化道理上提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒，下文我

們就重點(diǎn)分析下美、日、韓的行政倫理立法背景，法制化歷程及各自的特點(diǎn)。

（一）美國的行政倫理法制化

1.美國行政倫理法制化的背景

有關(guān)預(yù)防腐敗的管理措施在美國很早就有了，早在第七任總統(tǒng)安德魯·杰克遜就已提出——為了防止權(quán)力走向腐化的一面，政府的權(quán)力有必要由各黨輪流執(zhí)掌。但“用立法來處理公共事務(wù)中的道德行為問題首先出現(xiàn)在美國19世紀(jì)中期的‘后杰克遜思想’時(shí)代”[7]。在這一立法出臺(tái)之后，實(shí)行“政黨分肥制”政治制度，政府中的職位被獲勝的政黨合法的瓜分，由于政治對(duì)行政的控制過于強(qiáng)大而使得權(quán)力高度集中，過度集中的權(quán)力不可避免的導(dǎo)致了腐敗活動(dòng)的頻繁發(fā)生。二戰(zhàn)以后，美國的政府作風(fēng)跌倒低谷，腐敗案層出不窮，上至總統(tǒng)，下至普通行政人員。到了20世紀(jì)70年代美國政府終于發(fā)生了臭名昭著的“水門事件”，是美國人民深感政府道德的嚴(yán)重性。這給行政倫理的發(fā)展提供了契機(jī)。一系列的政府問題迫切需求行政倫理立法及其法制化，這是政府優(yōu)化自身機(jī)制的需要，也是公眾隨著自身素質(zhì)的提高，要求政府更公正，更透明化的必然結(jié)果。2.美國行政倫理法制化的歷程

在實(shí)現(xiàn)“政黨分肥制”期間，美國通過了第一部利益沖突法規(guī)。這是美國首次將立法視為解決倫理問題的方法。隨后，沿著通過外部控制的方式以求最大化地減少腐敗行為的方向，美國在19世紀(jì)到20世紀(jì)中葉通過了不少法案：1892年通過的“離職后民事法案”，其內(nèi)容是規(guī)定聯(lián)邦政府的行政人員在離職后不得作為顧問、律師或代理人在他曾任職的組織的未決案件中提起訴訟請(qǐng)求。管理制度對(duì)腐敗的遏制效果并沒想象中的理想，二戰(zhàn)后，美國政府腐敗案更是層出不窮，更有杜魯門任職期間，爆發(fā)各種政府丑聞，使政府聲譽(yù)、形象大跌。面對(duì)種種不良社會(huì)風(fēng)氣，參議院于1951年舉辦了對(duì)聯(lián)邦政府公共管理中的道德狀況聽證會(huì)，并提出《對(duì)改善聯(lián)邦政府道德標(biāo)準(zhǔn)的建議，包括道德委員會(huì)》，為之后聯(lián)邦政府的立法工作提供了參考?？夏岬仙吓_(tái)后，將建立政府道德標(biāo)準(zhǔn)被列入政策議題，并在他的委任下對(duì)“倫理和政府中的利益沖突”的問題進(jìn)行研究用以改善現(xiàn)存的道德管理，逐步形成了“新的倫理法案”。1965年，約翰遜總統(tǒng)下達(dá)的“聯(lián)邦總統(tǒng)道德令”。改命令，明令禁止公務(wù)員的一些不當(dāng)行為，并要求聯(lián)邦政府各部門都要建立一個(gè)正式的道德項(xiàng)目，由一名道德官員負(fù)責(zé)，該官員的首要責(zé)任是執(zhí)行新的行為準(zhǔn)則。各機(jī)構(gòu)有責(zé)任制定適合于自己需要的規(guī)章。[8]這為公務(wù)員在工作中解決利益沖突提供了指南和參考標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也擴(kuò)大了倫理適用的范圍。尼克松總統(tǒng)任期并未對(duì)行政倫理進(jìn)行建設(shè)，反而自導(dǎo)自演了“水門事件”。這讓美國人民充分意識(shí)到政府道德敗壞的嚴(yán)重性。之后迫于輿論壓力，尼克松被迫下臺(tái)。

烏云籠罩不久，卡特總統(tǒng)上臺(tái)了，對(duì)行政倫理法制化建設(shè)大展拳腳，并于1978年10月26日簽署了“1978年政府倫理法案”，之后經(jīng)過美國國會(huì)通過了歷史上第一部倫理法——《美國政府行為倫理法》。它開啟了行政倫理法制化的先例，證實(shí)了行政倫理法制化的實(shí)現(xiàn)是完全有可能的。在此基本上，布什總統(tǒng)于1989年4月提交《美國政府行為道德改革法案》得到國會(huì)的通過，從而使美國立法、行政、司法等三大機(jī)構(gòu)的工作都需要接受道德標(biāo)準(zhǔn)的約束。以后克林頓，小布什都對(duì)法案進(jìn)行了部分修改和完善，最終形成了現(xiàn)在較完善的行政倫理體系。3.美國行政倫理法制化的特征

在對(duì)美國行政法制化的背景，歷程做出的回顧后，不難看出美國行政倫理法制化歷程較為漫長：美國早先制定了相關(guān)倫理制定和相關(guān)法律法規(guī)，但這些制度和法律法規(guī)無論在效力上還是在執(zhí)行方面取得的效果都不理想。真正對(duì)美國倫理法的制定起推動(dòng)作用和絕對(duì)性影響的莫過于“水門事件”的發(fā)生，它的發(fā)生是美國倫理問題的大爆發(fā)，也對(duì)美國行政倫理法制化過程中起著承上啟下的作用，正是因?yàn)樗陌l(fā)生，讓美國人民意識(shí)到政府腐敗的嚴(yán)重性，在此背景下，卡特總統(tǒng)簽署了《政府行為倫理法》。而正是這一法律的通過，才宣告行政作為第一個(gè)探索行政倫理法制化并使行政倫理法制化獲得成功的國家，為諸多國家做了立法的先驅(qū)，為他們提供了實(shí)踐的借鑒。

(二)韓國的行政倫理法制化

1.韓國行政倫理法制化背景

韓國曾是個(gè)腐敗問題嚴(yán)重的國家。自其獨(dú)立以來，一直同腐敗做斗爭，并非常注重反腐倡廉的工作。在行政倫理法制化過程中，其中少不了美國對(duì)其影響：“在美國的影響下，韓國社會(huì)的方方面面迅速向著西方文明制度轉(zhuǎn)變、學(xué)習(xí)、借鑒和利用西方制度模式的進(jìn)程加快，特別是法制化進(jìn)程加快并且程度也較高”[9]。在第一共和國時(shí)期，就提出了相關(guān)公共行政要求的內(nèi)容，到了第二共和國時(shí)期便制定了一攬子的反腐敗法規(guī)，如公務(wù)員財(cái)產(chǎn)登記法案。但“由于當(dāng)時(shí)政治秩序混亂，這一法案并未得到國會(huì)的通過”[10]，因此，許多反腐敗的法規(guī)也未得到真正意義上的執(zhí)行。直到全斗煥成立了社會(huì)凈化委員會(huì)后，并發(fā)動(dòng)了一場聲勢浩大的“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”。大力整頓了政府的風(fēng)氣，并對(duì)很多官員進(jìn)行再教育運(yùn)動(dòng)。隨著對(duì)政府政治環(huán)境的改善的迫切需要及各屆領(lǐng)導(dǎo)的大力支持和推動(dòng)，為行政倫理法制化創(chuàng)造了條件和依靠。韓國整頓政府作風(fēng)的決心加上域外對(duì)其影響和提供的經(jīng)驗(yàn)，韓國很快就形成了自身的行政倫理法制體系，并在國內(nèi)取得理想的效果。2.韓國行政倫理法制化的歷程

從20世紀(jì)50年代起，韓國一直重視反腐倡廉。并早在1950年就通過并發(fā)表了

《公職倫理確定宣言》，其中包括諸如廉潔、公平等現(xiàn)代公共行政要求的內(nèi)容。之后在張勉執(zhí)政時(shí)期應(yīng)其“反腐敗”口號(hào)的指引下提出了《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)登記法案》。不過并沒遏制政企關(guān)系的過于密切，行賄受賄等不正當(dāng)聚財(cái)現(xiàn)象的發(fā)生。直到樸正熙上臺(tái)后，提出了“垂直集體責(zé)任制”等反腐政策，對(duì)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的人以及責(zé)任監(jiān)察員和二級(jí)責(zé)任監(jiān)察員進(jìn)行連帶處分，這種處分加強(qiáng)了上下級(jí)的相互監(jiān)督力度，一定程度上也遏制了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在此基礎(chǔ)上，韓國行政倫理建設(shè)還在進(jìn)一步深化，在“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”的推動(dòng)下，韓國政府也不忘制定相關(guān)的法律制度，其中最為重要的是1981年12月31日頒布的《公職人員倫理法》，該法也實(shí)現(xiàn)了對(duì)良好的倫理觀的法制化，也標(biāo)志著韓國隊(duì)行政倫理制度的高度重視。但該法標(biāo)準(zhǔn)過高，即立法失敗，并未得到有效的執(zhí)行。之后，在盧泰愚等人的修改下，頒布了新的《公職人員倫理法》，但出現(xiàn)了上梁不正下梁歪的狀況，反腐工作也未得到很好的發(fā)展。直到1992年，金泳三政府，對(duì)《公職人員倫理法》的再三修改，并成立一個(gè)重要的執(zhí)行機(jī)關(guān)——公職人員倫理委員會(huì)。才標(biāo)志著韓國行政倫理法制體系的初步形成。之后金大中政府制定的一部綜合防腐敗法即《防止腐敗法》，并于2001年得到國會(huì)的通過，至此韓國反腐敗在法的基本上，取得了顯著成效。這標(biāo)志著韓國行政倫理法制化告一段落，也標(biāo)志著行政倫理法制化在韓國的成功。3.韓國倫理法制化的特征

韓國在獨(dú)立以后同樣經(jīng)歷過多次的反腐倡廉的嘗試，并在“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”背景的推動(dòng)下將反腐倡廉的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移向行政人員樹立良好的倫理觀上，并進(jìn)行了各種預(yù)防性的監(jiān)察活動(dòng)。從思想的基本上樹立自身的倫理觀加以法的強(qiáng)制力，通過自身的約束力，從本質(zhì)上解決了腐敗現(xiàn)象，并制定了《公職人員倫理法》。韓國從2003年起對(duì)全國的325個(gè)政府和公共機(jī)關(guān)進(jìn)行了一年一度飛清廉調(diào)查，并進(jìn)行清廉度的排名等做法，并取得了國際的贊賞和借鑒。韓國結(jié)合自身的歷史背景，文化基本，制定出了屬于自身使用本國的行政倫理法制體系。也證明了從行政人員價(jià)值觀入手的可行性和正確性。

（三）日本的行政倫理法制化

1.日本行政倫理法制化的背景

日本公務(wù)員的瀆職問題伴隨著人們需求欲望的增加而日益攀升。尤其是自20世紀(jì)80年代開始，伴隨著日本經(jīng)濟(jì)高度增長的同時(shí)，“以泡沫經(jīng)濟(jì)為背景的政府的公共事業(yè)中的公務(wù)員的收受賄賂事件，即瀆職事件不斷出現(xiàn)，而且這種瀆職以‘集團(tuán)’瀆職為代表”[11]。公務(wù)員的瀆職現(xiàn)象并不是單個(gè)的偶爾事件，而是由于公共事件所具有的巨大福利和國家行政組織機(jī)構(gòu)臃腫等原因造成的。有關(guān)政府腐敗越演越烈，迫切的需要切實(shí)的行政倫理制度化和法律化。與韓國相同，日本也深受美國的影響，甚至在

制定倫理法的具體問題上都是仿效美國的。二戰(zhàn)后，日本隊(duì)本國諸多制度都加以重新頒布及其完善，自然也包括行政倫理方面的法律法規(guī)。在急切的需要一條途徑來解決腐敗、行政倫理問題，來約束政府工作人員的行政行為的情況下，受美國行政倫理立法成功的推動(dòng)下，日本就仿效美國走上了行政倫理法制化的道路，并取得了很好的效果，成功的遏制了腐敗的蔓延，腐敗問題也得到了基本的解決。2.日本行政倫理法制化的歷程

二戰(zhàn)后，日本有關(guān)國家公務(wù)員倫理方面的制度首先出現(xiàn)在《國家公務(wù)員法》中。這一法律的出臺(tái)對(duì)制止公務(wù)員腐敗行為并未獲得預(yù)期的效果。以后再1996年11月發(fā)生的彩福址集團(tuán)事件，讓人們清楚的意識(shí)到行政腐敗問題的嚴(yán)重性。在這一歷史背景下，日本強(qiáng)化公務(wù)員制約體制，提出并實(shí)施《關(guān)于為恢復(fù)國民對(duì)行政及公務(wù)員信賴的新措施》，但現(xiàn)實(shí)中有關(guān)腐敗的丑聞并沒有得到減少。在全國人民的質(zhì)疑聲中，在世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織理事會(huì)上通過了《公共服務(wù)倫理原則》，為的是減少或者杜絕糜爛不止的政府腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，其中強(qiáng)調(diào)將行政倫理規(guī)范納入法制框架，并決定效仿美國做法著重制定公務(wù)員倫理法。此后，通過在野黨和執(zhí)政黨的共同參與下，最終達(dá)成共識(shí)，羅列出相關(guān)的倫理法案。在經(jīng)過眾議院全體議論并通過了一部行政倫理法，即在1998年8月公布的《國家公務(wù)員倫理法》。此后，日本政府又于2000年2月頒布《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》。日本強(qiáng)調(diào)了對(duì)公務(wù)員的制約后，公務(wù)員腐敗現(xiàn)象大幅度減少，這得利于行政倫理的制度化和法律化，這也標(biāo)志著日本的行政倫理也步入了法制化階段。進(jìn)一步證明了行政倫理法制化的可行性和必要性。3.日本行政倫理法制化的特征

日本的行政倫理法制化形成是在以泡沫經(jīng)濟(jì)為背景下，公務(wù)員的收受賄賂事件嚴(yán)重，而導(dǎo)致了公務(wù)員瀆職現(xiàn)象的發(fā)生。其特點(diǎn)在于這種瀆職現(xiàn)象的表現(xiàn)形式是以“集團(tuán)”的形態(tài)出現(xiàn)的，表現(xiàn)為企業(yè)家與政治家、公務(wù)員的結(jié)合，進(jìn)而形成相互連帶的密切關(guān)系，也可以理解為官商勾結(jié)。在日本，圍繞倫理問題的核心部分是金錢等問題，起倫理問題主要包括四個(gè)方面：一企業(yè)家倫理；二市民倫理；三政治家倫理；四國家公務(wù)員倫理。其為了防止出現(xiàn)政府危機(jī)，很有必要加強(qiáng)公務(wù)員等人員的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，提高他們的倫理道德素質(zhì)。更為重要的是日本看清了時(shí)勢，意識(shí)到行政倫理法制化的重要性，充分效仿了美國的成功先例。事實(shí)表明，日本的借鑒是很成功的。其倫理法還對(duì)倫理審查會(huì)的設(shè)立、權(quán)限及其倫理監(jiān)督等方面內(nèi)容都做了相關(guān)規(guī)定，發(fā)展到現(xiàn)在也逐步形成了適合本國的行政倫理法，實(shí)現(xiàn)了倫理法制化的飛躍。

（四）為我國行政倫理法制化提供的借鑒

1.美、日、韓的共同點(diǎn)

結(jié)合對(duì)三國（美、日、韓）的行政倫理制度化、法律化的歷程回顧來看，三國的立法背景及頒布法令后對(duì)法令的落實(shí)都具有共同之處，具體來說就是：（1）三國政府都是由于腐敗現(xiàn)象的屢禁不止，行政倫理法規(guī)缺乏強(qiáng)制性，收效甚低，從而迫使他們將行政倫理提升到法律的高度，他們也都選擇了行政倫理立法這一有效手段，來遏制政府的貪污腐敗行為；（2）在頒布行政倫理法之后，三國也同樣采取了相關(guān)配套的法規(guī)體系，為的是保證行政倫理法得到有效的實(shí)施，也起到了對(duì)法規(guī)制度不可缺少的輔助作用及其杜倫理法內(nèi)容的補(bǔ)充和完善。在這些已經(jīng)完成行政倫理法制化的國家中，出于文化和國情的不同，在一些名稱及執(zhí)行步驟有些小出入，不過大致是一樣的，有自己的行政倫理法，并設(shè)立相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。所以我們在行政倫理法制化的道路上也得仿效他們，形成自身的倫理制度體系，并結(jié)合國情進(jìn)行研究和分析的必不可少的。

2.為我國提供的借鑒

將目光返回到國內(nèi)，我國現(xiàn)在的境地同美、日、韓三國行政倫理立法初期一樣，在行政倫理法制化建設(shè)方面做了不少工作，并取得了一定的成就。近年來，我們黨和國家相繼頒布了一系列關(guān)于國家公務(wù)員的行為規(guī)范。例如，《國務(wù)院工作人員守則》、《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員組成人員守則》、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部收人申報(bào)的規(guī)定》和《關(guān)于對(duì)黨和國家機(jī)關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受的禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》等，特別是《中國共產(chǎn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國行政倫理法制化建設(shè)步入新的階段。

但是，我們也要看到我國在行政倫理法制化建設(shè)方面存在的問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是這些規(guī)定沒有上升為國家的法律，效力等級(jí)太低，影響其權(quán)威性和強(qiáng)制性。例如，我國還沒有制定“國家公務(wù)員法”，更沒有“行政倫理法”或“公務(wù)人員倫理法”以及實(shí)施的具體法令;二是這些規(guī)定不詳細(xì)，不具體，并過于分散，可操作性差，不便執(zhí)行。例如《國家公務(wù)員暫行條例》對(duì)國家公務(wù)員應(yīng)履行的八項(xiàng)義務(wù)雖作了明文規(guī)定，但未將其明確為行政倫理規(guī)范，而且其內(nèi)容過于原則，缺乏細(xì)化和懲治措施，因而難于具體操作;三是將公務(wù)員的紀(jì)律、義務(wù)與倫理規(guī)范混合在一起。既不全面，也不明確，極易引起行政主體對(duì)行政倫理規(guī)范的忽略;四是沒有相應(yīng)的組織制度保障。我國沒有實(shí)施行政倫理法的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，如倫理委員會(huì)和倫理委員會(huì)辦公室等。為了防止政府腐敗，維持負(fù)任的政府形象，也通過并實(shí)施了不少法律法規(guī)，采取了一系列的行政手段。從具體上講，在2003年“問責(zé)風(fēng)暴”的興起，也是確保公務(wù)員行為的負(fù)責(zé)任性以及對(duì)他們的行為進(jìn)行監(jiān)督。但是，我國同樣遇到了美、日、韓

三國在實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化過程中的瓶頸：隨著21世紀(jì)的到來，我們遵從“依法治國”，發(fā)案率法規(guī)的數(shù)目呈增加趨勢，但我國的腐敗案件數(shù)量反而有增無減，情節(jié)也越發(fā)嚴(yán)重，客觀的促使我們重新開始審視如何遏制腐敗問題。在2007年9月3日這天，國家預(yù)防腐敗局在北京成立，其主要目的是在源頭上治理腐敗問題。但本質(zhì)上看，好轉(zhuǎn)的只是表面現(xiàn)象，腐敗依然普遍存在。因此，我國應(yīng)在保存現(xiàn)有防腐敗制度和法律的基礎(chǔ)上尋求新的道路——行政倫理法制化。實(shí)行行政倫理法制化，一方面它為國家預(yù)防腐敗局提供了法律依據(jù)，針對(duì)腐敗源頭問題上，做到有法可依；另一方面，它也為行政人員提供了指導(dǎo)和參考準(zhǔn)則，強(qiáng)化他們的倫理素質(zhì)，最終達(dá)到行政倫理深入每個(gè)公務(wù)員心目中的目的，將行政倫理上升為義務(wù)的范疇。由于我國現(xiàn)有的法律法規(guī)，其內(nèi)容針對(duì)不強(qiáng)，行政倫理法制體系脆弱，在行政倫理法制化實(shí)踐方面，更是處于姍姍學(xué)步的狀態(tài)，這就要求我們要學(xué)習(xí)域外有關(guān)這方面的成功方案，這才是一條科學(xué)的，有效的，做向成功的捷徑。

根據(jù)我國反腐敗的現(xiàn)狀問題及國內(nèi)專家的呼吁，我國急需一部行政倫理法，而苦于倫理立法實(shí)踐的空白，這方面的立法最多也只有黨紀(jì)方面的相關(guān)法規(guī)體系。因而我們必須借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)：①加強(qiáng)行政倫理立法。除了憲法、行政法和刑法典中的有關(guān)行政倫理規(guī)范的規(guī)定以外，還應(yīng)加緊制定專門的行政道德法典。以及法律實(shí)施細(xì)則。行政倫理立法的內(nèi)容應(yīng)涵蓋全面、應(yīng)涉及公務(wù)活動(dòng)的各個(gè)方面。應(yīng)盡量量化原來一般原則性規(guī)定，使之具有可操作性。②建立監(jiān)督行政倫理規(guī)范執(zhí)行的專門機(jī)構(gòu)。對(duì)于違反行政倫理規(guī)范的公務(wù)員予以嚴(yán)肅懲處，是使公務(wù)員遵守行政倫理規(guī)范的重要保證，因此，必須加強(qiáng)行政倫理規(guī)范的執(zhí)法監(jiān)督。應(yīng)設(shè)立專門的行政倫理機(jī)關(guān)，并以立法的形式確定其職責(zé)和權(quán)限，負(fù)責(zé)對(duì)公務(wù)員從政道德行為進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)違反從政道德行為進(jìn)行懲處。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，可以在我國設(shè)立行政倫理委員會(huì)。行政倫理委員會(huì)宗旨是:加強(qiáng)公務(wù)員行政道德建設(shè)，提高公務(wù)員的行政道德修養(yǎng)，保障行政行為合法，促進(jìn)廉政建設(shè)，提高行政效能。③完善公務(wù)員行政倫理教育、培訓(xùn)制度。對(duì)公務(wù)員進(jìn)行行政倫理教育、培訓(xùn)是行政倫理法制化建設(shè)不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。我國公務(wù)員教育、培訓(xùn)制度已比較規(guī)范化，如《國家公務(wù)員暫行條例》第十章和國家人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員培訓(xùn)暫行規(guī)定》對(duì)我國公務(wù)員培訓(xùn)的原則、機(jī)構(gòu)、分類等作了專門規(guī)定，但也存在方法單

一、缺乏長期計(jì)劃性等缺陷，還應(yīng)努力完善。著重對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)的調(diào)查和監(jiān)督，并對(duì)他們加強(qiáng)行政倫理教育和宣傳，讓倫理道德深入人心，并建立相關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，規(guī)定其職權(quán)，被對(duì)其限權(quán)，從而保證對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)公眾的教育，有利于通過非正式監(jiān)督的途徑，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)有關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以確保行政倫理法的有效實(shí)施。在這只前，我們還需對(duì)我國行政倫理法制化的必要性和可能性進(jìn)行分析，下文就著重談?wù)勂浔匾院涂赡苄浴?/p>

三、我國行政倫理法制化的必要性和可能性

任何理論的發(fā)展都考慮到現(xiàn)實(shí)的意義，即它存在的必要性和可能性，在理論基礎(chǔ)上，實(shí)踐也得遵守客觀規(guī)律，否則理論再豐富，實(shí)踐再充分，沒有利用價(jià)值和實(shí)際意義事情的發(fā)展，這情況有還不如沒有。所以說，行政倫理法制化的研究出發(fā)點(diǎn)，也就是其必要性和可能性。首先，我們來分析下其必要性。

（一）行政倫理法制化的必要性

1.公共管理價(jià)值定位的變遷

任何事物的產(chǎn)生與發(fā)展不是純屬偶然，而是遵循著一定的發(fā)展規(guī)律。公共管理理論也不會(huì)例外。從威爾遜開始，行政學(xué)也已走過了一個(gè)多世紀(jì)。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)公共行政環(huán)境也發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著擴(kuò)大外交，高科技的發(fā)展特別是與聯(lián)網(wǎng)的普及，人們的視野的變廣，思想也更活躍了。也逐漸引發(fā)開始創(chuàng)新的熱潮，這些也誘發(fā)了公共管理核心價(jià)值在根本上的轉(zhuǎn)變，從而帶動(dòng)了行政管理研究重點(diǎn)的變化。

在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)中，行政被定義為國家意志的執(zhí)行，其行為準(zhǔn)則都是以經(jīng)濟(jì)高效為準(zhǔn)的。在不參與決策的情況下，在當(dāng)時(shí)看來行政是沒有價(jià)值選擇的而保持價(jià)值中立。但久而久之，隨著當(dāng)代社會(huì)的不斷發(fā)展及變化，政府在對(duì)效率目標(biāo)的瘋狂追逐的，而忽視了對(duì)行政價(jià)值的關(guān)注，導(dǎo)致自身無法再用過去中立的價(jià)值態(tài)度和管理模式來控制局勢和解決問題，價(jià)值中立的價(jià)值立場再也站不住腳了。行政人員隨之也出現(xiàn)價(jià)值偏向，原因有二：第一、行政人員是國家權(quán)力的執(zhí)行者，在行政管理中處于優(yōu)勢地位，其職權(quán)也為自身帶來了方便，在監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下，權(quán)力欲望不斷膨脹，權(quán)力越大就越容易走向腐敗，這是“自然”定律。再從“經(jīng)濟(jì)人”角度看，行政人員也是社會(huì)中的一員，其也會(huì)追求自身利益的最大化，這使得行政人員在行政執(zhí)行上成為了左右不定的“搖擺者”。第二，在具體的行政過程中，由于法律法規(guī)等對(duì)各項(xiàng)管理措施停留在表面功夫，加上公共內(nèi)容的不完備，行政人員必須根據(jù)自身所持有的態(tài)度，依靠個(gè)人情緒、愛好進(jìn)行價(jià)值判斷。如此，行政人員的自由裁量權(quán)不斷增多。帶個(gè)人色彩的工作作風(fēng)也不斷強(qiáng)化，因而行政人員難免會(huì)陷入倫理沖突的泥沼。從這兩方面看，如果不對(duì)行政人員加以客觀地指導(dǎo)，那么其行為必然會(huì)損害到公共利益、各種腐敗行為也將不可避免的發(fā)生。因此，立法機(jī)關(guān)必須對(duì)行政人員的倫理困境加以指導(dǎo)，并控制其自由裁量權(quán)。這些都依賴于行政倫理法制化，使得行政倫理在法律基礎(chǔ)上、依靠法律強(qiáng)制性和公正性，直接指導(dǎo)行政人員的行政行為，最大程度上的杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

因此，在構(gòu)成要件和價(jià)值取向上，法制注重法律的形式特征，即統(tǒng)一性、普遍性、強(qiáng)制性和可操作性等，與法律的內(nèi)容和價(jià)值取向無必然聯(lián)系，而法治不僅注重法律的

形式特征，更加強(qiáng)調(diào)法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和價(jià)值取向，要要求明確區(qū)分好法與劣法、善法與惡法，為此，推行法治要求遵循以下原則：法律至上、尊重及保障人權(quán)、以權(quán)利為本位、法律面前人人平等、政治權(quán)力相互制衡、司法獨(dú)立。2.回應(yīng)公眾的需求

隨著普法教育的不斷深入，人們的法制觀念的意識(shí)不斷強(qiáng)化。民告官的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。人們對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品的需求都在不斷增多，要求政府回應(yīng)的問題也在不斷增多。從某種意義上講，公務(wù)員一方面接受公眾更大程度的監(jiān)督，但另一方面將要滿足公眾更多的需求，因?yàn)?，在生活之中的人們首先尋求依靠的就是行政機(jī)關(guān)。與此同時(shí)，對(duì)公眾的多方面需求，又基于我國地大物博，人口又多，結(jié)合不同地域的不同情況，政府也迫于形勢而提供多樣性和差異性的服務(wù)，很難做到統(tǒng)一、一致。這無疑是行政機(jī)關(guān)及工作人員在價(jià)值判斷和選擇上的一大麻煩。因此，行政人員所做的大部分行政活動(dòng)對(duì)不得不根據(jù)自身的價(jià)值取向去滿足大部分公眾的需求，以保證最大化公共利益的實(shí)現(xiàn)。這種困境又間接賦予了行政人員更多的自由裁量權(quán)。在這種自由的“慫恿”下，行政人員難免會(huì)為了追求私人利益最大化而偏離公共利益。為了對(duì)行政人員進(jìn)行約束，已頒布的法律以及相關(guān)法規(guī)，由于局限于行政人員自身約束，而這種軟性質(zhì)的約束，效果很不理想。這意味著需要將行政倫理對(duì)行政人員的約束強(qiáng)化，使其真正遵守行政倫理的相關(guān)規(guī)定。而行政人員倫理法制化正可以保障對(duì)行政人員的行政倫理起到的強(qiáng)制效果，同時(shí)也可以相當(dāng)程度上避免行政人員視公共利益不顧而去利用公共權(quán)力追求個(gè)人利益、“公報(bào)私囊”等現(xiàn)在的發(fā)生。

在社會(huì)基礎(chǔ)上，為了回應(yīng)公眾的需求，任何社會(huì)均可推行法制，不管是健全的還是不健全的，也不管是好的還是壞的，而真正的法治則必須要求以民主政治、市場經(jīng)濟(jì)和市民人本主義三位一體構(gòu)成的社會(huì)結(jié)構(gòu)為其基礎(chǔ)。在實(shí)現(xiàn)條件上，法制僅僅體現(xiàn)為一系列的法律條文和保證其實(shí)施的制度實(shí)施，只要存在立法者、執(zhí)法者和司法者即可，而法治所要求的實(shí)現(xiàn)條件則要高得多，如：民主公正的立法體制，靈活創(chuàng)新的法律實(shí)施機(jī)制，獨(dú)立完善的法律監(jiān)督體系，高素質(zhì)的法律職業(yè)隊(duì)伍，廣泛深入的守法護(hù)法意識(shí)，等等。都說明了法制化的必要性。3.行政人員的倫理自主性問題

行政人員角色的多樣性要求其必須為了做好每一個(gè)角色而奮斗。作為行政人員，他需要追求公共利益最大化以及公共行政的高效率，需要接受組織的控制，也受到有關(guān)法律和規(guī)定的束縛；作為家庭中的一員，他需要為家庭承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這就需要他追求個(gè)人利益最大化；而作為社會(huì)中的一員，他同樣也需要為自己的名譽(yù)和地位而奮斗。從行政人員的本質(zhì)來講，他在行政過程中擔(dān)當(dāng)了多重角色，而每種角色賦予的要求也不盡相同，也許他扮演的就是負(fù)債者。從而在行使執(zhí)行權(quán)力就可能產(chǎn)生偏差，如執(zhí)行對(duì)象剛好是債主，由于原本的債務(wù)關(guān)系，就會(huì)造成其徇私枉法。所以由于行政人

員的特殊，使人們更容易陷入倫理沖突的困境，從而給行政人員帶來了行政倫理自主性問題。

具體來講，行政人員的行政行為中也充滿著沖突，如其在行政組織中，要受上級(jí)的管理和指導(dǎo)，并服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)；而在其職位上，他受到行政職業(yè)道德規(guī)范的指導(dǎo)，當(dāng)上級(jí)的命令和職業(yè)道德規(guī)范有所沖突時(shí)，自己該怎樣呢？法是死的，人是活的，不擇手段的完成上級(jí)任務(wù)難道不可以問題等等。在利益沖突問題上，行政人員就要面臨這種“利益與職責(zé)之間、私人的生活稟性和公共角色義務(wù)之間的不可避免的緊張關(guān)系”[12]。職位責(zé)任、人際關(guān)系、私人生活稟性對(duì)其價(jià)值判斷和選擇有著重要的影響。要解決這些問題，需要求助于各項(xiàng)法律法規(guī)的規(guī)范，但更少不了行政倫理的指導(dǎo)與規(guī)范。而倫理規(guī)范自身的軟弱性又迫切需要法律的幫助。從這個(gè)角度出發(fā)，行政倫理法法制化為行使人民解決了個(gè)人倫理自主性的問題，為行政人員指明了方向，以使行政人員面對(duì)不同的困境都能有法可依，從而做出正確的行為。4.行政倫理法制化是我國社會(huì)發(fā)展的客觀需求

首先從道德層面來講，人與人之間很大一部分的關(guān)系是靠道德來調(diào)節(jié)的，但道德并非萬能的，其主要靠得是人的自律，如果有人不遵守，他也只能受到社會(huì)的輿論和譴責(zé)，而不會(huì)受到物質(zhì)利益損失或法律方面的制裁，所以道德本質(zhì)上的軟約束性，要對(duì)行政人員行為加以控制，其道德行為一定要用法律加以約束，使其真正履行公務(wù)員應(yīng)履行的職責(zé)。.其次，行政倫理法制化建設(shè)還是轉(zhuǎn)型時(shí)期我國行政倫理規(guī)范的迫切要求。建國以來，我們都要求行政人員做人民的公仆，全心全意為人民服務(wù)。過去由于經(jīng)濟(jì)水平及經(jīng)濟(jì)體制的局限，多數(shù)人對(duì)權(quán)利沒有過多的價(jià)值傾向，而行政我國正在進(jìn)行社會(huì)化市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，人民追求個(gè)人利益既合法正當(dāng)，甚至?xí)玫絿业拇罅χС?。非公職人員用各種手段發(fā)家致富。許多公務(wù)員從心里上開始不平衡，再加上政治體制的不完善，一些公共行政人員就陷入了倫理沖突之中，有些干脆以權(quán)謀私，并引發(fā)了多種多樣的、嚴(yán)重的倫理問題，如權(quán)力交易瀆職失責(zé)，權(quán)錢交易等。導(dǎo)致這一結(jié)果的主要原因之一是我國行政運(yùn)作過程中缺失最基本的行政倫理規(guī)范和法制秩序。因此，在新時(shí)期，對(duì)行政人員的倫理進(jìn)行法制約束至關(guān)重要。而且由于市場經(jīng)濟(jì)的契約性、競爭性、開放性等特性，都要求以法律手段來調(diào)整各種主體之間的關(guān)系，行政人員是各種調(diào)控的直接執(zhí)行者和落實(shí)者。所以更要對(duì)其行為進(jìn)行法律高度上的規(guī)范，才能使他們切實(shí)的遵守基本的倫理規(guī)范。

黨的十五大報(bào)告提出：“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！本艑萌珖舜蟮诙螘?huì)議又將此寫入憲法。這是全黨對(duì)鄧小平民主和法治思想認(rèn)識(shí)上的深化，標(biāo)志了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的重大改革和完善，也表明了我們黨堅(jiān)持依法治國，厲行法治的信心和決心。而在行政領(lǐng)域采取法制化，制度化，也是為了順應(yīng)黨的號(hào)召，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化，完善我國的法律體系。

（二）行政倫理法制化的可行性

上述對(duì)我國行政倫理法制化的必要性進(jìn)行了充分的分析，但光具有必要性還不能推出其在現(xiàn)實(shí)中合理性及合法性，所以還需要對(duì)其現(xiàn)實(shí)的可能性進(jìn)行分析。本人認(rèn)為，行政倫理法律法化的前提是道德的法制化。要想分析行政倫理法制化的可能，就要對(duì)道德法制化可能性為切入口分析。

在道德法制化前，還得先實(shí)現(xiàn)道德法律化，所謂道德法律化，就是以法律的形式對(duì)某些道德規(guī)范加以規(guī)定，即“立法者以成文的形式確認(rèn)和保護(hù)它的基本道德主張”[13]。范進(jìn)學(xué)指出，它是“立法者一定的道德理念和道德規(guī)范或道德規(guī)則借助于立法程序以法律的、國家的意志的形式表現(xiàn)出來的并使之規(guī)范化、制度化”[14]。

從道德法制化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)看，道德是一種軟性約束，而法律確是種強(qiáng)制性規(guī)定。兩者是否相互兼容，直接決定了道德法制化的現(xiàn)實(shí)可行性。我國大多數(shù)倫理學(xué)方面的學(xué)者通過如此深入研究，大多是都以道德和法律的相互滲透、相互影響及互補(bǔ)互成的關(guān)系為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。我們也是從它們兩者的共同點(diǎn)出發(fā)，來分析道德法制化的可能性：道德與法律兩者都是有義務(wù)規(guī)范，兩者便可以通過義務(wù)作為橋梁進(jìn)行相互轉(zhuǎn)換；再者兩者在社會(huì)上也同樣有很強(qiáng)的普遍適用性。

在此基礎(chǔ)上，道德可以通過國家強(qiáng)制力量，保證最大程序的落實(shí)，使其更普遍化，變成人人都可以遵守的一般性規(guī)范；還有從邏輯的角度看，“無論是法律還是道德，都是既要產(chǎn)生規(guī)范效力的必須邏輯，又需要體現(xiàn)價(jià)值合理性的應(yīng)當(dāng)邏輯”[15]。所以從上述幾點(diǎn)出發(fā)，盡管法律和道德是兩種不同的社會(huì)規(guī)范，但是兩者的共通性，為兩者能聯(lián)系起來創(chuàng)造了條件。

從道德法制化的理論基礎(chǔ)來看，關(guān)于道德法律化的觀點(diǎn)，也有學(xué)者持有懷疑的態(tài)度，他們的出發(fā)點(diǎn)也不無道理。作為義務(wù)的道德為了得到深入人心的效果是可以實(shí)現(xiàn)法律化的，而有些道德其標(biāo)準(zhǔn)過高也難免會(huì)不適合法律化，在一定程度上也只能作為一種理想而被人們追求，而不能強(qiáng)制的要求這樣的道德就得做會(huì)人們的標(biāo)準(zhǔn)。而在博登海默的《法理學(xué)——法理學(xué)及其分法》的著作中，也捕捉到“法律和道德代表著不同的規(guī)范性命令，其控制范圍在部分上重疊化。道德有些領(lǐng)域定位于法律管轄之外的，而法律中也有些部門幾乎是不受道德判斷影響的。但是存在著一個(gè)具有實(shí)質(zhì)性的法律法規(guī)制度”[16]。由此，不難看出道德是可以法律化的，但被法律強(qiáng)制道德是有限的，即道德法律是有限的，同樣道德的法制化也受到了制約。

在分析和解決道德法律化可能性問題之后，道德法律化的問題也就隨之而解開了。而行政倫理的法制化可能性更依賴的是良好的法制化壞境。從目前來看我國正處于法制完善階段，一如既往的提倡依法治國，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和完善各項(xiàng)法律法規(guī)，這為行

政倫理法制化實(shí)行創(chuàng)造了先機(jī)，同時(shí)行政倫理法制化也完善和補(bǔ)充了我國的法制體系。當(dāng)能夠法律化的道德被立法機(jī)關(guān)通過之后，而是成立的法律時(shí)，為了使其得到執(zhí)行，就必須設(shè)立相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，而為了保障公共合法權(quán)利就必須建立相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)，逐步建立法律在道德的行政及司法體系，從而達(dá)到道德法制化。而與此同時(shí)，也同樣需要對(duì)公民在該法內(nèi)容上的教育和對(duì)該法執(zhí)法程序的了解，以保證此法的推廣及普及。因此，同時(shí)在立法，執(zhí)行，監(jiān)督等各方面為行政倫理法制化營造良好的氛圍，在道德法律化成為可能之后，行政倫理的法制化也及有發(fā)展的可行性。

四、我國行政倫理立法路徑的思考

通過前文對(duì)行政倫理及其法制化的概述，我們了解到了行政倫理法制化的定義，完成了對(duì)其研究的前提步驟。接著對(duì)美、日、韓成功實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化的背景、歷程及特征進(jìn)行了多方面的總結(jié)，再結(jié)合國內(nèi)外現(xiàn)狀，對(duì)我國實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化的必要性和可能性的分析得出，在倡導(dǎo)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下，我國行政倫理失范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，腐敗現(xiàn)狀仍較為嚴(yán)重，這與“建設(shè)服務(wù)性政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”的理論背道相馳。在行政倫理法制化建設(shè)成為世界各國行政倫理管理發(fā)展的普遍超勢下，也成為了我國全面建設(shè)和諧社會(huì)的當(dāng)務(wù)之急。行政倫理法制化建設(shè)必須樹立科學(xué)的行政倫理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)行政倫理立法；建立行政倫理規(guī)范的監(jiān)督機(jī)構(gòu)并賦予相關(guān)的獨(dú)立監(jiān)察權(quán)力；加強(qiáng)和完善行政主體的行政倫理教育、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；強(qiáng)化非正式監(jiān)督等內(nèi)容。在下文我們將具體分析我國行政倫理立法的路徑，怎樣的行政倫理立法才能切實(shí)的解決我國的行政倫理現(xiàn)狀？在行政倫理立法中還存在哪些問題等。

（一）行政倫理法制化的指導(dǎo)思想或基本原則

從具體上講，社會(huì)主義行政倫理體系由三個(gè)層面內(nèi)容構(gòu)成，即行政倫理價(jià)值觀、行政倫理規(guī)范和行政倫理選擇機(jī)制。而在行政倫理法制化的過程中，其核心也是基礎(chǔ)是行政倫理價(jià)值觀。行政倫理建設(shè)的首要任務(wù)就是要確立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政倫理價(jià)值觀。價(jià)值觀對(duì)道德觀具有決定性的作用，它不僅確定道德的方向，還規(guī)定和引導(dǎo)人們的道德評(píng)價(jià)、道德判斷和道德選擇。社會(huì)道德危機(jī)實(shí)質(zhì)也是源于價(jià)值觀的混亂。行政倫理是對(duì)行政價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)、判斷及選擇的內(nèi)在尺度，也是行政主體活動(dòng)的價(jià)值取向。由于行政價(jià)值觀在行政倫理法制化建設(shè)的特殊地位，同時(shí)也決定了它在建設(shè)過程中的重要意義?，F(xiàn)代社會(huì)的行政倫理價(jià)值觀是公共行政的基本原則和政府的只能所決定的。中國現(xiàn)代公共行政的基本原則是人民民主主權(quán)原則；這就決定了人民利益和公共利益是我國行政機(jī)關(guān)一切活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。我國政府的中心只能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)和服務(wù)于社會(huì)主義市場機(jī)制，這就決定了追求客觀效益應(yīng)作為行政管理的一個(gè)重要目標(biāo)。與此同時(shí)，科學(xué)合理的行政倫理價(jià)值觀應(yīng)當(dāng)是以為人民服務(wù)為核心，在吸取廉政、勤政、公仆精神等傳統(tǒng)行政價(jià)值觀的基礎(chǔ)上融入現(xiàn)代效率觀

念、協(xié)調(diào)意識(shí)和法制觀念。

其次，在確立行政倫理規(guī)范方面，在發(fā)展的角度來講，行政倫理規(guī)范是順應(yīng)歷史發(fā)展的規(guī)范，是根據(jù)社會(huì)實(shí)際情況而制定的規(guī)范，在不同時(shí)期，對(duì)具有不同行政職責(zé)行政工作人員會(huì)有不同的要求。就目前而言，主要應(yīng)當(dāng)提倡公正、誠信、廉政、勤政等：（1）公正可以防止政府工作人員受到社會(huì)關(guān)系、金錢往來或個(gè)人的某種理念的影響使其不從公共利益出發(fā)，不依法秉公辦事，而使利益分配的砝碼傾向于個(gè)人利益或行業(yè)集團(tuán)利益而使社會(huì)利益、國家利益受損失。公正對(duì)調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)社會(huì)主義的健康發(fā)展有這主要意義；（2）從古至今，誠信一直被視為“立人之道”和“立政之本”。只有誠信于民，才能取信于民。管場中各種腐敗行為和暗箱操作造成了整個(gè)社會(huì)的信用匱乏。為官為政者的一言一行都要對(duì)人民負(fù)責(zé)，這樣才能取信于民。才能保持社會(huì)的治安；（3）中國共產(chǎn)黨在黨十四大明確要求“廉潔奉公，勤政為民”。中國也有著“為政以德的傳統(tǒng)”。；廉潔作為一種行政倫理規(guī)范，要求公務(wù)員潔身自好，不損失肥私，做到兩袖清風(fēng)，一塵不染。因此提倡廉潔要求對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的廉政建設(shè)；（4）勤政是從公務(wù)員業(yè)務(wù)素質(zhì)和敬業(yè)態(tài)度出發(fā)，要公務(wù)員以高度的責(zé)任心，努力追求、創(chuàng)造最大化的工作效率和業(yè)績。這是對(duì)公務(wù)員的一種督促，一種警策，更是公民和正義之間平等“契約關(guān)系”的一種具體體現(xiàn)和制約。

行政選擇就是一種倫理選擇。對(duì)于行政選擇起決定作用的倫理動(dòng)因是：行政業(yè)務(wù)、行政良心和行政人格。行政義務(wù)就是行政道德責(zé)任。它是行政主體在行政活動(dòng)對(duì)國家政府及人民利益所承擔(dān)的責(zé)任。行政良心強(qiáng)調(diào)的是行政主體的自律、就將行政義務(wù)上升到一種自覺意識(shí)，而行政人格是行政倫理發(fā)展的最高階段。它是通過一系列的行政活動(dòng)而形成又表現(xiàn)于一系列活動(dòng)中的一種品格，是我們在行政倫理建設(shè)及行政倫理法制化道路上的最高目標(biāo)。

從上述三個(gè)層面的分析及各自發(fā)展的方面和目標(biāo)，也為我國行政倫理法制化提供了指導(dǎo)思想和基本原則。只要我國在行政倫理法制化過程中，以行政倫理價(jià)值觀為切入口，制定相應(yīng)的行政倫理規(guī)范，再選擇切實(shí)可行的行政倫理機(jī)制，設(shè)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)，那我國的行政倫理法制化的成功將指日可待。

（二）我國行政倫理立法模式選擇

我們通常認(rèn)為，法律是由貨架制定或認(rèn)可的，然而在本質(zhì)上講法律確實(shí)由其具體的人來制定的，是由具體是立法機(jī)構(gòu)起草、修改和審定的。因而立法者的色織決定著法律的生命力：立法者的法律學(xué)識(shí)、法律修養(yǎng)，法律意識(shí)直接影響著法律的制定。由于復(fù)雜的原因，我國立法中的許多人不僅沒有接受過專門的教育而且也沒有經(jīng)歷必要的法律實(shí)踐訓(xùn)練，加上大會(huì)期短，審議法律草案的時(shí)間不夠充分，討論問題流于形式，走過場，走一個(gè)人口眾多、地域較廣的國家里，不可能人人都有機(jī)會(huì)和能力參與法的

制定，于是將法的制定委托給那些能夠完成此項(xiàng)任務(wù)的精英人物和專門機(jī)構(gòu)身上就是必然的，也是應(yīng)該的。而在當(dāng)前中國現(xiàn)在倫理法制化經(jīng)驗(yàn)不足、法制機(jī)制不成熟的轉(zhuǎn)型時(shí)期，更要注重參與立法者及專業(yè)人士的素質(zhì)要求。彼得·F·德魯克認(rèn)為“專業(yè)人員倫理的基本準(zhǔn)則，是公共責(zé)任倫理的基本準(zhǔn)則”[17]。這也客觀要求了專業(yè)人員，要求其具備高素質(zhì)和較高的思想倫理領(lǐng)悟。要做到公正、公平、有害則不為、處處為人民利益最大化考慮。而行政倫理立法也同樣應(yīng)該對(duì)城外的現(xiàn)在倫理立法以及國內(nèi)已有的其他法律作為基礎(chǔ)和借鑒。1.域外的行政倫理立法模式選擇

國際上行政倫理法制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，很值得我國借鑒，下面主要以美、日、韓三國為例，對(duì)其進(jìn)行比較及立法方向的介紹：

首先，在形式上，這些發(fā)達(dá)國家的行政倫理規(guī)范大致有三套系統(tǒng)：一是通過國家立法的形式確定公共行政的道德。譬如：早在1958年7月，美國國會(huì)以共同決議書的形式通過了《政府工作人員倫理準(zhǔn)則》；1978年10月，美國國會(huì)通過了《美國政府行為倫理法》等。另外，政府的以部門根本自身的具體情況，制定了適合本部門的倫理規(guī)范和實(shí)施辦法。二是由機(jī)關(guān)組織提議的用于規(guī)范其成員國政府行為倫理規(guī)范。譬如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在1989年將治理國際腐敗問題提上了議事日程。之后也先后提出了《制止賄賂公約》《改善行政倫理行為決議書》等，這些規(guī)定對(duì)于改善和規(guī)范成員國的公共行政行為都起到了積極的作用。三是公務(wù)員職業(yè)社團(tuán)制定的倫理準(zhǔn)則。譬如，美國公共行政行學(xué)會(huì)同理事會(huì)經(jīng)過反復(fù)討論。于1981年通過了一系列道德原則，并在此基礎(chǔ)上于1984年制訂一部道德準(zhǔn)則。其次，在管理體制上，建立了一套立體式，多層次，多方面的反腐倡廉體系。這些機(jī)構(gòu)既包括像OECD這樣的國際聯(lián)合機(jī)構(gòu)，也包括國內(nèi)職業(yè)協(xié)會(huì)與學(xué)會(huì)以及其他一些非政府組織等社會(huì)團(tuán)體，甚至還有不少私人倫理咨詢公司，也加入到政府倫理建設(shè)的陣營。除此以外，也通過立法新創(chuàng)或授權(quán)立法成立了各種行政倫理、管理機(jī)構(gòu)。甚至在許多部門及許多州和市的議會(huì)和政府，也設(shè)有倫理方面的工作機(jī)構(gòu)。第三，在教育科研上，本也有一支強(qiáng)大的教育科研隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)不僅受理政府倫理咨詢，而且協(xié)助政府做行政倫理培訓(xùn)。在美國，高等院校也成了美國行政理論的研究、培訓(xùn)和咨詢的重要基地。2.結(jié)合實(shí)際——我國的行政倫理立法模式選擇

從上述不難看出，在域外諸國行政倫理立法的過程中，不僅是以國家立法的形式立法，更多的是國際組織，國內(nèi)的一些行政職業(yè)協(xié)會(huì)與學(xué)會(huì)，甚至還在非政府組織的參與和協(xié)助政府建設(shè)行政理論法制化環(huán)境。這樣做充分發(fā)揮了非政府組織的作用、傾聽它們的心聲，立法也更切實(shí)際，更能于民相通。結(jié)合我國實(shí)際，法律普及存在過于表面化。許多人處在守法的階段，而沒有真正的“知法，懂法”。甚至我國立法機(jī)構(gòu)

中的參與立法的人員也有很多沒有接受過專門的法律教育，而多數(shù)偏于自己的喜好或者盲目跟風(fēng)來制定法律法規(guī)；再加上我國地大物博，人口過多，這也阻礙了法律普及和群眾的參與程度。結(jié)合這一實(shí)際，得出三種模式：（1）行政機(jī)關(guān)立法模式。這也是最基本的，主要指由有立法權(quán)的機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)起草有關(guān)倫理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他重要的規(guī)范性文件的行為。涉及多個(gè)相關(guān)部門時(shí)，委托一個(gè)部門牽頭，組織其他有關(guān)部門共同起草跨部門跨行業(yè)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他重要的規(guī)范性文件的行為。這些不僅加強(qiáng)了各部門的聯(lián)系，同時(shí)還杜絕了個(gè)別部門為了自身利益而偏離立法目標(biāo)。有一個(gè)部門牽頭，也解決了各部門職能劃分不明確時(shí)而出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象。一定程度上，也提高了部門及部門之間的工作效率，并起到相互監(jiān)督的效果。（2）法學(xué)專家立法模式。積極發(fā)揮高校，科研機(jī)構(gòu)豐富的法學(xué)人力資源優(yōu)勢。聘請(qǐng)全國著名大學(xué)、科研院所的專家教授起草行政倫理有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他重要的規(guī)范性文件。充分發(fā)揮法學(xué)家的特殊性，一他們受過專門的法律教育并形成成熟的法律體系；二他們不同立法機(jī)關(guān)或政府工作人員，他們能更客觀的分析問題解決問題，同時(shí)慮及國家利益和人民的利益，為利益尋求平衡點(diǎn)。從而制定出科學(xué)的、公正的行政倫理法。（3）就業(yè)律師方法模式。發(fā)揮職業(yè)律師豐富的職業(yè)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，組織有豐富職業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師共同起草，有關(guān)法律法規(guī)的行為，因?yàn)楦嗟臅?huì)站在行政相對(duì)人的角度考慮問題，這樣會(huì)提高立法工作的民主性和科學(xué)性。

但他們都有各自的弊端：行政機(jī)關(guān)立法更多會(huì)站在國家利益或者部門利益角度考慮問題，往往忽略行政相對(duì)人的利益；執(zhí)業(yè)律師立法正好與之相反：往往忽略國家利益、單位利益，體現(xiàn)行政相對(duì)人的利益，甚至于體現(xiàn)其階層利益；而法學(xué)專家立法，站在社會(huì)利益的角度，立法工作也只有科學(xué)性和前瞻性，但其制定的法律缺乏操作性，過于抽象性，不便于被大眾接受。綜合分析，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各個(gè)立法模式的優(yōu)勢，共同參與倫理立法，從國家利益，社會(huì)利益及行政相對(duì)人的利益，多層次、多方面、多角度系統(tǒng)的考慮問題。即其立法將會(huì)做到科學(xué)性、民主性、前瞻性、可行性等存的法律模式。這才是行政倫理法制化應(yīng)追求和實(shí)現(xiàn)的立法模式。

（三）關(guān)于行政倫理立法的幾個(gè)問題

行政倫理法是為了提高公務(wù)員的廉潔度，增強(qiáng)國民對(duì)本國政府及其行政人員的信任度。但是這一目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，光有完善的法律體系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)?，這些法律體系如果得不到有效的執(zhí)行，構(gòu)建法律體系和工作就變得毫無意義，反腐的工作還是不能取得進(jìn)展。例如韓國在1981年就已對(duì)行政倫理立法，但由于該法并未得到執(zhí)行，反腐的效果并未取得歷史性的突破。因此，在制定了相關(guān)倫理法律法規(guī)體系后。就應(yīng)成立相應(yīng)的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，并對(duì)其有一個(gè)比較完整的規(guī)定。充分考慮立法的適用對(duì)象，立法的具體內(nèi)容，執(zhí)行和監(jiān)督及其執(zhí)行程序等幾個(gè)立法問題。

1.適用對(duì)象

行政倫理就是行政領(lǐng)域的倫理，是指調(diào)整行政主體在國家事務(wù)的治理和管理活動(dòng)中所產(chǎn)生的各種利益的，是衡量行政行為的一種規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。從字面理解，行政倫理是行政領(lǐng)域的倫理，而涉及行政領(lǐng)域的主要有國家機(jī)關(guān)、政府組織、社會(huì)團(tuán)體，也少不了企業(yè)和市民方面的倫理問題。不可否認(rèn)的事實(shí)是無論是怎樣的社會(huì)，即治家倫理和國家公務(wù)員倫理對(duì)企業(yè)家及市民倫理都起著引導(dǎo)、示范的作用。尤其是公務(wù)員職務(wù)所接觸社會(huì)各方面的廣泛性，從而這些國家公務(wù)員的優(yōu)良的道德表現(xiàn)是贏得公民信賴的一種資本和手段。為了防止政府危機(jī)，也必須加強(qiáng)其社會(huì)責(zé)任意識(shí)，提高倫理道德素質(zhì)。從立法的角度看，由于國家公務(wù)員的特殊性，在行政倫理范疇內(nèi)的決定性的地位，所以行政倫理立法的主要使用對(duì)象應(yīng)該是國家機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)及其工作任務(wù)。而在中國是“黨指導(dǎo)部門、部門服從黨”的原則，所以在行政倫理法制化的道路上，要注重黨組織及黨成員在行政倫理方面的要求。在法的層面上，對(duì)公務(wù)員的職能做義務(wù)要求，要求公務(wù)員履行其最最初的志向，即為全國人民服務(wù)，謀求為整個(gè)社會(huì)做貢獻(xiàn)；并要求他們時(shí)刻注意抑制利己部分的利益擴(kuò)張。通過法的強(qiáng)制性，最終達(dá)到防止權(quán)力交易，瀆職失責(zé)，權(quán)錢交易，以權(quán)謀私，瀆職犯罪等行為。再者，公務(wù)員也是公民中的精英部分，其本身具有較高的素質(zhì)和思想悟性，懂得知法、守法。所以行政倫理法很有必要從國家行政工作人員下手，他們得到了規(guī)范后，通過他們的引導(dǎo)和示范，更直接的贏取公民的信賴，使行政倫理立法得以更好的落實(shí)。2.行政倫理立法的內(nèi)容

行政倫理法制化指的是行政倫理章程化，其內(nèi)容包括行政倫理規(guī)范和行政倫理法律兩部分。從本質(zhì)上講，行政理論法律也是一種行政倫理規(guī)范，只在強(qiáng)制性上稍有區(qū)別。而行政倫理規(guī)范可以分為三種不同類型：（1）應(yīng)為型規(guī)范，即對(duì)行政人員的最高層次的道德要求，如全心全意為人民服務(wù)；（2）可為型規(guī)范，是對(duì)行政人員的道德要求，如恪忠職守敬業(yè)等；（3）不可為型規(guī)范，是對(duì)行政人員的道德戒律，如不得以權(quán)謀私、弄虛作假等。通常情況下，只有一種道德規(guī)范能夠法制化，而對(duì)前兩類道德規(guī)范涉及的行為、法律往往是無能為力的，只能靠行政人員的修養(yǎng)來約束和督促自身的行為。行倫理理論規(guī)范包括三種規(guī)范，行政倫理法律僅指的是第三種類型的規(guī)范。

在域外，行政倫理規(guī)范的主要內(nèi)容大體包括：要求公務(wù)員必須忠于職守，忠于憲法，忠于國家；公務(wù)員必須廉潔奉公，不能以權(quán)謀私；公務(wù)員必須嚴(yán)守國家機(jī)密，樹立公務(wù)員在公務(wù)內(nèi)外的形象。而美、日、韓三國制定有專門的行政倫理法中，其內(nèi)容大致就包括：公務(wù)員應(yīng)該遵守的倫理法規(guī)；財(cái)產(chǎn)、禮品等申報(bào)與公開；對(duì)行政倫理法規(guī)進(jìn)行管理的倫理委員會(huì)的設(shè)置及其職責(zé)等。其倫理法內(nèi)容主要是禁止政府工作人員以其權(quán)力、地位和影響力直接或間接的謀取任何私利。

在國內(nèi)，我國人事部曾于2002年2月21頒布了《國家公務(wù)員行為規(guī)范》，這是對(duì)公務(wù)員現(xiàn)在倫理要求規(guī)范化的一個(gè)體現(xiàn)。主要內(nèi)容包括：政治堅(jiān)定、忠于國家、勤政為民、依法行政、務(wù)實(shí)創(chuàng)新、清正廉潔、團(tuán)結(jié)協(xié)作、品行端正八項(xiàng)。但其內(nèi)容不夠完善，如在我國干部用人的腐敗可謂是最大的腐敗，其直接關(guān)系到黨和國家的未來，甚至威脅到黨和國家的生死存亡。因此提升干部素質(zhì)，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)是刻不容緩的，所以應(yīng)在規(guī)范中加入“選賢任能”。而在行政倫理立法方面，也制定了一些行政倫理方面的法律規(guī)范，也的確從領(lǐng)導(dǎo)干部入手，督促他們廉潔從政，也制定了相關(guān)收入申報(bào)的規(guī)定等。這也標(biāo)志著我國行政倫理法制化建設(shè)步入了新的階段。

但由于經(jīng)驗(yàn)匱乏，實(shí)踐時(shí)間還較短，導(dǎo)致認(rèn)識(shí)問題不全面或者實(shí)施條件有限而不能使行政倫理法得到更好的落實(shí)。所以我們更要借鑒國外的一些做法。我國有必要在行政倫理法律規(guī)范中增加以下內(nèi)容：

（1）應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)利益沖突做出相關(guān)規(guī)定。當(dāng)公務(wù)員自身的某些經(jīng)濟(jì)利益與他的職責(zé)有關(guān)時(shí)，公務(wù)員應(yīng)被禁止參與此項(xiàng)經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的公務(wù)；（2）國家也應(yīng)該制定公務(wù)員與企業(yè)之間的關(guān)系作些規(guī)定，防止尋租現(xiàn)象的發(fā)生；（3）當(dāng)前我國政府部門弄虛作假現(xiàn)象嚴(yán)重，影響黨和政府在人民心中的形象，對(duì)這種情況一定要嚴(yán)厲監(jiān)督管理，從重懲處；（4）當(dāng)前國內(nèi)很多干部腐化墮落，生活作風(fēng)不太檢點(diǎn)，只看政績，無視作風(fēng)，這也使黨和政府在人民心中的信賴度大打折扣；（5）還有對(duì)一些準(zhǔn)則要強(qiáng)調(diào)它的是期限。這些應(yīng)該在行政理論法得以體現(xiàn)。學(xué)習(xí)國外成功的典例、結(jié)合當(dāng)前國情，在原有的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化或補(bǔ)充一些適于公務(wù)、職場理論法規(guī)，不能過于理想化，要切合實(shí)際情況，對(duì)公務(wù)員行政倫理行為做出合理的、科學(xué)的要求。這對(duì)行政倫理法制化的過程中有著重要的意義。

3.行政倫理法的執(zhí)行、監(jiān)督及其程序

對(duì)于違反行政倫理規(guī)范的公務(wù)員予以嚴(yán)肅懲處，是對(duì)公務(wù)員遵守行政倫理的重要保證。從立法的權(quán)威性出發(fā)，因此，很有必要加強(qiáng)行政倫理規(guī)范的執(zhí)法監(jiān)督，理應(yīng)設(shè)立相關(guān)的行政倫理機(jī)關(guān)，并以立法的形式確定其職責(zé)和權(quán)限，負(fù)責(zé)對(duì)行政人員的想年改為進(jìn)行督促并對(duì)違反進(jìn)行懲處。效仿美國、日本，可在我國設(shè)立行政倫理委員會(huì)，來加強(qiáng)公務(wù)員行政倫理道德建設(shè)，提高公務(wù)員的倫理素質(zhì)，并保障了行政行為的合法。委員會(huì)應(yīng)由人大選舉產(chǎn)生，劃為國家法定機(jī)關(guān)，對(duì)全國人大負(fù)責(zé)并向其定期匯報(bào)工作。其職責(zé)在于：檢查公務(wù)員的行政行為過程中的倫理問題；受理對(duì)國家公務(wù)員違反法律法規(guī)及行政倫理方面的道德控告、檢舉，并負(fù)責(zé)調(diào)查處理。委員會(huì)在履行職責(zé)的同時(shí)應(yīng)擁有以下權(quán)限：（1）接受舉報(bào)權(quán)；（2）調(diào)查權(quán)、搜查權(quán)、逮捕權(quán)、限制處理財(cái)產(chǎn)權(quán)；（3）制定機(jī)關(guān)政策法規(guī)權(quán)；（4）獨(dú)立預(yù)算權(quán)等。與此同時(shí)，委員會(huì)也應(yīng)受到全國人大專門委員會(huì)的監(jiān)督，并對(duì)人大報(bào)告工作，這也是為了加強(qiáng)對(duì)委員會(huì)的監(jiān)督，接受權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)的正式監(jiān)督，也應(yīng)接受非正式的監(jiān)督，如公眾、新聞媒

體及輿論等方面的監(jiān)督。

借鑒各國的行政倫理法要得到有效執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，必須要界定好管理機(jī)構(gòu)的只能。而只能主要牽涉三個(gè)問題：“管什么，怎么管，發(fā)揮什么作用的問題”[19]。在怎么管的問題上，倫理委員會(huì)發(fā)現(xiàn)公務(wù)員的行為與倫理法相背，就得采取相應(yīng)的措施及時(shí)制止，情節(jié)嚴(yán)重，移交司法部門處理。應(yīng)怎么管？倫理委員會(huì)內(nèi)行政倫理法授予的權(quán)力，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行有效監(jiān)督。在發(fā)揮什么作用的問題上，倫理委員會(huì)應(yīng)根據(jù)倫理法規(guī)體系的相關(guān)規(guī)定審查公務(wù)員的相關(guān)事務(wù)，再者就是對(duì)行政倫理法進(jìn)行宣傳。

回過頭來，我們再來看看執(zhí)行程序。眾所周知，再好的法律或法規(guī)、體系，執(zhí)行效果得不到保證的話還是徒勞。正如亞里士多德所言：“我國應(yīng)該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實(shí)現(xiàn)法治。法治包含兩重意義：已成立的法律活的普遍的服從，而大家所服從的法律應(yīng)該本身是制定得良好的法律”「19」。而在各國的執(zhí)法程序中都體現(xiàn)了科學(xué)、公正的原則。一般的執(zhí)法程序?yàn)椋簜惱韺彶闀?huì)的調(diào)查→懲戒處分前的勸告→倫理審查會(huì)實(shí)施的懲戒→結(jié)束調(diào)查并提請(qǐng)司法機(jī)關(guān)的審判→法院審判→宣告處決。其中的關(guān)鍵是司法審查，要根據(jù)相關(guān)倫理法規(guī)，公平、公正、公開的審判案例，依法對(duì)違法人員做出相應(yīng)的處罰。通過執(zhí)法工作的不斷進(jìn)行，倫理法制影響逐步擴(kuò)大，因而“組織中文化和氛圍等會(huì)倫理規(guī)范，個(gè)人的信仰和決策行為就符合道德規(guī)范”[20]。

結(jié) 語

行政倫理法制化是一個(gè)偉大的歷史工程?？v觀世界，美國、韓國以及日本為追求政府的廉潔、公正等目標(biāo)先后將行政倫理上升到法律的高度，在反腐方面取得效果明顯。在順應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義民主政治的背景下，更應(yīng)積極探索行政倫理法制化建設(shè)的有效途徑，完善依法行政并引導(dǎo)行政倫理法制化朝著構(gòu)建和諧社會(huì)的方向不斷邁進(jìn)。它是行政領(lǐng)域道德的感召力，是理性控制感性的行政倫理。

行政倫理法制基于倫理與法治的“同質(zhì)性”，將道德建設(shè)納入法治的軌道，運(yùn)用國家強(qiáng)制力作為保障，有助于實(shí)現(xiàn)行政主體的自律與他律的統(tǒng)一，從而提高行政人員的倫理道德素質(zhì)，提高行政機(jī)關(guān)的行政能力及行政判斷力。

當(dāng)代中國行政倫理法制化應(yīng)努力建成以服務(wù)為基點(diǎn)，以公平、公正為目標(biāo)，以法行政的倫理體系。要充分尊重公民的利益，切實(shí)落實(shí)公務(wù)活動(dòng)中的職責(zé)，促進(jìn)公務(wù)員以專業(yè)化和職業(yè)精神從事公共行政活動(dòng)。同時(shí)，這樣的行政倫理也要求借助立法，以及法的執(zhí)行和監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)的補(bǔ)充。制定出倫理法并貫徹實(shí)施，發(fā)揮行政倫理法在反腐中的作用，立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督一手抓，才能真正意義上的做到根除腐敗。注重行政倫理法內(nèi)容建設(shè)以及相關(guān)法規(guī)體系的完善，設(shè)立倫理委員會(huì)，規(guī)定其成員的職權(quán)，并設(shè)立專門機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。在法制化道路上，發(fā)揮正式及非正式的行政倫理監(jiān)督，增強(qiáng)公共行政行為的透明度。以科學(xué)管理的態(tài)度來處理公共行政，時(shí)刻代表著公共利

益。以客觀行政倫理法制化成為構(gòu)建服務(wù)型政府和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的加速器，使其在行政領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。

謝 辭

首先要感謝我的父母，沒有他們的辛勤勞動(dòng)，我難以完成我的學(xué)業(yè)。

其次是感謝我的導(dǎo)師 龍躍牛 老師，無論有多忙，他都會(huì)盡心盡力地閱讀、修改我的論文，并幫我整理思路，指出我的不足。在此表示我深深的感謝！

另外，感謝校方給予我這樣一次機(jī)會(huì)，能夠獨(dú)立完成一個(gè)課題，并在這個(gè)過程當(dāng)中，給予我們各種方便，使我們在即將離校的最后一段時(shí)間里，能夠更好學(xué)習(xí)一些知識(shí)，增強(qiáng)我們實(shí)踐操作和動(dòng)手應(yīng)用能力，提高了獨(dú)立思考的能力，再一次對(duì)我的母校表示感謝。

注 釋

[1]中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào).人民日?qǐng)?bào)，2001年9月27日第一版.[2]肖萍.論公務(wù)員職業(yè)道德法制化建設(shè).求實(shí)，2001（9）：52.[3]Preston·N ,understanding , Sydney : Federation Press, 1996 :16.[4]周奮進(jìn)，轉(zhuǎn)型期的行政倫理，北京：中國審計(jì)出版社，2003：3.[5] [美]富勒.法律的道德性，北京:商務(wù)印書館，2005：47 [6]李建華.行政倫理導(dǎo)論【M】.長沙：中南大學(xué)出版社，2005:66~77.[7][美]特里·L·庫珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑（第四版）.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：130 [8]嚴(yán)波，淺析和諧社會(huì)中的政府行政倫理建設(shè)——美國經(jīng)驗(yàn)的啟示.國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào).2006(10):75.[9]袁準(zhǔn).中韓行政倫理比較及其啟示，理論界.2006（12）：226.[10]任勇.韓國反腐敗進(jìn)程及其經(jīng)驗(yàn).國際資料信息.2007（4）：9 [11]周實(shí)，劉亞靜，日本《國家公務(wù)員倫理法》的特殊及啟示.東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2006（1）：56.[12] Tasman·J, Obligation and the Body Politic.New York：Oxford University Press.1960：18.[13]曹剛.法律的道德批判.南昌：江西人民出版社.2001：98.[14]范進(jìn)學(xué).論道德法律和法律道德化.法學(xué)評(píng)論.1998（2）：34.[15]彭凱云，梁秋化.道德的法律分析.廣西社會(huì)科學(xué).2002（1）：831.[16] [美]博登海默.倫理法哲學(xué)及其方法.北京：華夏出版社，1987：386.[17] [美]彼得·F·德魯克.管理—任務(wù)、責(zé)任、實(shí)踐.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1987.[18]夏書章.行政管理學(xué)（第二版）.廣州：中山大學(xué)出版社，1998：48 [19] [古希臘]亞里士多德（著），吳壽彭（評(píng)）.政治學(xué).北京：商務(wù)印書館，1965：199.[20] Ford·R·C and Richardson..Ethical Decision Making：A Review of the Empirical Literature，Journal of Business Ethics，1994，13：217.參考文獻(xiàn)

【1】尼古拉斯·亨利（著）.公共行政與公共事業(yè).北京：中國人民大學(xué)出版社，2002:708 【2】特里·L·庫珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑（第四版）.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：130

【3】丹尼斯，懷特，彼得弗倫德（編）倫理學(xué)經(jīng)典文選.北京：北京大學(xué)出版社，2005:319 【4】中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào).人民日?qǐng)?bào)，2001年9月27日第一版.【5】肖萍.論公務(wù)員職業(yè)道德法制化建設(shè).求實(shí)，2001（9）：52.【6】Preston·N，understanding，Sydney : Federation Press,1996:16.【7】周奮進(jìn)，轉(zhuǎn)型期的行政倫理，北京：中國審計(jì)出版社，2003：3.【8】富勒.法律的道德性，北京:商務(wù)印書館，2005：47 【9】嚴(yán)波，淺析和諧社會(huì)中的政府行政倫理建設(shè)——美國經(jīng)驗(yàn)的啟示.國家教育行政政學(xué)院學(xué)報(bào).2006(10):75.【10】任勇.韓國反腐敗進(jìn)程及其經(jīng)驗(yàn).國際資料信息.2007（4）：9 【11】周實(shí)，劉亞靜，日本《國家公務(wù)員倫理法》的特殊及啟示.東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2006（1）：56.【12】 Tasman·J.Obligation and the Body Politic.New York：Oxford University Press.1960：18.【13】范進(jìn)學(xué).論道德法律和法律道德化.法學(xué)評(píng)論.1998（2）：34.【14】 博登海默.倫理法哲學(xué)及其方法.北京：華夏出版社，1987：386.【15】 彼得·F·德魯克.管理—任務(wù)、責(zé)任、實(shí)踐.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1987.【16】夏書章.行政管理學(xué)（第二版）.廣州：中山大學(xué)出版社，1998：48 【17】亞里士多德（著），吳壽彭（評(píng)）.政治學(xué).北京：商務(wù)印書館，1965：199.【18】Ford·R·C and Richardson..Ethical Decision Making：A Review of the Empirical Literature，Journal of Business Ethics，1994，13：217.【19】李建華.行政倫理導(dǎo)論【M】.長沙：中南大學(xué)出版社，2005:66~77.【20】袁準(zhǔn).中韓行政倫理比較及其啟示，理論界.2006（12）：226.【21】曹剛.法律的道德批判.南昌：江西人民出版社.2001：98.【22】彭凱云，梁秋化.道德的法律分析.廣西社會(huì)科學(xué).2002（1）：831.