第一篇：我國(guó)現(xiàn)行城市管理體制存在問題及發(fā)展取向

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認(rèn)同的城市管理體制的概念，是指關(guān)于城市管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、地位、職責(zé)和內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系及其相關(guān)的規(guī)章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實(shí)施的物質(zhì)載體和保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的骨架支柱。城市管理體制是一個(gè)綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要包括：城市管理的機(jī)構(gòu)及其職能體制、領(lǐng)導(dǎo)體制、市區(qū)街道的層級(jí)管理體制等，其核心是各機(jī)構(gòu)間的職、權(quán)、責(zé)的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個(gè)方面的內(nèi)容：

1、城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等機(jī)構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。它包括城市管理系統(tǒng)中的諸機(jī)構(gòu)間的行政隸屬關(guān)系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統(tǒng)在市政府行政機(jī)構(gòu)序列中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)關(guān)系、市政府其他職能機(jī)構(gòu)與它們的關(guān)系等?？傊?，城市管理系統(tǒng)內(nèi)的各組織機(jī)關(guān)及其職能機(jī)關(guān)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成了城市管理體制的主要內(nèi)容。

2、城市管理系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的職能及權(quán)責(zé)關(guān)系。城市管理系統(tǒng)各組織機(jī)關(guān)的職能，由相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，其權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區(qū)、街道“三級(jí)管理”體制。首先是三級(jí)管理中的職能分工，如市級(jí)的宏觀決策指導(dǎo)與綜合協(xié)調(diào)職能、區(qū)級(jí)的分解與協(xié)調(diào)及決策職能、街道級(jí)的執(zhí)行職能。其次是事權(quán)分配及管理原則，如市級(jí)的規(guī)章政策制定權(quán)、區(qū)一級(jí)的決策指導(dǎo)權(quán)、街道的執(zhí)行處理權(quán)。第三是指同一層級(jí)上的各管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。如區(qū)級(jí)的規(guī)劃、建設(shè)、管理的不同于市級(jí)的體制形式。

4、城市管理系統(tǒng)中的政府、事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關(guān)系定位。城市管理體制中的政、事、企關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點(diǎn)所決定的。首先，城市管理的許多內(nèi)容屬于社會(huì)福利性質(zhì)的社會(huì)性服務(wù)范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價(jià)值不直接表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)或貨幣形態(tài)。因此，這類社會(huì)組織大多由市政主體的政府來出資或補(bǔ)貼，并得以繼續(xù)發(fā)揮其管理的職能。其次，城市管理的實(shí)踐中難免與作業(yè)聯(lián)系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業(yè)單位都難以承擔(dān)此職能。企業(yè)在某種程度上兼有了政府、事業(yè)單位的特征，政企關(guān)系、政事關(guān)系、企事關(guān)系糾結(jié)于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔(dān)城市管理作業(yè)任務(wù)的企業(yè)都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周圍的事物相聯(lián)系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經(jīng)歷了長(zhǎng)期的管理實(shí)踐，因而與周圍事物的聯(lián)系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個(gè)方面。

1、環(huán)境。環(huán)境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環(huán)境和具體工作環(huán)境兩大類。前者是指政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法制、社會(huì)、科學(xué)技術(shù)、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執(zhí)行、監(jiān)督等相關(guān)聯(lián)的具體因素?？傮w環(huán)境與具體環(huán)境只是一個(gè)相對(duì)概念，是不斷變化著的，總體環(huán)境的力量不時(shí)地會(huì)轉(zhuǎn)變成為影響城市管理的具體環(huán)境。

環(huán)境對(duì)城市管理體制的作用主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是環(huán)境決定了城市管理體制的職能體系和目標(biāo)體系，它們都隨城市管理環(huán)境的變化而發(fā)生相應(yīng)的變化。二是環(huán)境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩(wěn)定是因?yàn)樗c周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性大于抵觸性；同樣，它與環(huán)境的不協(xié)調(diào)就是城市管理體制需要調(diào)整和改革的動(dòng)因。環(huán)境的復(fù)雜性和可變性，導(dǎo)致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮，力求建立一個(gè)有彈性的有機(jī)結(jié)構(gòu)。這是因?yàn)椋阂环矫娉鞘泄芾眢w制的運(yùn)行本身就是一個(gè)開放的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，是同其他相關(guān)的環(huán)境有機(jī)地聯(lián)系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，它一直不斷地從環(huán)境中攝取影響其發(fā)展的積極或消極因素。環(huán)境的復(fù)雜性、可變性愈大，城市管理體制結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性和不確定也隨之加大。尋求與環(huán)境相適應(yīng)的城市管理結(jié)構(gòu)體制是人們追求的目標(biāo)。

2、技術(shù)要求。從城市管理體制的特點(diǎn)來看技術(shù)的影響，它包括了：

一、城市管理過程中方式方法，如系統(tǒng)方法、管大放小方法等；

二、城市管理過程中各資源因素的性質(zhì)特點(diǎn)，如執(zhí)法檢查中的車輛、通訊手段等的運(yùn)用狀況等；

三、城市管理實(shí)踐中的知識(shí)含量，如人員素質(zhì)、決策水平、效率效益等。

技術(shù)是最能與城市管理發(fā)生直接聯(lián)系的影響因素，特別是操作上與設(shè)計(jì)城市管理體制的關(guān)聯(lián)性很大。一般來說，體制規(guī)定的操作程序及標(biāo)準(zhǔn)，都是通過技術(shù)來實(shí)現(xiàn)的，因而體制與技術(shù)必須統(tǒng)一起來。技術(shù)在體制運(yùn)轉(zhuǎn)中的作用，大致有三種判斷的標(biāo)準(zhǔn)：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協(xié)調(diào)途徑；三是對(duì)外界變化的適應(yīng)程度?，F(xiàn)實(shí)工作中，很難給技術(shù)在城市管理體制中的作用定一個(gè)明確的、劃一的標(biāo)準(zhǔn)，它在某些情況下的優(yōu)勢(shì)，可能是另一種情況下的劣勢(shì)。所以，技術(shù)與體制的一致性，要求城市管理的實(shí)踐工作者要區(qū)別對(duì)待，綜合處理，體現(xiàn)出彈性原則。

3、社會(huì)心理系統(tǒng)。這是人本觀點(diǎn)在城市管理中的借鑒和推廣的結(jié)果：行為主義管理學(xué)認(rèn)為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價(jià)值觀、態(tài)度、期待和愿望的影響等構(gòu)成了人的價(jià)值觀。但同時(shí)，影響“人”行為的因素還包括由諸多個(gè)體組成的群體的社會(huì)心理系統(tǒng)。它既包括個(gè)人的行為與動(dòng)機(jī)、地位與作用的關(guān)系，也包括由個(gè)體所構(gòu)成的群體心理。籍此，城市管理的實(shí)踐也越來越多地關(guān)注“人”及社會(huì)的心理因素對(duì)體制的影響。

4、戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)略是指決定城市管理體制的性質(zhì)和根本方向的總目標(biāo)。它與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治體制密切關(guān)聯(lián)，是城市管理過程中衡量、評(píng)判和糾偏的標(biāo)準(zhǔn)。戰(zhàn)略目標(biāo)從不同的角度，有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如：總目標(biāo)、分目標(biāo)、長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)、既定目標(biāo)、暫定目標(biāo)等。戰(zhàn)略目標(biāo)在我國(guó)往往與“遠(yuǎn)景規(guī)劃”、“戰(zhàn)略構(gòu)想”等是同義詞。

從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統(tǒng)內(nèi)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、決策、執(zhí)行、監(jiān)督及其與系統(tǒng)外相關(guān)事物之間所形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。不管從哪一點(diǎn)來認(rèn)識(shí)城市管理體制，其過程都是統(tǒng)一的：即為了實(shí)現(xiàn)城市管理總體戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。而且，城市管理機(jī)構(gòu)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理程序等都是以其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)〈戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施過程〉為前提的。城市管理的諸多構(gòu)成因素都受制于戰(zhàn)略目標(biāo)，城市管理的過程就是戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的不同階段。一旦戰(zhàn)略發(fā)生改變，城市管理體制從職能配置到組織機(jī)構(gòu)乃至保障性的政策、法規(guī)等也都必須發(fā)生改變。

三、我國(guó)現(xiàn)行城市管理體制及其形成的歷史背景

我國(guó)現(xiàn)行的城市管理體制呈現(xiàn)出多元模式并存的特點(diǎn)，概括起來有三種態(tài)勢(shì)：規(guī)劃、建設(shè)、管理合一的大建委模式；建設(shè)與管理合一的模式；規(guī)劃、建設(shè)、管理各自分離的模式。

這種城市管理體制，是伴隨著長(zhǎng)期的城市管理的實(shí)踐而逐步產(chǎn)生的。我國(guó)現(xiàn)行城市管理體制的形成最早可以追溯到建國(guó)初期。但是，真正對(duì)現(xiàn)行城市管理體制產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的還是改革開放以后。在這二十余年的發(fā)展過程中，加強(qiáng)城市在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”戰(zhàn)略中的核心地位，強(qiáng)化城市的輻射功能是我國(guó)城市發(fā)展的主線?，F(xiàn)行的管理體制就是在這一進(jìn)程中逐步形成的，其中經(jīng)濟(jì)體制改革和機(jī)構(gòu)改革則是直接促進(jìn)我國(guó)城市管理體制形成的兩大背景要素。特別是在最近十年里一直與我國(guó)城市管理體制的形成、發(fā)展所息息相關(guān)。這一時(shí)期主要分成兩個(gè)階段：

第一階段是1988年至1993年。期間，經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)在城市鋪開，并進(jìn)行了新中國(guó)歷史上的第五次機(jī)構(gòu)改革。城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推進(jìn)，必然對(duì)城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理提出新的要求。這一階段的城市管理體制主要圍繞三個(gè)方面作了相當(dāng)大的改革：一是抓住城市管理轉(zhuǎn)變職能的突破口，重新調(diào)整、凸顯了城市的建設(shè)職能；到九十年代時(shí)，隨著《城市規(guī)劃法》的實(shí)施，城市的規(guī)劃職能逐步明確，并在城市管理體制中初步占有了應(yīng)有的地位。但是相關(guān)的城市市政等管理職能一直未能引起足夠的重視。二是實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予了區(qū)級(jí)政府一定的權(quán)力。這一時(shí)期權(quán)力下放的基本指導(dǎo)思想是：條塊結(jié)合，以塊為主。為了便于領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)級(jí)普遍設(shè)立了同市級(jí)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，并明確了市、區(qū)兩級(jí)的職責(zé)權(quán)限和任務(wù)分工。由于沒有相關(guān)性的法律法規(guī)作保障，在向區(qū)、縣下放權(quán)力的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些問題：如市、區(qū)兩級(jí)的職權(quán)界定太細(xì)，操作中出現(xiàn)的新情況，市、區(qū)兩級(jí)都難以應(yīng)付；規(guī)劃?rùn)?quán)的下放造成違章建筑很是普遍，等等。三是調(diào)整城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。這段時(shí)間剛好是我國(guó)城市建設(shè)的醞釀準(zhǔn)備階段和大規(guī)模城市建設(shè)的起步時(shí)期，所以城市建設(shè)成為城市工作的重點(diǎn)之一。在向建設(shè)傾斜的過程中，一些諸如“基礎(chǔ)設(shè)施先行”的口號(hào)和方針很明顯地反映了這些結(jié)構(gòu)的調(diào)整趨勢(shì)。總之，這一時(shí)期城市管理體制改革的成就不很顯著，政企不分、行政干預(yù)建設(shè)行業(yè)的企業(yè)行為十分普遍，改革的進(jìn)程還有待繼續(xù)深化。

第二階段是1993年至今。這是我國(guó)歷史上城市管理體制改革步子邁得最快，取得成果也最顯著的時(shí)期。這一階段城市管理體制改革的背景也是兩個(gè)：一是按照1992年召開的十四大所確立的建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，理順體制，理順關(guān)系；二是第六次機(jī)構(gòu)改革的推動(dòng)，從轉(zhuǎn)變政府職能深化城市管理的機(jī)構(gòu)改革。這幾年來的改革成就可以簡(jiǎn)單概括為：

1、進(jìn)一步以轉(zhuǎn)變職能為切入口，優(yōu)化城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，初步明確了規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象。

2、逐步明確并初步界定了市、區(qū)、街道三級(jí)管理體制的格局，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的原則和要求也在進(jìn)一步的完善過程中。

3、加強(qiáng)了城市管理的法制建設(shè)，頒行了一大批的有關(guān)城市管理的法律和法規(guī)，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點(diǎn)強(qiáng)化了城市管理的執(zhí)法監(jiān)察工作，初步形成了綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合、權(quán)力監(jiān)督同群眾監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督相補(bǔ)充的執(zhí)法監(jiān)察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，著力解決城市建設(shè)職能界定寬泛、政企不分的問題。

四、城市管理體制改革的幾個(gè)取向

科學(xué)合理的城市管理體制必須能夠體現(xiàn)管理客體(管理對(duì)象)的要求，并能與周圍的環(huán)境相適應(yīng)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境背景決定了城市管理體制的性質(zhì)，并框定了它產(chǎn)生效力的范圍。我國(guó)現(xiàn)行的城市管理體制基本上還沿襲著原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊模式，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，必須作出改革、調(diào)整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現(xiàn)出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求呢？這是關(guān)系到未來城市管理體制改革方向的重要內(nèi)容。

1、職能體系上必須體現(xiàn)出合理性。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市管理體制，它的職能體系的合理性要求對(duì)城市管理在內(nèi)容形式、價(jià)值取向和方法手段上都能夠體現(xiàn)出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)體系，其合理性表現(xiàn)為：

首先在形式上，避免走向兩個(gè)極端：即事無巨細(xì)、統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端；全盤推向市場(chǎng)、由市場(chǎng)主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復(fù)性極強(qiáng)的浩繁工程，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬肯定會(huì)出現(xiàn)“管不了也管不好”的局面。然而，統(tǒng)統(tǒng)推向市場(chǎng)更不可取，利益驅(qū)動(dòng)會(huì)使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現(xiàn)出宏觀指導(dǎo)性〈如訂立法律規(guī)章、頒發(fā)政策等〉，二是能體現(xiàn)出市場(chǎng)性。

其次，在價(jià)值取向上，應(yīng)該體現(xiàn)出“強(qiáng)其所應(yīng)強(qiáng)、弱其所應(yīng)弱”的職能定位。西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統(tǒng)的政治價(jià)值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價(jià)值取向。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)城市管理的影響是全方位的，如發(fā)達(dá)的市場(chǎng)條件、健全的保障制度、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、寬松的運(yùn)行環(huán)境等等。這些反而是城市管理職能“強(qiáng)”的價(jià)值取向的表現(xiàn)。

第三，在管理手段上，要善于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。這里行政手段的運(yùn)用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個(gè)方面：即行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。其中的經(jīng)濟(jì)手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，實(shí)現(xiàn)間接管理。而法律手段則是為了實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的管理目標(biāo)，當(dāng)然，其途徑是要注重法律法規(guī)的運(yùn)用。最后在對(duì)外關(guān)系上，城市管理體制的職能結(jié)構(gòu)應(yīng)該體現(xiàn)出開放性的特點(diǎn)，能夠不斷與體制外的環(huán)境進(jìn)行必要的物質(zhì)、信息和能量交換。這實(shí)質(zhì)上屬于城市管理資源配置方面的研究領(lǐng)域。

2、在組織機(jī)構(gòu)的數(shù)量上，應(yīng)該體現(xiàn)出精簡(jiǎn)性。

相對(duì)精簡(jiǎn)的數(shù)量結(jié)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。這是因?yàn)椋?/p>

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制使城市管理的職能結(jié)構(gòu)有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件的職能體系。市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)資源的配置方式轉(zhuǎn)變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機(jī)構(gòu)相應(yīng)作出調(diào)整，因而也勢(shì)在必然。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規(guī)模的行政組織機(jī)構(gòu)與管理人員隊(duì)伍必須與社會(huì)資源和財(cái)力相適應(yīng)。否則，將造成運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、效率不高等弊端?？刂茩C(jī)構(gòu)數(shù)量的最有效方法是搞好編制工作。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求機(jī)構(gòu)編制部門不但要健全相關(guān)的法制，而且還要按照最低數(shù)量原則設(shè)置部門和職位，科學(xué)地分解職能：一方面是控制機(jī)構(gòu)數(shù)量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設(shè)置，杜絕閑職和冗員，做到每個(gè)職位都定事定責(zé)。

3、操作運(yùn)用上，要體現(xiàn)出彈性原則。原則性與靈活性相結(jié)合，要求城市管理體制在付諸實(shí)施的諸環(huán)節(jié)中，能夠根據(jù)管理對(duì)象和外部環(huán)境的變化，相對(duì)靈活地作出調(diào)整。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化性很大，機(jī)械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運(yùn)用中必須做到將體制的機(jī)械的剛性與環(huán)境變化的靈活的適應(yīng)性結(jié)合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎(chǔ)，保持相對(duì)的穩(wěn)定性。彈性操作的前提是不應(yīng)該同體制的基礎(chǔ)特點(diǎn)相抵觸，需要保持城市管理體制的正規(guī)性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結(jié)構(gòu)模式、基本職能結(jié)構(gòu)、基本組織結(jié)構(gòu)及其與其它部門機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。比如，同屬城市管理體制的規(guī)劃部門與綜合管理部門分別實(shí)行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國(guó)的國(guó)情，不必遵循城市管理體制的“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則約束。再次，關(guān)于體制的規(guī)范，要權(quán)責(zé)明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。

4、在信息的收集、整理及運(yùn)用結(jié)構(gòu)上，應(yīng)該呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)。

現(xiàn)代管理與信息的關(guān)系非常密切，信息是決策、執(zhí)行、溝通、檢驗(yàn)反饋等一系列管理活動(dòng)的依據(jù)。特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市管理，一方面由于社會(huì)事務(wù)的增加，管理中不斷出現(xiàn)一些新問題、新情況，造成信息量的增長(zhǎng)。另一方面，信息所反映的城市管理的內(nèi)容涵蓋了方方面面，錯(cuò)綜復(fù)雜。再一方面是由于社會(huì)生活節(jié)奏加快，市場(chǎng)信號(hào)也越來越快，反映這種變化的信息也出現(xiàn)了快捷性的特點(diǎn)。正是由于信息的諸特點(diǎn)，造成城市管理對(duì)信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對(duì)信息的學(xué)習(xí)、研究和利用的功能，而保障和強(qiáng)化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網(wǎng)絡(luò)化的信息結(jié)構(gòu)。信息結(jié)構(gòu)是一個(gè)開放性的結(jié)構(gòu)，要求在城市管理系統(tǒng)內(nèi)部形成一個(gè)上上下下、左左右右都相互連成一個(gè)整體的系統(tǒng)，以便及時(shí)地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對(duì)信息的分析、綜合、總結(jié)，才能加深了解和把握管理對(duì)象及外部環(huán)境，通過檢查和調(diào)整，不斷提高決策和管理水平。

第二篇：現(xiàn)行公用事業(yè)管理體制存在的問題

姓名：祝蘇煒 學(xué)籍：200509 所屬服務(wù)站：浙江省紹興文理學(xué)院教學(xué)服務(wù)中心 聯(lián)系電話：*** 個(gè)人郵箱：zjzsw48@cmr.com.cn

我國(guó)公用事業(yè)管理體制改革問題研究

【摘要】：公用事業(yè)是特殊的壟斷產(chǎn)業(yè)，壟斷產(chǎn)業(yè)有其獨(dú)特的性質(zhì)。在我國(guó)，公用事業(yè)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)在管理體制上存在很大的問題。改革現(xiàn)行公用事業(yè)體制，打破壟斷，政企分離，為不同區(qū)域企業(yè)的直接競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件已成為我國(guó)公用事業(yè)不可回避的問題。文章在分析我國(guó)公用事業(yè)體制現(xiàn)存問題、認(rèn)識(shí)該產(chǎn)業(yè)特征的基礎(chǔ)上，提出了我國(guó)公用事業(yè)體制改革的相應(yīng)措施。

【關(guān)鍵詞】：公用事業(yè)、改革、壟斷、民營(yíng)化 【正文】：

所謂公用事業(yè)，是指電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)的行業(yè)。公用事業(yè)通常都是自然壟斷性比較顯著的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，同時(shí)又是具有明顯公益性的行業(yè)。傳統(tǒng)上，絕大多數(shù)國(guó)家的公用事業(yè)都是由政府直接投資，壟斷經(jīng)營(yíng)的。直到上個(gè)世紀(jì)70年代，英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家以民營(yíng)化為導(dǎo)向?qū)檬聵I(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的改革，并形成了波及全球的改革浪潮。發(fā)達(dá)國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)和成效表明，公用事業(yè)民營(yíng)化改革不僅有助于降低政府成本，而且能改善公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。我國(guó)的公用事業(yè)管理體制也急需改革。

公用事業(yè)改革自然會(huì)觸及到包括政府、企業(yè)、消費(fèi)、企業(yè)員工等各利益主體的利益,具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性與敏感性,改革的難度也相當(dāng)大。但是由于公用事業(yè)直接關(guān)系到人們的生產(chǎn)和生活秩序，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，因而是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性、先導(dǎo)性影響的基礎(chǔ)行業(yè)，是城市社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。保證公用事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，確保生產(chǎn)和生活對(duì)其需求的滿足，是保證城市社會(huì)穩(wěn)定、秩序的前提。因此我國(guó)公用事業(yè)管理體制只有通過改革來逐步完善，真正起到其應(yīng)該發(fā)揮的作用。

一、我國(guó)現(xiàn)行公用事業(yè)管理體制存在的問題

我國(guó)現(xiàn)行的公用事業(yè)管理體制存在著許多問題，主要可以歸結(jié)為以下四個(gè)方面。

1、政企不分及由此導(dǎo)致的低效虧損。目前，我國(guó)城市公用事業(yè)實(shí)行的是政企合一的管理體制，公用企業(yè)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重。這種體制的必然結(jié)果是以行政區(qū)劃為界限來劃分公用企業(yè)的市場(chǎng)范圍，由行政區(qū)劃界限內(nèi)的運(yùn)營(yíng)者壟斷經(jīng)營(yíng)。這種劃地為牢式的壟斷雖然便于政府對(duì)所屬企業(yè)的直接管理，但往往有悖于經(jīng)濟(jì)合理和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原則，造成經(jīng)濟(jì)上的低效率和社會(huì)資源的浪費(fèi)，城市公用事業(yè)的虧損問題也普遍存在。

2、垂直壟斷導(dǎo)致各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為。由于我國(guó)城市公用事業(yè)長(zhǎng)期采用區(qū)域性垂直一體化結(jié)構(gòu),地方公用事業(yè)管理部門所屬企業(yè)分行業(yè)壟斷本地區(qū)公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送、銷售等所有環(huán)節(jié)。近年來各地的改革不僅沒有削弱這種垂直壟斷，而且出現(xiàn)了越來越多的公用企業(yè)憑借壟斷優(yōu)勢(shì)，限制競(jìng)爭(zhēng)、損害消費(fèi)者利益的問題。據(jù)國(guó)家工商行政管理局報(bào)告顯示，公用企業(yè)利用獨(dú)占地位侵權(quán)成為2001年消費(fèi)者申訴舉報(bào)的十大熱點(diǎn)問題之一。其中供水、煤氣等服務(wù)領(lǐng)域投訴達(dá)10670件，在國(guó)家計(jì)委劃分的19個(gè)服務(wù)行業(yè)的37個(gè)小類中占第三位。這些問題主要包括：設(shè)置障礙，控制終端產(chǎn)品；利用審查申報(bào)，控制設(shè)計(jì)施工；捆綁交易，濫收費(fèi)用等。

3、價(jià)格管理混亂，缺乏科學(xué)依據(jù)。各級(jí)政府物價(jià)部門確定公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格水平的依據(jù)，主要是被管制企業(yè)上報(bào)的成本，但這種成本是在特定行政區(qū)域內(nèi)壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)的個(gè)別成本，而非合理的社會(huì)平均成本。按企業(yè)的個(gè)別成本定價(jià)，成本越大價(jià)格越高，不僅使企業(yè)失去降低成本的壓力和動(dòng)力，而且還會(huì)誘使企業(yè)虛報(bào)成本。而物價(jià)管理部門雖然對(duì)企業(yè)上報(bào)的成本資料進(jìn)行審核，但由于沒有象企業(yè)那樣了解真實(shí)成本，故只能審核其合法性，難以審核其合理性。在實(shí)際操作中，往往是憑主觀判斷對(duì)企業(yè)的調(diào)價(jià)幅度“砍一刀”，具有較大的主觀隨意性，價(jià)格調(diào)整在一定程度上取決于政府與企業(yè)之間討價(jià)還價(jià)能力和各利益集團(tuán)之間的利益協(xié)調(diào)程度。

4、投資能力不足，供求矛盾突出。根據(jù)聯(lián)合國(guó)建議，發(fā)展中國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資比例應(yīng)達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%-5%或固定資產(chǎn)投資的10%-15%，以滿足工業(yè)化和城市化發(fā)展起飛階段的巨大需求。而我國(guó)歷史上投資比例最高的1998年，以上兩個(gè)數(shù)據(jù)只有1.8%和5%。投資不足，資金短缺，致使城市公用事業(yè)的發(fā)展明顯滯后于城市化發(fā)展，難以滿足經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、人口急劇膨脹所帶來的巨大需求。目前我國(guó)城市平均萬人擁有公交車輛僅6輛，城市污水處理率不到26%，垃圾無害化處理率僅為6%。城市供氣、供水和汽車停車場(chǎng)等都嚴(yán)重不足。

二、公用事業(yè)的特點(diǎn)及其影響

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度觀察，公用事業(yè)具有以下幾個(gè)方面的主要特征：

1．具有一定的自然壟斷性質(zhì)。公用事業(yè)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴性決定了其自然壟斷的特點(diǎn)：一方面，網(wǎng)絡(luò)是公用事業(yè)固定成本的主要部分，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性；另一方面，公用事業(yè)生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)高度垂直相關(guān)，主要產(chǎn)品結(jié)合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟(jì)性。這兩個(gè)方面的特點(diǎn)決定了公用事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的成本具有弱增性，即由一家企業(yè)生產(chǎn)全部產(chǎn)品或多種產(chǎn)品比由多家企業(yè)生產(chǎn)，成本更低。

2．具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)。公用事業(yè)產(chǎn)品與城市居民的收入水平、消費(fèi)水平、生活質(zhì)量直接相關(guān)；作為要素投入，公用事業(yè)產(chǎn)品還關(guān)系到其他行業(yè)能否正常、穩(wěn)定地組織生產(chǎn)活動(dòng)。也就是說，公用事業(yè)與生產(chǎn)生活的費(fèi)用以及生產(chǎn)生活的普遍性、安全性、連續(xù)性、便捷性直接緊密地聯(lián)系在一起，具有較強(qiáng)的公益性。

3．具有較強(qiáng)的資產(chǎn)專用性。公用事業(yè)需要巨額投資，這些投資形成的資產(chǎn)專用性很強(qiáng)，一旦投資就難以挪作他用，沉淀成本很大。所以，只有在人口高度密集的城市建設(shè)網(wǎng)絡(luò)才可能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這又使公用事業(yè)投資具有一定的區(qū)域特性。

公用事業(yè)的這些特點(diǎn)，決定了其需要同時(shí)承載相互矛盾的雙重目標(biāo)：社會(huì)福利的最大化和企業(yè)利潤(rùn)最大化。為了滿足這兩個(gè)目標(biāo)，幾乎所有國(guó)家都曾對(duì)公用事業(yè)都采取了公共企業(yè)壟斷專營(yíng)的模式。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)上屬于自然壟斷的公用事業(yè)，開始呈現(xiàn)出非自然壟斷的特征，譬如電信業(yè)，隨著移動(dòng)通訊、微波和衛(wèi)星傳輸、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，包括市話、長(zhǎng)話在內(nèi)的許多電信業(yè)務(wù)，在不另建網(wǎng)絡(luò)的情況下就可實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)。并且，在公用事業(yè)領(lǐng)域，也只有網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)具有自然壟斷性質(zhì)，其它業(yè)務(wù)可以與網(wǎng)絡(luò)分離。這些變化使公用事業(yè)具有了競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)和特點(diǎn)，為私人企業(yè)的進(jìn)入提供了機(jī)會(huì)和條件。與此同時(shí)，在很多國(guó)家，公用事業(yè)部門壟斷性供給的效果普遍不好，服務(wù)差，成本高。因此，一些國(guó)家把公用事業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性部門和壟斷性部門區(qū)分開來，讓私人企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)性公用事業(yè)的生產(chǎn)和供給。

拋開各國(guó)公用事業(yè)改革的政治經(jīng)濟(jì)背景的具體差異，其實(shí)質(zhì)誘因主要是由于技術(shù)進(jìn)步和需求變化導(dǎo)致了部分行業(yè)領(lǐng)域自然壟斷性質(zhì)發(fā)生變化，出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)。因此，各國(guó)公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域日漸增長(zhǎng)，而管制范圍日漸縮小。這是全球公用事業(yè)發(fā)展的一般趨勢(shì)。

三、公用事業(yè)管理體制改革和發(fā)展思路

我國(guó)的公用事業(yè)長(zhǎng)期采用區(qū)域性垂直一體化結(jié)構(gòu)，地方公用事業(yè)管理部門壟斷本地區(qū)公用事業(yè)的所有環(huán)節(jié)，服務(wù)效率極低。進(jìn)入上世紀(jì)90年代以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，對(duì)通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業(yè)提出了巨大的需求，原有公共部門滿足不了市場(chǎng)需求，而政府一時(shí)又拿不出多少財(cái)力進(jìn)行新的投資和建設(shè)，供需矛盾急劇惡化。為解決這個(gè)矛盾，廣東、上海、浙江等地開始探索公用事業(yè)民營(yíng)化改革。中央政府也開始重視公用事業(yè)的改革，建設(shè)部于2002年12月發(fā)布了《 關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，從2003年開始對(duì)各類資本全面開放公用事業(yè)行業(yè)，十六屆三中全會(huì)第一次把推進(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化寫進(jìn)了黨的決定，我國(guó)公用事業(yè)改革的步伐在加快。

（一）國(guó)外公用事業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

以民營(yíng)化為導(dǎo)向的公用事業(yè)改革，在我國(guó)還是一個(gè)全新的嘗試，有必要認(rèn)真吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，少走彎路。英、美、日等國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)，在以下方面值得我們借鑒。

1、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與改革產(chǎn)權(quán)制度并行。由于英國(guó)公用事業(yè)改革是與民營(yíng)化相伴進(jìn)行的，這就容易給人們一種假象，似乎民營(yíng)化本身就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。但從本質(zhì)上分析，真正促進(jìn)效率提高的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)民營(yíng)化改革之所以能促進(jìn)公用事業(yè)的服務(wù)效率，主要是因?yàn)橛?guó)政府以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)作為重要改革目標(biāo)。雖然在某些產(chǎn)業(yè)、某個(gè)改革階段，英國(guó)政府出于對(duì)政治因素的考慮，沒有把提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性放在首要地位，但從總體上分析，英國(guó)政府采取的一系列政策都是以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)為主要內(nèi)容的。更明確地說，所有制變革對(duì)提高公用事業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的作用很不明顯，經(jīng)濟(jì)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與改進(jìn)管制效率的政策措施。日本和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也可證明這一點(diǎn)。

超產(chǎn)權(quán)理論的研究證明，在競(jìng)爭(zhēng)比較充分的市場(chǎng)上，企業(yè)私有化后的平均效益提高顯著；而壟斷市場(chǎng)上，企業(yè)私有化后平均效益提高并不明顯。因此，對(duì)于以行政壟斷為特征的我國(guó)公用事業(yè)來說，光有產(chǎn)權(quán)改革是不夠的，再造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)同樣重要。

2、以完善的法律法規(guī)為改革依據(jù)。發(fā)達(dá)國(guó)家公用事業(yè)改革都有一個(gè)共性：預(yù)先制定了較為完善的法律法規(guī)，使整個(gè)改革過程有法可依。我國(guó)目前的公用事業(yè)改革還只停留在地方政府和某些部門的探索上，在目的上也是以減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和減輕來自民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)投資壓力為主，公用事業(yè)改革的總體思路和相關(guān)法律法規(guī)還不健全。鑒于改革的壓力越來越大，中央政府有必要預(yù)先制定出相關(guān)的法律，至少是統(tǒng)一的政策，指導(dǎo)今后的改革。

3、在改革過程中引入激勵(lì)制度。為了促進(jìn)被管制企業(yè)提高效率，在仍需管制的領(lǐng)域，西方國(guó)家普遍引入激勵(lì)性管制方式。實(shí)踐證明，價(jià)格上限管制、區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)、特許投標(biāo)等激勵(lì)制度的實(shí)行對(duì)于促進(jìn)企業(yè)提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營(yíng)效率具有積極意義。美國(guó)、英國(guó)、日本在電信、電力、煤氣等行業(yè)普遍采用了價(jià)格上限管制方式，企業(yè)在政府規(guī)定的最高限價(jià)下有利潤(rùn)最大化的自由，只要企業(yè)善于經(jīng)營(yíng)，不斷提高生產(chǎn)效率，就能取得較多的利潤(rùn)。另一種激勵(lì)方式就是建立穩(wěn)定的長(zhǎng)期契約，并在績(jī)效衡量的基礎(chǔ)上給予現(xiàn)行企業(yè)適度的優(yōu)先簽約權(quán)。今后，為形成公平和有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，我國(guó)政府有必要引入類似的激勵(lì)機(jī)制，提高被管制企業(yè)的積極性，保障其合法權(quán)益。

4、設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在公用事業(yè)改革過程中，產(chǎn)權(quán)變更或放松管制都對(duì)原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的必要性及存在形式提出了挑戰(zhàn)。針對(duì)這種新情況，各國(guó)都對(duì)原有的公用事業(yè)管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，或設(shè)立新的管制機(jī)構(gòu)以適應(yīng)管制改革的需要。新管制機(jī)構(gòu)的主要職能包括：制定有關(guān)政府管制法規(guī)；頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證；制定并監(jiān)督執(zhí)行價(jià)格管制政策；對(duì)企業(yè)進(jìn)入和退出市場(chǎng)實(shí)行管制。這些做法體現(xiàn)了“管大放小”的原則，能提高政府監(jiān)管效率，為轉(zhuǎn)變我國(guó)政府公用事業(yè)監(jiān)管職能提供了一個(gè)可資借鑒的范式。隨著我國(guó)公用事業(yè)改革的深入，建立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)似乎已成為必然之勢(shì)。當(dāng)前的主要工作是要理順公用事業(yè)主管部門與供水、供熱、供氣等企業(yè)的政資關(guān)系、政企關(guān)系。

5、采用金邊股等形式保持政府對(duì)企業(yè)的控制。盡管理論上講，政府提供不等于政府直接生產(chǎn)，但要找到一個(gè)能有效兼顧公眾利益和企業(yè)利益的機(jī)制并不容易，這也是制約我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的一個(gè)主要因素，而“金邊股”這一特別股份形式，能有效解決這一問題。金邊股能夠起到國(guó)家控股和國(guó)家獨(dú)股的積極作用，同時(shí)又能克服國(guó)家控股和國(guó)家獨(dú)股的不足。政府擁有金邊股時(shí)，對(duì)公司的一般正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并不進(jìn)行干涉，也無權(quán)干涉；國(guó)家不必派出自己的董事，只是在金邊股所附的明確的特定的權(quán)利范圍內(nèi)對(duì)公司進(jìn)行干預(yù)。它把國(guó)家對(duì)公司的有效的適當(dāng)干預(yù)和保證公司的獨(dú)立地位、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)妥善地結(jié)合起來，能滿足我國(guó)公用事業(yè)改革的制度需求。在實(shí)施“金邊股”的同時(shí)，要明確公共利益的目標(biāo)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，要以立法形式規(guī)定政府的權(quán)力邊界和實(shí)施方式，要強(qiáng)制企業(yè)真實(shí)地披露信息，使公眾享有充分的知情權(quán)。

（二）我國(guó)公用事業(yè)管理體制改革和發(fā)展思路

盡管在世界范圍內(nèi)，新的公共管理思想在批評(píng)公共服務(wù)官僚制供給方式的低效率時(shí)，強(qiáng)調(diào)了引進(jìn)企業(yè)化管理模式來提供公共服務(wù)，如契約服務(wù)、公共服務(wù)市場(chǎng)化等。但中國(guó)目前的公共服務(wù)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)看，最大的問題與危險(xiǎn)就是壟斷經(jīng)營(yíng)帶來的效率低下。

在不打破壟斷經(jīng)營(yíng)的前提下，試圖以改革產(chǎn)權(quán)的方式，或者以特許方式讓私人資本來介入公共服務(wù)，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我們沒有注意壟斷對(duì)公共利益的侵害，那么我們既可能創(chuàng)造新的權(quán)錢交易空間與市場(chǎng)，同時(shí)還可能因此而擴(kuò)大兩級(jí)分化，妨礙競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造財(cái)富的積極價(jià)值觀的培養(yǎng)。這樣的公共事業(yè)民營(yíng)化道路的危險(xiǎn)與盲目，不僅違背了2004年世界發(fā)展報(bào)告《為窮人提供服務(wù)》的主旨，公民作為委托人的話語權(quán)，也還有可能受到市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的制約，而被天然合理地藐視。因此，為什么要提供公共服務(wù)？由誰來提供公共服務(wù)？盡管在人類思想認(rèn)識(shí)的不同階段，產(chǎn)生了多樣性選擇，但就公共管理改革的新框架看，激勵(lì)、責(zé)任、制度、選擇、話語、競(jìng)爭(zhēng)等基本價(jià)值傾向在今天已經(jīng)具有十分重要的意義。

在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路上，我們必須牢記與始終堅(jiān)持的絕大多數(shù)人的公共福利最大化，反之以集團(tuán)利益、少數(shù)私人資本為利益出發(fā)點(diǎn)，拋棄市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，建立在壟斷條件下的公共事業(yè)民營(yíng)化，不僅得不到社會(huì)基本價(jià)值觀的質(zhì)疑，同時(shí)它還有將我們引向腐敗的“官僚壟斷資本”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危險(xiǎn)。

根據(jù)我國(guó)公用事業(yè)管理體制的實(shí)際情況和存在的問題，再結(jié)合國(guó)外公用事業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示，我國(guó)的公用事業(yè)管理體制可以通過以下五方面來進(jìn)行改革。

1、政企分離，推動(dòng)公用事業(yè)市場(chǎng)化。我國(guó)城市公用事業(yè)管理體制改革的首要目標(biāo)和關(guān)鍵內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)政企分離，從根本上改革不合理的政府管理模式。具體改革思路有兩條：一是改革現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)有關(guān)法規(guī)確定其實(shí)際職能范圍，解除其與企業(yè)間經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)上的直接關(guān)系。這就需要精簡(jiǎn)現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)目前分散在公用事業(yè)管理局、物價(jià)局、工商行政管理局等部門的相關(guān)職能進(jìn)行合并，建立一個(gè)具有多種功能的綜合性管理機(jī)構(gòu)，以提高管理效率。二是把現(xiàn)有公用企業(yè)逐步改造成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)。這要求切斷現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理部門與公用企業(yè)之間的“父子關(guān)系”，把公用企業(yè)改造成擁有獨(dú)立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立法人和具有活力、動(dòng)力、壓力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。

2、打破壟斷，實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。可設(shè)計(jì)以下改革思路：一是應(yīng)用直接競(jìng)爭(zhēng)理論區(qū)別公用事業(yè)領(lǐng)域不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，重組市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；二是采用特許投標(biāo)等間接競(jìng)爭(zhēng)理論提高公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的直接競(jìng)爭(zhēng)理論，城市公用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送和銷售等環(huán)節(jié)并非全都具有自然壟斷性。例如自來水和煤氣產(chǎn)業(yè)主要有生產(chǎn)、管道網(wǎng)絡(luò)輸送和供應(yīng)三大類基本業(yè)務(wù)，其中管網(wǎng)輸送具有自然壟斷性，為保證規(guī)模經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。為確保其效率，可根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特許投標(biāo)理論引進(jìn)間接競(jìng)爭(zhēng)。地方政府可每隔若干年進(jìn)行專營(yíng)權(quán)投標(biāo)，企業(yè)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以最低報(bào)價(jià)獲得一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并與政府公用事業(yè)管理部門簽訂合同，接受政府與社會(huì)監(jiān)督。如果出現(xiàn)違約，企業(yè)將受到輕則罰款，重則解除合同等處分。除管網(wǎng)輸送之外的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)務(wù)均屬非自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)實(shí)施垂直分離，放松進(jìn)入管制，允許多家企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)。這樣，管網(wǎng)輸送企業(yè)就成為自來水、煤氣的唯一“批發(fā)商”，同時(shí)向多家生產(chǎn)企業(yè)采購然后再出售給多家“零售商”（供應(yīng)企業(yè)）或最終用戶。管網(wǎng)輸送企業(yè)只采購符合質(zhì)量要求且價(jià)格較低的自來水或煤氣，這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)自動(dòng)促使生產(chǎn)企業(yè)努力降低成本，提高效率并不斷優(yōu)化生產(chǎn)要素組合。為監(jiān)督處于獨(dú)占地位的“批發(fā)商”的行為，可令其以公開的方式競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購，定期向社會(huì)公眾公布向各生產(chǎn)企業(yè)的采購量和采購價(jià)格。此外，為防止管網(wǎng)輸送企業(yè)采取交叉補(bǔ)貼等歧視性行為，排斥競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定管網(wǎng)輸送企業(yè)不得經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)業(yè)務(wù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，自來水、煤氣供應(yīng)（零售）環(huán)節(jié)也應(yīng)引入多家企業(yè)直接競(jìng)爭(zhēng)，讓消費(fèi)者選擇價(jià)格低、服務(wù)好的企業(yè)，但這需要達(dá)到較高的計(jì)量技術(shù)水平，近期仍可由管網(wǎng)輸送企業(yè)垂直經(jīng)營(yíng)供應(yīng)業(yè)務(wù)。

3、建立科學(xué)合理的價(jià)格機(jī)制。所謂科學(xué)、合理的公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制必須具備三大特征：促進(jìn)社會(huì)分配效率，刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)發(fā)展?jié)摿?。建立這樣一種機(jī)制必須以經(jīng)濟(jì)原理而非“政策需要”為基礎(chǔ)，并借鑒先期改革國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。具體改革思路包括：設(shè)計(jì)科學(xué)規(guī)范的定價(jià)模型，實(shí)行靈活的計(jì)價(jià)方式，完善公用事業(yè)價(jià)格聽證會(huì)制度與優(yōu)化政府補(bǔ)貼機(jī)制等。其中，最核心的問題是設(shè)計(jì)定價(jià)模型。比較國(guó)外現(xiàn)行主要價(jià)格管制模型，可借鑒英國(guó)的最高限價(jià)模型（RPI-X），將零售價(jià)格指數(shù)RPI與企業(yè)生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率X掛鉤，以刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率。運(yùn)用這一模型的關(guān)鍵是要綜合考慮各地區(qū)資源、公用基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)技術(shù)進(jìn)步等因素，為每個(gè)公用企業(yè)確定一個(gè)合理的生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率（X值）。同時(shí)還要確定價(jià)格（實(shí)際上就是X值）的調(diào)整周期，例如自來水價(jià)格的調(diào)整周期一般不少于5年。在具體模型設(shè)計(jì)中，應(yīng)遵循以下幾個(gè)指導(dǎo)原則：(1)成本約束原則。雖然政府不能觀察企業(yè)成本的實(shí)際運(yùn)行過程，但政府能發(fā)現(xiàn)成本的運(yùn)行結(jié)果，通過控制成本的變化，促使企業(yè)自覺提高效率，降低成本。(2)經(jīng)營(yíng)性價(jià)格因素與政策性價(jià)格因素相分離原則。目的是明確在公用事業(yè)價(jià)格管理中政府和企業(yè)的關(guān)系，使政府在價(jià)格管理中抓住重點(diǎn)，增強(qiáng)針對(duì)性。同時(shí)，使企業(yè)專一于經(jīng)營(yíng)性因素，努力提高經(jīng)營(yíng)效率。(3)自來水與煤氣生產(chǎn)、銷售和管網(wǎng)輸送分開原則。主要目標(biāo)是將競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和自然壟斷性業(yè)務(wù)相分離，為在自來水與煤氣生產(chǎn)等領(lǐng)域?qū)嵭挟a(chǎn)權(quán)制度改革，較充分地運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制創(chuàng)造條件。

4、形成多元化投融資機(jī)制。具體改革思路應(yīng)包括：拓展投融資渠道，提高投資監(jiān)管效率，建立投資可信性機(jī)制等。城市公用事業(yè)本身的特殊性質(zhì)，決定了該領(lǐng)域投資體制改革的取向既要面向市場(chǎng)，又不能完全走市場(chǎng)化的道路，而是要充分考慮使政府調(diào)控與市場(chǎng)配置、財(cái)政補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益三大方面相平衡相結(jié)合。事實(shí)上，國(guó)家財(cái)政投入還應(yīng)是城市公用事業(yè)資金的主要來源，在此基本上大膽引進(jìn)多元化投融資渠道作為補(bǔ)充。其方式主要可以考慮：城市公用事業(yè)股票上市直接融資；地方政府發(fā)行城市公用事業(yè)建設(shè)債券籌資；大力推進(jìn)BOT方式引進(jìn)外資；利用TOT方式吸引外資投入；吸引國(guó)內(nèi)民間資本進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域等。

5、建立投資監(jiān)督機(jī)制。一是建立公用事業(yè)推薦項(xiàng)目資料庫，使公用事業(yè)投資者擁有更多的投資選擇范圍。二是強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)前可行性研究，包括通過立法明確公用事業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)必須通過專門資格認(rèn)證的機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性論證；建立公用事業(yè)項(xiàng)目投資可行性研究基金，切斷可行性研究機(jī)構(gòu)與投資部門的利益關(guān)系以保證研究客觀性；建立對(duì)公用事業(yè)項(xiàng)目資料跟蹤系統(tǒng)，對(duì)可行性研究與項(xiàng)目具體實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)對(duì)比分析，提高可行性研究水平等。三是參考城市公用事業(yè)價(jià)格聽證會(huì)制度，對(duì)公用事業(yè)投資項(xiàng)目開展社會(huì)聽證，以廣泛征集社會(huì)各界的意見，減少投資決策的失誤。

6、政府還應(yīng)設(shè)計(jì)比較可信的保障機(jī)制，確保投資者的長(zhǎng)期收益。通過立法針對(duì)各類投融資方式明確規(guī)定政府對(duì)投資者在價(jià)格調(diào)整和回報(bào)水平方面作出合理承諾；各類城市公用事業(yè)融資項(xiàng)目中，在有關(guān)合同、協(xié)議中應(yīng)明確規(guī)定企業(yè)在正常成本核算的基礎(chǔ)上，有一定的投資回報(bào)率，否則就應(yīng)以政府補(bǔ)貼進(jìn)行補(bǔ)償。

我國(guó)的公用事業(yè)改革要從改革國(guó)有企業(yè)、增加市場(chǎng)主體、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性、改革監(jiān)管體系、轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式、完善法律法規(guī)等方面綜合推進(jìn)，而不僅僅是對(duì)民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)開放市場(chǎng)的問題。同時(shí)，在改革過程中要擴(kuò)大民眾參與，摒棄官僚集權(quán)式的改革。

參考文獻(xiàn)： 1．《國(guó)際金融報(bào)》(2003年04月30日第四版)

第三篇：我國(guó)城市應(yīng)急管理體制相關(guān)問題淺析

河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

研究生課程論文

我國(guó)城市應(yīng)急管理體制相關(guān)問題淺析

摘要：隨著社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深層次變革，許多深層次社會(huì)矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，可能引發(fā)各種危機(jī)的不確定因素也隨之增加，危機(jī)的危害程度大大提高。如何有效、及時(shí)、和平地處理突發(fā)性危機(jī)事件，已經(jīng)成為今后一個(gè)時(shí)期必須給予高度重視的問題。為了提高應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力，我國(guó)城市政府應(yīng)當(dāng)盡快建立一體化的綜合應(yīng)急管理體制，汲取國(guó)內(nèi)外應(yīng)急管理建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，提高管理的科學(xué)性，強(qiáng)化全社會(huì)協(xié)作能力，使城市更好地防御危機(jī)。關(guān)鍵詞：城市應(yīng)急管理；問題；對(duì)策

城市應(yīng)急管理體系對(duì)影響城市各項(xiàng)功能正常發(fā)揮、危害城市生態(tài)系統(tǒng)平衡的各種破壞城市公共安全的威脅因素起到預(yù)警、制約以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全以最大限度地減輕人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失并維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，城市應(yīng)急管理體系成為現(xiàn)代城市管理不可或缺的重要組成部分。中國(guó)學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)急管理的對(duì)象一般被統(tǒng)稱為突發(fā)性公共事件，指的是公民的生命、身體或者財(cái)產(chǎn)遭受到重大的威脅和破壞，或者出現(xiàn)非?？膳碌木o急事態(tài)。其范圍涵蓋大規(guī)模的自然危機(jī)、重大事故、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等。由于它們具有公共性的特征，因而也被稱為公共危機(jī)。當(dāng)前，中國(guó)的城市應(yīng)急管理體系還處于由單一災(zāi)種、單一防范的防災(zāi)模式向綜合管理的防災(zāi)模式轉(zhuǎn)變的時(shí)期，尚未建立較為完善的、綜合的城市應(yīng)急管理體系。1998年長(zhǎng)江流域的特大洪水災(zāi)害、2003年“非典”事件、2008年年初南方諸省凍雨雪災(zāi)的出現(xiàn)及2008年5月12日以四川汶川為震中的7.8級(jí)大地震更是暴露了中國(guó)現(xiàn)行城市應(yīng)急管理體系的弊端。

一、中國(guó)城市建立新型危機(jī)應(yīng)急管理體系的必要性

1.建立有效的城市應(yīng)急管理體系是城市發(fā)展和現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

近年來，中國(guó)城市的公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生。在20世紀(jì)90年代，中國(guó)的各類危機(jī)損失幾乎占到全球損失的25%，其中有近4/5的危機(jī)損失發(fā)生在城市及社區(qū)中。種種跡象表明，中國(guó)城市將進(jìn)入一個(gè)“突發(fā)事件高發(fā)期”。建立和完善現(xiàn)代化的城市應(yīng)急管理體系，已經(jīng)成為一項(xiàng)不容忽視的任務(wù)。

2.中國(guó)城市存在大量的突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn) 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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中國(guó)的城市當(dāng)前具有數(shù)量巨大的地下管線和高樓，一旦發(fā)生危機(jī)，將會(huì)出現(xiàn)巨大的損失。此外，各個(gè)城市環(huán)境污染、交通事故、公共設(shè)施事故及火災(zāi)等環(huán)境災(zāi)害和人為事故也越來越頻繁，造成的損失越來越嚴(yán)重。所以非常有必要建立綜合的能應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系，以便有效預(yù)防和抵御突發(fā)事件。

3.突發(fā)事件的特性決定了必須建立有效的防范機(jī)制

突發(fā)事件的不可預(yù)測(cè)性和結(jié)果的不確定性提高了對(duì)城市應(yīng)急管理的要求。突發(fā)事件是城市安全受威脅的主要因素，它們既可能獨(dú)立生成威脅城市安全的危機(jī)事件，也可以通過共同、交互作用，對(duì)城市安全造成更大的威脅。危機(jī)事件往往不是獨(dú)立的，初級(jí)事故和事件可以誘發(fā)次級(jí)危機(jī)。像上海、北京等現(xiàn)代超大城市，構(gòu)成其生命線系統(tǒng)的路網(wǎng)、水網(wǎng)、管線網(wǎng)錯(cuò)綜交織，一旦發(fā)生事故，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，建立成熟的、完善的、有效的應(yīng)急管理體系有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)與確定公共危機(jī)事件，實(shí)施全局預(yù)警并采取措施，唯有如此，方能把城市的整體損失壓制到最低點(diǎn)。

二、中國(guó)城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系存在的問題

1.中國(guó)城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建立在危機(jī)處理而不是危機(jī)管理概念之上的

危機(jī)處理主要側(cè)重于突發(fā)事件發(fā)生之后的應(yīng)對(duì)，是一種傳統(tǒng)的抗災(zāi)救災(zāi)觀念。其過程更多地放在從危機(jī)發(fā)生到結(jié)果的處理上，其體制特征是消極被動(dòng)的反應(yīng)。一場(chǎng)典型的突發(fā)性公共事件發(fā)生后的程序是：媒體曝光——領(lǐng)導(dǎo)人視察與批示、慰問受災(zāi)者、許諾不惜一切代價(jià)就任——對(duì)傷亡者進(jìn)行撫恤、處理責(zé)任人——要求吸取教訓(xùn)、防止類似事件再次發(fā)生。這種思維方式側(cè)重于結(jié)果的處理，政府部門好像是消防隊(duì)，那里著火那里救援。實(shí)踐表明，此種思維方式指導(dǎo)下的體系在避免重蹈覆轍的努力方面常常是事倍功半的甚至是無效益的。煤礦事故接二連三地發(fā)生就是最好的注腳。危機(jī)管理則與之相反，它是一種積極主動(dòng)地、有目的地采取的對(duì)危機(jī)施加事前、事中和事后的具有計(jì)劃性和持續(xù)性的動(dòng)態(tài)管理過程。它試圖在一個(gè)更加寬廣的時(shí)空范圍內(nèi)將危機(jī)所導(dǎo)致的破壞降低到最低限度乃至消滅危機(jī)于萌芽之中。側(cè)重于預(yù)防是此種體制的重要特征，追根溯源、標(biāo)本兼治、以本為主是其追求的明確目標(biāo)。

2.中國(guó)城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建立在分散而不是綜合的管理基礎(chǔ)之上的 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

研究生課程論文

在中國(guó)城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系中，危機(jī)的管理是分在災(zāi)種、按部門進(jìn)行的，這種體系設(shè)計(jì)有其一定的合理性，因?yàn)楦鞣N危機(jī)有著很強(qiáng)的專業(yè)性，因此設(shè)立相應(yīng)的職能部門也是國(guó)外各國(guó)普遍的做法。然而，接下來的問題在于怎樣協(xié)調(diào)各部門之間的減災(zāi)抗災(zāi)工作，特別是當(dāng)一種危機(jī)引發(fā)其他危機(jī)發(fā)生時(shí)，此種條條式的管理體系及暴露出其不足。譬如地震危機(jī)就是一種典型的綜合性危機(jī)，同時(shí)還牽連到消防、環(huán)境、公安及衛(wèi)生等部門。所以，地震危機(jī)的防治無論是事前，還是事中、事后，都需要統(tǒng)籌兼顧，予以全盤考量。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家危機(jī)管理的一個(gè)主要經(jīng)驗(yàn)就是專業(yè)分工與綜合協(xié)調(diào)同時(shí)兼顧。基于危機(jī)管理屬于一種非常態(tài)的管理，各國(guó)的危機(jī)管理體系趨向于集中統(tǒng)一。設(shè)立一個(gè)專門的協(xié)調(diào)性綜合防災(zāi)減災(zāi)部門成為各國(guó)普遍的做法。中國(guó)城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系不可避免地存在三個(gè)問題：其一，難以對(duì)危機(jī)作系統(tǒng)的研究和計(jì)劃。中國(guó)城市的危機(jī)統(tǒng)計(jì)信息非常分散，在統(tǒng)計(jì)年鑒中只有交通事故和火災(zāi)統(tǒng)計(jì)信息，其他危機(jī)信息則沒有。其二，防災(zāi)減災(zāi)資源分散，難以做到有效的整合。其三，協(xié)調(diào)成本大，有可能導(dǎo)致反應(yīng)滯后。

整體來看，中國(guó)城市在公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)方面一直缺乏整體的考量，缺乏從公共政策和法律的層面對(duì)危機(jī)作綜合的考慮，較多地是從部門與技術(shù)角度出發(fā)來應(yīng)對(duì)各種危機(jī)。這種危機(jī)意識(shí)的一個(gè)明顯的結(jié)果就是，多是行政官員、工程學(xué)專家、技術(shù)專家、自然科學(xué)家參與各種危機(jī)的應(yīng)對(duì)，而行政學(xué)家、法學(xué)家與社會(huì)學(xué)家很少能夠參與危機(jī)的應(yīng)對(duì)，達(dá)不到集思廣益、兼聽則明的效果，反而容易陷入偏聽則暗的窠臼。中國(guó)城市應(yīng)急管理體制的完善亟需理念的更新與思維方式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我們必須肯定危機(jī)管理中的非技術(shù)因素、非工程因素與技術(shù)因素、工程因素具有一樣的重要性，在特殊的情況下甚至更重要。正像有的學(xué)者指出的那樣：社會(huì)對(duì)危機(jī)的承受力是通過基本政策的決策而獲得的，而不是一個(gè)技術(shù)性操作問題，具體操作不具備這種功效??所有的防洪減災(zāi)研究應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)學(xué)和行政學(xué)項(xiàng)目?jī)?yōu)先的原則，重點(diǎn)研究和評(píng)估以往的政策和措施，以完善和指導(dǎo)今后的政策行為。只有具備了這種正確的認(rèn)知，才能夠克服城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系的缺陷，進(jìn)而確立起新型的現(xiàn)代的城市應(yīng)急管理體系。

3.中國(guó)城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建立在動(dòng)員行政而不是法治行政基礎(chǔ)之上的

這里所說的動(dòng)員行政是指在公共危機(jī)事件發(fā)生之后，政府成立臨時(shí)指揮部或 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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者辦公室，通過行政手段調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面資源，全社會(huì)齊動(dòng)員，相信人多力量大，搞人海戰(zhàn)術(shù)。雖然這種體系從表面上看有收效快和效率高的特點(diǎn)，但是從成本——效益角度來分析，最后會(huì)發(fā)覺付出的代價(jià)卻是相當(dāng)高昂的。其原因有三：其一，這種動(dòng)員體系常常是以打亂正常的社會(huì)生產(chǎn)秩序和生活秩序?yàn)榍疤岬摹Ｆ涠?，這種動(dòng)員體系的許多做法缺乏法律憑據(jù)，依法行政在公共危機(jī)時(shí)期成為一句空話，違法行政倒成為普遍的做法。在中國(guó)愈來愈重視依法行政的今天，廣大民眾的法律意識(shí)越來越強(qiáng)，現(xiàn)行的動(dòng)員體系已經(jīng)喪失了其存在的合理性。其三，臨時(shí)指揮或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的臨時(shí)性不僅與依法行政原則相抵牾，而且難以使防災(zāi)減災(zāi)工作具備連續(xù)性和可持續(xù)性。

4.中國(guó)城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建于政府獨(dú)攬而不是政府與社會(huì)共同治理的基礎(chǔ)之上的

在中國(guó)城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系中，政府部門是唯一的處理公共危機(jī)的主體。危機(jī)處理服務(wù)作為一項(xiàng)公共服務(wù)，其供應(yīng)方只有政府，廣大的社會(huì)民眾只是消極被動(dòng)的接受者。相當(dāng)多的人士往往認(rèn)為，應(yīng)對(duì)與處理危機(jī)只是政府的義務(wù)，這樣危機(jī)一發(fā)生，一切就依靠政府。更為關(guān)鍵的是，原來體系下的諸多努力也主要是從政府角度著眼。政府努力到何種程度，危機(jī)就處理到何種程度。以這種社會(huì)心理為基礎(chǔ)建立起的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)系常常導(dǎo)致政府疲于奔命、捉襟見肘、不堪重負(fù)，而普通民眾的防災(zāi)救災(zāi)意識(shí)往往相當(dāng)薄弱，更談不上積極的、主動(dòng)的、有效的防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)的行動(dòng)了。

中國(guó)城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系妨礙了決策的科學(xué)化與民主化。只依靠政府本身就是對(duì)政府不現(xiàn)實(shí)的預(yù)期假定。現(xiàn)代公共管理研究與實(shí)踐達(dá)成的一個(gè)基本的共識(shí)就是政府能力的有限。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、社會(huì)的發(fā)展，政府能力的有限性就愈發(fā)顯著。有鑒于此，在國(guó)外的公共危機(jī)管理中，政府之外的非政府組織相當(dāng)活躍。譬如，在1995年日本神戶大地震中，非營(yíng)利組織快速、有效和靈活機(jī)動(dòng)的救援行動(dòng)與政府動(dòng)作遲緩的救援行動(dòng)形成了鮮明的對(duì)照，給日本公眾留下了深刻的印象。它們不僅組織自愿者，實(shí)際參與到防災(zāi)減災(zāi)中來，而且就危機(jī)管理中的重大問題展開研究，向政府部門獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，并向社會(huì)民眾提供基本的危機(jī)信息和自救互救意識(shí)。社區(qū)、學(xué)校、工商企業(yè)都被要求制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)危機(jī)的預(yù)案。家庭與個(gè)人也要對(duì)各種危機(jī)有所準(zhǔn)備。所以，政府的危機(jī)管理是以科學(xué)化與民主化 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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為根基的。與此相比，中國(guó)的城市危機(jī)管理還比較滯后。中國(guó)的非政府組織數(shù)量很少，質(zhì)量又不高，其影響也非常有限。雖然有專家顧問團(tuán)的存在，但是中國(guó)的政府咨詢制度還很不完善，對(duì)涉及危機(jī)管理的一些重大問題缺乏系統(tǒng)的、科學(xué)的研究，至今還沒有建立起有效的危機(jī)管理信息系統(tǒng)，世界上一些先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)還沒有被應(yīng)用于城市公共危機(jī)應(yīng)對(duì)上來。

三、完善我國(guó)城市應(yīng)急管理體制的對(duì)策

1.強(qiáng)化危機(jī)管理意識(shí)

全社會(huì)要加強(qiáng)危機(jī)管理教育，樹立居安思危意識(shí)。在我國(guó)，人們的危機(jī)管理意識(shí)薄弱，加強(qiáng)危機(jī)管理意識(shí)，進(jìn)行危機(jī)管理知識(shí)的普及教育勢(shì)在必行。而進(jìn)行此方面知識(shí)的普及就必須充分利用我國(guó)城市居民的居住特點(diǎn)，開展全網(wǎng)式的危機(jī)管理教育學(xué)習(xí)。在我國(guó)城市中，社區(qū)是人民生活的基本單位，我們應(yīng)充分利用社區(qū)來宣傳危機(jī)管理的相關(guān)知識(shí)，真正從基礎(chǔ)做起，加強(qiáng)居民的危機(jī)管理意識(shí)。而不僅僅是空喊口號(hào)，要把危機(jī)管理真正的落到實(shí)處。這樣，更有利于危機(jī)管理知識(shí)的普及，在全社會(huì)樹立一種居安思危的思想意識(shí)。

2.建立危機(jī)管理的核心機(jī)構(gòu)，尤其是建立常設(shè)性機(jī)構(gòu)

危機(jī)管理需要專門的知識(shí)和能力，需要能夠適時(shí)的預(yù)警危機(jī)并在危機(jī)環(huán)境下整合各種社會(huì)資源。因此，政府需要建立專門的由各個(gè)職能部門相互協(xié)調(diào)、共同合作的危機(jī)管理核心機(jī)構(gòu)，賦予其專門的權(quán)力并提供充足的資源。在政府組織的各個(gè)層級(jí)形成包括政府各個(gè)部門在內(nèi)的全方位、立體化的綜合協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，由此來收集社會(huì)預(yù)警信息，判斷危機(jī)發(fā)生的可能性，并在危機(jī)來臨時(shí)協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)在危機(jī)管理中的活動(dòng)以共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。美國(guó)在這方面的經(jīng)驗(yàn)就很值得我們借鑒。美國(guó)在1979年就成立了聯(lián)邦突發(fā)事件管理局，它的職責(zé)是運(yùn)用各種減緩、預(yù)防和恢復(fù)等手段管理各種人為的和自然的危機(jī)，在危機(jī)爆發(fā)時(shí)，他具有至高無上的權(quán)力，包括終止法律、中斷交通、甚至在必要時(shí)逮捕和拘留公民。它使國(guó)家處在“有準(zhǔn)備的狀態(tài)”下，能夠在全局的高度對(duì)危機(jī)進(jìn)行處理。

3.建立危機(jī)管理信息咨詢和預(yù)警機(jī)制

隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來，網(wǎng)絡(luò)在人們生活中占據(jù)著越來越重要的作用，因此必須要搞好網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)。通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)了解和匯總各方面的信息，利用專業(yè)人員對(duì)各種危機(jī)情況進(jìn)行分析，綜合研究可能發(fā)生的各種重大危機(jī)，并針對(duì)具體情況，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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設(shè)計(jì)方案和處理程序；對(duì)危機(jī)處理的過程進(jìn)行各方面的監(jiān)督；評(píng)估和總結(jié)危機(jī)造成的影響和處理危機(jī)中的經(jīng)驗(yàn)等。這樣在面對(duì)危機(jī)時(shí)，公眾就可以及時(shí)了解各方面的防范措施，及時(shí)進(jìn)行自救，政府也可以及時(shí)地采取各種措施，防止危機(jī)的擴(kuò)大。例如在澳大利亞，聯(lián)邦政府的主要危機(jī)管理部門是聯(lián)邦應(yīng)急管理署，屬國(guó)防部管轄，負(fù)責(zé)全國(guó)性的危機(jī)管理事務(wù)。該署設(shè)有全國(guó)危機(jī)應(yīng)急管理學(xué)院，主要從事研究和培訓(xùn)工作，并承擔(dān)全國(guó)危機(jī)計(jì)劃的制訂。同時(shí)，要發(fā)揮社會(huì)各方面的力量，以法律為依據(jù)，結(jié)合實(shí)際情況，通過對(duì)各自的重大危險(xiǎn)源進(jìn)行普查的基礎(chǔ)上，建立國(guó)家、地方重大危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫，對(duì)重大危險(xiǎn)源進(jìn)行分級(jí)管理。因此各級(jí)政府要建立一個(gè)準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的信息體系，構(gòu)筑一個(gè)完整的應(yīng)急通訊、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，以便于及時(shí)指揮調(diào)度、上下溝通，縮小決策與執(zhí)行間的時(shí)間差異，確保重要決策在第一線迅速得到貫徹落實(shí)。

4.加大社會(huì)透明度，保障人民群眾的知情權(quán)

在信息化時(shí)代，對(duì)于涉及公共利益的事件，及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布信息，有利于采取有效的應(yīng)對(duì)措施，有利于形成抗擊危機(jī)的良好氛圍?！胺堑洹弊屛覀冋J(rèn)識(shí)到了信息的極端重要性?！胺堑洹蔽C(jī)的教訓(xùn)在于，初始階段，透明度不夠，導(dǎo)致決策層和公眾對(duì)于危機(jī)嚴(yán)重性及其危害性的誤判，不僅延誤了戰(zhàn)機(jī)，而且影響了中國(guó)的國(guó)際聲譽(yù)。4月20日之后，政府增加了關(guān)于 “非典”危機(jī)程度、危機(jī)處理和控制等方面的透明度。這不僅增強(qiáng)了公眾的防范意識(shí)，消除了不必要的社會(huì)恐慌，而且還提高了政府的公信度和國(guó)際形象。因此，政府要善于運(yùn)用合理的方式來公布和澄清重大問題，加大社會(huì)透明度。

我國(guó)憲法規(guī)定，人民是社會(huì)的主人。因此，人民群眾有權(quán)了解突發(fā)性事件的處理情況以及涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大問題。只有在第一時(shí)間向人民公告，才能得到人民的理解和支持。政府要通過各種方式讓人民群眾了解已經(jīng)發(fā)生的有關(guān)國(guó)家大事、地區(qū)大事，以及正在采取措施和要做的重大事情。及時(shí)和人民進(jìn)行溝通，保障人民群眾的知情權(quán)。增加人們?nèi)罕妼?duì)突發(fā)事件的了解，有助于人民群眾及時(shí)從危機(jī)事件的沖擊中恢復(fù)到正常狀態(tài)，及時(shí)采取措施應(yīng)對(duì)危機(jī)，同時(shí)也有利于配合政府開展相關(guān)工作，減小危機(jī)事件的危害性。河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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參考文獻(xiàn)：

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第四篇：我國(guó)社會(huì)管理體制存在的主要問題

我國(guó)社會(huì)管理體制存在的主要問題

龔維斌

十六屆四中全會(huì)以來，我國(guó)社會(huì)管理體制改革正式提上日程，改革的方向和總體思路不斷明確，社會(huì)管理體制改革取得了不少成績(jī)，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但是，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變遷，社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的深刻變化，我國(guó)社會(huì)管理體制仍然不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素大量存在甚至有增加的趨勢(shì)。

一、社會(huì)管理理念不夠準(zhǔn)確

社會(huì)管理行為和社會(huì)管理措施都源于社會(huì)管理理念。我國(guó)社會(huì)管理的理念仍然十分陳舊，主要表現(xiàn)為：

1.重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理的思想仍然十分突出。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部仍然只是重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，招商引資、上大項(xiàng)目，追求GDP增長(zhǎng)是他們的主要追求，對(duì)于社會(huì)民生建設(shè)缺乏興趣和熱情，對(duì)于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)基礎(chǔ)設(shè)施的基本情況了解甚少，對(duì)于常規(guī)化和科學(xué)化的社會(huì)管理研究不多。很多情況下，等到社會(huì)矛盾突出、突發(fā)事件出現(xiàn)時(shí)，他們才會(huì)想起社會(huì)管理問題，采取臨時(shí)抱佛腳的態(tài)度應(yīng)急處理。一些地方政府蓋樓堂館所、公款接待、公款旅游、公款出國(guó)有錢，辦教育、醫(yī)療、發(fā)放工人工資沒有錢。

2.重視強(qiáng)勢(shì)群體權(quán)利、輕弱勢(shì)群體權(quán)利保障的現(xiàn)象仍然存在。在社會(huì)管理中，不少人有意無意把服務(wù)和執(zhí)法的天平傾向了強(qiáng)勢(shì)群體一邊。在征地、拆遷、市容市政管理中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部更多地考慮既得利益團(tuán)體和強(qiáng)勢(shì)群體的利益，對(duì)弱勢(shì)群體生存和發(fā)展的困難關(guān)注不夠，一些城市不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，不恰當(dāng)?shù)靥岢觥盁o攤販”城市，大大地?cái)D壓了弱勢(shì)群體謀生的空間。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于與明星大腕和商人老板結(jié)交朋友，對(duì)于普通群眾的疾苦關(guān)心不夠。企業(yè)家們建立了各種各樣的商會(huì)、協(xié)會(huì)、俱樂部，處于弱勢(shì)地位的工人特別是農(nóng)民工和農(nóng)民基本上處于沒有組織的狀態(tài)，缺少組織的依托和關(guān)懷，也缺乏利益表達(dá)和權(quán)利維護(hù)的有力組織保障。

3.管控思想嚴(yán)重、服務(wù)意識(shí)淡薄。社會(huì)管理本來應(yīng)該管理和服務(wù)

并重，管理中有服務(wù)，服務(wù)中有管理。但是，相當(dāng)一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于“管”、“卡”、“壓”，習(xí)慣于圍、追、堵、截，習(xí)慣于沒收財(cái)物，習(xí)慣于收費(fèi)辦證、罰款了事。社會(huì)管理人員對(duì)于被管理和服務(wù)的社會(huì)成員具有心理和道德上的優(yōu)越感，習(xí)慣于居高臨下，習(xí)慣于頤指氣使、發(fā)號(hào)施令；對(duì)于群眾的需求、難處和疾苦，缺少主動(dòng)調(diào)查了解和上達(dá)。

二、社會(huì)管理主體不夠多元化

社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，社會(huì)問題各式各樣，社會(huì)需求千差萬別，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，政府不可能包打天下，包攬所有社會(huì)管理事項(xiàng)，需要多元化的治理主體。十六屆四中全會(huì)明確提出要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同”的社會(huì)管理新格局，但是，在很多地方政府仍然是社會(huì)管理的唯一主體，極端的時(shí)候出現(xiàn)兩種情況：

1.政府包攬一切不堪重負(fù)。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部什么都想管，管了很多管不了、也管不好的事項(xiàng)，地方政府就像大保姆無所不管，“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，公共權(quán)力侵入私人領(lǐng)域的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。社會(huì)管理領(lǐng)域仍然存在著較為嚴(yán)重的政事不分，事業(yè)單位、社會(huì)組織行政化傾向嚴(yán)重，一些事業(yè)單位和行業(yè)組織實(shí)際成為官僚機(jī)構(gòu)，成為“二政府”。基層自治組織大多承擔(dān)著政府指派的行政管理任務(wù)。一些本來應(yīng)該由社會(huì)組織和市場(chǎng)解決的問題，政府卻承擔(dān)下來，成本很高但效率卻不高，耗費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，群眾卻不滿意，很多矛盾集中到政府身上，出力不討好。

2.社會(huì)管理領(lǐng)域出現(xiàn)空白。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會(huì)管理主體也缺位。這個(gè)時(shí)候一些地方惡霸和黑惡勢(shì)力就會(huì)趁虛而入，為非作歹、禍害百姓，破壞正常社會(huì)秩序。近年來，一些城市頻繁出現(xiàn)的出租車罷運(yùn)事件充分表明，一些群體的利益訴求無法正常表達(dá)，正當(dāng)合理的利益得不到有效保護(hù)。群眾越級(jí)上訪數(shù)量始終高位運(yùn)行也表明，一部分群眾的合理要求得不到有效回應(yīng)，社會(huì)矛盾在基層政府難以有效化解。不少地方政府對(duì)于外來人口的合法權(quán)益沒有給予應(yīng)有重視，疏于對(duì)他們的社會(huì)管理，認(rèn)為管理和服務(wù)他們是流出

地政府的責(zé)任。包括中央政府在內(nèi)的上級(jí)政府對(duì)于地方政府的機(jī)構(gòu)和人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等設(shè)置，其依據(jù)是當(dāng)?shù)厝硕沂鞘畮啄昵暗漠?dāng)?shù)厝丝诘男枰?，并沒有考慮到外來人口大量涌入及其現(xiàn)實(shí)的需要。兩種群體、兩種社會(huì)結(jié)構(gòu)的并存，為黑幫團(tuán)伙和黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪提供了基礎(chǔ)和土壤。

三、社會(huì)管理方式不夠靈活

公民參與社會(huì)管理不夠。由于對(duì)政府自身定位不準(zhǔn)，由于對(duì)社會(huì)組織的作用認(rèn)識(shí)不足，由于對(duì)公民權(quán)利缺少應(yīng)有的尊重，一些地方在社會(huì)管理中仍然存在著簡(jiǎn)單管理甚至粗暴管理的現(xiàn)象，社會(huì)管理主要采取單一行政干預(yù)手段，即政府憑借政權(quán)力量，依靠自上而下的行政組織制定、頒布、運(yùn)用政策和指令的方法來實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)全社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理。盡管近年來隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段的發(fā)展，公民參與公共事務(wù)的熱情有所提高，公民參與渠道有所拓寬，但是，總體而言，很多時(shí)候公民參與社會(huì)管理的程度仍然不高。

對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理資源和手段利用不足。傳統(tǒng)社會(huì)中“皇權(quán)不下縣”，基層社會(huì)更多地是依靠宗族和鄉(xiāng)紳治理。傳統(tǒng)社會(huì)中鄉(xiāng)規(guī)民約、社會(huì)習(xí)俗對(duì)于規(guī)范人們的行為，調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有特定的功能。但是，在社會(huì)改造的激烈過程中，傳統(tǒng)社會(huì)中的優(yōu)秀社會(huì)和文化遺產(chǎn)沒有能夠得到有效地保護(hù)，對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理資源挖掘利用不夠。硬管理有余，軟管理不足，缺少柔性化的道德教化、溝通協(xié)調(diào)。

社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處解決的手段單一。雖然在形式上我國(guó)已經(jīng)建立了從調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟到信訪、上訪等一整套的糾紛解決渠道，但是，現(xiàn)有的糾紛解決機(jī)制還存在渠道不暢通、公正無保障、效力未確定的問題。因此，很多時(shí)候，人們“信訪不信法”、“信鬧不信理”。大量法院裁定后的案件又重新進(jìn)入信訪渠道，最終由領(lǐng)導(dǎo)人批示甚至包案才能“息訴罷訪”“人走事了”。

四、社會(huì)管理法規(guī)不健全

盡管我國(guó)社會(huì)管理法律法規(guī)體系建設(shè)取得了一些成績(jī)。但是由于

社會(huì)管理涉及的領(lǐng)域較多，任務(wù)繁重，對(duì)有關(guān)法律法規(guī)的需求迅速擴(kuò)大，我國(guó)有關(guān)社會(huì)管理的法制建設(shè)還顯得比較滯后，有些領(lǐng)域還存在著一些法律空白。

在對(duì)社會(huì)組織的管理上，我國(guó)目前還沒有一部專門的社會(huì)組織管理的基本法律。目前只有國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民政部出臺(tái)的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和民政部與其他部門聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件等。這些法規(guī)或政府性規(guī)章總體上數(shù)量少，層次不高，缺乏配套，有的可操作性不強(qiáng)。由于缺乏專門的對(duì)于社會(huì)組織，尤其對(duì)于其中的民間組織管理的法律，使得社會(huì)組織的設(shè)立、性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)、治理結(jié)構(gòu)、行為規(guī)范、變更與撤銷等都沒有明確的規(guī)范，同時(shí)在人員資格、職稱評(píng)定、稅收待遇等方面也沒有相配套的法規(guī)與政策，尤其是缺乏問責(zé)與績(jī)效評(píng)估體系。一方面，大量來自社會(huì)的捐贈(zèng)、資助，因管理不規(guī)范、自我約束不夠，出現(xiàn)了腐敗等違法違規(guī)行為；另一方面，管理規(guī)范、努力敬業(yè)的組織因缺乏相應(yīng)的信息披露機(jī)制和第三方民主政治考評(píng)機(jī)制，難以取得公眾的信任。

對(duì)于如何規(guī)范大量的信訪行為，如何引導(dǎo)和利用社會(huì)輿論，如何引導(dǎo)和利用新興媒體，如何有效管理城市，如何有效保障公民的社會(huì)保障權(quán)益，等等，目前都缺乏相應(yīng)的位階較高、法律效力較大的法律規(guī)定。

五、社會(huì)管理載體不夠明確

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市的單位和農(nóng)村的人民公社是社會(huì)管理的最主要載體，單位辦社會(huì)，人民公社政社合一，因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)成員被稱為“單位人”和“公社社員”。隨著城市單位體制和農(nóng)村人民公社體制的解體，“單位人”變成了“社會(huì)人”。發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)代社會(huì)中的“社會(huì)人”最終要變成“社區(qū)人”，社區(qū)是實(shí)施社會(huì)管理的基本單元和最重要載體。我國(guó)社區(qū)建設(shè)雖然取得了一定成就，但是，社區(qū)在社會(huì)管理中的作用有限，城市居民對(duì)于社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感不強(qiáng)、對(duì)于社區(qū)事務(wù)的參與度不高；另一方面，大量的城市外來人口特別是農(nóng)民工基本上游離于社區(qū)之外，成為“漂泊的社會(huì)人”。很多時(shí)候地方政府在進(jìn)行社區(qū)建設(shè)和管理規(guī)劃時(shí)并沒有充分考慮外來人口的權(quán)益和需求，外來人口處于無根和無奈的漂泊狀態(tài)。少數(shù)規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)承擔(dān)了部分外來人口的社會(huì)管理工作，實(shí)施所謂的“工廠政體”?！肮S政體”在一定程度上沿襲了傳統(tǒng)的“單位辦社會(huì)”的做法。但是，由于外來人口工作的單位主要是私營(yíng)企業(yè)和混合所有制企業(yè)，缺少國(guó)有企業(yè)普遍社會(huì)福利的做法。這些企業(yè)中的絕大多數(shù)以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，對(duì)于職工的合法權(quán)益特別是社會(huì)權(quán)利的保障往往壓到最低限度。一些以加工和制造業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，常住人口達(dá)到700－800萬甚至超過1000萬人，但是，大街上見不到擁擠的人流，因?yàn)榻^大多數(shù)外來人口在工廠大門里工作和生活。

一些國(guó)有企事業(yè)單位仍然沿襲著傳統(tǒng)的單位辦社會(huì)的格局，上世紀(jì)90年代中后期這種局面有所改變，但是最近幾年單位辦社會(huì)的現(xiàn)象又有回潮。一些壟斷性大型國(guó)有企業(yè)、一些有實(shí)權(quán)的黨政部門、一些社會(huì)需求大的事業(yè)單位，想方設(shè)法為其職工謀福利，變相集資建房和購房，單位仍然是職工生老病死、生活福利、矛盾糾紛解決的主要場(chǎng)所和依靠力量。

六、社會(huì)管理人才缺乏

社會(huì)管理是一項(xiàng)專業(yè)很強(qiáng)的事業(yè)，需要專門的人才，特別需要大量的受過專門訓(xùn)練的社會(huì)工作人才。但是，我國(guó)社會(huì)工作人才隊(duì)伍的總量不足，結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，截止2005年底，全國(guó)民政系統(tǒng)目前從事社會(huì)工作的人員約45.3萬人。我國(guó)有城市低保對(duì)象2300多萬人，農(nóng)村絕對(duì)貧困和低收入人口6500多萬人，殘疾人口8200多萬人，重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象460多萬人，孤兒57.3萬人，還有1.5億老年人口，常年受災(zāi)人口1億多人。平均一個(gè)工作人員要為1000多名重點(diǎn)民政對(duì)象提供服務(wù)。目前專業(yè)社會(huì)工作者占總?cè)丝诘谋壤牵喝毡?‰，加拿大2.2‰，美國(guó)2‰，香港地區(qū)1.7‰，而我國(guó)只有0.3‰，與發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)存在較大差距。我國(guó)一方面培養(yǎng)了不少專業(yè)人才，另一方面社會(huì)工作專業(yè)高校畢業(yè)生就業(yè)困難。在性別和年齡構(gòu)成方面，目前女性社會(huì)工作者遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于男性，而且大多是40－50歲的轉(zhuǎn)崗人員，新生力量嚴(yán)重不足。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在目前每年畢業(yè)的社會(huì)工作專業(yè)學(xué)生中，約有70％因找不到對(duì)口崗位而被迫轉(zhuǎn)行，造成教育資源和人才的巨大浪費(fèi)。

社會(huì)管理方面的諸多問題帶來的直接后果是社會(huì)管理效果不夠好，社會(huì)問題和社會(huì)矛盾增多，社會(huì)和諧穩(wěn)定壓力增大。新世紀(jì)以來，我國(guó)大規(guī)模的群體性事件頻繁發(fā)生，群眾上訪數(shù)量居高不下，從根本上說，根源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)社會(huì)管理工作沒有跟上，社會(huì)管理體制改革嚴(yán)重滯后，政府的公信力下降。

因此，我國(guó)應(yīng)加快社會(huì)建設(shè)，更新社會(huì)管理理念，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)管理體制。今后，要強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，大力發(fā)展社會(huì)組織，加快事業(yè)單位改革，改革戶籍制度，推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)和管理，暢通利益訴求表達(dá)渠道，培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀，加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，培養(yǎng)和使用好社會(huì)工作人才，嚴(yán)格依法實(shí)施社會(huì)管理。

第五篇：我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理體制存在問題

我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理體制存在問題

什么是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理體制：

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理制度是指執(zhí)行產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的方式、形式和方法的總稱。我國(guó)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行統(tǒng)一立法、區(qū)別管理的原則,對(duì)可能危及人身健康和生命、財(cái)產(chǎn)安全方面的產(chǎn)品實(shí)行強(qiáng)制管理,其他產(chǎn)品主要是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)自我約束的機(jī)制去解決。對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理,采取事先保證和事后監(jiān)督相結(jié)合的原則。產(chǎn)品質(zhì)量的執(zhí)法監(jiān)督按照行政區(qū)劃統(tǒng)一管理、組織協(xié)調(diào)的原則。在加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)督的同時(shí)發(fā)揮行業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的作用。

我國(guó)法律規(guī)定：“國(guó)務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管全國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作?？h級(jí)以上地方產(chǎn)品中的監(jiān)督部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品中的監(jiān)督工作。縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。法律對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督部門另有規(guī)定的,依照有關(guān)法律的規(guī)定執(zhí)行?！?存在的問題：

1、我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理體系存在多頭方面的管理、條塊分割局勢(shì)，這樣會(huì)造成監(jiān)管的效率降低，也容易出現(xiàn)管理上的分歧，不利于管理。

2、我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定位不夠明確。這樣會(huì)造成不必要的麻煩。

3、我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度還不夠，造成有些不法分子有機(jī)可趁。就拿近期的地溝油來說吧，如果產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度很強(qiáng)，又怎么會(huì)再次出現(xiàn)新型地溝油呢。

4、我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作效率低，很多產(chǎn)品的問題都是由新聞媒體先去曝光，在社會(huì)輿論的譴責(zé)下，監(jiān)督部門才會(huì)去認(rèn)真監(jiān)督。那如果這樣的話還要設(shè)立產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)干嘛呢。

所以說產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理體制還是存在很多問題的，正是因?yàn)榇嬖谶@些問題社會(huì)上才會(huì)出現(xiàn)類似地溝油、有毒膠囊之類有害于我們生活的產(chǎn)品。所以，在此我們要呼吁我們國(guó)家的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)你們要拿起你們的責(zé)任心，因?yàn)槟銈兊墓ぷ髦苯佑绊懙饺嗣竦纳詈徒】怠?/p>