第一篇：論我國(guó)城市現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理體制

論我國(guó)城市現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理體制 摘要：近年來,我國(guó)的城市規(guī)劃發(fā)展迅速,相關(guān)機(jī)構(gòu)不斷健全,職責(zé)分配逐步明晰,規(guī)劃管理體制處于發(fā)展的狀態(tài)。但是同時(shí),管理體制上的各種問題也日益凸顯。科學(xué)合理的城市規(guī)劃管理體制,才是城市的規(guī)劃能否充分發(fā)揮用途的首要條件。本文通過對(duì)我國(guó)10個(gè)城市的規(guī)劃管理體制進(jìn)行梳理，總結(jié)出我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃管理體制的4種模式，比較其優(yōu)缺點(diǎn)，并就我國(guó)城市規(guī)劃管理體制的改革提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵字：城市規(guī)劃管理體制 垂直管理 集中 分權(quán) 改革 城市規(guī)劃管理體制是一種由城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)限的劃分、管理方式的確定和管理機(jī)制的運(yùn)用等綜合起來的一種比較穩(wěn)定的體系。城市規(guī)劃法賦予了各級(jí)人民政府城市規(guī)劃行政主管部門主管相應(yīng)本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作，并賦予了城市規(guī)劃行政主管部門具有城市規(guī)劃編制權(quán)、審批權(quán)和總體規(guī)劃的調(diào)整權(quán)、行政處罰權(quán)、復(fù)議裁決權(quán)等十種權(quán)，這就從法律上對(duì)城市規(guī)劃管理體制提出了要求，即從國(guó)家到省、自治區(qū)、直轄市以及建制市、縣人民政府都要層層建立城市規(guī)劃行政主管部門，負(fù)責(zé)行政區(qū)內(nèi)的城市規(guī)劃工作。

為了使我國(guó)城市的各種功能得以充分發(fā)揮，使它在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中起到更大的作用，有必要對(duì)現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理體制進(jìn)行改革。這種改革，要在充分調(diào)查我國(guó)城市規(guī)劃的歷史和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上進(jìn)行。改革的目標(biāo)就是使我國(guó)城市規(guī)劃管理體制能符合城市和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，更好地發(fā)揮它在城市建設(shè)中的引導(dǎo)與控制作用。

一、我國(guó)城市現(xiàn)行規(guī)劃管理體制模式 從規(guī)劃管理權(quán)限的角度來劃分，我國(guó)城市的規(guī)劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

1、集中管理的城市規(guī)劃管理體制模式

采用這種模式的城市主要以北京、貴陽(yáng)、常州為代表。北京市城市規(guī)劃委員會(huì)是北京市的城市規(guī)劃行政主管部門，在各區(qū)設(shè)有規(guī)劃分局。市規(guī)委其主要職能是負(fù)責(zé)編制城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的控制性規(guī)劃，道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批也集中在市規(guī)委管理；規(guī)劃區(qū)內(nèi)的較小面積的詳細(xì)規(guī)劃由區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)組織編制，但區(qū)規(guī)劃局無規(guī)劃審批權(quán)，需報(bào)市規(guī)委審批；區(qū)規(guī)劃局負(fù)責(zé)檐口在4米以下或面積在300平方米以下的建筑的審批；建設(shè)項(xiàng)目的批后管理是市規(guī)委在審批建設(shè)工程后，將《建設(shè)工程規(guī)劃許可證附件》及建設(shè)工程總平面圖轉(zhuǎn)至區(qū)規(guī)劃局，由區(qū)規(guī)劃局進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查工作。區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。

貴陽(yáng)市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃，并負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)市轄各區(qū)以及市人民政府規(guī)定區(qū)域的城市規(guī)劃管理工作。在貴陽(yáng)市轄云巖、南明、花溪、烏當(dāng)、白云五區(qū)設(shè)立規(guī)劃分局，性質(zhì)為市規(guī)劃管理局派出機(jī)構(gòu)。成立后各分局將負(fù)責(zé)組織轄區(qū)內(nèi)建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的規(guī)劃編制工作和參與組織本地區(qū)的控制性詳細(xì)編制工作。還將負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)劃管理，受理建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃的申請(qǐng)，并提出初審意見按程序報(bào)批，審批建設(shè)用地規(guī)劃許可證的延期使用等。

常州市規(guī)劃局是常州市的城市規(guī)劃行政主管部門，市規(guī)劃局在各區(qū)設(shè)立規(guī)劃分局，各分局人、財(cái)、物由市局統(tǒng)管。市規(guī)劃局的主要職能是進(jìn)行市域的規(guī)劃研究和規(guī)劃編制管理，各區(qū)規(guī)劃分局的主要職能是規(guī)劃實(shí)施管理。同時(shí)常州市還在各區(qū)設(shè)立規(guī)劃執(zhí)法檢查分隊(duì)，加大各區(qū)的規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察力度。在新一輪的改革中常州市還正式將村鎮(zhèn)規(guī)劃及其管理職能由原市建委劃入市規(guī)劃局,以加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃區(qū)以外所轄各縣市的規(guī)劃指導(dǎo)。

2、規(guī)劃管理權(quán)分散的規(guī)劃管理體制模式

采用這種模式的城市主要以上海為代表。

1980年代末期，配合中央向地方“放權(quán)讓利”式的改革，上海市政府向區(qū)、縣政府下放計(jì)劃、財(cái)政自主權(quán)，包括城市規(guī)劃管理權(quán)也隨之下放。權(quán)限下放后，除少數(shù)重要地段的建設(shè)項(xiàng)目許可申請(qǐng)須由市規(guī)劃局批準(zhǔn)外，大多數(shù)土地開發(fā)、房屋建設(shè)項(xiàng)目的許可申請(qǐng)(即“一書二證”)由區(qū)、縣部門批準(zhǔn)。同時(shí)，一般地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃也由區(qū)、縣政府組織編制，報(bào)市規(guī)劃局批準(zhǔn)。但總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的詳細(xì)規(guī)劃、全市性的道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批仍集中在市規(guī)劃局管理。區(qū)縣規(guī)劃分局人事任免由區(qū)縣政府決定，市規(guī)劃局對(duì)其無人事干預(yù)權(quán)；對(duì)區(qū)縣政府批準(zhǔn)的“一書二證”也不具體干預(yù)，只在特殊情況下經(jīng)行政復(fù)議程序行使否決。

3、垂直管理的規(guī)劃管理體制模式

目前大部分的城市都是采用這種模式，下面僅列舉深圳、南京、南寧、重慶等城市。

深圳市城市規(guī)劃管理局分為市局、分局、國(guó)土所，共有5個(gè)規(guī)劃國(guó)土分局和38個(gè)國(guó)土所。市局的派出機(jī)構(gòu)受市規(guī)劃局和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。業(yè)務(wù)上受市局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府予以配合。干部實(shí)行垂直管理，即分局的主要領(lǐng)導(dǎo)由市局提名，征求區(qū)里意見后，由市任命。三級(jí)垂直管理體系的設(shè)立對(duì)深圳市城市規(guī)劃管理起到了很大推動(dòng)作用。下一級(jí)是上一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，這樣既保證了規(guī)劃管理落實(shí)的快捷和規(guī)劃成果層層落實(shí)不走樣，又利于規(guī)劃管理與城市具體各地段的實(shí)際情況相協(xié)調(diào)，不發(fā)生太大的沖突，保證局部利益和整體利益的協(xié)調(diào)，還有利于將規(guī)劃思想、內(nèi)容等迅速宣傳到城市各個(gè)角落。

南京市規(guī)劃局是全市的規(guī)劃行政主管部門，為市政府的組成部門，內(nèi)設(shè)七個(gè)直屬管理分局，各分局行政和規(guī)劃業(yè)務(wù)管理工作完全由市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)。市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略研究以及市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、重要地段修建性詳細(xì)規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)等編制、修訂和調(diào)整的組織工作，負(fù)責(zé)修建性詳細(xì)規(guī)劃的審批，并總體負(fù)責(zé)各類建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)督檢查等工作，協(xié)調(diào)和處理跨分局間的區(qū)域性工作和重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理，機(jī)關(guān)各處室分別負(fù)責(zé)對(duì)相應(yīng)進(jìn)行扎口管理；而各分局則是在市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)下具體負(fù)責(zé)各轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃編制組織工作，辦理轄區(qū)范圍內(nèi)除跨區(qū)外的各類建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理業(yè)務(wù)，包括核發(fā)“兩證一書”等具體業(yè)務(wù)工作。

南寧市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)市城市規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃管理等方面工作。各區(qū)分局是市局的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)市規(guī)劃管理局的授權(quán)負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，包括：①協(xié)助組織轄區(qū)內(nèi)村、鎮(zhèn)、場(chǎng)規(guī)劃編制，參與轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃的審查；②負(fù)責(zé)管轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理核發(fā)“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”；③負(fù)責(zé)個(gè)人住房翻建及農(nóng)民安置小區(qū)單體建筑工程等的建設(shè)項(xiàng)目的審批，代市規(guī)劃局核發(fā)“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”。各縣的住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局受縣委、縣政府和南寧市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、市規(guī)劃管理局、市城市管理局、市住房保障和房產(chǎn)管理局、市園林管理局等部門的多重領(lǐng)導(dǎo)。

重慶市規(guī)劃局的主要職能是貫徹執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、測(cè)繪法律、法規(guī)、規(guī)章和方針政策；起草城鄉(xiāng)規(guī)劃和測(cè)繪地方性法規(guī)、規(guī)章；承擔(dān)由市政府組織編制的重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的具體工作；承擔(dān)實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的責(zé)任。重慶市各區(qū)分局為市規(guī)劃局的派出機(jī)構(gòu)，受市規(guī)劃局垂直管理，其主要職能是按權(quán)限負(fù)責(zé)所在地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作；負(fù)責(zé)受理建設(shè)用地規(guī)劃方案報(bào)建，提出審理初步意見；負(fù)責(zé)受理建設(shè)工程規(guī)劃方案報(bào)建，參與規(guī)劃方案審查；負(fù)責(zé)“一書三證”的核發(fā)。邊遠(yuǎn)郊區(qū)設(shè)規(guī)劃局，由市規(guī)劃局對(duì)其規(guī)劃管理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

4、“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的規(guī)劃管理體制模式 該模式雖然類似于分散的模式，但其管理權(quán)的分散程度較低。采用這種模式的城市主要以廣州和成都為代表。

廣州市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)市城市總體規(guī)劃、中心發(fā)展區(qū)分區(qū)規(guī)劃、市發(fā)展地區(qū)控制性規(guī)劃的編制。各區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)

施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，其主要職能是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的區(qū)屬單位小區(qū)詳細(xì)規(guī)劃、建制鎮(zhèn)(村)和一般地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的詳細(xì)規(guī)劃的編制，報(bào)市規(guī)劃局審批；而根據(jù)市、區(qū)總體規(guī)劃要求編制的區(qū)屬小區(qū)和一般地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的修建性詳細(xì)規(guī)劃，由區(qū)規(guī)劃分局審批。此外，區(qū)分局可審批轄區(qū)內(nèi)除國(guó)道、省道、鐵路和規(guī)劃寬度40米以上的主干道臨街建筑及重點(diǎn)地段外的各類建設(shè)工程。區(qū)分局審批的規(guī)劃、用地、報(bào)建和查處違法建設(shè)案必須在7天內(nèi)報(bào)市規(guī)劃局備案。如有違反規(guī)劃法規(guī)和要求，市規(guī)劃局有權(quán)隨時(shí)否決，區(qū)規(guī)劃分局必須重新審定。

成都市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)編制成都市城市總體規(guī)劃、中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)；參與編制全市江河流域規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃；承擔(dān)中心城區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理職責(zé)。各區(qū)分局是市局參照公務(wù)員法管理派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)控規(guī)編制、修改、城市設(shè)計(jì)的組織編制、協(xié)調(diào)工作，并報(bào)區(qū)政府初審，交由市規(guī)委會(huì)審定；負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目“一書兩證”的審定工作以及城市公共綠地、廣場(chǎng)用地范圍內(nèi)地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃審批工作。

二、各種規(guī)劃模式的分析比較

以上四種規(guī)劃管理體制模式中在我國(guó)運(yùn)用的比較多的是分級(jí)垂直管理和集中管理的模式，但無論哪種模式都在我國(guó)城市的發(fā)展現(xiàn)狀中體現(xiàn)著自身的優(yōu)點(diǎn)，也客觀反映著存在的一些不足。以下從主要從規(guī)劃管理權(quán)、規(guī)劃管理體制是否統(tǒng)一于市級(jí)規(guī)劃行政主管部門層面、規(guī)劃管理效率等方面對(duì)四種模式進(jìn)行比較。

集中的規(guī)劃管理體制基本能將規(guī)劃管理權(quán)統(tǒng)一在市規(guī)劃行政主管部門，同時(shí)各區(qū)政府通過對(duì)派駐的區(qū)規(guī)劃管理部門實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)而表現(xiàn)出較好的積極性。但規(guī)劃管理權(quán)的過度集中會(huì)降低城市規(guī)劃決策質(zhì)量和城市管理效率，市局因管理人員有限而管不過來，區(qū)局和街道又因缺乏管理權(quán)限和責(zé)任而難以管理，這同時(shí)也會(huì)降低區(qū)級(jí)、街道規(guī)劃管理部門的工作熱情。另外該模式也不利于推進(jìn)城市規(guī)劃管理民主化。

分散的規(guī)劃管理體制使城市行政主管部門能集中精力研究總體性戰(zhàn)略和全局性規(guī)劃政策問題，同時(shí)各區(qū)享有較大的規(guī)劃管理權(quán)限，而表現(xiàn)出很大的積極性，規(guī)劃行政審批工作效率相對(duì)較高。但同時(shí)由于局部利益的驅(qū)動(dòng)，一些區(qū)不能很好的樹立全市整體規(guī)劃的全局觀念，就會(huì)造成重局部、輕整體的現(xiàn)象，城市整體調(diào)控能力隨之下降，伴隨而來的還會(huì)有低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，區(qū)與區(qū)之間缺乏相互協(xié)調(diào)的機(jī)制等現(xiàn)象。

垂直管理的規(guī)劃管理體制使城市規(guī)劃管理權(quán)限能完整地集中于市規(guī)劃主管部門，各派駐直屬管理分局能從全局角度有效地貫徹市規(guī)劃行政主管部門的工作意志。但會(huì)使市規(guī)劃主管部門所承受的工作壓力較大，工作任務(wù)較重，規(guī)劃行政審批工作效率相對(duì)較低，且由于各區(qū)規(guī)劃管理權(quán)限較少，難以發(fā)揮各區(qū)在規(guī)劃管理工作中的積極性。

“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的規(guī)劃管理體制模式可以使得規(guī)劃管理權(quán)雖較多地集中在市級(jí)管理機(jī)構(gòu)，但由于區(qū)規(guī)劃局主要是對(duì)區(qū)政府而非市歸劃局負(fù)責(zé)，因此在城市規(guī)劃執(zhí)行和實(shí)施的推進(jìn)上也存在一系列矛盾。

三、對(duì)我國(guó)規(guī)劃管理體制改革的建議

針對(duì)我國(guó)城市的規(guī)劃管理體制現(xiàn)存問題，從規(guī)劃管理權(quán)限、市、區(qū)規(guī)劃部門關(guān)系、規(guī)劃管理監(jiān)督機(jī)制等方面提出以下對(duì)于我國(guó)城市的規(guī)劃管理體制改革的建議：

（1）確定規(guī)劃管理權(quán)限劃分的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市規(guī)模的大小，規(guī)劃管理對(duì)象的屬性確定規(guī)劃管理權(quán)是否下放，并根據(jù)城市的發(fā)展階段確定規(guī)劃管理權(quán)下放的時(shí)機(jī)和大小。

（2）強(qiáng)化跨城市、跨區(qū)域的規(guī)劃管理權(quán)限，不僅要加強(qiáng)城市與城市之間在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等問題上的合作，也需要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府的橫向合作，進(jìn)一步擴(kuò)展現(xiàn)有城市規(guī)劃管理宏觀調(diào)控的職能。

（3）進(jìn)一步理順市、區(qū)規(guī)劃管理部門之間的關(guān)系，明確市級(jí)規(guī)劃管理部門宏觀管理的主要職責(zé)，同時(shí)要堅(jiān)持街道辦事處和居委會(huì)作為城市管理的基礎(chǔ)，以社區(qū)為支撐點(diǎn)來組織城

市管理運(yùn)作。

（4）建立社區(qū)、公眾及其它政府部門參與規(guī)劃管理的監(jiān)督機(jī)制，健全人大、政府、建設(shè)主管部門等對(duì)城市規(guī)劃管理的監(jiān)督制度，定期聽取城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施情況的匯報(bào)，及時(shí)督促規(guī)劃管理部門查處和整改存在問題，保證規(guī)劃部門依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。同時(shí)應(yīng)逐步建立起公眾參與規(guī)劃管理的機(jī)制，過公眾輿論來監(jiān)督各級(jí)規(guī)劃行政部門的行政行為。

城市規(guī)劃管理不僅僅是指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)的“技術(shù)行為”，更是政府公共政策導(dǎo)向的“政策行為”，城市規(guī)劃管理權(quán)限劃分直接關(guān)系到規(guī)劃業(yè)務(wù)行政管理的效率、效果，過分集中會(huì)降低規(guī)劃行政審批的效率，過度的分散則容易使規(guī)劃執(zhí)行力度減弱，從而造成規(guī)劃實(shí)施效果打折扣，而城市規(guī)劃管理體制是規(guī)劃管理權(quán)限劃分的載體。此外，不論哪種規(guī)劃管理體制模式，都有其自身的優(yōu)點(diǎn)和不足之處，并且有其特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因此，城市規(guī)劃管理體制模式需要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾訴求相協(xié)調(diào)，隨著城市發(fā)展階段而進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母?。參考文獻(xiàn)

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第二篇：城市管理體制

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認(rèn)同的城市管理體制的概念，是指關(guān)于城市管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、地位、職責(zé)和內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系及其相關(guān)的規(guī)章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實(shí)施的物質(zhì)載體和保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的骨架支柱。城市管理體制是一個(gè)綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要包括：城市管理的機(jī)構(gòu)及其職能體制、領(lǐng)導(dǎo)體制、市區(qū)街道的層級(jí)管理體制等，其核心是各機(jī)構(gòu)間的職、權(quán)、責(zé)的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個(gè)方面的內(nèi)容：

1、城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等機(jī)構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。它包括城市管理系統(tǒng)中的諸機(jī)構(gòu)間的行政隸屬關(guān)系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統(tǒng)在市政府行政機(jī)構(gòu)序列中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)關(guān)系、市政府其他職能機(jī)構(gòu)與它們的關(guān)系等?？傊?，城市管理系統(tǒng)內(nèi)的各組織機(jī)關(guān)及其職能機(jī)關(guān)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成了城市管理體制的主要內(nèi)容。

2、城市管理系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的職能及權(quán)責(zé)關(guān)系。城市管理系統(tǒng)各組織機(jī)關(guān)的職能，由相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，其權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區(qū)、街道“三級(jí)管理”體制。首先是三級(jí)管理中的職能分工，如市級(jí)的宏觀決策指導(dǎo)與綜合協(xié)調(diào)職能、區(qū)級(jí)的分解與協(xié)調(diào)及決策職能、街道級(jí)的執(zhí)行職能。其次是事權(quán)分配及管理原則，如市級(jí)的規(guī)章政策制定權(quán)、區(qū)一級(jí)的決策指導(dǎo)權(quán)、街道的執(zhí)行處理權(quán)。第三是指同一層級(jí)上的各管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。如區(qū)級(jí)的規(guī)劃、建設(shè)、管理的不同于市級(jí)的體制形式。

4、城市管理系統(tǒng)中的政府、事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關(guān)系定位。城市管理體制中的政、事、企關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點(diǎn)所決定的。首先，城市管理的許多內(nèi)容屬于社會(huì)福利性質(zhì)的社會(huì)性服務(wù)范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價(jià)值不直接表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)或貨幣形態(tài)。因此，這類社會(huì)組織大多由市政主體的政府來出資或補(bǔ)貼，并得以繼續(xù)發(fā)揮其管理的職能。其次，城市管理的實(shí)踐中難免與作業(yè)聯(lián)系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業(yè)單位都難以承擔(dān)此職能。企業(yè)在某種程度上兼有了政府、事業(yè)單位的特征，政企關(guān)系、政事關(guān)系、企事關(guān)系糾結(jié)于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔(dān)城市管理作業(yè)任務(wù)的企業(yè)都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周圍的事物相聯(lián)系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經(jīng)歷了長(zhǎng)期的管理實(shí)踐，因而與周圍事物的聯(lián)系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個(gè)方面。

1、環(huán)境。環(huán)境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環(huán)境和具體工作環(huán)境兩大類。前者是指政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法制、社會(huì)、科學(xué)技術(shù)、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執(zhí)行、監(jiān)督等相關(guān)聯(lián)的具體因素?？傮w環(huán)境與具體環(huán)境只是一個(gè)相對(duì)概念，是不斷變化著的，總體環(huán)境的力量不時(shí)地會(huì)轉(zhuǎn)變成為影響城市管理的具體環(huán)境。

環(huán)境對(duì)城市管理體制的作用主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是環(huán)境決定了城市管理體制的職能體系和目標(biāo)體系，它們都隨城市管理環(huán)境的變化而發(fā)生相應(yīng)的變化。二是環(huán)境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩(wěn)定是因?yàn)樗c周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性大于抵觸性；同樣，它與環(huán)境的不協(xié)調(diào)就是城市管理體制需要調(diào)整和改革的動(dòng)因。環(huán)境的復(fù)雜性和可變性，導(dǎo)致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮，力求建立一個(gè)有彈性的有機(jī)結(jié)構(gòu)。這是因?yàn)椋阂环矫娉鞘泄芾眢w制的運(yùn)行本身就是一個(gè)開放的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，是同其他相關(guān)的環(huán)境有機(jī)地聯(lián)系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，它一直不斷地從環(huán)境中攝取影響其發(fā)展的積極或消極因素。環(huán)境的復(fù)雜性、可變性愈大，城市管理體制結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性和不確定也隨之加大。尋求與環(huán)境相適應(yīng)的城市管理結(jié)構(gòu)體制是人們追求的目標(biāo)。

2、技術(shù)要求。從城市管理體制的特點(diǎn)來看技術(shù)的影響，它包括了：

一、城市管理過程中方式方法，如系統(tǒng)方法、管大放小方法等；

二、城市管理過程中各資源因素的性質(zhì)特點(diǎn)，如執(zhí)法檢查中的車輛、通訊手段等的運(yùn)用狀況等；

三、城市管理實(shí)踐中的知識(shí)含量，如人員素質(zhì)、決策水平、效率效益等。

技術(shù)是最能與城市管理發(fā)生直接聯(lián)系的影響因素，特別是操作上與設(shè)計(jì)城市管理體制的關(guān)聯(lián)性很大。一般來說，體制規(guī)定的操作程序及標(biāo)準(zhǔn)，都是通過技術(shù)來實(shí)現(xiàn)的，因而體制與技術(shù)必須統(tǒng)一起來。技術(shù)在體制運(yùn)轉(zhuǎn)中的作用，大致有三種判斷的標(biāo)準(zhǔn)：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協(xié)調(diào)途徑；三是對(duì)外界變化的適應(yīng)程度。現(xiàn)實(shí)工作中，很難給技術(shù)在城市管理體制中的作用定一個(gè)明確的、劃一的標(biāo)準(zhǔn)，它在某些情況下的優(yōu)勢(shì)，可能是另一種情況下的劣勢(shì)。所以，技術(shù)與體制的一致性，要求城市管理的實(shí)踐工作者要區(qū)別對(duì)待，綜合處理，體現(xiàn)出彈性原則。

3、社會(huì)心理系統(tǒng)。這是人本觀點(diǎn)在城市管理中的借鑒和推廣的結(jié)果：行為主義管理學(xué)認(rèn)為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價(jià)值觀、態(tài)度、期待和愿望的影響等構(gòu)成了人的價(jià)值觀。但同時(shí)，影響“人”行為的因素還包括由諸多個(gè)體組成的群體的社會(huì)心理系統(tǒng)。它既包括個(gè)人的行為與動(dòng)機(jī)、地位與作用的關(guān)系，也包括由個(gè)體所構(gòu)成的群體心理。籍此，城市管理的實(shí)踐也越來越多地關(guān)注“人”及社會(huì)的心理因素對(duì)體制的影響。

4、戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)略是指決定城市管理體制的性質(zhì)和根本方向的總目標(biāo)。它與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治體制密切關(guān)聯(lián)，是城市管理過程中衡量、評(píng)判和糾偏的標(biāo)準(zhǔn)。戰(zhàn)略目標(biāo)從不同的角度，有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如：總目標(biāo)、分目標(biāo)、長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)、既定目標(biāo)、暫定目標(biāo)等。戰(zhàn)略目標(biāo)在我國(guó)往往與“遠(yuǎn)景規(guī)劃”、“戰(zhàn)略構(gòu)想”等是同義詞。

從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統(tǒng)內(nèi)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、決策、執(zhí)行、監(jiān)督及其與系統(tǒng)外相關(guān)事物之間所形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。不管從哪一點(diǎn)來認(rèn)識(shí)城市管理體制，其過程都是統(tǒng)一的：即為了實(shí)現(xiàn)城市管理總體戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。而且，城市管理機(jī)構(gòu)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理程序等都是以其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)〈戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施過程〉為前提的。城市管理的諸多構(gòu)成因素都受制于戰(zhàn)略目標(biāo)，城市管理的過程就是戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的不同階段。一旦戰(zhàn)略發(fā)生改變，城市管理體制從職能配置到組織機(jī)構(gòu)乃至保障性的政策、法規(guī)等也都必須發(fā)生改變。

三、這幾年來的改革成就可以簡(jiǎn)單概括為：

1、進(jìn)一步以轉(zhuǎn)變職能為切入口，優(yōu)化城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，初步明確了規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象。

2、逐步明確并初步界定了市、區(qū)、街道三級(jí)管理體制的格局，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的原則和要求也在進(jìn)一步的完善過程中。

3、加強(qiáng)了城市管理的法制建設(shè)，頒行了一大批的有關(guān)城市管理的法律和法規(guī)，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點(diǎn)強(qiáng)化了城市管理的執(zhí)法監(jiān)察工作，初步形成了綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合、權(quán)力監(jiān)督同群眾監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督相補(bǔ)充的執(zhí)法監(jiān)察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，著力解決城市建設(shè)職能界定寬泛、政企不分的問題。

四、城市管理體制改革的幾個(gè)取向

科學(xué)合理的城市管理體制必須能夠體現(xiàn)管理客體(管理對(duì)象)的要求，并能與周圍的環(huán)境相適應(yīng)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境背景決定了城市管理體制的性質(zhì)，并框定了它產(chǎn)生效力的范圍。我國(guó)現(xiàn)行的城市管理體制基本上還沿襲著原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊模式，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，必須作出改革、調(diào)整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現(xiàn)出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求呢？這是關(guān)系到未來城市管理體制改革方向的重要內(nèi)容。

1、職能體系上必須體現(xiàn)出合理性。

首先在形式上，避免走向兩個(gè)極端：即事無巨細(xì)、統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端；全盤推向市場(chǎng)、由市場(chǎng)主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復(fù)性極強(qiáng)的浩繁工程，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬肯定會(huì)出現(xiàn)“管不了也管不好”的局面。然而，統(tǒng)統(tǒng)推向市場(chǎng)更不可取，利益驅(qū)動(dòng)會(huì)使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現(xiàn)出宏觀指導(dǎo)性〈如訂立法律規(guī)章、頒發(fā)政策等〉，二是能體現(xiàn)出市場(chǎng)性。

其次，在價(jià)值取向上，應(yīng)該體現(xiàn)出“強(qiáng)其所應(yīng)強(qiáng)、弱其所應(yīng)弱”的職能定位。西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統(tǒng)的政治價(jià)值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價(jià)值取向。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)城市管理的影響是全方位的，如發(fā)達(dá)的市場(chǎng)條件、健全的保障制度、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、寬松的運(yùn)行環(huán)境等等。這些反而是城市管理職能“強(qiáng)”的價(jià)值取向的表現(xiàn)。

第三，在管理手段上，要善于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。這里行政手段的運(yùn)用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個(gè)方面：即行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。其中的經(jīng)濟(jì)手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，實(shí)現(xiàn)間接管理。而法律手段則是為了實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的管理目標(biāo)，當(dāng)然，其途徑是要注重法律法規(guī)的運(yùn)用。最后在對(duì)外關(guān)系上，城市管理體制的職能結(jié)構(gòu)應(yīng)該

體現(xiàn)出開放性的特點(diǎn)，能夠不斷與體制外的環(huán)境進(jìn)行必要的物質(zhì)、信息和能量交換。這實(shí)質(zhì)上屬于城市管理資源配置方面的研究領(lǐng)域。

2、在組織機(jī)構(gòu)的數(shù)量上，應(yīng)該體現(xiàn)出精簡(jiǎn)性。

相對(duì)精簡(jiǎn)的數(shù)量結(jié)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。這是因?yàn)椋?/p>

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制使城市管理的職能結(jié)構(gòu)有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件的職能體系。市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)資源的配置方式轉(zhuǎn)變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機(jī)構(gòu)相應(yīng)作出調(diào)整，因而也勢(shì)在必然。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規(guī)模的行政組織機(jī)構(gòu)與管理人員隊(duì)伍必須與社會(huì)資源和財(cái)力相適應(yīng)。否則，將造成運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、效率不高等弊端。控制機(jī)構(gòu)數(shù)量的最有效方法是搞好編制工作。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求機(jī)構(gòu)編制部門不但要健全相關(guān)的法制，而且還要按照最低數(shù)量原則設(shè)置部門和職位，科學(xué)地分解職能：一方面是控制機(jī)構(gòu)數(shù)量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設(shè)置，杜絕閑職和冗員，做到每個(gè)職位都定事定責(zé)。

3、操作運(yùn)用上，要體現(xiàn)出彈性原則。原則性與靈活性相結(jié)合，要求城市管理體制在付諸實(shí)施的諸環(huán)節(jié)中，能夠根據(jù)管理對(duì)象和外部環(huán)境的變化，相對(duì)靈活地作出調(diào)整。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化性很大，機(jī)械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運(yùn)用中必須做到將體制的機(jī)械的剛性與環(huán)境變化的靈活的適應(yīng)性結(jié)合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎(chǔ)，保持相對(duì)的穩(wěn)定性。彈性操作的前提是不應(yīng)該同體制的基礎(chǔ)特點(diǎn)相抵觸，需要保持城市管理體制的正規(guī)性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結(jié)構(gòu)模式、基本職能結(jié)構(gòu)、基本組織結(jié)構(gòu)及其與其它部門機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。比如，同屬城市管理體制的規(guī)劃部門與綜合管理部門分別實(shí)行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國(guó)的國(guó)情，不必遵循城市管理體制的“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則約束。再次，關(guān)于體制的規(guī)范，要權(quán)責(zé)明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。

4、在信息的收集、整理及運(yùn)用結(jié)構(gòu)上，應(yīng)該呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)。

現(xiàn)代管理與信息的關(guān)系非常密切，信息是決策、執(zhí)行、溝通、檢驗(yàn)反饋等一系列管理活動(dòng)的依據(jù)。特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市管理，一方面由于社會(huì)事務(wù)的增加，管理中不斷出現(xiàn)一些新問題、新情況，造成信息量的增長(zhǎng)。另一方面，信息所反映的城市管理的內(nèi)容涵蓋了方方面面，錯(cuò)綜復(fù)雜。再一方面是由于社會(huì)生活節(jié)奏加快，市場(chǎng)信號(hào)也越來越快，反映這種變化的信息也出現(xiàn)了快捷性的特點(diǎn)。正是由于信息的諸特點(diǎn)，造成城市管理對(duì)信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對(duì)信息的學(xué)習(xí)、研究和利用的功能，而保障和強(qiáng)化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網(wǎng)絡(luò)化的信息結(jié)構(gòu)。信息結(jié)構(gòu)是一個(gè)開放性的結(jié)構(gòu)，要求在城市管理系統(tǒng)內(nèi)部形成一個(gè)上上下下、左左右右都相互連成一個(gè)整體的系統(tǒng)，以便及時(shí)地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對(duì)信息的分析、綜合、總結(jié)，才能加深了解和把握管理對(duì)象及外部環(huán)境，通過檢查和調(diào)整，不斷提高決策和管理水平。

從現(xiàn)狀分析，廈門市城市管理體制中存在的一些不容忽視的問題主要有：一是城市管理理念上尚存在一定偏差的問題。在城市急劇擴(kuò)張中，人們愈來愈重視城市建設(shè)的速度，越來越強(qiáng)調(diào)城市管理的效率，有時(shí)對(duì)以人為本的思想沒有得到全面堅(jiān)持，城市管理服務(wù)意識(shí)沒有得到明顯增強(qiáng)，城市管理法制建設(shè)沒有得到足夠重視。反映在城市管理體制中，有時(shí)重行政權(quán)力的運(yùn)作，管理中存在利益驅(qū)動(dòng)，有利的多部門爭(zhēng)著管、不利的有關(guān)部門推諉扯皮。二是行政管理體制中存在協(xié)調(diào)力度不夠的問題。為了加強(qiáng)城市管理，市政府設(shè)立了城市規(guī)劃委員會(huì)、土地管理委員會(huì)、市容考評(píng)委等，并下設(shè)辦公室分別掛靠在規(guī)劃、土地、市政等行政部門，這些決策與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間也存在有時(shí)銜接不夠的問題，有關(guān)資源需要進(jìn)一步整合、機(jī)構(gòu)可以進(jìn)一步精簡(jiǎn)。為協(xié)調(diào)城市管理，市政府成立了城市管理辦公室，發(fā)揮了一定的協(xié)調(diào)作用，但是這個(gè)機(jī)構(gòu)在法律上地位一直不清，沒有法定的管理、監(jiān)督等職責(zé)，其協(xié)調(diào)力有被弱化的傾向；同時(shí)城管辦的協(xié)調(diào)主要依賴行政干預(yù)，手段單一，效果不佳；在協(xié)調(diào)難以奏效的情況下，有時(shí)又直接行使一些行政職責(zé)，代替部門管理，不僅沒有法定依據(jù)，而且多一個(gè)與相關(guān)城市管理部門爭(zhēng)權(quán)、扯皮的機(jī)構(gòu)，有時(shí)是越協(xié)調(diào)越不順。三是城市管理體制中存在職責(zé)不清的問題。一方面，從橫向結(jié)構(gòu)而言，我市城市管理部門涉及諸多部門，部門之間的職責(zé)存在界面不清現(xiàn)象。例如停車場(chǎng)管理，涉及交警、市政、建設(shè)、規(guī)劃、城管、交通、財(cái)政、物價(jià)等多部門管理以及市、區(qū)、街多級(jí)管理，結(jié)果是難以確定一個(gè)主管部門或?yàn)橹鳡款^負(fù)責(zé)的部門。另一方面，從縱向結(jié)構(gòu)而言，城市管理事權(quán)下放尚待進(jìn)一步規(guī)范。在城市管理權(quán)限下放過程中，是通過行政手段實(shí)現(xiàn)的，具有一定的隨意性、臨時(shí)性，各有各的做法，從而引起城市管理體制上縱向職責(zé)分工不清的問

題。四是城市綜合執(zhí)法體制存在不夠完善的問題。就城市管理相對(duì)集中處罰范圍而言，還有其局限性。如目前存在的突出的違章建筑執(zhí)法過程中涉及違法占用土地的行為并沒有授予城市管理執(zhí)法局行使，導(dǎo)致違法建筑這一個(gè)違法行為還是多個(gè)部門處罰。就我市市區(qū)兩級(jí)城市管理行政執(zhí)法權(quán)分工而言，也存在職責(zé)分工不明確、市級(jí)對(duì)區(qū)級(jí)執(zhí)法監(jiān)督和指導(dǎo)不力的問題。

我市城市管理體制中需要改進(jìn)和完善的主要問題包括

（一）創(chuàng)新城市管理理念

理念決定城市管理體制改革的方向，理念至關(guān)重要。在城市管理理念創(chuàng)新上，做到以下三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從以物為本向以人為本的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重視城市管理在改善人的生存、人的發(fā)展環(huán)境中的作用。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中宏觀調(diào)控職能，制定和實(shí)施正確的城市發(fā)展目標(biāo)。二是從以效率至上向服務(wù)至上的思維轉(zhuǎn)變。城市管理不是為了形象工程，而是為了服務(wù)大眾，為了人民的根本利益。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中協(xié)調(diào)職能，增強(qiáng)行政管理服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)城市和諧管理。三是以人治為主向以法治為主的思維轉(zhuǎn)變。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是實(shí)現(xiàn)城市長(zhǎng)效管理的必然途徑。為此，要強(qiáng)化城市管理體制中監(jiān)督職能，不斷推進(jìn)法治城市建設(shè)。

（二）重構(gòu)城市管理模式

當(dāng)前廈門市城市管理模式主要是協(xié)調(diào)型，主要特點(diǎn)是各部門行使管理職責(zé)，城管辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。雖然目前存在各部門職責(zé)不清而協(xié)調(diào)又不力的缺陷，但是我們認(rèn)為，這種協(xié)調(diào)型城市管理模式還是符合本市城市管理實(shí)際的，不必推倒重來，而是應(yīng)對(duì)癥下藥，在理順職責(zé)的同時(shí)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)的力度。為此，有必要研究建立城市綜合管理機(jī)構(gòu)的問題。國(guó)家一個(gè)建設(shè)部，而到了廈門就有了建設(shè)局、市政園林局、規(guī)劃局、房產(chǎn)管理局等，城市管理還涉及交通、公安、環(huán)保、工商等多個(gè)部門，多個(gè)部門之間職責(zé)界面不清，同時(shí)多部門工作需要進(jìn)行必要的銜接，這都需要有一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和綜合管理；同時(shí)城市管理需要建立長(zhǎng)效的機(jī)制，要實(shí)施長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和宏觀調(diào)觀也需要一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)牽頭運(yùn)作；城市管理的統(tǒng)一監(jiān)督與考評(píng)工作也需要一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)來開展。因此，有必要建立一個(gè)城市綜合管理機(jī)構(gòu)。這個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)應(yīng)是：

（1）綜合機(jī)構(gòu)。直接隸屬市政府，將城市規(guī)劃、土地、市容考評(píng)、交通等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室進(jìn)行整合，相關(guān)職責(zé)交由這個(gè)綜合機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施；（2）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。牽頭厘清城市管理體制中橫向、縱向部門的管理職責(zé)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門、各區(qū)的城市管理以及執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)城市管理的合力；（3）監(jiān)督機(jī)構(gòu)。僅有協(xié)調(diào)沒有監(jiān)督是難以保證力度的，監(jiān)督與考評(píng)有關(guān)城市管理工作，有利于有關(guān)方面嚴(yán)格依法辦事，實(shí)現(xiàn)城市管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（4）法定機(jī)構(gòu)。通過立法明確該機(jī)構(gòu)的法律地位及其職責(zé)，實(shí)行依法決策、依法協(xié)調(diào)、依法監(jiān)督。在建立城市管理綜合機(jī)構(gòu)時(shí)，還要注意這個(gè)機(jī)構(gòu)不應(yīng)是對(duì)外行使行政管理權(quán)的職能部門，不屬于增設(shè)一個(gè)行政部門，特別是要避免代替有關(guān)行政部門行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等具體行政行為，其職責(zé)主要應(yīng)界定在宏觀決策及行政部門之間協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

為此，建議在目前市城市管理辦公室的基礎(chǔ)上進(jìn)行充實(shí)調(diào)整，整合本市有關(guān)規(guī)劃、土地、市容等方面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室的職責(zé)，由市政府設(shè)立城市綜合管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)編制全市城市管理的發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃和計(jì)劃并組織實(shí)施，綜合組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查全市城市管理工作，負(fù)責(zé)城市管理考核及投訴處理工作，指導(dǎo)各區(qū)城市管理工作，指導(dǎo)城市管理執(zhí)法局執(zhí)法工作，負(fù)責(zé)城市管理數(shù)字化管理與應(yīng)急處理等。相關(guān)組建工作可在進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)上擬定相關(guān)工作方案，報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)后實(shí)施。

（三）理清城市管理職責(zé)

對(duì)城市管理中涉及的有關(guān)部門職責(zé)必須進(jìn)行梳理，對(duì)市、區(qū)兩級(jí)政府有關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行必要的厘清，還要對(duì)部門與部門的關(guān)系、職能管理與行業(yè)管理的關(guān)系、行政管理與社會(huì)自治及市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系需要理順。

在理清管理職責(zé)時(shí)，我們認(rèn)為需要注意以下幾個(gè)問題：（1）職責(zé)法定性。對(duì)部門職責(zé)的界定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，這是依法辦事的必然要求。對(duì)城市管理部門之間的職責(zé)界面及結(jié)合部進(jìn)行重點(diǎn)研究。有幾種情形：一是對(duì)法定明確的，落實(shí)責(zé)任單位；二是對(duì)法定職責(zé)不明的，需要明確主管部門；三是對(duì)職責(zé)重疊的，確定牽頭責(zé)任單位；四是對(duì)相關(guān)法規(guī)規(guī)定存在矛盾或者部門職責(zé)需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)通過法定形式予以調(diào)整。（2）合理適當(dāng)性。為了增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，對(duì)職責(zé)依法界定的同時(shí)，有必要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變城市管理職能，對(duì)城市管理部門職責(zé)進(jìn)行必要的調(diào)整，做到權(quán)責(zé)一致。行政管理職責(zé)該并的并，減少多頭管理；該減少審批等行政手段的就應(yīng)予以減少，讓社會(huì)共同參與城市管理。涉及法律法規(guī)規(guī)定需要修訂的，應(yīng)當(dāng)適時(shí)修訂。（3）管理數(shù)字化。在理清城市管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，將有關(guān)管理職責(zé)建立相應(yīng)信息數(shù)庫(kù)，同時(shí)建立相應(yīng)的城市管理指揮網(wǎng)絡(luò)和投拆處理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行數(shù)字化城市管理。

目前廈門市正在進(jìn)行行政執(zhí)法依據(jù)梳理，該項(xiàng)清理工作需要進(jìn)一步總結(jié)，特別是對(duì)各部門之間、上下級(jí)之間的職責(zé)“結(jié)合部”、需要再清理，明確其職責(zé)界面。有些職責(zé)還需要經(jīng)過法定程序進(jìn)行必要的調(diào)整。這項(xiàng)工作可由市政府確定一個(gè)牽頭部門（如果成立了綜合管理機(jī)構(gòu)，就可由該機(jī)構(gòu)承擔(dān)）來負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)城市管理職責(zé)理清工作。為了鞏固清理工作成果，提高城市管理科學(xué)水平，建議將經(jīng)協(xié)調(diào)確定后城市管理職責(zé)信息編入管理數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)建立城市管理指揮網(wǎng)絡(luò)和投訴處理網(wǎng)絡(luò)，向社會(huì)公開，接受監(jiān)督，實(shí)行城市數(shù)字化管理。

（四）完善城市管理執(zhí)法體制

城市管理執(zhí)法體制也是城市管理體制的重要部分，實(shí)施相對(duì)集中處罰權(quán)制度之后，有下列幾個(gè)方面需要進(jìn)一步予以完善：一是進(jìn)一步擴(kuò)大集中行政處罰范圍，對(duì)各區(qū)的行政處罰權(quán)范圍也應(yīng)盡可能統(tǒng)一，以利于監(jiān)督管理。二是關(guān)于市區(qū)城市管理執(zhí)法局執(zhí)法職責(zé)分工，應(yīng)盡快出臺(tái)辦法。在界定市區(qū)執(zhí)法局職責(zé)時(shí)，應(yīng)注意相關(guān)管理權(quán)限層級(jí)分工要求，既考慮管理與執(zhí)法的實(shí)際需要，又要兼顧執(zhí)法效率和效果。三是區(qū)城市管理執(zhí)法局在街道、社區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)問題。為了解決街道行政執(zhí)法權(quán)問題，有的區(qū)城市管理行政執(zhí)法局在街道設(shè)立執(zhí)法隊(duì)，街道執(zhí)法隊(duì)以區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的名義實(shí)施行政處罰。但是對(duì)街道執(zhí)法隊(duì)的監(jiān)督管理顯得較為重要。四是關(guān)于綜合執(zhí)法問題。為了提高執(zhí)法效率，常常實(shí)行有關(guān)行政部門集中進(jìn)行綜合執(zhí)法，但這種執(zhí)法應(yīng)該嚴(yán)格依法辦事，不能視管理相對(duì)人為“敵人”，動(dòng)不動(dòng)就用幾個(gè)“大蓋帽”去管一個(gè)“破草帽”，糾正野蠻執(zhí)法、無理執(zhí)法、濫用聯(lián)合執(zhí)法等傾向，以構(gòu)建和諧的執(zhí)法環(huán)境。

為此，建議落實(shí)以下幾項(xiàng)工作：一是對(duì)我市城市管理執(zhí)法局行政處罰權(quán)范圍的界定工作方案，對(duì)實(shí)踐中有的自行擴(kuò)大處罰權(quán)的做法進(jìn)行清理，對(duì)需要擴(kuò)大處罰權(quán)的，應(yīng)當(dāng)通過立法程序、法定委托或者報(bào)省政府批準(zhǔn)等方式予以解決；二是擬定市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局之間職責(zé)分工的具體辦法，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施；三是建立和完善城市管理行政執(zhí)法的監(jiān)督制度，切實(shí)解決有法必依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，努力提高城市管理執(zhí)法水平。

第三篇：我國(guó)現(xiàn)行城市管理體制存在問題及發(fā)展取向

一、城市管理體制概念的提出

理論界比較認(rèn)同的城市管理體制的概念，是指關(guān)于城市管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、地位、職責(zé)和內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系及其相關(guān)的規(guī)章制度的總和。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實(shí)施的物質(zhì)載體和保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的骨架支柱。城市管理體制是一個(gè)綜合性的概念，從不同的角度就有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要包括：城市管理的機(jī)構(gòu)及其職能體制、領(lǐng)導(dǎo)體制、市區(qū)街道的層級(jí)管理體制等，其核心是各機(jī)構(gòu)間的職、權(quán)、責(zé)的配置問題。一般而言，城市管理體制具有以下四個(gè)方面的內(nèi)容：

1、城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等機(jī)構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。它包括城市管理系統(tǒng)中的諸機(jī)構(gòu)間的行政隸屬關(guān)系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統(tǒng)在市政府行政機(jī)構(gòu)序列中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)關(guān)系、市政府其他職能機(jī)構(gòu)與它們的關(guān)系等?？傊鞘泄芾硐到y(tǒng)內(nèi)的各組織機(jī)關(guān)及其職能機(jī)關(guān)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成了城市管理體制的主要內(nèi)容。

2、城市管理系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的職能及權(quán)責(zé)關(guān)系。城市管理系統(tǒng)各組織機(jī)關(guān)的職能，由相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，其權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)由職能體系所決定。

3、城市管理體制中的市、區(qū)、街道“三級(jí)管理”體制。首先是三級(jí)管理中的職能分工，如市級(jí)的宏觀決策指導(dǎo)與綜合協(xié)調(diào)職能、區(qū)級(jí)的分解與協(xié)調(diào)及決策職能、街道級(jí)的執(zhí)行職能。其次是事權(quán)分配及管理原則，如市級(jí)的規(guī)章政策制定權(quán)、區(qū)一級(jí)的決策指導(dǎo)權(quán)、街道的執(zhí)行處理權(quán)。第三是指同一層級(jí)上的各管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。如區(qū)級(jí)的規(guī)劃、建設(shè)、管理的不同于市級(jí)的體制形式。

4、城市管理系統(tǒng)中的政府、事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關(guān)系定位。城市管理體制中的政、事、企關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點(diǎn)所決定的。首先，城市管理的許多內(nèi)容屬于社會(huì)福利性質(zhì)的社會(huì)性服務(wù)范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價(jià)值不直接表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)或貨幣形態(tài)。因此，這類社會(huì)組織大多由市政主體的政府來出資或補(bǔ)貼，并得以繼續(xù)發(fā)揮其管理的職能。其次，城市管理的實(shí)踐中難免與作業(yè)聯(lián)系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業(yè)單位都難以承擔(dān)此職能。企業(yè)在某種程度上兼有了政府、事業(yè)單位的特征，政企關(guān)系、政事關(guān)系、企事關(guān)系糾結(jié)于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔(dān)城市管理作業(yè)任務(wù)的企業(yè)都存在著不同程度的矛盾。

二、影響城市管理體制的主要因素

任何事物都是與周圍的事物相聯(lián)系而存在的，沒有孤立的存在。城市管理體制的形成，經(jīng)歷了長(zhǎng)期的管理實(shí)踐，因而與周圍事物的聯(lián)系十分廣泛。影響城市管理體制的因素可以歸納為四個(gè)方面。

1、環(huán)境。環(huán)境是指城市管理體制以外的其它客觀事物，包括總體環(huán)境和具體工作環(huán)境兩大類。前者是指政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法制、社會(huì)、科學(xué)技術(shù)、教育、人口、資源等。后者則指城市管理過程中同決策、執(zhí)行、監(jiān)督等相關(guān)聯(lián)的具體因素?？傮w環(huán)境與具體環(huán)境只是一個(gè)相對(duì)概念，是不斷變化著的，總體環(huán)境的力量不時(shí)地會(huì)轉(zhuǎn)變成為影響城市管理的具體環(huán)境。

環(huán)境對(duì)城市管理體制的作用主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是環(huán)境決定了城市管理體制的職能體系和目標(biāo)體系，它們都隨城市管理環(huán)境的變化而發(fā)生相應(yīng)的變化。二是環(huán)境決定了城市管理體制的分化和整合。城市管理體制的穩(wěn)定是因?yàn)樗c周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性大于抵觸性；同樣，它與環(huán)境的不協(xié)調(diào)就是城市管理體制需要調(diào)整和改革的動(dòng)因。環(huán)境的復(fù)雜性和可變性，導(dǎo)致了城市管理的不確定程度加大，所以城市管理體制的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮，力求建立一個(gè)有彈性的有機(jī)結(jié)構(gòu)。這是因?yàn)椋阂环矫娉鞘泄芾眢w制的運(yùn)行本身就是一個(gè)開放的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，是同其他相關(guān)的環(huán)境有機(jī)地聯(lián)系在一起的；另一方面，城市管理體制是兼容的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，它一直不斷地從環(huán)境中攝取影響其發(fā)展的積極或消極因素。環(huán)境的復(fù)雜性、可變性愈大，城市管理體制結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性和不確定也隨之加大。尋求與環(huán)境相適應(yīng)的城市管理結(jié)構(gòu)體制是人們追求的目標(biāo)。

2、技術(shù)要求。從城市管理體制的特點(diǎn)來看技術(shù)的影響，它包括了：

一、城市管理過程中方式方法，如系統(tǒng)方法、管大放小方法等；

二、城市管理過程中各資源因素的性質(zhì)特點(diǎn)，如執(zhí)法檢查中的車輛、通訊手段等的運(yùn)用狀況等；

三、城市管理實(shí)踐中的知識(shí)含量，如人員素質(zhì)、決策水平、效率效益等。

技術(shù)是最能與城市管理發(fā)生直接聯(lián)系的影響因素，特別是操作上與設(shè)計(jì)城市管理體制的關(guān)聯(lián)性很大。一般來說，體制規(guī)定的操作程序及標(biāo)準(zhǔn)，都是通過技術(shù)來實(shí)現(xiàn)的，因而體制與技術(shù)必須統(tǒng)一起來。技術(shù)在體制運(yùn)轉(zhuǎn)中的作用，大致有三種判斷的標(biāo)準(zhǔn)：一是體制中各職能部門的相互依賴程度；二是不同職能單位間的協(xié)調(diào)途徑；三是對(duì)外界變化的適應(yīng)程度。現(xiàn)實(shí)工作中，很難給技術(shù)在城市管理體制中的作用定一個(gè)明確的、劃一的標(biāo)準(zhǔn)，它在某些情況下的優(yōu)勢(shì)，可能是另一種情況下的劣勢(shì)。所以，技術(shù)與體制的一致性，要求城市管理的實(shí)踐工作者要區(qū)別對(duì)待，綜合處理，體現(xiàn)出彈性原則。

3、社會(huì)心理系統(tǒng)。這是人本觀點(diǎn)在城市管理中的借鑒和推廣的結(jié)果：行為主義管理學(xué)認(rèn)為，管理的核心主體是人，“人”的感情、價(jià)值觀、態(tài)度、期待和愿望的影響等構(gòu)成了人的價(jià)值觀。但同時(shí)，影響“人”行為的因素還包括由諸多個(gè)體組成的群體的社會(huì)心理系統(tǒng)。它既包括個(gè)人的行為與動(dòng)機(jī)、地位與作用的關(guān)系，也包括由個(gè)體所構(gòu)成的群體心理。籍此，城市管理的實(shí)踐也越來越多地關(guān)注“人”及社會(huì)的心理因素對(duì)體制的影響。

4、戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)略是指決定城市管理體制的性質(zhì)和根本方向的總目標(biāo)。它與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治體制密切關(guān)聯(lián)，是城市管理過程中衡量、評(píng)判和糾偏的標(biāo)準(zhǔn)。戰(zhàn)略目標(biāo)從不同的角度，有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如：總目標(biāo)、分目標(biāo)、長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)、既定目標(biāo)、暫定目標(biāo)等。戰(zhàn)略目標(biāo)在我國(guó)往往與“遠(yuǎn)景規(guī)劃”、“戰(zhàn)略構(gòu)想”等是同義詞。

從一定意義上來說，城市管理體制是指城市管理系統(tǒng)內(nèi)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、決策、執(zhí)行、監(jiān)督及其與系統(tǒng)外相關(guān)事物之間所形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。不管從哪一點(diǎn)來認(rèn)識(shí)城市管理體制，其過程都是統(tǒng)一的：即為了實(shí)現(xiàn)城市管理總體戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。而且，城市管理機(jī)構(gòu)的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理程序等都是以其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)〈戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施過程〉為前提的。城市管理的諸多構(gòu)成因素都受制于戰(zhàn)略目標(biāo)，城市管理的過程就是戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的不同階段。一旦戰(zhàn)略發(fā)生改變，城市管理體制從職能配置到組織機(jī)構(gòu)乃至保障性的政策、法規(guī)等也都必須發(fā)生改變。

三、我國(guó)現(xiàn)行城市管理體制及其形成的歷史背景

我國(guó)現(xiàn)行的城市管理體制呈現(xiàn)出多元模式并存的特點(diǎn)，概括起來有三種態(tài)勢(shì)：規(guī)劃、建設(shè)、管理合一的大建委模式；建設(shè)與管理合一的模式；規(guī)劃、建設(shè)、管理各自分離的模式。

這種城市管理體制，是伴隨著長(zhǎng)期的城市管理的實(shí)踐而逐步產(chǎn)生的。我國(guó)現(xiàn)行城市管理體制的形成最早可以追溯到建國(guó)初期。但是，真正對(duì)現(xiàn)行城市管理體制產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的還是改革開放以后。在這二十余年的發(fā)展過程中，加強(qiáng)城市在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”戰(zhàn)略中的核心地位，強(qiáng)化城市的輻射功能是我國(guó)城市發(fā)展的主線?，F(xiàn)行的管理體制就是在這一進(jìn)程中逐步形成的，其中經(jīng)濟(jì)體制改革和機(jī)構(gòu)改革則是直接促進(jìn)我國(guó)城市管理體制形成的兩大背景要素。特別是在最近十年里一直與我國(guó)城市管理體制的形成、發(fā)展所息息相關(guān)。這一時(shí)期主要分成兩個(gè)階段：

第一階段是1988年至1993年。期間，經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)在城市鋪開，并進(jìn)行了新中國(guó)歷史上的第五次機(jī)構(gòu)改革。城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推進(jìn)，必然對(duì)城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理提出新的要求。這一階段的城市管理體制主要圍繞三個(gè)方面作了相當(dāng)大的改革：一是抓住城市管理轉(zhuǎn)變職能的突破口，重新調(diào)整、凸顯了城市的建設(shè)職能；到九十年代時(shí)，隨著《城市規(guī)劃法》的實(shí)施，城市的規(guī)劃職能逐步明確，并在城市管理體制中初步占有了應(yīng)有的地位。但是相關(guān)的城市市政等管理職能一直未能引起足夠的重視。二是實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予了區(qū)級(jí)政府一定的權(quán)力。這一時(shí)期權(quán)力下放的基本指導(dǎo)思想是：條塊結(jié)合，以塊為主。為了便于領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)級(jí)普遍設(shè)立了同市級(jí)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，并明確了市、區(qū)兩級(jí)的職責(zé)權(quán)限和任務(wù)分工。由于沒有相關(guān)性的法律法規(guī)作保障，在向區(qū)、縣下放權(quán)力的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些問題：如市、區(qū)兩級(jí)的職權(quán)界定太細(xì)，操作中出現(xiàn)的新情況，市、區(qū)兩級(jí)都難以應(yīng)付；規(guī)劃?rùn)?quán)的下放造成違章建筑很是普遍，等等。三是調(diào)整城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。這段時(shí)間剛好是我國(guó)城市建設(shè)的醞釀準(zhǔn)備階段和大規(guī)模城市建設(shè)的起步時(shí)期，所以城市建設(shè)成為城市工作的重點(diǎn)之一。在向建設(shè)傾斜的過程中，一些諸如“基礎(chǔ)設(shè)施先行”的口號(hào)和方針很明顯地反映了這些結(jié)構(gòu)的調(diào)整趨勢(shì)?？傊?，這一時(shí)期城市管理體制改革的成就不很顯著，政企不分、行政干預(yù)建設(shè)行業(yè)的企業(yè)行為十分普遍，改革的進(jìn)程還有待繼續(xù)深化。

第二階段是1993年至今。這是我國(guó)歷史上城市管理體制改革步子邁得最快，取得成果也最顯著的時(shí)期。這一階段城市管理體制改革的背景也是兩個(gè)：一是按照1992年召開的十四大所確立的建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，理順體制，理順關(guān)系；二是第六次機(jī)構(gòu)改革的推動(dòng)，從轉(zhuǎn)變政府職能深化城市管理的機(jī)構(gòu)改革。這幾年來的改革成就可以簡(jiǎn)單概括為：

1、進(jìn)一步以轉(zhuǎn)變職能為切入口，優(yōu)化城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，初步明確了規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象。

2、逐步明確并初步界定了市、區(qū)、街道三級(jí)管理體制的格局，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的原則和要求也在進(jìn)一步的完善過程中。

3、加強(qiáng)了城市管理的法制建設(shè)，頒行了一大批的有關(guān)城市管理的法律和法規(guī)，城市管理初步走上了有法可依的軌道。

4、重點(diǎn)強(qiáng)化了城市管理的執(zhí)法監(jiān)察工作，初步形成了綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合、權(quán)力監(jiān)督同群眾監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督相補(bǔ)充的執(zhí)法監(jiān)察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，著力解決城市建設(shè)職能界定寬泛、政企不分的問題。

四、城市管理體制改革的幾個(gè)取向

科學(xué)合理的城市管理體制必須能夠體現(xiàn)管理客體(管理對(duì)象)的要求，并能與周圍的環(huán)境相適應(yīng)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境背景決定了城市管理體制的性質(zhì)，并框定了它產(chǎn)生效力的范圍。我國(guó)現(xiàn)行的城市管理體制基本上還沿襲著原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊模式，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，必須作出改革、調(diào)整。那么，什么樣的城市管理體制才能體現(xiàn)出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求呢？這是關(guān)系到未來城市管理體制改革方向的重要內(nèi)容。

1、職能體系上必須體現(xiàn)出合理性。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市管理體制，它的職能體系的合理性要求對(duì)城市管理在內(nèi)容形式、價(jià)值取向和方法手段上都能夠體現(xiàn)出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)體系，其合理性表現(xiàn)為：

首先在形式上，避免走向兩個(gè)極端：即事無巨細(xì)、統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端；全盤推向市場(chǎng)、由市場(chǎng)主宰的職能虛位極端。城市管理是一種投入大、見效慢、重復(fù)性極強(qiáng)的浩繁工程，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬肯定會(huì)出現(xiàn)“管不了也管不好”的局面。然而，統(tǒng)統(tǒng)推向市場(chǎng)更不可取，利益驅(qū)動(dòng)會(huì)使本來利小或無利可圖的福利性的城市管理陷入無序混亂的尷尬境地。合理的職能定位，一是能體現(xiàn)出宏觀指導(dǎo)性〈如訂立法律規(guī)章、頒發(fā)政策等〉，二是能體現(xiàn)出市場(chǎng)性。

其次，在價(jià)值取向上，應(yīng)該體現(xiàn)出“強(qiáng)其所應(yīng)強(qiáng)、弱其所應(yīng)弱”的職能定位。西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市政府職能的主要取向，是遵循其傳統(tǒng)的政治價(jià)值觀：“管得最少是最好的政府⑨”--政府職能“弱”的價(jià)值取向。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)城市管理的影響是全方位的，如發(fā)達(dá)的市場(chǎng)條件、健全的保障制度、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、寬松的運(yùn)行環(huán)境等等。這些反而是城市管理職能“強(qiáng)”的價(jià)值取向的表現(xiàn)。

第三，在管理手段上，要善于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。這里行政手段的運(yùn)用職能必須首先得到確定。一般說來，城市管理的手段可以概括為三個(gè)方面：即行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。其中的經(jīng)濟(jì)手段要求城市管理的職能體系能夠更多地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，實(shí)現(xiàn)間接管理。而法律手段則是為了實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的管理目標(biāo)，當(dāng)然，其途徑是要注重法律法規(guī)的運(yùn)用。最后在對(duì)外關(guān)系上，城市管理體制的職能結(jié)構(gòu)應(yīng)該體現(xiàn)出開放性的特點(diǎn)，能夠不斷與體制外的環(huán)境進(jìn)行必要的物質(zhì)、信息和能量交換。這實(shí)質(zhì)上屬于城市管理資源配置方面的研究領(lǐng)域。

2、在組織機(jī)構(gòu)的數(shù)量上，應(yīng)該體現(xiàn)出精簡(jiǎn)性。

相對(duì)精簡(jiǎn)的數(shù)量結(jié)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。這是因?yàn)椋?/p>

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制使城市管理的職能結(jié)構(gòu)有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件的職能體系。市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)資源的配置方式轉(zhuǎn)變，削弱、甚至徹底廢止了部分職能。作為職能載體的機(jī)構(gòu)相應(yīng)作出調(diào)整，因而也勢(shì)在必然。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使城市管理也要與成本和效率掛勾起來。一定規(guī)模的行政組織機(jī)構(gòu)與管理人員隊(duì)伍必須與社會(huì)資源和財(cái)力相適應(yīng)。否則，將造成運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、效率不高等弊端。控制機(jī)構(gòu)數(shù)量的最有效方法是搞好編制工作。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求機(jī)構(gòu)編制部門不但要健全相關(guān)的法制，而且還要按照最低數(shù)量原則設(shè)置部門和職位，科學(xué)地分解職能：一方面是控制機(jī)構(gòu)數(shù)量；另一方面是壓縮人員編制，減少職位設(shè)置，杜絕閑職和冗員，做到每個(gè)職位都定事定責(zé)。

3、操作運(yùn)用上，要體現(xiàn)出彈性原則。原則性與靈活性相結(jié)合，要求城市管理體制在付諸實(shí)施的諸環(huán)節(jié)中，能夠根據(jù)管理對(duì)象和外部環(huán)境的變化，相對(duì)靈活地作出調(diào)整。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化性很大，機(jī)械地沿用剛性約束的體制是一種僵化的做法。在操作運(yùn)用中必須做到將體制的機(jī)械的剛性與環(huán)境變化的靈活的適應(yīng)性結(jié)合起來，具體做法是：首先，以體制的剛性約束性為基礎(chǔ)，保持相對(duì)的穩(wěn)定性。彈性操作的前提是不應(yīng)該同體制的基礎(chǔ)特點(diǎn)相抵觸，需要保持城市管理體制的正規(guī)性和固定性。其次，必須控制城市管理體制的基本結(jié)構(gòu)模式、基本職能結(jié)構(gòu)、基本組織結(jié)構(gòu)及其與其它部門機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。比如，同屬城市管理體制的規(guī)劃部門與綜合管理部門分別實(shí)行“條條”、“塊塊”管理就比較適合我國(guó)的國(guó)情，不必遵循城市管理體制的“條塊結(jié)合，以塊為主”的原則約束。再次，關(guān)于體制的規(guī)范，要權(quán)責(zé)明確，使操作的彈性空間有約束，不能隨心所欲、無章無法。

4、在信息的收集、整理及運(yùn)用結(jié)構(gòu)上，應(yīng)該呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)。

現(xiàn)代管理與信息的關(guān)系非常密切，信息是決策、執(zhí)行、溝通、檢驗(yàn)反饋等一系列管理活動(dòng)的依據(jù)。特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市管理，一方面由于社會(huì)事務(wù)的增加，管理中不斷出現(xiàn)一些新問題、新情況，造成信息量的增長(zhǎng)。另一方面，信息所反映的城市管理的內(nèi)容涵蓋了方方面面，錯(cuò)綜復(fù)雜。再一方面是由于社會(huì)生活節(jié)奏加快，市場(chǎng)信號(hào)也越來越快，反映這種變化的信息也出現(xiàn)了快捷性的特點(diǎn)。正是由于信息的諸特點(diǎn)，造成城市管理對(duì)信息的依賴性越來越大。所以，城市管理的體制自身也必須具備對(duì)信息的學(xué)習(xí)、研究和利用的功能，而保障和強(qiáng)化城市管理體制的信息利用功能最便捷的手段是形成網(wǎng)絡(luò)化的信息結(jié)構(gòu)。信息結(jié)構(gòu)是一個(gè)開放性的結(jié)構(gòu)，要求在城市管理系統(tǒng)內(nèi)部形成一個(gè)上上下下、左左右右都相互連成一個(gè)整體的系統(tǒng)，以便及時(shí)地收集、反饋和處理信息。城市管理正是通過對(duì)信息的分析、綜合、總結(jié)，才能加深了解和把握管理對(duì)象及外部環(huán)境，通過檢查和調(diào)整，不斷提高決策和管理水平。

第四篇：Cercpea論我國(guó)現(xiàn)行證券監(jiān)管制度

Time will pierce the surface or youth, will be on the beauty of the ditch dug a shallow groove;Jane will eat rare!A born beauty, anything to escape his sickle sweep

.--Shakespeare

一、我國(guó)現(xiàn)行的證券監(jiān)管法律制度

我國(guó)現(xiàn)行的證券監(jiān)管法律制度由《證券法》、《公司法》以及300多個(gè)相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件的相關(guān)內(nèi)容所構(gòu)成，其中以現(xiàn)行《證券法》的12章214條內(nèi)容為核心?！蹲C券法》由中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議于1998年12月29 13通過，自1999年7月1日起施行。我國(guó)現(xiàn)行的證券監(jiān)管法律制度主要就是由這部《證券法》的相關(guān)條款所規(guī)定。

證券監(jiān)管體制《證券法》第7條規(guī)定“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”，表明了我國(guó)現(xiàn)行的證券監(jiān)管以國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)即中國(guó)證監(jiān)會(huì)為主體，依法實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管體制。

證券監(jiān)管原則《證券法》第8條規(guī)定“在國(guó)家對(duì)證券發(fā)行、交易活動(dòng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)行自律性管理”，表明了我國(guó)現(xiàn)行的證券監(jiān)管既堅(jiān)持依法集中統(tǒng)一監(jiān)管原則，又堅(jiān)持國(guó)家監(jiān)管和自律管理相結(jié)合的原則。證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律性組織，對(duì)證券公司進(jìn)行自律監(jiān)督管理。

證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)《證券法》167條規(guī)定了國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行8項(xiàng)法定職責(zé)：(1)制定有關(guān)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則，并依法行使核準(zhǔn)權(quán)或?qū)徟鷻?quán)；(2)對(duì)證券的發(fā)行、交易、登記、托管、結(jié)算等進(jìn)行監(jiān)管；(3)對(duì)證券發(fā)行人、上市公司、證券交易所、證券公司、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)、證券投資基金管理機(jī)構(gòu)、證券投資咨詢機(jī)構(gòu)、資信評(píng)估機(jī)構(gòu)，以及從事證券業(yè)務(wù)的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的證券業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管；(4)制定從事證券業(yè)務(wù)人員的資格標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則，并監(jiān)督實(shí)施；(5)監(jiān)督檢查證券發(fā)行和交易信息公開情況；(6)對(duì)證券業(yè)協(xié)會(huì)的活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；(7)對(duì)違反證券法律法規(guī)的行為進(jìn)行查處；(8)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。

證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限《證券法》168條規(guī)定了國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)時(shí)，可采取4項(xiàng)法定措施：(1)進(jìn)入違法行為發(fā)生場(chǎng)所調(diào)查取證。(2)詢問當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人，要求其對(duì)與被調(diào)查事件有關(guān)的事項(xiàng)作出說明。(3)查閱、復(fù)制當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人的證券交易記錄、登記過戶記錄、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料及其他相關(guān)文件和資料；對(duì)可能被轉(zhuǎn)移或者隱匿的文件和資料，予以封存。(4)查詢當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)單位和個(gè)人的資金帳戶、證券帳戶，對(duì)有證據(jù)證明有轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金、證券跡象的，可以申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)予以凍結(jié)。

證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管人員的義務(wù)《證券法》規(guī)定證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)有公開依法制定的規(guī)章、規(guī)則和監(jiān)督管理制度等義務(wù)；規(guī)定證券監(jiān)管人員有主動(dòng)出示證件，保守商業(yè)秘密等義務(wù)。

證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)與證券監(jiān)管人員的法律責(zé)任《證券法》“法律責(zé)任”一章共36條，對(duì)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)與證券監(jiān)管人員不依法履行職責(zé)者將承擔(dān)罰款、取消從業(yè)資格等法律責(zé)任甚至追究刑事責(zé)任。

此外，《證券法》第5章、第9章和第10章分別對(duì)證券交易所、證券業(yè)協(xié)會(huì)和國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作出了其它的專門規(guī)定，其核心是建立比較完備的我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管法律制度，并以此維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行。

二、現(xiàn)行證券監(jiān)管法律制度存在的缺陷

以《證券法》為核心的證券監(jiān)管法律制度的施行，對(duì)于規(guī)范證券發(fā)行和交易行為，保護(hù)

投資者的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，起到了重要的作用，對(duì)證券市場(chǎng)長(zhǎng)期健康有序的發(fā)展有著十分重要的意義。但是我們認(rèn)為還存在著如下立法上的不足。

首先，集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制不利于提高投資者參與監(jiān)管的主動(dòng)性。統(tǒng)一監(jiān)管可以加重監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，防止“大家管，大家都不管”的現(xiàn)象發(fā)生。在這種集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制下，實(shí)現(xiàn)《證券法》宗旨的機(jī)制是：證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過對(duì)具體違法者的行政處罰，使其不敢或者無力再進(jìn)行違法行為，同時(shí)對(duì)其他市場(chǎng)主體起到警示和教育作用，從而實(shí)現(xiàn)證券市場(chǎng)的整體公正和整體秩序。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)違法者給予的行政處罰，只是懲罰了違法者，對(duì)于具體受侵害的投資者權(quán)益，卻未能給予救濟(jì)和保護(hù)。因?yàn)椤蹲C券法》的民事責(zé)任制度還存在嚴(yán)重的缺陷，沒有可訴性，不能被投資者主動(dòng)運(yùn)用，不利于提高投資者參與監(jiān)管的主動(dòng)性。這樣，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)便成為證券市場(chǎng)上惟一有效的監(jiān)管力量，對(duì)于證券市場(chǎng)上的違法行為，其很難保證都能夠百分之百發(fā)現(xiàn)，也難保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員都像關(guān)心自己利益一樣積極負(fù)責(zé)地關(guān)心投資者的權(quán)益，更難保證監(jiān)管者能夠低成本高效率地對(duì)證券市場(chǎng)上的違法行為實(shí)施普遍監(jiān)管。所以這種欠缺投資者主動(dòng)參與的監(jiān)管機(jī)制，不可能是持續(xù)有效的監(jiān)管機(jī)制。

其次，證券監(jiān)管法律制度的部分相關(guān)法規(guī)之間銜接不夠?！蹲C券法》頒布前，證券行業(yè)適用的依據(jù)是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》。《證券法》作為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，與國(guó)務(wù)院規(guī)定的行政法規(guī)《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》不是同一法津效力層次，既非母法與子法的關(guān)系，又非普通法和特殊法的關(guān)系，二者如何銜接、配套，在《證券法》中沒有予以明確。在《證券法》實(shí)施后，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)該廢除《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》，因?yàn)閺牧⒎ǖ捏w例和技術(shù)上看，同是規(guī)范股票發(fā)行與交易的一部法律和行政法規(guī)，在同時(shí)具有法律效力的情況下，存在著互相抵觸的規(guī)定，這種情況在實(shí)踐中難以操作又如《公司法》第143條規(guī)定，股東持有的股份可以依法轉(zhuǎn)讓；第14J4條規(guī)定，股東轉(zhuǎn)讓其股份，必須在依法設(shè)立的證券交易所進(jìn)行。而綜觀《證券法》，其僅是規(guī)定了流通股的交易，而大量的非流通股及其未上市的股份公司的股份轉(zhuǎn)讓問題仍未得到解決要實(shí)現(xiàn)證券市場(chǎng)的資本優(yōu)化配置的功能，必須解決公司股份的流通問題。

其三，以《證券法》為核心的證券監(jiān)管法律制度的立法存在局限性。一是《證券法》雖名為“證券法”，但實(shí)際只是規(guī)定了債券與股票二個(gè)證券品種其對(duì)證券市場(chǎng)的覆蓋面不可避免地顯得窄了一些對(duì)今后證券市場(chǎng)的發(fā)展缺少前瞻性。如未能規(guī)范國(guó)外證券法和實(shí)務(wù)中常見的我國(guó)外資股發(fā)行中已經(jīng)涉及的概念和行為，如公募和私募、二次發(fā)行等。對(duì)已有的投資基金、國(guó)債回購(gòu)等未加規(guī)定，對(duì)今后隨著證券市場(chǎng)發(fā)展必然會(huì)產(chǎn)生的金融衍生工具、股指期權(quán)及資產(chǎn)的證券化等新的證券交易品種方面更未任何涉及，使得這部法律呈現(xiàn)出階段性的局限。二是《證券法》對(duì)證券交易市場(chǎng)的理解局限于證券交易所，使證券市場(chǎng)被限于一個(gè)很小的證券交易所范圍。因而《證券法》不可能對(duì)柜臺(tái)交易、店頭市場(chǎng)等作出規(guī)定，而一個(gè)完善的證券市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)包括各種交易手段與場(chǎng)所，當(dāng)出現(xiàn)一些新的證券交易品種時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管的真空，或者投機(jī)者會(huì)利用法律的漏洞來?yè)p壞證券市場(chǎng)。三是《證券法》作為證券市場(chǎng)的基本法，對(duì)上市公司收購(gòu)方面的規(guī)定仍然偏于原則和粗略，實(shí)際中仍有許多問題諸如股權(quán)變更與收購(gòu)行為的界定、證券管理機(jī)關(guān)和交易所審核的標(biāo)準(zhǔn)、收購(gòu)方的身份的限制等均未作出明確規(guī)定。同時(shí)，與上市公司收購(gòu)密切相關(guān)并頻頻發(fā)生的其他重組模式，諸如國(guó)有股劃撥、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、上市公司資產(chǎn)置換等也未在《證券法》中作出調(diào)整，因此，在實(shí)際監(jiān)管中仍會(huì)存在某些無章可循的情況。

其四，證券監(jiān)管法律制度對(duì)部分法律責(zé)任界定不明?！蹲C券法》民事責(zé)任制度還存在不確定性，所以沒有可訴性，不能被投資者主動(dòng)運(yùn)用。例如《證券法》理論上一般認(rèn)為，違反信息披露制度的發(fā)行人應(yīng)承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任，發(fā)行人的董事、監(jiān)事和經(jīng)理等應(yīng)承擔(dān)過錯(cuò)推定責(zé)任，但《證券法》對(duì)違反信息披露制度行為的歸責(zé)原則并無明確規(guī)定。我國(guó)民法以過錯(cuò)責(zé)任為原則，承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任或過錯(cuò)推定責(zé)任的情形須由法律特別規(guī)定，在《證券法》沒有明確

規(guī)定的情況下，法院在審理證券糾紛案件時(shí)，是不能白行適用無過錯(cuò)原則或過錯(cuò)推定原則的。正因?yàn)椤蹲C券法》的民事責(zé)任制度存在嚴(yán)重缺陷，才導(dǎo)致若干嚴(yán)重侵害投資者權(quán)益的惡性證券欺詐行為，雖然證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法追究了違法者的法律責(zé)任，但受損害的投資者卻并未能得到充分的法律救濟(jì)。

三、完善我國(guó)證券監(jiān)管法律制度的建議

(一)完善證券監(jiān)管法律的配套法規(guī)

完善上市公司治理結(jié)構(gòu)高質(zhì)量的上市公司是量還存在諸多值得重視的問題：一是經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不理想，不少公司缺乏持續(xù)盈利能力，ST和PT公司呈逐年增多趨勢(shì)。二是運(yùn)作不規(guī)范，包括擅自改變募集資金使用方向；大股東掏空上市公司資金，損害中小股東利益等等。三是不能及時(shí)、完善、準(zhǔn)確地披露信息，甚至編造虛假信息欺騙投資者。四是資產(chǎn)重組行為不規(guī)范，以保殼、配股為目的帳表重組較多，真正實(shí)質(zhì)性的資產(chǎn)重組較少。以上問題的存在，根本原因在于法人治理結(jié)構(gòu)不健全，缺乏完善的監(jiān)督和制約機(jī)制。因此，必須建立健全相應(yīng)的監(jiān)管法律制度，完善上市公司治理結(jié)構(gòu)。

完善上市公司退市機(jī)制不具備持續(xù)上市條件的公司股票退出交易，建立上市公司優(yōu)勝劣汰機(jī)制，是我國(guó)證券市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)的重要內(nèi)容?！蹲C券法》第49條規(guī)定，上市公司喪失公司法規(guī)定的上市條件的，其股票依法暫停上市或終止上市?！豆痉ā返?57條、第158條規(guī)定了暫停上市或終止上市的具體條件，其中明確規(guī)定公司股本總額、股權(quán)分布等發(fā)生變化不再具備上市條件，公司最近三年連續(xù)虧損等兩種情況在限期內(nèi)未能消除，應(yīng)由國(guó)務(wù)院證券管理部門終止其股票上市。以上規(guī)定雖然為建立上市公司退市機(jī)制提供了基本法律依據(jù)，但由于規(guī)定過于原則，缺乏操作層面的法律規(guī)范，致使不少投資者對(duì)上市公司退市的相關(guān)規(guī)定不了解，甚至由此產(chǎn)生了法律糾紛，亟需完善與之相關(guān)的證券監(jiān)管法律制度。這方面需要配套的法規(guī)大致包括兩個(gè)方面：一是公司退市的法定標(biāo)準(zhǔn)和條件。二是公司退市后相關(guān)問題處理的法律規(guī)范，包括退市公司股份轉(zhuǎn)讓的相關(guān)和投資者的權(quán)益保護(hù)；退市公司恢復(fù)上市的條件和程序等等。所有這些問題，都需要制定實(shí)施細(xì)則加以規(guī)范。

完善B股市場(chǎng)對(duì)境內(nèi)居民開放后的法律規(guī)范《證券法》第213條規(guī)定，境內(nèi)公司股票供境外人士、機(jī)構(gòu)以外幣認(rèn)購(gòu)和交易的，具體辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。證監(jiān)會(huì)出臺(tái)有關(guān)規(guī)定，允許境內(nèi)居民以外幣認(rèn)購(gòu)和交易B股股票，使B股市場(chǎng)的功能定位從吸引境外資金轉(zhuǎn)變?yōu)槲硟?nèi)外外匯資金。面對(duì)新的情況，應(yīng)盡快制定新的有關(guān)B股交易、發(fā)行和管理的具體監(jiān)管法律規(guī)定，以便在法律上解決B股發(fā)展方向、上市發(fā)行、市場(chǎng)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防范等一系列問題，促進(jìn)B股市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展。

(二)建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)

規(guī)范國(guó)有股和法人股場(chǎng)外交易《公司法》第144條規(guī)定，股東轉(zhuǎn)讓其股份，必須在依法設(shè)立的證券交易場(chǎng)所進(jìn)行。但目前有相當(dāng)一部分國(guó)有股和法人未流通股進(jìn)行場(chǎng)外交易，并呈日趨活躍態(tài)勢(shì)。由于目前對(duì)國(guó)有股和法人股的場(chǎng)外交易沒有制定具體的法規(guī)，沒有明確誰(shuí)是監(jiān)管部門，沒有對(duì)股權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查，沒有頒布具體的交易細(xì)則，無法保證交易行為的合法性和定價(jià)的合理性，更不能保證國(guó)有股和法人股的權(quán)益和防范可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)范國(guó)有股減持由于歷史原因，目前占總股本70％以上的國(guó)有股和帶有國(guó)有背景的法人股仍然不能在二級(jí)市場(chǎng)上流通，為妥善解決這一問題，有關(guān)部門正在研究制定國(guó)有股減持和法人股流通的方案。其中，以存量發(fā)售為主要內(nèi)容的國(guó)有股減持方案已經(jīng)付諸實(shí)施。但是，我國(guó)現(xiàn)行的證券法律制度對(duì)國(guó)有股和具備國(guó)有背景的法人股的流通問題?；緵]有具體規(guī)定?！豆痉ā分辉诘?48條規(guī)定，國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)持有的股份，其轉(zhuǎn)讓或者購(gòu)買的審批權(quán)限、管理辦法，由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！蹲C券法》只是在第94條中規(guī)定，上市公司收購(gòu)中涉及國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)持有的股份，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定。經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)。建議盡快制定相應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，健全國(guó)有股減持和法人股流通的監(jiān)管法律規(guī)范，使這項(xiàng)工作有法可依，依法運(yùn)行，妥善處理好證券市場(chǎng)中改革與穩(wěn)定的關(guān)系。

規(guī)范引導(dǎo)投資類公司從事委托理財(cái)業(yè)務(wù)目前我國(guó)存在相當(dāng)數(shù)量的投資類公司，它們私下募集大量資金，買賣股票，從事代客理財(cái)業(yè)務(wù)。其受托資金主要是企業(yè)集團(tuán)、上市公司、事業(yè)單位的自有資金和居民個(gè)人資金，也有部分資金來自于銀行信貸資金。從這類公司管理的資產(chǎn)規(guī)?？?，數(shù)額之大估計(jì)已超過現(xiàn)有基金公司和證券公司自營(yíng)業(yè)務(wù)的總和，但由于這種行為缺乏法律依據(jù)，基本處于無監(jiān)管狀態(tài)，加大了對(duì)內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等違法違規(guī)行為的處理難度，蘊(yùn)含著極大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。建議在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，盡快以法律的形式加以規(guī)范和引導(dǎo)，將其納入監(jiān)管范圍。

調(diào)整相關(guān)證券法律制度首先，調(diào)整市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管規(guī)定。加入世界貿(mào)易組織之后，我國(guó)證券市場(chǎng)必將面臨進(jìn)一步開放的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，現(xiàn)行證券法律制度亟需作出相應(yīng)調(diào)整與規(guī)范。外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)問題?，F(xiàn)行證券法律制度沒有關(guān)于中外合資、中外合作證券機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管的法律規(guī)定，應(yīng)抓緊研究制定有關(guān)涉外證券機(jī)構(gòu)的法律或行政法規(guī)。其次，調(diào)整分業(yè)管理和混業(yè)經(jīng)營(yíng)矛盾。我國(guó)《證券法》確立的銀行、保險(xiǎn)、證券、信托業(yè)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理”原則，是國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管的重要基礎(chǔ)。但近年來，國(guó)際上普遍實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，不少國(guó)家還建立了銀行、證券、保險(xiǎn)統(tǒng)一監(jiān)管體系。隨著我國(guó)金融業(yè)務(wù)的拓展，商業(yè)銀行開展中介業(yè)務(wù)、股票質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，證券機(jī)構(gòu)進(jìn)入銀行間同業(yè)市場(chǎng)，保險(xiǎn)資金進(jìn)入證券市場(chǎng)，以及“一卡通”、“銀證轉(zhuǎn)帳”的出現(xiàn)，表明我國(guó)金融領(lǐng)域已在一定程度上出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營(yíng)傾向。我們建議對(duì)《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《中國(guó)人民銀行法》、《保險(xiǎn)法》中確立的“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理”原則通盤考慮，適應(yīng)新的情況進(jìn)行法律調(diào)整。其三，創(chuàng)新交易工具。我國(guó)證券市場(chǎng)交易工具單一，沒有涉及股指期貨和股票期權(quán)這兩種金融工具。股指期貨是20世紀(jì)80年代發(fā)展起來的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，是一種金融衍生工具，也是證券機(jī)構(gòu)和投資者不可缺少的避險(xiǎn)工具，在金融競(jìng)爭(zhēng)中的作用日益顯現(xiàn)；它能起到套期保值的作用，有利于減少大盤震蕩、縮小震幅，保持市場(chǎng)相對(duì)穩(wěn)定。股票期權(quán)是對(duì)上市公司主要管理人員實(shí)行的一種認(rèn)股權(quán)制度，它是增強(qiáng)上市公司凝聚力，激勵(lì)公司主要管理人員和技術(shù)人員責(zé)任意識(shí)的一種有效手段。建議對(duì)股指期貨和股票期權(quán)這兩種創(chuàng)新工具進(jìn)行立法研究，提出相應(yīng)的調(diào)整意見。

目前，我國(guó)證券市場(chǎng)持續(xù)信息披露的真實(shí)性、完整性、及時(shí)性依然不夠；內(nèi)幕交易、操縱價(jià)格、惡意炒作等違法違規(guī)行為依然存在；證券機(jī)構(gòu)挪用客戶保證金、開設(shè)非法網(wǎng)點(diǎn)、允許透支或?yàn)榭蛻籼峁?dān)保等現(xiàn)象依然沒有杜絕。這些都說明我國(guó)證券監(jiān)管法律制度亟需進(jìn)一步完善，同時(shí)證明貫徹實(shí)施證券監(jiān)管法律制度應(yīng)緊緊圍繞依法治市、依法監(jiān)管這一中心環(huán)節(jié)加大力度，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾。只有這樣，我國(guó)證券市場(chǎng)才能真正得到健康發(fā)展。

第五篇：城市的管理體制

淺談城市的管理體制

城市的管理體制有廣義和俠義之分。廣義的城市管理體制包括政治管理、財(cái)稅管理以及科技、文化、衛(wèi)生等管理體制；狹義的城市管理體制只要是指城市發(fā)展建設(shè)的主導(dǎo)管理部門，即城市行政管理機(jī)構(gòu)體系。

一、當(dāng)前城市管理體制的弊端

盡管近些年我國(guó)城市管理成績(jī)穩(wěn)步提升，管理體制改革也有很大的進(jìn)展，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，尤其在中國(guó)加入WTO之后，城市管理體制有很多方面并不適應(yīng)改革開放的地方。其中以下面四方面尤為重要：

1、傳統(tǒng)的城市管理體制過于分散

分散的城市管理體制約束著城市管理規(guī)范的有序進(jìn)行。現(xiàn)行的城 市管理體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)揮著重要的作用，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，舊體制越來越顯示出他本來的局限性。

2、管理法規(guī)并不與之相匹配

國(guó)家制定的相關(guān)法規(guī)如《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》

等型關(guān)法律的出臺(tái)，各地城市也相應(yīng)的制定了一些管理法規(guī)和行政規(guī)章。但有些指導(dǎo)性的法規(guī)尚不能配套。

3、城市管理投入少

如今，城市規(guī)模日益擴(kuò)大，功能不斷完善，打城市管理投入的先對(duì)較少，在如今的城市現(xiàn)代化建設(shè)中，市民生活水平不斷提高，城市作為多種功能的載體，其負(fù)荷不斷增加，由于管理措施相對(duì)落后，很

多城市出現(xiàn)了較多的環(huán)境問題。政府在城市建設(shè)上投入相對(duì)較多，但是卻在管理上投入相對(duì)較少，造成了管理工作跟不上，建設(shè)好的設(shè)施得不到應(yīng)有的維護(hù)。

4、社區(qū)管理職能較弱

城市社區(qū)管理職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在很大的差異。我國(guó)城市 社區(qū)的管理職能主要由街區(qū)政府承擔(dān)。區(qū)街政府承載著城市管理職能。在管理體制上，區(qū)街政府處在一個(gè)非常嚴(yán)重的條塊分離狀態(tài)。區(qū)街的職能權(quán)限非常的不完整，因此街區(qū)可稱為“不完整政府”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市建設(shè)步伐的加快，城區(qū)管理的矛盾也就越來越大。

二、現(xiàn)行城市管理模式的缺陷

長(zhǎng)久以來，我國(guó)逐漸形成的是“建管不分”、“以建代管”的城市管理體制，在這種體制下，城市的建設(shè)部門與管理部門等其他相關(guān)部門之間存在職能交叉，管理弱化等問題。目前，我國(guó)城市的組織模式有以下幾種模式：

（1）建管合一模式。在建管合一模式衍生出來的是建設(shè)委員

會(huì)。他的特點(diǎn)是：城市的管理職能與建設(shè)職能合一，行

政關(guān)系能夠很容易理順，但是，由于建管委員會(huì)把大多

數(shù)的職能都放在了建設(shè)上，因此，相對(duì)來說管理的職能

較弱。

（2）綜合協(xié)調(diào)模式。在這種模式下，城市的管理職能由城市

管理委員會(huì)執(zhí)行。他的特點(diǎn)是：管理協(xié)調(diào)性好，但是，城市管理職能缺乏常規(guī)性。城管辦不是政府職能部門，有的甚至還是臨時(shí)機(jī)構(gòu)或者事業(yè)單位，很難正常行使政

府部門的職責(zé)。

（3）管理單一模式。在這種模式下不設(shè)城管辦，只設(shè)置市容

環(huán)境衛(wèi)生管理局，主管城市環(huán)境衛(wèi)生的工作。他的特點(diǎn)

是：雖然這種管理職能比較明確，但是城市管理職能只

能局限于環(huán)境衛(wèi)生方面，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（4）實(shí)體管理模式。在這種模式下，城市管理委員會(huì)是基礎(chǔ)，只是將園林管理等方面的職能由城管辦來行使。他的特

點(diǎn)是：從管理的內(nèi)容上來說相對(duì)較具體實(shí)在，但從體制

上來說并沒有擺脫臨時(shí)常設(shè)機(jī)構(gòu)的束縛。

在以上管理體制中，“以建代管，建管不分”的問題時(shí)有出現(xiàn)，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是“重建輕管”的思想意識(shí)從根本上沒有得到改變。在具體行動(dòng)和工作中，往往用建設(shè)職能代替管理職能。二是城市管理職能配置相對(duì)不到位。現(xiàn)行的城市管理職能范圍相對(duì)狹小，管理嫩、管理內(nèi)容上單一，管理機(jī)構(gòu)不健全。就管理范圍而言，大部分的地方城市的管理工作是市容衛(wèi)生，像其他管理如市政管理、園林管理等都是建設(shè)部門的事。三是職能不明確。職能交叉重復(fù)在政府部門之中經(jīng)常出現(xiàn)，是城市管理體制發(fā)育不良的重要原因。四是城市管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。就全國(guó)而言，城市的管理體制模式多種多樣，機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。

二、國(guó)外城市管理組織模式

1.美國(guó)城市管理組織模式

世界各國(guó)的城市組織中，以美國(guó)的城市組織形式最為多樣化。主 要有四種類型：市經(jīng)理制、市長(zhǎng)議會(huì)制、市委員會(huì)制和市行政長(zhǎng)制。

（1）城市經(jīng)理制。市議會(huì)由議員若干人組成，負(fù)責(zé)決定市政方

針行政方面的工作由市議會(huì)聘請(qǐng)市經(jīng)理負(fù)責(zé)。市議會(huì)如同

商業(yè)團(tuán)體的董事會(huì)，負(fù)責(zé)制定業(yè)務(wù)政策，城市經(jīng)理等同于

公司的經(jīng)理，有權(quán)管理一切行政，并任免各部門負(fù)責(zé)人和

職員。這種體制在美國(guó)50萬(wàn)人口以下的中小城市比較普遍。

（2）市長(zhǎng)議會(huì)制。市長(zhǎng)議會(huì)制起源很早，迄今世界上許多國(guó)家的城市仍沿用這種體制。市長(zhǎng)議會(huì)制又分為弱市長(zhǎng)制和強(qiáng)

市長(zhǎng)制。所謂弱市長(zhǎng)制，即市長(zhǎng)只有名譽(yù)，缺乏行政權(quán)，政府各部門的首長(zhǎng)，都由市民參與以投票的形式選出。市

長(zhǎng)無法對(duì)下屬形式處分的權(quán)利，對(duì)市議會(huì)的決定雖有否決

權(quán)，但市議會(huì)大多數(shù)議員通過的決定，可使市長(zhǎng)的否決權(quán)

無效。弱市長(zhǎng)制的缺點(diǎn)在于，行政不統(tǒng)一，責(zé)任劃分不清，市政容易被政治力量所左右。不過弱市長(zhǎng)制在美國(guó)仍有少

數(shù)城市在實(shí)行此制。

強(qiáng)市長(zhǎng)制是指行政集中于市長(zhǎng)之手，同為民選產(chǎn)生，互相平衡。市民

有權(quán)任免市長(zhǎng)，不受議會(huì)的制約。市議會(huì)只能行使決策以

及立法大全，不能干涉城市行政事務(wù)。強(qiáng)市長(zhǎng)制的缺點(diǎn)在于政治與行政分離，二者往往不能密切配合、相互聯(lián)系，因而不能充分發(fā)揮城市的政治功能。強(qiáng)市長(zhǎng)制雖不完善，但被大多數(shù)的城市采用

（3）市委員會(huì)制。市委員會(huì)是由民選出產(chǎn)生的5人委員會(huì)組成，擁有立法與行政權(quán)力，直接對(duì)選民負(fù)責(zé)。重大問題集體討

論合議。市委員會(huì)制符合精簡(jiǎn)原則，立法與行政一體化，行政決策效率高。其缺點(diǎn)在于，5人各行其是，意見不統(tǒng)一。因此這種管理體制適宜中小城市，大城市極少采用。

（4）市行政長(zhǎng)制。市行政長(zhǎng)制是20世紀(jì)中葉在美國(guó)出現(xiàn)的一種

新制度，即市長(zhǎng)由民選舉產(chǎn)生，為一市的領(lǐng)袖，其下設(shè)一

個(gè)行政長(zhǎng)，協(xié)助市長(zhǎng)處理市行政事務(wù)。但市行政長(zhǎng)只有協(xié)

調(diào)各部門工作的權(quán)利，而不能監(jiān)督人事，法律及預(yù)算等重

大事宜，實(shí)際上是一般管理顧問。

根據(jù)美國(guó)市政統(tǒng)計(jì)年鑒表明，20世紀(jì)中后期美國(guó)中小城市中的管理組織模式趨向于分散多元化，而人口在50萬(wàn)以上的大中城市實(shí)行的是市長(zhǎng)議會(huì)制，不少亞洲國(guó)家如日本、韓國(guó)等也都采取了類似的城市管理模式。

2.歐洲城市管理組織模式

歐洲各國(guó)城市的管理組織模式，一般都具有雙重職能，一方面是中央代理機(jī)構(gòu)；另一方面為適應(yīng)市民的需要，擁有一定自治權(quán)，辦理地方公共事務(wù)，以達(dá)到為民服務(wù)的目的。

以英國(guó)為例，在英國(guó)。城市設(shè)市議會(huì)，市長(zhǎng)由市參議員與參議員選舉產(chǎn)生。在英國(guó)不同地區(qū)，市政府的職能不盡相同。首都倫敦在管

理模式演變中逐漸形成了28個(gè)首都區(qū)，各區(qū)沒有區(qū)議會(huì)。區(qū)議會(huì)下設(shè)各個(gè)委員會(huì)，每個(gè)委員會(huì)下設(shè)總干事一名，負(fù)責(zé)執(zhí)行委員會(huì)所管的行政工作。市議員任命市經(jīng)理，負(fù)責(zé)管理市政工作。首都區(qū)還設(shè)置聯(lián)合委員會(huì)，即總委員會(huì)，成員由各區(qū)指派代表組成。

歐洲不少國(guó)家城市行政體制中的“城市行政長(zhǎng)體制”，對(duì)我國(guó)城市利用專業(yè)人才加強(qiáng)城市行政管理頗有借鑒意義，利用行政管理專家作為市政管理的行政官，任期不定，對(duì)城市進(jìn)行專業(yè)化的管理，這既有利于市政管理的多樣化，也有利于保持行政換屆后市政管理工作的連續(xù)性。這種城市管理模式目前已被愛爾蘭、德國(guó)、挪威等許多國(guó)家所采用，說明這種管理組織方式具有一定的普遍意義。