第一篇：淺談我國基礎(chǔ)教育管理體制的改革

淺談我國基礎(chǔ)教育管理體制的改革

09031009 史瀅潔 改革開放以來，我國基礎(chǔ)教育改革取得了巨大成就，基礎(chǔ)教育的改革極大地促進了經(jīng)濟和社會的發(fā)展?；A(chǔ)教育管理體制改革也伴隨著政府機構(gòu)改革，不斷深化、不斷向前推進。但目前基礎(chǔ)教育管理體制仍存在許多函待解決的問題:教育不公平、不均衡的現(xiàn)象有日益嚴重趨勢,以“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方式開展的基礎(chǔ)教育管理體制改革難以從根本上解決問題；教育行政部門權(quán)力分配力度不夠；因體制原因造成的監(jiān)督機制和激勵機制的不完善；依法行政程度不夠，阻礙了教育管理體制的發(fā)展。下面簡單介紹一下我國的基礎(chǔ)教育體制改革。

一、我國教育管理體制的概述

教育管理體制是教育領(lǐng)域中關(guān)于機構(gòu)的設(shè)置、隸屬關(guān)系以及權(quán)限劃分等方面的制度。其所要回答的問題包括:一個國家的教育管理權(quán)力如何確立和劃分;中央和地方各自設(shè)置什么形式的教育管理機構(gòu);這些機構(gòu)之間是否表現(xiàn)出一定的隸屬關(guān)系等。教育管理體制所要回答的核心問題是:中央政府和地方政府、教育主管部門和學(xué)校之間圍繞教育事權(quán)方面的權(quán)限劃分。教育管理體制是教育體制中的一個部分,教育體制還涉及到辦學(xué)體制、教育投資體制問題、教育督導(dǎo)制度問題、學(xué)校內(nèi)部管理制度問題、中等教育結(jié)構(gòu)改革問題、招生制度和分配制度改革問題等,其中教育管理體制問題處于中心位置。

我國現(xiàn)行的教育管理體制,其基本形式屬于中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分

級管理制度,是一種以中央集權(quán)為基本,中央和地方管理適當結(jié)合的制度。隸屬關(guān)系上,中央教育行政管理機構(gòu)與地方教育行政管理機構(gòu)之間存在上下級關(guān)系,同時各級教育行政管理機構(gòu)隸屬于同級政府,體現(xiàn)了一種從屬制。

我國教育管理體制的基本特點體現(xiàn)在：第一,黨對教育行政的領(lǐng)導(dǎo)。黨對教育行政的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治路線、政策的領(lǐng)導(dǎo),而非直接行使教育行政組織的職能。第二,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理。從教育行政組織上講,是指中央一級設(shè)國家教育部,地方在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級分設(shè)教育廳、局、科、室(組)等各級專門的教育行政組織,以上這些組織均受中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);從教育行政內(nèi)容上講,我國的教育方針、政策、宏觀規(guī)劃等大政方針均由黨中央與國務(wù)院制定,但是具體事務(wù)由各級教育行政組織具體執(zhí)行,體現(xiàn)為教育部和地方各級教育行政機構(gòu)對全國及所轄地區(qū)內(nèi)的各級各類教育實行職能管理。目前,我國的基礎(chǔ)教育由地方負責,分級管理,省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級對基礎(chǔ)教育的管理有具體職能上的分工。

二、我國基礎(chǔ)教育管理體制進一步改革的重點與方向

21世紀以前,我國基礎(chǔ)教育實行的地方負責、分級管理的管理體制,其實質(zhì)是以鄉(xiāng)為主,由縣、鄉(xiāng)、村實施對基礎(chǔ)教育的管理。這種管理體制在實施普及改善辦學(xué)最基本條件中曾發(fā)揮過有目共睹的積極作用。但是,隨著時間的推移,這種以鄉(xiāng)為主的管理體制,特別在中等發(fā)達及其以下地區(qū),卻產(chǎn)生了日益明顯的滯障作用。當前基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要任務(wù)是完善教育經(jīng)費保障機制:明確各級政府保障農(nóng)

村義務(wù)教育投入的責任;建立和完善農(nóng)村中小學(xué)教職工工資保障機制;建立農(nóng)村中小學(xué)校舍維護、改造和建設(shè)保障機制;確保農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費;建立資助貧困學(xué)生就學(xué)制度,保障農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生接受義務(wù)教育的權(quán)利。

三、重中之重：基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展

基礎(chǔ)教育的適度超前與發(fā)展在一定程度上會帶來非義務(wù)教育階段的選擇性和地區(qū)之間的差異性，從教育公平的角度審視，我們應(yīng)加倍基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，教育事業(yè)堅持科學(xué)發(fā)展觀，就是要進一步解放思想，搶抓機遇，統(tǒng)籌各類教育，在協(xié)調(diào)發(fā)展中加快發(fā)展，在更高的水平上統(tǒng)籌發(fā)展。

第一，學(xué)前教育強化基礎(chǔ)。加大省市級示范幼兒園、市一類園的創(chuàng)建力度，推進幼兒園標準化建設(shè)，改善辦園條件，不斷擴大幼兒園的入園率。

第二，要強化農(nóng)村中小學(xué)生教育。在“十一五”期間，中央對教育的投入達到21億元。義務(wù)教育的重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。繼續(xù)加大政府控輟，加強中小學(xué)生學(xué)籍的動態(tài)管理；做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的后續(xù)工作，撤并農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點和力量薄弱的初中，整合學(xué)校資源，推動各種教育要素向優(yōu)質(zhì)教育資源聚集；大力推進教育公平，妥善解決殘疾兒童、進城務(wù)工農(nóng)民子女、貧困家庭子女等弱勢群體接受義務(wù)教育問題。建立義務(wù)教育階段貧困學(xué)生讀書綠色通道等，真正為困難的學(xué)生提供幫助。

第三，推進示范性高中創(chuàng)建，進一步放大優(yōu)質(zhì)高中資源。整合特

長學(xué)生、專業(yè)教師資源，實行集中教育、集中培訓(xùn)。充分發(fā)揮規(guī)范化高中在教育觀念更新、管理制度創(chuàng)新、教育教學(xué)改革、教研科研、辦學(xué)特色創(chuàng)建等方面的示范輻射作用，帶動高中辦學(xué)水平的整體提高。第四，特色辦學(xué)的職業(yè)教育理念。在市場經(jīng)濟社會背景下，堅持以服務(wù)為宗旨，以市場需求為導(dǎo)向，面向社會、積極培植職業(yè)教育新的增長點。加強職業(yè)技術(shù)教育與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)基地的合作，對不再繼續(xù)升學(xué)的初、高中畢業(yè)生進行短期職業(yè)技能培訓(xùn)，實行靈活、多樣、開放的辦學(xué)模式，把教育教學(xué)與生產(chǎn)實踐、社會服務(wù)、技術(shù)推廣結(jié)合起來，形成產(chǎn)學(xué)研的初級合作，促進職業(yè)教育的多樣化發(fā)展。

第二篇：我國十年基礎(chǔ)教育課程管理體制改革回眸

創(chuàng)舉·探索·走向

——我國十年基礎(chǔ)教育課程管理體制改革回眸

龍寶新??

（陜西師范大學(xué) 教育學(xué)院，陜西 西安 710062）

摘要：課程的有效開發(fā)與科學(xué)實施離不開管理環(huán)節(jié)有力配合，課程管理體制的變革是課程實施的生力軍與護航者。在封閉、層級、指令型的課程管理體制中，課程的實施面臨著種種瓶頸，三級管理體制的確立無疑是石破天驚之舉。十年基礎(chǔ)教育課程管理體制改革是一段困頓的歷程，面臨的挑戰(zhàn)接踵而來，改革僅僅完成了新體制的搭臺工作，改革內(nèi)容的真正充實尚需時日。增強基層課程主體的參與意識與使權(quán)能力，構(gòu)建一種富有活力的課程對話機制，促使課程體制變軌的徹底發(fā)生，是未來我國課程管理體制改革的方向。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育課程；課程管理體制；課程對話機制

課程是學(xué)校工作的中心與命脈，課程的有效開發(fā)與科學(xué)實施離不開管理環(huán)節(jié)有力配合。從這一意義上來看，課程管理是學(xué)校改革的心臟與樞紐，它對整個課程系統(tǒng)的延續(xù)與變革具有重大意義。更進一步講，當代我國基礎(chǔ)教育課程改革的關(guān)鍵是要解決好課程權(quán)利的配置問題，其所要變革的實質(zhì)對象是課程主體角色與形象的重建問題。在這一過程中，課程管理正是利用權(quán)利配置的“籌碼”來確認所有課程主體的課程責任，激發(fā)其對課程生命的呵護意識，努力構(gòu)筑一個富有活力、對話協(xié)商、同舟共濟的“課程共同體”①。

一、一個破天荒之舉：“三級”課程管理新政的出臺

2001年，國家頒布了指導(dǎo)全國新基礎(chǔ)教育課程改革的綱領(lǐng)性文件——《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》，其中明確指出：實施國家、地方和學(xué)校三級參與的課程管理新體制。這一決定的做出，無疑是我國課程管理史上石破天驚的一個創(chuàng)舉。從此，我國基礎(chǔ)教育課程管理擺脫了集權(quán)、一統(tǒng)、計劃式的體制，開始走向以分權(quán)、共創(chuàng)、對話為特征的體制，一種適應(yīng)當代我國基礎(chǔ)教育需要的課程管理新體制應(yīng)運而生，揭開了我國課程管理史的新篇章。

（一）學(xué)校：不能再讓國家“牽著走”

建國以來，與國家計劃管理體制相適應(yīng)，我國基礎(chǔ)教育課程管理采取了“國家主導(dǎo)、學(xué)校教師配合”的計劃管理體制，教育部及其相關(guān)職能部門、國家課程中心、人民教育出版社等機構(gòu)成為課程權(quán)利的集結(jié)點，任何地方、學(xué)校、專家的課程改革建議必須經(jīng)由教育部的中轉(zhuǎn)才可能得到表達和體現(xiàn)，學(xué)校的絕大多數(shù)課程管理權(quán)利被代理、被收編，它們只能在教育部的指導(dǎo)或監(jiān)管下開展有限的課程改革與實驗。顯然，這種課程管理體制對那個學(xué)校管理者素質(zhì)參差不齊、學(xué)校自我改革意識淡漠的時代而言是適應(yīng)的。但進入新世紀以來，隨著《教育法》的頒布，國家改革進程的加速，學(xué)校管理隊伍專業(yè)化建設(shè)的推進，學(xué)校愈來愈成為一個具有自主發(fā)展能力的新實體，日益成為能夠獨立承擔其課程改革責任的社會實體與變革主體。在這種情況下，如果一味跟著國家“亦步亦趨”，學(xué)校就難以解決國家統(tǒng)一課程規(guī)定與區(qū)域社會對課程提出的特殊要求、課程計劃與課程彈性之間的矛盾，最終使課程失去對社會?基金項目：教育部人文社科一般項目“免費師范生專業(yè)成長力的職后發(fā)展研究”【10YJC880081】

?作者簡介：龍寶新（1973—），男，陜西洋縣人，陜西師范大學(xué)教育學(xué)院副教授、課程與教學(xué)系主任，北京師范大學(xué)教育學(xué)博士，主要從事教育基本原理及教師教育研究。

生活的應(yīng)變力與適應(yīng)力。因此，不能再讓國家“牽著走”，如何在國家宏觀調(diào)控指引下走出自己的課程改革之路就成為學(xué)校必須面對的一個現(xiàn)實話題。

（二）教師：不能再當課程改革的配角

在計劃管理體制下，課程的三大文本——《教學(xué)計劃》、《教學(xué)大綱》、教材將教師“鎖定”在課程文件執(zhí)行者、教材文本傳授者的位置上，作為自主、自創(chuàng)、自覺的“教師”形象是沒有存身之所的。在這種境遇中，教師充其量只是課程改革的配角，在課堂上他只需照本宣科、如法炮制，只需對教材作以“軌道”（即“Curriculum”意義上的課程）式的延伸即可，在此教師的課程創(chuàng)意、課程理解是用不上的。究其主因，他們只是課程管理中的“被管理者”、“被改革者”，屬于被課程管理者防范的對象，教師的主要職能是忠實于教材文本與課程管理者的意圖。在計劃為主的課程管理體制中，教師沒有課程的管理權(quán)、創(chuàng)生權(quán)、解讀權(quán)，在課堂教學(xué)中不能聽到他們個人的“聲音”，他們是置身于課程管理圈外的一個弱勢群體。在被管、受管、監(jiān)管的局面下，教師的專業(yè)發(fā)展空間被窄化，整個課程就是學(xué)生的課程，教師無法將自己的課程思想、教學(xué)見解以合法的方式融進去。在新世紀之初，隨著國際綜合國力競爭的加劇，為創(chuàng)造力而教日益成為課程改革的洪流與主流價值，封閉的課程管理體系受到了質(zhì)疑，計劃與彈性、封閉與開放、預(yù)成與創(chuàng)生之間的矛盾在課程管理領(lǐng)域凸現(xiàn)，教師的課程管理權(quán)得到了認可與尊重，由此，“不能再當課程改革的配角”、“在參與課程改革中發(fā)展教師”的理念乘勢而入、瞬間走紅。

（三）課程：不能再做奴役個性的幫兇

在嚴密計劃、權(quán)力下行的舊體制中，課程管理實踐創(chuàng)造了一個大一統(tǒng)的教育生活世界：學(xué)習(xí)課程的目的是為了應(yīng)試，人的“三維”發(fā)展（即新課程的課程目標）只是一個遙不可及的神話，個性的培育只是學(xué)生發(fā)展的裝飾品而已。在“國家——地方——學(xué)?！獙W(xué)生”這一垂直性權(quán)力延伸線路上，原本豐富多彩的學(xué)校生活變得單一化了，學(xué)生成長退化為基礎(chǔ)知識、基本技能的簡單積累與機械疊加，學(xué)生個性的發(fā)育被抑制了。課程內(nèi)容、實施方式、評價手段都是被規(guī)定好了的，在課程藍圖中找不到學(xué)生個性的棲身空間，作為課程創(chuàng)生者的身份被刪除。計劃主導(dǎo)的課程管理體制筑造了一個事無巨細的課程管理網(wǎng)絡(luò)，把學(xué)生“安置”到每一個網(wǎng)點上去是課程實施的目的。在這里，只有課程管理者規(guī)定的學(xué)生課程空間，沒有學(xué)習(xí)者自主生活的自由空間。把學(xué)生同化進龐大的社會體制中去，生成一個個“體制中人”，成了課程管理的隱秘意圖。無疑，由這種課程管理體制“規(guī)劃”出來的課程不可能是“學(xué)生的課程”，不可能是完整意義上的“人”的生長空間，它最多只能算是把人格式化、標準化，只是奴役、泯滅學(xué)生個性的課程“監(jiān)獄”而已。顯然，在二十一世紀中人的主導(dǎo)生存方式是自我創(chuàng)造，是“活”出新自我、新面孔。這種阻礙學(xué)生個體自我呈現(xiàn)的課程管理體制難以為繼，因為一種有生命力的課程管理體制必須留給學(xué)生充裕的課程空間，否則，它就無法實現(xiàn)將課程文本與全人發(fā)展相融通的重任。

正是在這一特殊改革背景下，三級課程管理體制的出臺具有歷史性意義——它不僅是從國家政策層面給傳統(tǒng)管理者的課程管理邊緣群體——學(xué)校、教師、學(xué)生打開了參與課程建設(shè)的一扇門，更重要的是，它宣示著一種以民主、參與、自創(chuàng)為主調(diào)的新課程管理文化在中華大地上的誕生。一個小小的按鈕往往能夠啟開一個新的世界。三級課程管理體制建設(shè)對整個基礎(chǔ)教育事業(yè)而言正是發(fā)揮著這樣一種微妙功能。

二、一段困頓的旅程：遍布荊棘的課程管理改革之路

基礎(chǔ)教育課程管理體制的啟動并不意味著它徹底改變了沉悶、單調(diào)、封閉的課程管理系統(tǒng)，相反，它只是打開了改革的局面，為課程改革指明了方向，一系列挑戰(zhàn)與問題浮出水面，讓課程管理改革進程充滿了變數(shù)。十年變革，十年困頓。整個課程管理體制改革正是在應(yīng)對問題與挑戰(zhàn)中蹣跚而進的，改革路途上遍布著荊棘，直接挑戰(zhàn)著改革者的智慧與信念。

（一）改革，只是開了一個頭

無疑，三級管理體制的建立僅僅是為課程管理活動設(shè)計了一個框架，要用實質(zhì)性的改革內(nèi)容將之充盈起來談何容易。作為課程管理改革的見證者，我們都能看到：十年基礎(chǔ)教育課程管理體制改革只是開了一個頭，擺在我們面前的挑戰(zhàn)、有待于我們?nèi)?yīng)對的改革問題錯綜復(fù)雜的，迫切需要我們?nèi)娜輵?yīng)對：國家課程依然強勢，許多農(nóng)村中小學(xué)的課程改革依然局限于國家課程，地方課程與校本課程流于形式、難以硬化，甚至許多偏遠地區(qū)連這些課程的“形式”都沒有；地方課程開發(fā)僅限于英語、歷史、區(qū)域文化等小科類課程，僅限于編教材、做樣子，真正能夠體現(xiàn)地方特色、地域需要的地方課程形態(tài)難以產(chǎn)生；做得稍實一點的校本課程開發(fā)僅限于城市中的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，且這些課程的開發(fā)毫無章法可言，最終淪為學(xué)校課程改革的裝飾性成果，淪為學(xué)校對外宣傳的“門面”；許多教師缺乏課程開發(fā)的經(jīng)驗，只會對相關(guān)知識材料進行編排編輯，不會用“教材”的形式來呈現(xiàn)、設(shè)計、優(yōu)化課程內(nèi)容，大多數(shù)校本教材淪為學(xué)生的課外讀物；社會、學(xué)校還缺乏把握、整理、提取地域核心文化、特色知識、特殊生活經(jīng)驗等方面的能力，還無法充分利用課程權(quán)利來實現(xiàn)課程與地域、校情之間的良性互動與動態(tài)平衡，等等。正是如此，三級課程管理體制的主體依然是“上層堅挺、底層空虛”的空架子，地方課程、校本課程的靈活開發(fā)，基層課程主體對新增課程權(quán)利的有效駕馭，促進學(xué)生學(xué)習(xí)品質(zhì)改善與全人發(fā)展的課程使命的最終完成等等，都還需要一定時日才可能最終兌現(xiàn)。這些跡象表明：基礎(chǔ)教育課程管理體制改革只完成了搭臺工作，“好戲還未開局”，提升基層課程管理主體的權(quán)利意識、使權(quán)能力、參與熱情都將成為我們實質(zhì)性地充實課程管理體制這個“框架”的攻堅環(huán)節(jié)。

（二）課程，依然翻不過“高考”的手腕

課程管理的權(quán)利來源是多樣化的，行政權(quán)力、監(jiān)督權(quán)利、組織權(quán)利都只是其顯性化的表現(xiàn)，這些顯性權(quán)利隨著三級管理政策的出臺都已基本上實現(xiàn)了課程主體間均權(quán)、分權(quán)、賦權(quán)的改革目標，故課程主體間的顯性權(quán)利平衡極易實現(xiàn)。然而，在課程管理中還存在著一種隱性管理權(quán)利，這就是課程評價權(quán)利，即課程實施的成敗由誰說了算的問題。正如有學(xué)者所言，“課程評價的管理”②是課程管理的重要一環(huán)。這一課程管理權(quán)利是任何課程管理主體都難以繞開的一道關(guān)卡，它就是課程集權(quán)最后堅守、負隅頑抗的一道壁壘。可以說，對這一權(quán)利的解體與重構(gòu)體現(xiàn)著課程管理的深度與層次，故成為課程權(quán)利收放實現(xiàn)自如的扭結(jié)。顯然，這一隱性課程管理權(quán)利在我國是通過“高考”來實現(xiàn)的，回避課程改革的兩極化現(xiàn)象——“一收就死，一放就亂”弊端離不開高考制度改革的同步推進。盡管我國高校自主招生、分段改革的實踐已邁出了重要的一步，但我們心里都很清楚：在傳統(tǒng)教育文化猶存、宏觀教育體制改革尚未徹底完成、社會公民素質(zhì)偏低的今天，高考的每一步改革都牽涉到公平與專業(yè)、公正與科學(xué)間的博弈，勢必會累及全新課程管理體制的構(gòu)建，延緩新體制成熟的周期。正是在此意義上，我們認為：面向民主化、科學(xué)化、現(xiàn)代化的課程管理體制改革依然無法逾越“高考”的壁壘，難以抵制“考試回流”效應(yīng)③的侵擾，走向徹底的自由與自主。故此，目前基礎(chǔ)教育課程管理體制的改革必定會舉步維艱，難以實質(zhì)性地邁開步子前行，課程管理權(quán)利真正“下放”的道路還很漫長。

（三）管理，一個正被顛覆了的概念

對課程管理改革而言，最為窘迫的事情莫過于其本身所遭遇的種種質(zhì)疑了。當前，“課程管理”一詞本身并沒有清晰表達當下這場課程改革運動的內(nèi)涵，反而有將之拉回到改革前的“自上而下”軌道之嫌。正如鐘啟泉教授所言，課程管理”始終帶有“監(jiān)管”“管制”“控制”之歧義，無法表達本次課程管理所倡導(dǎo)的自下而上、鼓勵創(chuàng)生、自主治理的課程解放思想，故用“課程領(lǐng)導(dǎo)”、“課程經(jīng)營”取而代之具有一定的合理性，“課程管理”一詞還是慎用、少用為宜。④同時，課程管理活動似乎難以完成本次課程改革的最終使命——重建學(xué)校“學(xué)習(xí)共同體”、提升學(xué)生學(xué)習(xí)品質(zhì)、實現(xiàn)學(xué)校課程的增值與自主，這是因為任何管理活動都著眼于構(gòu)建一個相對封閉的層級式課程管理網(wǎng)絡(luò)，而非構(gòu)建一種能夠適應(yīng)外部變革世界的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，不斷增強課程系統(tǒng)的自組織性能與內(nèi)發(fā)潛能。在這一意義上，課程的經(jīng)營與領(lǐng)導(dǎo)更適合這場課程管理體制改革運動，它能夠體現(xiàn)新課程管理范式的實質(zhì)——聯(lián)合和引導(dǎo)各個課程主體來共同建設(shè)課程“模體”（多爾語），充分體現(xiàn)課程管理活動的雙向建構(gòu)與動態(tài)互變本質(zhì)。

三、一攬子改革呼之欲出：全力創(chuàng)建最適合國情的課程管理格局

面對課程管理改革遭遇的難題，所有課程工作者必須積極應(yīng)對、繼續(xù)改革，以確保理想的課程管理格局在中華大地上最終建立。要實現(xiàn)預(yù)定的改革目標，我們不能坐收其成，而必須加足馬力、積極行動、全力以赴，利用一攬子有力對策的持續(xù)跟進來推進基礎(chǔ)教育課程管理改革的深化。

（一）主體：激活改革的潛能

任何改革的活力與源泉都不單單來自政策的壓力，而是每一改革主體，尤其是基層改革主體的熱情與創(chuàng)造力的激發(fā)。課程管理改革亦是如此，其成敗最終取決于它能否激發(fā)所有課程參與者，尤其是每一位中小學(xué)教師的參與熱情與智慧潛能。應(yīng)該說，本次課程管理體制改革的實質(zhì)是主要任務(wù)是讓中小學(xué)教師分享課程管理權(quán)力，深度參與課程管理，讓課程管理實踐突顯生機。但是，課程賦權(quán)并非對所有教師而言都是一件好事，有些教師甚至?xí)J為這是一種負擔，是額外工作量滋生的根源之一。⑤因此，如何讓他們精神“減負”、愿意參管、主動介入管理活動，突破國家課程管理網(wǎng)絡(luò)的包圍，左右全國宏觀課程管理格局的走向，是一項最具挑戰(zhàn)性的改革任務(wù)。新體制的確立只是確認了中小學(xué)教師、校長、學(xué)生作為“課程主體”的地位與身份，但這一地位的最終確證還需要他們的積極改革行動，需要他們具備引領(lǐng)課程改革方向的能力。正如趙汀陽所言，權(quán)利（right）需要權(quán)力（power）來證實，需要行動和爭取來落實。⑥讓弱勢課程管理主體——中小學(xué)教師利用改革行動來最終分有、落實課程管理的權(quán)力，既是本次課程管理體制改革的底牌，也是課程管理體制改革成功的根本標尺。

（二）解套：突破課程管理的最后一道防線

在當前，不同課程主體課程管理權(quán)利博弈的焦點日益集結(jié)在課程評價權(quán)利上。如今，高考已經(jīng)成為眾矢之的，如何讓課程管理體制改革突破最后一道防線成為課程管理體制改革成敗攸關(guān)的問題。應(yīng)該說，課程管理權(quán)利的平權(quán)必將體現(xiàn)為課程評價權(quán)利的平權(quán)，讓課程評價、高考制度的設(shè)計既能充分體現(xiàn)各個課程主體的利益與要求，又能最大限度地推進社會的良性發(fā)展，自然是課程管理改革者必須冷靜面對的一道難題。高考是課程管理的指揮棒，是三級課程的公共舞臺，是課程管理集權(quán)的化身。弱化高考、分解高考、優(yōu)化高考是未來一段時期我國推進課程管理體制新生的基本策略。我們認為：在當今課程管理體制下，沒有高考、取消高考只會讓課程管理走向更加無序的境地，而讓課程管理與高考改革實現(xiàn)聯(lián)動與同步，讓高考成為各級課程主體的課程權(quán)利的平衡器，充分發(fā)揮高考作為課程權(quán)利調(diào)節(jié)器的功能顯得尤為關(guān)鍵。以課程管理改革推動課程評價制度改革，用課程評價制度變革來引導(dǎo)課程管理權(quán)利的優(yōu)化配置，努力搭建課程管理與評價制度間的互動機制，是未來一段時期我國課程管理體制改革深化的抓手。

（三）機制：課程權(quán)利的博弈與對話

任何有生命力的課程改革事業(yè)都是一場“持久戰(zhàn)”，都需要構(gòu)建一種動態(tài)的相互制衡機制，以此實現(xiàn)改革向內(nèi)生型與自調(diào)化的轉(zhuǎn)變。正是在這一意義上，我們認為：管理體制構(gòu)架只是管理機制建立的起點，是向管理機制轉(zhuǎn)變的中間狀態(tài)，建立課程主體間的博弈與對話機制才是課程管理體制改革的終點。在課程管理實踐中，各課程主體間圍繞課程權(quán)利的博弈與對話是促使課程權(quán)利均衡狀態(tài)出現(xiàn)的動態(tài)機制。如果某一方，如中小學(xué)教師不在意自己手中的課程權(quán)利，不善于利用這一機制來實現(xiàn)自己的課程權(quán)利，課程權(quán)利的均衡點就會移向國家或行政部門的一端，國家賦予其的課程權(quán)利可能會形同虛設(shè)；反之，如果中小學(xué)教師在強烈事業(yè)心、責任心的驅(qū)動下努力去爭取并實現(xiàn)自己的課程權(quán)利，國家賦予其的課程權(quán)利可能會

增值，一種最優(yōu)化的課程權(quán)利平衡點就會出現(xiàn)。因此，課程權(quán)利對話機制的形成才是課程管理體制建設(shè)中最具實質(zhì)意義的目標。課程管理體制是死的、有形的，它只是為參與者提供了一個舞臺，而人是活的，善于利用體制，將之效能潛能發(fā)揮到最大化才是課程管理機制重建的內(nèi)核所在。

（四）變軌：課程權(quán)利新格局的催生

無疑，實現(xiàn)課程管理軌道的變軌是新課程管理體制質(zhì)變的標志，是新體制形成的標尺。當前，新體制的雛形已在眼前，而我們依然走在一條國家主導(dǎo)的課程管理軌道上來，要實現(xiàn)徹底的變革尚需時日。盡管如此，我們不能坐等課程權(quán)利格局發(fā)生實質(zhì)性變革的“春天”到來，而應(yīng)該積極行動，為新課程體制變軌的徹底發(fā)生產(chǎn)生條件，努力催生課程體制的變軌來臨。在這一點上教育專家大有可作為空間，他們應(yīng)該深入基層引導(dǎo)教師反省傳統(tǒng)課程管理體制的弊端，激發(fā)教師參與課程管理體制改革的活動，加入到改革者的行列中來，擴大改革者的陣營；他們可以參與傳統(tǒng)課程管理體制的反思，探討理想課程權(quán)利格局的樣態(tài)，在參政議政中促使教育行政部門作出更具魄力與效力的改革決策；他們還可以積極開展課程管理體制改革實驗，與各方課程管理主體攜手創(chuàng)建改革范例，引領(lǐng)課程管理體制改革的走向，等等。離開了專家的斡旋與啟蒙，離開了他們的大膽嘗試與先遣導(dǎo)引，新課程權(quán)利格局的誕生可能會長路漫漫。在課程體制變軌中，教育專家的批判、示范、誘導(dǎo)好似一種酵素，他們的參與完全可能加速改革的進程，縮短改革的工期，延伸改革的深度與效力。

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第三篇：我國外匯管理體制改革

我國外匯管理體制改革

摘要： 隨著我國經(jīng)濟在世界經(jīng)濟地位的不斷提高、融入世界經(jīng)濟程度的不斷加深,外匯管理體制又面臨許多新問題，而外匯管理體制的改革對于外匯工作的發(fā)展具有十分重要的意義。本文對我國外匯管理體制的相關(guān)問題進行分析,旨在提高外匯管理的效率,進一步推動外匯管理體制改革，促進我國對外貿(mào)易工作的順利開展，從而推動我國經(jīng)濟的不斷持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵字：外匯管理 體制改革 發(fā)展演變

我國外匯管理體制改革經(jīng)歷了三十年的歷程,改革的成就有目共睹。但是,隨著我國經(jīng)濟在世界經(jīng)濟地位的不斷提高,隨著我國經(jīng)濟融入世界經(jīng)濟程度的加深,外匯管理體制改革又面臨著許多新的問題。總結(jié)我國外匯管理體制三十年來所走過的路程和取得的成果,分析外匯管理體制在新形勢下所面臨的挑戰(zhàn),對進一步推動外匯管理體制改革,實現(xiàn)資本賬戶可兌換的長遠目標,具有十分重要的意義。

一、我國外匯管理體制改革的發(fā)展歷程

新中國成立后,由于外匯資源短缺,經(jīng)濟發(fā)展水平低。同時,為適應(yīng)高度集中的指令性計劃經(jīng)濟和進口替代性貿(mào)易戰(zhàn)略,我國對外匯實行了高度集中的分配管理體制,集中所有有限的外匯資源,實行統(tǒng)一管理,采用指令性行政分配方式投入到經(jīng)濟建設(shè)最需要的地方。改革開放三十多年來,我國外匯管理體制適應(yīng)了我國經(jīng)濟體制改革開放的整體目標和經(jīng)濟金融全球化的趨勢,為穩(wěn)定我國的國際資本流動、配合并促進其他領(lǐng)域的改革、提高我國對外開放水平發(fā)揮了重要作用。歸納起來,我國的外匯管理體制改革可以劃分為三個階段:第一階段1978-1993年;第二階段1994-2001年;第三階段2002年至今。

（一）、外匯管理體制改革初級階段（1978-1993）在這一階段，我國外匯管理體制改革的目標之一是實現(xiàn)經(jīng)常項目的可兌換,為對外貿(mào)易開放提供保障。對于經(jīng)常項目,我國的資本管制政策主要體現(xiàn)為強制結(jié)匯制度、外匯留成制度和雙重匯率制度。強制結(jié)匯制度和外匯留成制度是針對中資企業(yè)經(jīng)常項目交易的資本管制政策。外匯留成是一種使用外匯的權(quán)利,以額度的形式表示,在使用時用人民幣配成現(xiàn)匯。中資企業(yè)的貿(mào)易及非貿(mào)易外匯收入必須按照法律規(guī)定進行結(jié)匯,其出口外匯收入賣給國家后,國家按規(guī)定比例給與出口企業(yè)外匯留成額度。用匯時,單位用人民幣配以額度,按國家公布的外匯牌價購買現(xiàn)匯,對外進行支付。

雙重匯率制度是這一階段我國對經(jīng)常項目實行的另一項資本管制政策。1979年8月國務(wù)院決定,除繼續(xù)保留公布牌價外,還制定內(nèi)部結(jié)算匯率。1981年正式實行貿(mào)易外匯內(nèi)部結(jié)算價,適用于進出口貿(mào)易外匯的結(jié)算,匯率為1美元兌218元人民幣。從1981-1984年,貿(mào)易外匯內(nèi)部結(jié)算價格沒有變動,同時公布的牌價主要適用于非貿(mào)易外匯的兌換和結(jié)算,匯率為1美元兌115元人民幣。1985年1月1日,我國取消貿(mào)易外匯內(nèi)部結(jié)算價,進出口貿(mào)易外匯按官方匯率1美元兌218元人民幣結(jié)算。1985-1990年,我國多次大幅調(diào)整匯率,由1985年1月1日的1美元兌218元人民幣,逐步調(diào)整至1990年11月17日的1美元兌5122元人民幣(其中兩次大調(diào)整分別是: 1986年7月5日,人民幣兌美元匯率從3120元調(diào)至3170元,貶值1518%;1989年12月16日,人民幣匯率從1美元兌3172元調(diào)至4172元,貶值2112%。),到1993年底,官方匯率調(diào)至1美元兌5172元人民幣。由于外匯調(diào)劑市場的存在, 1985-1993年,我國實行的仍然是雙重匯率制度,官方匯率與調(diào)劑匯率并存。例如, 1993年底,我國外匯調(diào)劑市場匯率為1美元兌8172元人民幣

（二）、外匯管理體制改革推進階段（1994-2001）

這一階段，我國實現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項目可兌換,建立了資本市場和全國統(tǒng)一的銀行間外匯市場,實現(xiàn)了匯率并軌,加入了世界貿(mào)易組織,正式融入了經(jīng)濟全球化的大潮。1996年,我國實現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項目的完全可兌換,使對外貿(mào)易暢通無阻。但是,我國的經(jīng)常項目實際上仍然存在外匯管制,體現(xiàn)為銀行結(jié)售匯制度。例如,我國對中資企業(yè)的經(jīng)常項目外匯收入實行強制限額結(jié)匯制度,除按國家規(guī)定的比例開立外匯賬戶保留以外,必須賣給外匯指定銀行,這一措施實為限額結(jié)匯管制,屬匯兌管制;對外商投資企業(yè)實行的是意愿結(jié)匯制度,但不允許外商投資企業(yè)在外匯指定銀行辦理結(jié)售匯(也屬匯兌管制),外商投資企業(yè)要賣出外匯或者購匯都必須在外匯調(diào)劑中心進行。

在經(jīng)常項目實現(xiàn)可兌換的同時,我國對資本項目的交易和匯兌實行了嚴格控制,一是除國務(wù)院另有規(guī)定外,所有資本項目外匯收入均須調(diào)回境內(nèi);二是境內(nèi)機構(gòu)(包括外商投資企業(yè))的資本項目外匯收入均應(yīng)在銀行開立外匯專用賬戶,經(jīng)外匯管理部門批準后才能結(jié)匯;三是資本項目下的購匯和對外支付都須經(jīng)過外匯管理部門的核準,持核準件方可在外匯指定銀行辦理購付匯。

實行匯率并軌。1993年12月31日的官方匯率是1美元兌518元人民幣,而調(diào)劑市場匯率為1美元兌8172元人民幣左右。1994年1月1日實行匯率并軌,人民幣對美元匯率為1美元兌8170元人民幣。利用統(tǒng)一的銀行間外匯市場,實行以市場供求為基礎(chǔ)的、單一的、有管理的浮動匯率制度。

（三）、外匯管理體制改革的完善階段（2002年至今）

這一階段，我國對資本管制的思路進行了調(diào)整。在前兩個階段,我國強制結(jié)匯的管制思路主要是基于我國外匯儲備短缺的事實。在第三階段,我國的外匯儲備規(guī)模已改變了短缺的狀態(tài),不僅如此,通過外匯占款而產(chǎn)生的基礎(chǔ)貨幣的擴張壓力越來越大。因此,在這一階段,我國一是轉(zhuǎn)變了長期以來形成的外匯流入越多越好的觀念,加強了對外匯流入的監(jiān)測與管理;二是轉(zhuǎn)變外匯流出越少越好的觀念,逐步建立正常的、合理的、可控的流出機制。在經(jīng)常項目結(jié)匯方面,逐步向意愿結(jié)匯制度過渡。到2007年8月,我國外匯局取消了經(jīng)常項目外匯賬戶限額管理,境內(nèi)機構(gòu)可根據(jù)自身經(jīng)營需要,自行保留其經(jīng)常項目外匯收入。以此為標志,我國自1994年以來沿襲了13年的強制結(jié)匯制度,淡出了歷史舞臺,被意愿結(jié)匯制度所取代。

對于資本和金融項目，逐步完善并適度放松了資本項目外匯管制。首先,有選擇、分步驟地開放證券投資,拓寬資金流出流入渠道,如2002年,我國推出了合格境外機構(gòu)投資者(QFII)制度,允許合格境外投資機構(gòu)投資于境內(nèi)證券市場上包括股票、債券和基金等民幣標價的金融工具。2007年6月,推出合格境內(nèi)機構(gòu)投資者境外證券投資制度(QDII)。其次,陸續(xù)出臺了一系列放松資本流出的管制措施,如簡化境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資的各種手續(xù)、放寬購匯限制、放寬境內(nèi)金融機構(gòu)境外證券投資和代客理財?shù)认拗啤嵤?走出去0戰(zhàn)略,成立國家投資公司、實行境內(nèi)個人對外證券投資試點等。再次,對短期資本流動,尤其是/熱錢0投機活動進行抑制,如加強外資對房地產(chǎn)業(yè)投資的審批和監(jiān)管、大幅度核減中外資銀行和非銀行金融機構(gòu)的短期外債余額指標等。

對于人民幣匯率的形成，進一步改進人民幣匯率形成機制。2005年7月21日,人民幣不再單一釘住美元,開始實行以市場供求為基礎(chǔ)、參考一攬子貨幣進行調(diào)節(jié)、有管理的浮動匯率制度,美元兌人民幣匯率由1美元兌812765調(diào)整為1美元兌換8111元人民幣,人民幣對美元升值約2101%。銀行間一攬子貨幣兌人民幣的每日收市價,作為翌日買賣中間價,上下波幅013%。

二、我國外匯管理體制演變的方式、路徑及其特點

1、國家對匯率的干預(yù)。雖然改革后的制度在對匯率的管理上有所放松，匯率隨著市場供求關(guān)系的變化而上下浮動，但政府仍可根據(jù)實際需要進行管理，政府仍發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

2、中國外匯管理法規(guī)“位卑權(quán)重”。中國外匯管理法規(guī)從一開始就以國家行政管理機關(guān)(包括國務(wù)院、中國人民銀行、國家外匯管理局)制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，而不是以國家立法機關(guān)通過法律的形式出現(xiàn)。導(dǎo)致中國在外匯管理這一領(lǐng)域只由一部行政法規(guī)《外匯管理條例》調(diào)整，一切外匯管理活動都以其為準則。

三、我國外匯管理體制的現(xiàn)行框架

根據(jù)《經(jīng)濟法》中的我國外匯管理制度的基本框架的概述

我國從建國以來一直實行外匯管制。建國初期，基于我國國力較弱以及當時所處的嚴峻的國際國內(nèi)形勢，我國實行比較嚴格的外匯管理制度。隨著改革開放和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國順勢頒布了一系列的外匯管理新法規(guī)，形成了以《中華人民共和國外匯管理條例》為主，包括其它外匯管理法規(guī)、行政規(guī)章和其它規(guī)范性文件的相對完善的外匯管理法律體系，標志著我國外匯管理進入了一個新時期。目前，我國外匯管理的職能部門是國家外匯管理局及其分局。

1、外匯管理的對象是境內(nèi)機構(gòu)、境內(nèi)個人的外匯收支或者外匯經(jīng)營活動，以及境外機構(gòu)、境外個人在境內(nèi)的外匯收支或者外匯經(jīng)營活動。境內(nèi)機構(gòu)，是指中華人民共和國境內(nèi)的國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、部隊等，外國駐華外交領(lǐng)事機構(gòu)和國際組織駐華代表機構(gòu)除外。境內(nèi)個人，是指中國公民和在中華人民共和國境內(nèi)連續(xù)居住滿1年的外國人，外國駐華外交人員和國際組織駐華代表除外。

2、經(jīng)常項目，是指國際收支中涉及貨物、服務(wù)、收益及經(jīng)常轉(zhuǎn)移的交易項目等。經(jīng)常項目外匯收支，包括貿(mào)易收支、勞務(wù)收支和單方面轉(zhuǎn)移等。

3、資本項目，是指國際收支中引起對外資產(chǎn)和負債水平發(fā)生變化的交易項目，包括資本轉(zhuǎn)移、直接投資、證券投資、衍生產(chǎn)品及貸款等。

4、國家對外債實行規(guī)模管理。借用外債應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定辦理，并到外匯管理機關(guān)辦理外債登記。

5、提供對外擔保，應(yīng)當向外匯管理機關(guān)提出申請，由外匯管理機關(guān)根據(jù)申請人的資產(chǎn)負債等情況作出批準或者不批準的決定。申請人簽訂對外擔保合同后，應(yīng)當?shù)酵鈪R管理機關(guān)辦理對外擔保登記。但是，經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際金融組織貸款進行轉(zhuǎn)貸提供對外擔保的，不適用上述規(guī)定。

6、銀行業(yè)金融機構(gòu)在經(jīng)批準的經(jīng)營范圍內(nèi)可以直接向境外提供商業(yè)貸款。其他境內(nèi)機構(gòu)向境外提供商業(yè)貸款，應(yīng)當向外匯管理機關(guān)提出申請，外匯管理機關(guān)根據(jù)申請人的資產(chǎn)負債等情況作出批準或者不批準的決定。

7、資本項目外匯收入保留或者賣給經(jīng)營結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，應(yīng)當經(jīng)外匯管理機關(guān)批準，但國家規(guī)定無需批準的除外。

8、依法終止的外商投資企業(yè)，按照國家有關(guān)規(guī)定進行清算、納稅后，屬于外方投資者所有的人民幣，可以向經(jīng)營結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)購匯匯出。

9、人民幣匯率實行以市場供求為基礎(chǔ)的、有管理的浮動匯率制度。

四、我國外匯管理體制發(fā)展方向及演變趨勢

我國外匯管理體制發(fā)展方向及演變趨勢主要受到兩個因素的影響:一是包括金融全球化的發(fā)展趨勢以及以國際貨幣基金組織為主要代表的國際經(jīng)濟組織的政策傾向等在內(nèi)的國際因素;二是包括我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整、資本市場的完善和人民幣匯率形成機制改革等在內(nèi)的國內(nèi)因素。

目前,我國在貿(mào)易領(lǐng)域已基本融入世界體系,并發(fā)揮著重要作用,但在資本活動領(lǐng)域,我國還存在很大的空間?？梢钥隙ǖ氖?在經(jīng)濟全球化的趨勢下,我國的資本管制不是長久之計,正確的選擇應(yīng)當是,在現(xiàn)有資本管制框架下研究并推動資本賬戶的穩(wěn)步開放;但是,在近幾年,甚至十幾年,我國的資本管制仍然需要為經(jīng)濟改革保駕護航?？梢灶A(yù)見的是,未來我國的外匯管理體制將繼續(xù)堅持國內(nèi)經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟金融全球化的方向,圍繞我國經(jīng)濟發(fā)展所面臨的主要矛盾進行調(diào)整和決策,穩(wěn)步推進人民幣資本賬戶的可兌換,為國際貨幣金融體系的完善做出應(yīng)有的貢獻。

由此，我國外匯管理體制的演變趨勢

1、實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換和人民幣匯率制度采用浮動匯率制。根據(jù)克魯格曼“三元悖論”，即在開放經(jīng)濟條件下，貨幣政策的獨立性、匯率的穩(wěn)定性和資本自由流動三個目標不可能同時實現(xiàn)，各國只能選擇其中對自己有利的兩個目標。綜合中國的現(xiàn)實情況，中國資本市場終究會完全開放也會長期擁有獨立自主貨幣政策選擇相應(yīng)的浮動匯率制度可行。

2、合理利用外匯儲備。到國外投資、用儲備換技術(shù)、關(guān)注環(huán)境變化，加強企業(yè)社會責任;調(diào)整外匯儲備資產(chǎn)的幣種結(jié)構(gòu)，減持美元儲備，增持歐元、馬克等貨幣資產(chǎn);轉(zhuǎn)變引進外資理念，注重成本效益分析。

3、逐步確立由強制結(jié)匯制向意愿結(jié)匯制的轉(zhuǎn)變。意愿結(jié)售匯下，易于增強企業(yè)和個人自主創(chuàng)匯的積極性。

4、積極培育和發(fā)展外匯市場，堅持依法行政，進一步整頓和規(guī)范外匯市場秩序以及完善外匯風(fēng)險的監(jiān)測與化解機制。

5、建立外匯管理制度法律體系。參考別國相關(guān)法律的優(yōu)點，寫出自己的法律，與世界接軌，促進中國外匯制度的發(fā)展。

五、結(jié)語

隨著我國在國際經(jīng)濟格局中占據(jù)的地位越來越重要，我國的外匯管理體制也不斷實現(xiàn)改革，越來越適合當前我國的對外貿(mào)易格局。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國面臨的國際貿(mào)易形勢更加嚴峻。因此對于外匯管理體制也要不斷加強改革，為我國的對外貿(mào)易發(fā)展提供必要的理論依據(jù)，為適應(yīng)全球金融自由化和經(jīng)濟全球化提供必要的手段方式。

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第四篇：我國農(nóng)村信用合作社管理體制改革研究~

我國農(nóng)村信用合作社管理體制改革

農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計必須通過改革產(chǎn)權(quán)模式，明晰產(chǎn)權(quán)，完善股權(quán)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村信用社健全完善自身的法人治理結(jié)構(gòu)，形成相互制衡、相互監(jiān)督的內(nèi)部制約體系，從而實現(xiàn)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，逐步走向自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自擔風(fēng)險和自我發(fā)展的良性軌道。具體而言，本文提出如下建議：

以完善法人治理為重點，著力提高信用社科學(xué)決策能力。以明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系為抓手，激活信用社發(fā)展動力 是合理選擇產(chǎn)權(quán)制度。要充分結(jié)合本地實際，因地制宜選擇既符合本地區(qū)、本部門實際情況，又符合國家規(guī)定的組織形式；其次要把明晰產(chǎn)權(quán)與完善法人治理結(jié)構(gòu)、落實內(nèi)部管理責任緊密結(jié)合起來，建立一套決策、管理、監(jiān)督相互制衡以及激勵和約束相結(jié)合的經(jīng)營機制。二是加快對農(nóng)村信用社現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)的清理和處置工作。農(nóng)村信用社要加強對股本金的管理和規(guī)范，必須采取積極有效的措施，吸引個體經(jīng)營大戶、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟組織等愿意“理事”、能夠管理的投資人入股投資，來擴大投資股的比例，以確保股本金的真實、穩(wěn)定和股權(quán)結(jié)構(gòu)的合理性，努力實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多樣化和投資主體多元化。以效益為中心，努力提升信用社經(jīng)營能力 改革后，農(nóng)村信用社應(yīng)盡快適應(yīng)統(tǒng)一法人體制的要求,樹立和落實科學(xué)的發(fā)展觀，以優(yōu)化 資源配置為切入點，充分調(diào)動一切積極因素，把規(guī)模、效益、質(zhì)量、安全相統(tǒng)一的經(jīng)營管理目標落實到實踐之中，切實推進經(jīng)營機制和管理方式的創(chuàng)新。

以管理為核心，增強信用社抗御風(fēng)險的能力統(tǒng)一法人以后，基層農(nóng)村信用社要全面推行授權(quán)授信管理。不斷完善審計監(jiān)督職能，強化事前、事中、事后監(jiān)督。要按照市場經(jīng)濟原則和有效管理的要求，整合理資源，增強信用社抗御風(fēng)險的能力。明晰產(chǎn)權(quán)，實行股份制 實行股份制是農(nóng)村信用社改革和發(fā)展的內(nèi)在需求。首先，農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展使城鄉(xiāng)差別逐步縮小，城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟格局客觀上要求農(nóng)村信用社的改革和發(fā)展適應(yīng)這種變化。其次，“三農(nóng)”內(nèi)涵的變化，使農(nóng)村信用社的支農(nóng)性質(zhì)發(fā)生了飛躍，金融服務(wù)的需求層次有了較大的提高。信用社如果停留在合作制基礎(chǔ)上止步不前，業(yè)務(wù)功能將大打折扣，將面臨失去市場的危險。第三，以縣為單位實行統(tǒng)一法人為農(nóng)村信用社提供了股份制經(jīng)營的基礎(chǔ)。過去基層社的獨立法人體制，其經(jīng)營規(guī)模小，服務(wù)領(lǐng)域窄，管理層次低，資本金不足，很難實現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)的股份制改造。縣(市)聯(lián)社實行統(tǒng)一法人后，實行股份制，明晰產(chǎn)權(quán)，落實經(jīng)營責任，將有利于農(nóng)村信用社的改革與發(fā)展。第四，國有商業(yè)銀行進入城市開展業(yè)務(wù)。支農(nóng)任務(wù)落在了農(nóng)村信用社肩上。如果農(nóng)村信用社堅持合作制性質(zhì)，將會出現(xiàn)理論與實踐相結(jié)合過程中的嚴重錯位 一是完善社員代表大會制度,切實保障社員的民主管理權(quán)。二是充分發(fā)揮理事會職能作用。聯(lián)社要結(jié)合信息披露等有關(guān)規(guī)定，注重加強對外部理事金融業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識的培訓(xùn)，更好地發(fā)揮理事會議事和決策作用。三是強化監(jiān)事會的職能。監(jiān)事會直接對社員代表大會負責，依法對理事長、主任的履職行為進行監(jiān)督。四是管理人員實行招聘制。五是制定嚴格的職責

分工制度。在完善法人治理結(jié)構(gòu)過程中，嚴格界定“三會”的職責，真正實現(xiàn)決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離，明確業(yè)務(wù)分工，形成職責明確、分工合理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的機制。我國農(nóng)村信用社經(jīng)過近50年的曲折發(fā)展 ,已成長為資產(chǎn)、負債及其職工規(guī)模僅次于四大國有銀行的“合作”金融組織 ,不少地區(qū)的農(nóng)村信用社規(guī)模已超過了當?shù)貒秀y行的規(guī)模 ,如廣東順德市農(nóng)村信用社合作聯(lián)社的儲蓄存款業(yè)務(wù)已占據(jù)全市 80 %的市場份額 ,成為推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要支柱。但是 ,由于農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、法律地位一直未能很好地界定 ,導(dǎo)致農(nóng)村信用社經(jīng)營體制的不順 ,從而嚴重制約了農(nóng)村信用社的進一步發(fā)展 ,出現(xiàn)了許多自身難以克服的矛盾與問題。

一、我國農(nóng)村信用社管理體制的歷史背景

近年來,隨著我國農(nóng)村金融體制的不斷完善,作為農(nóng)村金融主力軍的農(nóng)村信用社在新的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢下,進行了一系列改革,業(yè)務(wù)也進一步拓展,支農(nóng)作用明顯增強。但管理體制的滯后等帶來的問題,使農(nóng)村信用社不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展和多元化,多層次農(nóng)村金融的需求。改革開放以后,我國農(nóng)村金融體系幾經(jīng)變遷,1996年農(nóng)村信用合作社從“農(nóng)業(yè)銀行”脫鉤以后,恢復(fù)了其合作金融的地位,在農(nóng)村金融體系的制度安排上形成了現(xiàn)行的以農(nóng)村合作金融為主體,政策性銀行、國有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社分工協(xié)作的格局。

1、合作制產(chǎn)生的歷史背景。農(nóng)村信用社應(yīng)立足于“三農(nóng)”不是憑空定論，而是有著真切樸實的歷史根源的。中國民間有古訓(xùn)叫做“翻身不忘本”，官方也有名言叫作“富而思源”。農(nóng)村信用社雖已成就農(nóng)金巨頭并統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村金融市場，但其原身胎生于“三農(nóng)”，本質(zhì)上與“三農(nóng)”共承相同的血脈。中國是一個網(wǎng)狀的農(nóng)業(yè)大國。經(jīng)濟底子薄弱，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)粗放而不完善。新中國成立以來的相當長的一段時期，農(nóng)村經(jīng)濟框架定格為“一體兩翼”。即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作是主體，供銷合作、信用合作是兩翼。由此可見，合作金融是合作經(jīng)濟的重要組成部分，是我國社會主義初級階段的典型股份制也即合作制金融組織。其股東也即社員都是土生土長的農(nóng)民兄弟。股金自然不是“官方”的資本。

2、合作制確定的市場定位。20世紀50年代初，中國社會主義社會生產(chǎn)力水平偏低，最廣大農(nóng)民太需要通過資金互助，以期實現(xiàn)合作化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動社會化經(jīng)濟發(fā)展。于是，黨和政府從融通區(qū)域社會資金、防止民間高利貸剝削的宏觀計劃出發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)人民群眾組建合作金融組織，發(fā)揮調(diào)節(jié)資金余缺的互助服務(wù)功能，共同建設(shè)好社會主義計劃經(jīng)濟。至此，由農(nóng)民自愿入股組成，由入股社員民主管理，主要為入股社員服務(wù)的，具有一級法人資格的合作金融機構(gòu)即為農(nóng)村信用合作社。因其充分體現(xiàn)組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性且不以盈利為最大目的，而被認定為社會主義勞動群眾集體所有制，至此，服務(wù)“三農(nóng)”的市場定位便確立起來。

3、合作制運行的歷史進程。1951年至1959年，農(nóng)村信用社資本由農(nóng)民入股，干部由社員選舉，信貸為社員提供，合作制性質(zhì)明顯，是扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要金融力量。1959年至1980年，由于極左路線影響，農(nóng)村信用社先后下放給人民公社、生產(chǎn)大隊管理，后來交

給貧下中農(nóng)操作，成為基層社隊的金融工具。1980年至1996年，農(nóng)村信用社由農(nóng)業(yè)銀行管理，合作制“三性”基本恢復(fù)，期間設(shè)立了縣級聯(lián)社，但實際上成了國家銀行的基層機構(gòu)，走上了“官辦”的道路。1996年底，農(nóng)村信用社與農(nóng)行脫鉤，由人行監(jiān)管?，F(xiàn)又進行新一輪改革。

農(nóng)村信用社在曲折中發(fā)展，與“三農(nóng)”有扯不斷的淵緣。即使其管理體制和經(jīng)營機制多變，但合作制性質(zhì)不變，客戶群體不變，最廣大的信用合作伙伴始終是縱橫在農(nóng)村經(jīng)營著農(nóng)業(yè)的農(nóng)民。因此，農(nóng)村信用社從歷史發(fā)展的角度看，應(yīng)該立足于“三農(nóng)”。

二、目前農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度的不足本段層次混亂整理

中國人民銀行制定的《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》中明確指出：農(nóng)村信用社是由社員人股組成，實行社員民主管理，主要為社員提供服務(wù)的農(nóng)村合作金融機構(gòu)。社員以其出資額為限承擔風(fēng)險和民事責任，這些規(guī)定表明農(nóng)村信用社在法律上屬于集體所有，即為全體社員共同所有，其產(chǎn)權(quán)屬于公共產(chǎn)權(quán)，但其產(chǎn)權(quán)制度以及相應(yīng)法律關(guān)系卻是模糊的，農(nóng)村信用社實際上處于所有者缺位狀態(tài)，主要表現(xiàn)在：

（一）法人治理結(jié)構(gòu)尚需進一步完善

1.理事會職能作用發(fā)揮不夠充分

其一，理事議事能力不足。目前農(nóng)村信用合作聯(lián)社理事會成員中除保留2-3名職工理事外，另增選了7名非職工理事，主要以個體私營主及行政村干部為主。參事議事能力尚有差距。其二，認識不夠到位。有的職工理解統(tǒng)一法人僅僅是換了塊牌子而已，對參與民主管理，正確行使權(quán)力缺乏主動性，“內(nèi)部人”控制的現(xiàn)象依然比較突出。

2.決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)界定模糊

一方面，省聯(lián)社與各縣（市）理事長簽訂的目標責任書，有些內(nèi)容和條款完全是經(jīng)營管理方面的，但責任之下，讓理事長置身經(jīng)營之外顯然不太可能；另一方面，聯(lián)社自身管理中也確有沿襲過去的所謂傳統(tǒng)經(jīng)驗和老方法，經(jīng)營管理中的大小事情，習(xí)慣上仍由一把手定奪，使得身兼黨委書記的理事長在實際工作中既抓決策，也還得抓經(jīng)營上的事情。

（二）監(jiān)事會職能作用脆弱

目前，從監(jiān)事會運作情況看，由于沒有具體的操作指引，一些聯(lián)社的監(jiān)事會主要是通報監(jiān)審工作情況，并沒有完全按監(jiān)事會的職能實施對聯(lián)社業(yè)務(wù)、財務(wù)活動和社務(wù)情況的全面有效監(jiān)督，監(jiān)事會會議成了稽核檢查工作匯報會。在監(jiān)事會組成人員中，外部監(jiān)事占多數(shù)。而外部監(jiān)事由于金融理論和銀行業(yè)務(wù)知識相對貧乏，無力發(fā)揮其監(jiān)事的作用。

（1）產(chǎn)權(quán)關(guān)系未能完全明晰理事會職能作用發(fā)揮不夠充分。其一，理事議事能力不足。目前農(nóng)村信用合作聯(lián)社理事會成員中除保留2-3名職工理事外，另增選了7名非職工理事，主要以個體私營主及行政村干部為主。參事議事能力尚有差距。其二，認識不夠到位。有的職工理解統(tǒng)一法人僅僅是換了塊牌子而已，對參與民主管理，正確行使權(quán)力缺乏主動性，“內(nèi)

部人”控制的現(xiàn)象依然比較突出。

（2）決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)界定模糊。一方面，省聯(lián)社與各縣（市）理事長簽訂的目標責任書，有些內(nèi)容和條款完全是經(jīng)營管理方面的，但責任之下，讓理事長置身經(jīng)營之外顯然不太可能；另一方面，聯(lián)社自身管理中也確有沿襲過去的所謂傳統(tǒng)經(jīng)驗和老方法，經(jīng)營管理中的大小事情，習(xí)慣上仍由一把手定奪，使得身兼黨委書記的理事長在實際工作中既抓決策，也還得抓經(jīng)營上的事情。

（三）監(jiān)事會職能作用脆弱

目前，從監(jiān)事會運作情況看，由于沒有具體的操作指引，一些聯(lián)社的監(jiān)事會主要是通報監(jiān)審工作情況，并沒有完全按監(jiān)事會的職能實施對聯(lián)社業(yè)務(wù)、財務(wù)活動和社務(wù)情況的全面有效監(jiān)督，監(jiān)事會會議成了稽核檢查工作匯報會。在監(jiān)事會組成人員中，外部監(jiān)事占多數(shù)。而外部監(jiān)事由于金融理論和銀行業(yè)務(wù)知識相對貧乏，無力發(fā)揮其監(jiān)事的作用。

（四）產(chǎn)權(quán)關(guān)系未能完全明晰

產(chǎn)權(quán)關(guān)系未能完全明晰，主要表現(xiàn)在股本金的穩(wěn)定性較差，資格股所占比例太大，而投資股所占比例太小，產(chǎn)權(quán)的明晰性依然不清。

（五）信息披露和風(fēng)險提示不夠

由于受經(jīng)營理念和實際經(jīng)營業(yè)績不景氣的制約，信用社執(zhí)行信息披露制度，對公眾公開披露自身經(jīng)營業(yè)績和經(jīng)營活動時，其實施起來效果還是存在不明顯、不意愿的特征。

（六）經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換不明顯

從已過渡到統(tǒng)一法人的通道農(nóng)村信用社看，大多遵循的還是以往的管理經(jīng)營模式，缺乏應(yīng)有的網(wǎng)點整合、成本核算、企業(yè)化績效考核手段和方法，尤其是信貸方面，更是依賴基層信用社作為前沿陣地，與改革前沒有大的區(qū)別，風(fēng)險識別與評價體系、嚴格的審貸分離制度和賞罰分明的信貸

產(chǎn)權(quán)關(guān)系未能完全明晰，主要表現(xiàn)在股本金的穩(wěn)定性較差，資格股所占比例太大，而投資股所占比例太小，產(chǎn)權(quán)的明晰性依然不清。

三、對農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點建議

農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計必須通過改革產(chǎn)權(quán)模式，明晰產(chǎn)權(quán)，完善股權(quán)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村信用社健全完善自身的法人治理結(jié)構(gòu)，形成相互制衡、相互監(jiān)督的內(nèi)部制約體系，從而實現(xiàn)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，逐步走向自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自擔風(fēng)險和自我發(fā)展的良性軌道。具體而言，本文提出如下建議：

（一）以完善法人治理為重點，著力提高信用社科學(xué)決策能力一是完善社員代表大會制度,切實保障社員的民主管理權(quán)。

二是充分發(fā)揮理事會職能作用。聯(lián)社要結(jié)合信息披露等有關(guān)規(guī)定，注重加強對外部理事金融業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識的培訓(xùn)，更好地發(fā)揮理事會議事和決策作用。

三是強化監(jiān)事會的職能。監(jiān)事會直接對社員代表大會負責，依法對理事長、主任的履職行為進行監(jiān)督。

四是管理人員實行招聘制。五是制定嚴格的職責分工制度。在完善法人治理結(jié)構(gòu)過程中，嚴格界定“三會”的職責，真正實現(xiàn)決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離，明確業(yè)務(wù)分工，形成職責明確、分工合理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的機制。

（二）以明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系為抓手，激活信用社發(fā)展動力

一是合理選擇產(chǎn)權(quán)制度。要充分結(jié)合本地實際，因地制宜選擇既符合本地區(qū)、本部門實際情況，又符合國家規(guī)定的組織形式；其次要把明晰產(chǎn)權(quán)與完善法人治理結(jié)構(gòu)、落實內(nèi)部管理責任緊密結(jié)合起來，建立一套決策、管理、監(jiān)督相互制衡以及激勵和約束相結(jié)合的經(jīng)營機制。

二是加快對農(nóng)村信用社現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)的清理和處置工作。農(nóng)村信用社要加強對股本金的管理和規(guī)范，必須采取積極有效的措施，吸引個體經(jīng)營大戶、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟組織等愿意“理事”、能夠管理的投資人入股投資，來擴大投資股的比例，以確保股本金的真實、穩(wěn)定和股權(quán)結(jié)構(gòu)的合理性，努力實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多樣化和投資主體多元化。

(三)以效益為中心，努力提升信用社經(jīng)營能力

改革后，農(nóng)村信用社應(yīng)盡快適應(yīng)統(tǒng)一法人體制的要求,樹立和落實科學(xué)的發(fā)展觀，以優(yōu)化資源配置為切入點，充分調(diào)動一切積極因素，把規(guī)模、效益、質(zhì)量、安全相統(tǒng)一的經(jīng)營管理目標落實到實踐之中，切實推進經(jīng)營機制和管理方式的創(chuàng)新。

(四)以管理為核心，增強信用社抗御風(fēng)險的能力

統(tǒng)一法人以后，基層農(nóng)村信用社要全面推行授權(quán)授信管理。不斷完善審計監(jiān)督職能，強化事前、事中、事后監(jiān)督。要按照市場經(jīng)濟原則和有效管理的要求，整合理資源，增強信用社抗御風(fēng)險的能力。

(五)明晰產(chǎn)權(quán)，實行股份制

實行股份制是農(nóng)村信用社改革和發(fā)展的內(nèi)在需求。首先，農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展使城鄉(xiāng)差別逐步縮小，城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟格局客觀上要求農(nóng)村信用社的改革和發(fā)展適應(yīng)這種變化。其次，“三農(nóng)”內(nèi)涵的變化，使農(nóng)村信用社的支農(nóng)性質(zhì)發(fā)生了飛躍，金融服務(wù)的需求層次有了較大的提高。信用社如果停留在合作制基礎(chǔ)上止步不前，業(yè)務(wù)功能將大打折扣，將面臨失去市場的危險。第三，以縣為單位實行統(tǒng)一法人為農(nóng)村信用社提供了股份制經(jīng)營的基礎(chǔ)。過去基層社的獨立法人體制，其經(jīng)營規(guī)模小，服務(wù)領(lǐng)域窄，管理層次低，資本金不足，很難實現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)的股份制改造?？h(市)聯(lián)社實行統(tǒng)一法人后，實行股份制，明晰產(chǎn)權(quán)，落實經(jīng)營責

任，將有利于農(nóng)村信用社的改革與發(fā)展。第四，國有商業(yè)銀行進入城市開展業(yè)務(wù)。支農(nóng)任務(wù)落在了農(nóng)村信用社肩上。如果農(nóng)村信用社堅持合作制性質(zhì)，將會出現(xiàn)理論與實踐相結(jié)合過程中的嚴重錯位。

第五篇：我國社區(qū)管理體制改革的必要性

美國城市社區(qū)沒有政府基層組織或派出機構(gòu)，實行高度民主自治，依靠社區(qū)居民自由組合，民主選舉產(chǎn)生的社團組織。在制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃時美國政府特別強調(diào)人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，其對城市建設(shè)中滿足社區(qū)居民的要求，保證居民生活質(zhì)量的部分考慮得非常細致周到，從而保證了周圍環(huán)境不被破壞。因此，美國社區(qū)管理基本是政府規(guī)劃、指導(dǎo)、資助，社區(qū)組織具體實施的運作方式。

美國非營利組織在社區(qū)中發(fā)展的因素可以看出其在社區(qū)管理中的主要作用:一是推進社區(qū)服務(wù)體系的完善和健全，滿足社區(qū)公民的公共服務(wù)需求；二是彌補政府社會管理和公共服務(wù)的不足，緩和政府和公眾的矛盾；三是通過提供大量社區(qū)就業(yè)崗位，促進社會就業(yè)和經(jīng)濟社會穩(wěn)定；四是通過從事社區(qū)建設(shè)活動，增強社區(qū)居民的參與意識和解決實際問題的能力，使社區(qū)建設(shè)從整體上得到加強。

社區(qū)居民也可以建立獨立的自治組織或者參加社團來表達自己的利益訴求，影響社區(qū)董事會以及地方政府的決策。社區(qū)居民既可以通過社區(qū)選舉或政黨選舉來間接影響社區(qū)的公共事務(wù)，也可以通過社區(qū)全民公決或者社區(qū)聽證會來直接決定社區(qū)的公共政策。

我國社區(qū)管理體制改革的必要性：我國社區(qū)管理體制改革是適應(yīng)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的必然要求；我國社區(qū)管理體制的改革市政府職能轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果；完善社區(qū)管理體制改革是克服目前社區(qū)管理中存在的問題的客觀需要；

我國社區(qū)管理體制改革的具體措施；推進政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)管理重心下移，實現(xiàn)“小政府、大社會”的管理框架；科學(xué)構(gòu)建社區(qū)管理運作體系；加強制度建設(shè)，完善有關(guān)社區(qū)管理的管理條例和規(guī)章制度，將社區(qū)各系統(tǒng)的運作和管理逐步納入法治化軌道；加強社區(qū)管理隊伍的建設(shè)，提高社區(qū)管理隊伍的素質(zhì)；建立行政、經(jīng)濟、法律、思想教育等手段并舉和組織、動員等具體方法協(xié)調(diào)的運作機制。