第一篇：試析變街道辦為“大社區(qū)”治理模式的探索

試析變街道辦為“大社區(qū)”治理模式的探索

來源：中國論文下載中心作者：楊秀編輯：studa121

1論文摘要 社區(qū)作為各國普遍應用的管理形式已在世界范圍內(nèi)得到認可，雖然社區(qū)的概念和范圍在各國不盡相同，但一般指集中在固定地域內(nèi)的家庭間相互作用所形成的社會網(wǎng)絡。我國目前最常見的社區(qū)形式是居委會、村委會。2011年8月，安徽省銅陵市率先在全國進行試點，銅陵市主城區(qū)10個街道辦全部撤銷，61個居委會被整合為23個較大的社區(qū)，街道辦的撤銷建立大社區(qū)對我國的社會管理提出了新的要求。本文希望通過對“大社區(qū)”的定位及其治理模式的研究為銅陵及其它地區(qū)提供參考。

論文關鍵詞 大社區(qū) 定位 治理模式

一、“大社區(qū)”的定位

目前全國有些地方進行撤銷街道辦的試點，改以往“區(qū)——街道辦——居委會”為“區(qū)——大社區(qū)”的兩級管理模式，撤銷街道辦改成大社區(qū)，同時撤銷原有的居委會。在目前我國的行政架構中，街道作為中間層，集聚了大量來自上一級政府劃撥的資源，而社區(qū)由于受資源、權力的限制，難以為公民提供直接有效的服務，這種尷尬的局面使街道辦成為社會建設的一大障礙。撤銷街道辦這一中間層級，可以使權力和資源分配到最需要的地方，更好的為居民服務，同時盡可能的減少行政權力對社區(qū)事務的干涉。那如何對大社區(qū)進行定位就成了新的問題。

所謂大社區(qū)是相對于我國以往的社區(qū)形式而言。在我國，社區(qū)建設主要是以法定社區(qū)即行政單位或者基層自治組織來進行操作的，長期以來的形式主要表現(xiàn)為城市地區(qū)的居委會所轄范圍和農(nóng)村地區(qū)的行政村所轄范圍。大社區(qū)就是在整合原有居委會和部分村委會的基礎上建立起來的。筆者認為大社區(qū)應該具備兩大特征：第一，大社區(qū)不是地方自治，完全的地方自治與我國憲法和國家結構形式都是違背的。第二，行政權力下放。結合我國的行政架構和我國的國情，大社區(qū)是我國行政層級的一級，但不同于以往的街道辦，做到了事、權、責主體一致，具備較強的服務性、治理性和協(xié)商性。第三，大社區(qū)不應是市區(qū)級政府的派出機關而是具有治理色彩的基層政府，否則還是不能解決上級行政權力干預的問題。當然這需要在憲法和法律上賦予其一定的地位。因此大社區(qū)應該定位成直接服務群眾、可由群眾直接參與的、協(xié)商性更強的較大范圍的社會網(wǎng)絡。

大社區(qū)治理模式：目前學術界對治理理論的理解主要有二，一是各利益相關者合作管理共同事務，二是在國家和市場之外的自組織治理。我國大社區(qū)治理主要指的是前者。長期以來，對于社區(qū)的管理，雖然有居民委會自治、村民委會自治等基層自治形式，但仍擺脫不了上級政府的管理，政社一元化和權威主義影響了自治效果。大社區(qū)治理就是要擺脫單純的政府權威，形成多元的管理主體。對于大社區(qū)治理要遵循“小政府大社會”的原則，引入新公共管理的理念。

二、大社區(qū)治理存在的障礙

實現(xiàn)大社區(qū)的治理，進而實現(xiàn)與之對應的“以合法性、透明性、責任性、法治、回應和

有效為基本要素的善治社會”是國家和公民期望達到的目標，但是目前存在較大障礙。

（一）權力理念問題，即如何平衡大社區(qū)中公民權、社會權力和國家權力的問題

大社區(qū)的治理的權力理念問題在于如何平衡三者的關系。長期以來，我國的社區(qū)建設和社會建設往往都是政府主導的，行政命令貫穿于社區(qū)建設的始終，難以調(diào)動社會的力量積極參與社會建設。大社區(qū)要實現(xiàn)有效治理，就必須調(diào)動社區(qū)成員的積極性，減少和規(guī)范行政權力對社區(qū)建設的干預。因此大社區(qū)治理的權力理念應該具備以下三點：（1）國家權力對社區(qū)治理的支持但不是過度干預。（2）發(fā)揮社會權力的主導作用，發(fā)揮基層群眾性自治組織、新聞媒體、非政府組織等社會權力主體在社會治理中的作用。（3）保障公民權。我國憲法第二條第三款規(guī)定：我國公民有權通過各種途徑管理國家事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務。只有保障公民的政治自由權和參與權，才能保障公民參與到社會建設中來。

（二）大社區(qū)治理的現(xiàn)實障礙

1．行政權力的干預

盡管街道辦撤銷，減少了行政層級，但是如果不改變行政命令的主導地位，大社區(qū)與上級政府的關系模式和之前的街道辦與上級政府的關系模式并無本質(zhì)區(qū)別。盡管街道辦的人員大多轉移到大社區(qū)從事社區(qū)服務，但離真正的“權隨責走，費隨事走”還有距離。如何放權，如何區(qū)分行政職能事務和社區(qū)自治事務，如何在憲法和法律的合理框架內(nèi)實現(xiàn)大社區(qū)利益最大化成為迫切需要解決的問題。

2．原有的制度不完善

我國目前建立起相對完善的協(xié)商機制和基層群眾自治制度，對促進社會治理有積極的促進作用，但仍舊存在諸多問題，問題的領域主要集中在兩個方面：從協(xié)商制度看主要是公共決策的聽證制度，從社會治理的主體看，主要是對社會組織的管理制度。聽證制度不同于我國的民主座談會、民主懇談會等民主形式，它可以使公民直接表達意志對政府形成壓力。但近幾年的執(zhí)行卻不盡人意。社會組織管理制度不成熟，雖然我國社會組織在數(shù)量和規(guī)模上都到一定程度，但離善治社會所要求得距離還很遠。

3．復雜的利益關系有待協(xié)調(diào)

大社區(qū)不同于范圍較小的小社區(qū)，也不同于行政權威主導的街道辦，社會利益關系復雜。社會治理的過程就是協(xié)調(diào)各種利益的過程。如何處理和協(xié)調(diào)好各種社會關系是擺在大社區(qū)治理面前的重要問題：（1）社區(qū)范圍變大帶來的問題。范圍變大帶來的問題主要表現(xiàn)在兩個方面，一是與大社區(qū)經(jīng)濟團體的關系。大社區(qū)不同于以往的居委會和村委會，轄區(qū)內(nèi)往往包含經(jīng)濟團體，如何處理好與經(jīng)濟團體的關系是我們需要解決的一系列問題。二是解決村改居帶來的問題。（2）與原有群眾自治制度的關系。原有的居民委員會自治制度、村民委員會自治制度是組織公民進行社會治理的有效形式，撤銷居委會，建立新的大社區(qū)，如何實現(xiàn)基層管理形式的有效轉變，如何處理好其與原有人員的關系，如何解決原有人員與大社區(qū)工作人員待遇“同工不同酬”的問題。

三、探索大社區(qū)治理的道路

大社區(qū)治理需要遵循的原則就是把公民的利益放在第一位，把協(xié)商作為解決問題的首要理念，把公民和社會組織參與作為解決社會問題的主要方法。

（一）在健全各項制度的基礎上劃分行政權力和社會權力的界限

1．大社區(qū)治理中的主體劃分

大社區(qū)治理就是要改變以往的行政主導，建立多元管理主體，因此大社區(qū)在職能劃分上要遵循以下規(guī)則：上級安排的行政性的事務統(tǒng)一由區(qū)級政府管理，必要時可以在大社區(qū)設立分理站，服務性的事務由社區(qū)居民服務中心統(tǒng)一管理，社區(qū)內(nèi)部事務由社區(qū)委員會討論決定。

只有按照這樣的原則才能真正做到“權隨責走，費隨事走”，實現(xiàn)權力的下放。

2．推行大社區(qū)領導人直選，探索集體決策機制

借鑒農(nóng)村村民自治中選舉村領導的經(jīng)驗，以及近年來在四川、云南等地進行的鄉(xiāng)長直選，在大社區(qū)中推行領導人直選。大社區(qū)領導直選有助于改變基層政府領導由行政命令決定，基層政府不對下負責的局面，改變了基層政府的合法性來源。借鑒部分地區(qū)鄉(xiāng)長直選的經(jīng)驗和教訓，實現(xiàn)大社區(qū)領導人直選需要立足以下幾個方面：一是制度和程序設計。二是實現(xiàn)黨內(nèi)民主與大社區(qū)民主的同步。三是直選后的制度保障。

3．充分利用已有協(xié)商機制，積極開發(fā)新的協(xié)商形式

社會治理要把協(xié)商放在第一位，改變以往的行政主導，把協(xié)商貫穿于解決社會問題的始終。要充分發(fā)揮人民代表大會制度的基礎性作用，充分利用政治協(xié)商制度、黨內(nèi)民主制度、基層群眾自治制度、職工代表大會制度等制度在解決社會問題方面的作用，要依據(jù)現(xiàn)實對聽證制度、政務公開等制度進行改革，要把網(wǎng)絡民主、業(yè)主委員會制度等新民主形式利用好。尤其是充分挖掘互聯(lián)網(wǎng)在社會問題協(xié)商方面發(fā)揮的作用。

（二）加強公民參與、提高社會組織地位

1．培養(yǎng)公民的參與意識，建立公民對大社區(qū)的歸屬感

長期以來，我國公民的政治參與意識差，政治冷漠發(fā)展到了一定程度。長期實行的居民委員會制度和村民委員會制度由于行政色彩濃厚也不能讓公民建立歸屬感。要通過各種各樣的形式增強公民參與意識，通過各種途徑保障公民參與。同時要加強大社區(qū)內(nèi)公民的互動，真正建立“通過持續(xù)的社會互動或社會關系結合起來進行共同活動，并有著共同利益的人類集合體”通過大社區(qū)內(nèi)社會群體的互動，建立市民對于大社區(qū)的歸屬感。

2．公共政策制定模式的改革

公民是否能夠影響甚至參與具體公共政策的制定是衡量民主社會的一大標志。人本社會制定公共政策時必然聽取公民的意見，以公民的意志為導向。實現(xiàn)社會有效治理就要增加公民參加公共政策制定的可能性，尤其是涉及到大社區(qū)公民利益的分配性政策和再分配性政策。要增加公民參與在社會問題覺察機制中的比重，改變以往公共政策的制定模式，減少“精英理論。

3．促進社會組織的獨立和成熟

社會組織是社會權力的核心，是社會治理的關鍵。要真正發(fā)揮社會組織的作用，首先要轉變傳統(tǒng)觀念，加大對社會組織的支持和培育，加快政社分開的步伐。政府要通過“稅收優(yōu)惠，購買服務，建立社會組織發(fā)展基金”等方式促進其發(fā)展。其次要建立健全社會組織相關法律體系。承認社會組織的合法地位，盡快出臺《社會組織法》，降低社會組織的準入門檻。再次，要完善社會組織的內(nèi)部治理。構建合理的組織治理結構，借鑒公司等法人形式的治理結構。最后，在經(jīng)費上政府加大對社會組織的投入，同時通過各種形式募集資金，增加經(jīng)營性收入。但要通過監(jiān)事會監(jiān)督，公民監(jiān)督等監(jiān)督形式確保經(jīng)費?？顚Ｓ茫苊饫速M和腐敗。

（三）協(xié)調(diào)大社區(qū)各方面利益關系，避免出現(xiàn)社會矛盾

1．與經(jīng)濟團體的關系

大社區(qū)與與原本居委會等小社區(qū)在轄區(qū)范圍上的區(qū)別主要在于大社區(qū)下的經(jīng)濟團體的大量存在。調(diào)動經(jīng)濟團體在社區(qū)治理中的積極性，協(xié)調(diào)與經(jīng)濟團體的關系是實現(xiàn)大社區(qū)治理的重要方面。

2．與村改居轄區(qū)的關系

村改居是城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)村城鎮(zhèn)化的和城市化的過渡形式。在村改居的過程中出現(xiàn)了不少問題，農(nóng)民的利益不能得到充分保障。要處理好村改居問題，需要做到以下幾點：第一，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。第二，村改居轄區(qū)的服務保障。第三，促進城鄉(xiāng)居民的互動。

3．街道辦變大社區(qū)后的人員分流

每一次行政機構的改革必須配以合理的人員分流制度才能保證改革的成功。街道辦變大社區(qū)同樣要配以合理的人員分流。

綜上所述，大社區(qū)是目前我國進行試點的基層管理形式，只有通過協(xié)商進行有效的社會治理，才能達到最初設置大社區(qū)的初衷，促進公民的參與和善治社會的形成。

【參考文獻】

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第二篇：社區(qū)治理模式改革探索

社區(qū)治理模式改革探索

（成都理工大學 政治學院，四川 成都610051）

摘 要：現(xiàn)有的治理理論無法為政府主導型的社區(qū)模式改革提供具體的實施途徑，我國社區(qū)治理失靈的現(xiàn)象比比皆是。新公共管理中“政府再造”原則、戰(zhàn)略與工具為我國社區(qū)管理改革提供了可以借鑒的模式，即獲得授權的社區(qū)、居民驅(qū)使的社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)、企業(yè)型社區(qū)與競爭型社區(qū)。

關鍵詞：社區(qū)再造；新公共管理；政府再造；社區(qū)治理

中圖分類號：F272；D63-3； 文獻標識碼：A文章編號：1672-8750（2011）04-0022-05 收稿日期：2011-05-25

作者簡介：王菁（1982―），女，四川樂山人，成都理工大學政治學院講師，博士，主要研究方向為政治學理論與公共管理實踐。

20世紀80年代以來，我國城市社區(qū)治理逐步由街居制（國家行政全能主義治理模式）逐步轉變?yōu)樯鐓^(qū)制（合作主義治理模式）。這一轉變以治理理論為指導，強調(diào)治理主體多元化，強調(diào)新的社區(qū)管理必須是包括政府、社區(qū)組織、轄區(qū)單位、非政府組織以及社區(qū)居民的治理。在各地探索過程中，涌現(xiàn)出了上海模式、沈陽模式、武漢模式等多種治理形式。然而，盡管模式很多，但我國城市社區(qū)治理失靈現(xiàn)象仍然俯拾皆是。這集中體現(xiàn)在行政權力職責不明、公民參與度低、社區(qū)服務競爭性差和非盈利組織缺乏等方面。社區(qū)治理中問題叢生的現(xiàn)實需要實踐界與理論界探索出新的解決途徑，而新公共管理的“政府再造”原則無疑對于我國“社區(qū)再造”具有借鑒作用，可以成為解決我國社區(qū)治理失靈的一劑良藥。

一、我國城市社區(qū)治理現(xiàn)狀

以主導角色作為劃分標準，我國現(xiàn)有社區(qū)治理大致有三種模式：一是居民參與型治理模式，以深圳南山區(qū)月亮灣模式與武漢江漢區(qū)滿春街小夾社區(qū)模式為典型。居民在社區(qū)中發(fā)揮著核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企業(yè)參與型治理模式，以深圳福田區(qū)的蓮花北社區(qū)為典型，物業(yè)管理公司承擔了社區(qū)管理的主要責任，居民也愿意聽從安排。三是行政引導型治理模式，這種模式分布范圍最廣，也最常見，是我國社區(qū)治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的“魔幻影子”，都是在政府的主導下進行的治理模式變革，居民、企業(yè)、第三組織往往只是被動地參與社區(qū)治理。

政府主導型的治理模式會導致社區(qū)治理嚴重失靈，表現(xiàn)為社區(qū)管理資源的浪費、居民參與積極性不高、參與目標層次較低、社區(qū)管理的低效率以及尋租活動的滋長與蔓延。Bowled 和 Gintis認為負激勵是社區(qū)失靈的原因之一【sup】［1］【/sup】，Banner指出社區(qū)治理的變革需要政府制度和政策上的支持與推動【sup】［2］217【/sup】。我國目前這種政府主導的社區(qū)治理模式進一步強化了政府的角色，將本來屬于人民自我管理、自治性質(zhì)的社區(qū)變成了受各種政府機構控制的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監(jiān)督監(jiān)察權、綜合協(xié)調(diào)權、屬地管理權、干部任免權等【sup】［3］【/sup】，居委會的自治角色難以確定，公民深度參與難以實現(xiàn)，治理效益無法在社區(qū)形成激勵機制。相應地，政府壟斷地位造成了非營利性組織和社會自治團體的缺乏，導致社會服務中介組織的競爭不足。這樣，在“摸著石頭過河”的探索中，我國各級地方政府不但沒有創(chuàng)造社區(qū)治理模式變革的制度環(huán)境，反而成為負激勵的推動者。

治理理論在我國社區(qū)管理改革中“碰了釘子”。盡管“上海模式”、“沈陽模式”、“深圳模式”等等無一例外都宣稱以“治理理論”為指導，然而最終卻都將“多元化、網(wǎng)絡化”方向的改革變成了政府一家獨大的“控制型社區(qū)治理”改革，使得我國的社區(qū)管理又走回了原來由政府控制的老路。要改變這種狀況，筆者認為必須引入新公共管理理論，利用它的“再造精神”與“再造工具”，對我國的社區(qū)治理進行“社區(qū)再造”。

二、新公共管理理論與“社區(qū)再造”

新公共管理運動是在全球經(jīng)濟問題日益嚴重、西方國家財政危機不斷加劇的背景下興起的，它對政府、企業(yè)與公民角色進行了重新定位，即“以生產(chǎn)者為中心的政府治理轉向以消費者為中心的治理。政府應以公民為中心而不是以自己為中心”【sup】［4］41【/sup】。新公共管理的思想集中體現(xiàn)為兩種路徑：一是奧斯本的“政府再造”路徑，強調(diào)對公民、社團組織、社區(qū)組織授權，建議從官僚層級制政府改革為參與及團隊合作的分權的政府，建立通過市場杠桿進行改革的市場導向的政府等。另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務”路徑，強調(diào)政府的職能是服務而非“掌舵”，政府應該追求公共利益，政府思想上要具有戰(zhàn)略性、行動上要具有民主性，政府應該服務于公民而不是服務于“顧客”，政府責任并不是單一的，公務員不應當僅僅關注市場，他們也應該關注憲法和法令、社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益，應重視人而不只是生產(chǎn)率，對公民權的重視程度要勝過對企業(yè)家精神的重視程度。新公共服務理論更加關注民主價值、公共利益和公民的積極參與，提倡實行“以公民為導向”的政府管理。雖然這兩種路徑強調(diào)的側重點不同，但是都體現(xiàn)了民主、公平與公正，都以實現(xiàn)公共利益為結果導向。

社區(qū)是地域相對較小、社會經(jīng)濟文化活動比較相似、社會功能相對完整的共同體，其基本涵義是指一個社會功能相對完整的、能夠滿足社區(qū)居民基本生活需要的地域或區(qū)域性組織【sup】［5］【/sup】，因而，社區(qū)管理作為基層公共管理，也伴隨著“政府再造”的改革運動發(fā)生了相應的變革。筆者將西方國家利用新公共管理理論所進行的社區(qū)再造改革梳理成了一張簡表（表1），它反映了近些年發(fā)達國家社區(qū)改革的最新動態(tài)。

表1 西方國家社區(qū)管理變革特征比較表

從表1可以看出，西方國家社區(qū)管理的模式再造是在新公共管理運動的背景下發(fā)展起來的【sup】［2］221【/sup】，都體現(xiàn)出社區(qū)授權、參與決策、協(xié)作管理等“政府再造”特征?？梢?，“政府再造”的原則與戰(zhàn)略同樣適用于“社區(qū)再造”。

首先，根據(jù)公共物品理論，社區(qū)公共物品類似于俱樂部產(chǎn)品，與純公共物品既有相同點也有不同之處。社區(qū)公共物品與純公共物品的共同點在于它也具有多人共同消費和同時消費、成本由集體支付的特性，它也不可能通過市場來提供。但社區(qū)公共物品與純公共物品在受益范圍、需求多樣化、影響復雜化方面存在差別。社區(qū)公共物品的特殊性使得對它的有效提供需要將競爭機制注入提供服務中去，需要通過市場力量來進行變革。我們稱之為 “競爭型社區(qū)”。

其次，根據(jù)集體行動理論的邏輯，小集團比大集團更容易獲得集體物品的最優(yōu)水平，增進共榮利益；而且小集團內(nèi)部的個人關系更加重要，討價還價所帶來的損失要小得多【sup】［6］【/sup】。社區(qū)是社區(qū)成員的“利益共同體”，是一個非營利的社會組織，它是典型的具有共榮利益的小集團。因此，社區(qū)利益的一致性能夠使社區(qū)成為以社區(qū)居民為導向的社區(qū)。社區(qū)不僅僅要“掌舵”而且還要“劃槳”，這需要政府給予社區(qū)充分的授權。

第三，根據(jù)公民參與理論，公民參與不僅是民主的內(nèi)在要求，而且對政府行政管理有積極的結果效應。對于政府行政實施而言，公民參與能夠“促使政府組織從以自身為中心的決策項目安排轉向?qū)で蠊裰С趾褪跈喙窆芾淼臎Q策安排。同理，不斷拓展的公民參與機會，能夠保證政府的行動鑲嵌于社會之中，而不是強加給社會和公民，這樣就能夠更好地發(fā)揮和強化社會的作用” 【sup】［7］【/sup】。因此，社區(qū)需要對社區(qū)公民負責，同時，也是由公民、社團組織充分參與決策的社區(qū)，其管理方式相應地轉變?yōu)閰f(xié)作式的管理，而非等級式的，即“協(xié)作式社區(qū)”。

表2 政府再造與社區(qū)再造原則對照表

第四，根據(jù)新公共管理理論，“再造”是指對公共體制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅度提高組織效能、效率、適應性以及創(chuàng)新的能力，并通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化來完成這種轉型過程【sup】［8］14【/sup】?！捌髽I(yè)化社區(qū)”也應構成“社區(qū)再造”的一部分，諸如明確組織目標的核心戰(zhàn)略、創(chuàng)設績效后果的后果戰(zhàn)略以及相應的工具――績效管理、激勵機制等，對于社區(qū)管理同樣適用。

三、我國“社區(qū)再造”的模式選擇

筆者在現(xiàn)有的成功社區(qū)治理經(jīng)驗中提煉出幾種我國社區(qū)改革的可行模式。

（一）獲得授權的社區(qū)：會站分離模式

社區(qū)要能夠自治并能夠自主地處理社區(qū)事務，政府行政權力的放權就是關鍵。各級地方政府對于如何治理社區(qū)也進行了有益的嘗試，其中，深圳鹽田實施的“站居分設”（“會站分離”）模式基本上解決了社區(qū)居委會的行政化問題，在制度上重點厘清了社區(qū)居委會、社區(qū)服務站和社區(qū)工作站之間的關系，并從組織結構、職能、人員、經(jīng)費和場地等關鍵環(huán)節(jié)把它們一一分離開來【sup】［9］65【/sup】王連喜指出：“社區(qū)工作站人員由雇員組成，行政關系隸屬街道辦事處，主要承擔政府交辦的工作?？梢园涯壳耙呀?jīng)進入到社區(qū)的各項工作分別歸并到社區(qū)組織、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)文化、社區(qū)計生、社區(qū)建設7項內(nèi)容里，以此作為社區(qū)工作站的主要職能。同時，社區(qū)工作站要協(xié)助社區(qū)居委會處理各項居民事務，接受社區(qū)居委會協(xié)調(diào)、監(jiān)督和評議，對政府聘任的社區(qū)工作站人員，社區(qū)居委會有推薦和建議解聘的權力，從而將政府職能從社區(qū)居委會中剝離出來。社區(qū)居委會則由居民按照《中華人民共和國居民委員會組織法》的規(guī)定民主選舉產(chǎn)生，成為實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的社區(qū)居民自治組織，成為居民權利的表達者和維護者。作為居民權益維護機構，社區(qū)居委會的主要功能是充當政府組織、社會中介組織與居民之間的橋梁，調(diào)動社區(qū)資源進行社區(qū)建設，將居民的權利要求轉達給政府組織和社會中介組織，并代表居民對政府組織、社區(qū)中介組織的行為進行監(jiān)督。同時通過下設的各類專業(yè)委員會，按照自助、互助的方式，舉辦社區(qū)公益事業(yè)和社區(qū)服務活動，為社區(qū)居民服務。整個過程是協(xié)商、對話、討論、辯論、審議?！薄緎up】［9］65【/sup】。盡管如前文所述，這些依據(jù)治理理論所進行的改革仍然無法避免政府的“幻影”，但它們也確實創(chuàng)立了“會站分離”模式的雛形――立足社區(qū)治理結構中政府行政權力與社區(qū)自治組織居委會權力的分離，這種模式在新公共管理中被稱為“會站分離再造”，它為政府放權奠定了結構基礎。會站分離模式是將來我國社區(qū)管理改革的最重要模式。

（二）居民驅(qū)使的社區(qū)：社區(qū)憲章模式

在自治組織中，利益相關者的共榮利益是組織存在的根源所在，否則，組織的合法性與政策的實施將會遇到障礙。上海竹園休閑中心的修建過程歷時8年，街道辦的“好心”由于沒有征求居民意見和進行信息披露導致休閑中心建設兩度遭到居民反對。1999年，街道辦事處吸取教訓，決定讓公民參與決策，給每戶居民發(fā)出《意見征求書》，召開居民代表會議，2001年由居民投票表決出具體的規(guī)劃方案【sup】【/sup】［10］250-253。在這個過程中，街道辦事處依據(jù)居民的愿望和偏好進行施工，沒有出現(xiàn)居民阻撓施工的事件，居民對于休閑中心的認同度也很高。社區(qū)制度建設應保障居民進行選擇的權力，包括建立公共服務項目的居民選擇制度（如上海市盧灣區(qū)的“社區(qū)聽證會”、武漢江漢區(qū)花樓街的“社區(qū)居民論壇”）、確立居民服務保證制度（即類似于新公共管理運動中的“公民憲章”）【sup】［8］37【/sup】。我們稱這一模式為“社區(qū)憲章模式 ”。從“社區(qū)憲章模式”的相關規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)《衛(wèi)生憲章》《環(huán)境憲章》《公民參與憲章》等對社區(qū)管理者和服務提供者提出了詳盡的要求，這樣使得居民可以對服務提供者實施有效監(jiān)督。因此，“社區(qū)憲章模式”是新公共管理理論在社區(qū)治理實踐上的有益嘗試。目前浙江紹興新昌就已經(jīng)推行著類似的“鄉(xiāng)村典章”模式，“鄉(xiāng)村典章”是由村民公議公決產(chǎn)生，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對村務運作機制予以了明確和細化，為農(nóng)民民主權利的行使提供了充分保障【sup】［11］【/sup】。這種探索無疑具有“社區(qū)憲章”模式的意味，是一種難得的探索，也是我國下一步社區(qū)改革可以采用的有效模式。

（三）企業(yè)型社區(qū)：績效導向模式

企業(yè)型社區(qū)指的是社區(qū)以居民利益為服務導向，運用績效與激勵工具，確定社區(qū)目標，高效率、高質(zhì)量地滿足居民需要。社區(qū)中的績效管理方式（績效獎勵、精神補償、獎金、增益分享、共享節(jié)余、績效工資、績效合同、效率紅利、績效預算）與激勵因素（成就感、認可、挑戰(zhàn)性、興趣、責任感、晉升、工資和福利）能夠運用于居委會監(jiān)督和評價中介組織、自治組織，同時也可以在社區(qū)各類組織與人員中付諸實施；另外，街道辦事處也需要以激勵形式對社區(qū)進行獎勵與懲罰，從而推動社區(qū)再造。目前績效型政府運動在我國已經(jīng)開展得如火如荼，但我國的社區(qū)管理改革卻在應用績效導向工具方面，遠遠落在了政府改革的后面，這就需要在進一步的改革中大力推行績效導向模式，推進社區(qū)管理改革。

（四）協(xié)作型社區(qū)：居民自治模式

與合作網(wǎng)絡治理模式一樣，協(xié)作型社區(qū)也倡導反垂直化、反科層制管理，提倡以居民、各類自治組織與政府機構的雙向互動為依托，以社區(qū)授權于居民為主要工具。協(xié)作型社區(qū)的協(xié)作方式往往是社區(qū)根據(jù)情境產(chǎn)生的，其推動力量主要源于居民的物質(zhì)與安全保障需要，“門棟自治”與“院落自治”就是社區(qū)自治組織協(xié)作管理的典型方式。武漢市的“門棟自治”方式是以門棟自管會為依托，通過門棟居民平等協(xié)商來解決門棟公共事務，形成了社區(qū)治理的多元網(wǎng)絡結構。門棟自治制度在推廣中得到完善，自治趨于制度化、規(guī)范化。它的基礎是建立門棟自管會推選制度，各門棟自管會成員的產(chǎn)生需經(jīng)過“征求門棟居民意見、確定推薦候選人、門棟居民會議或戶代表會議投票表決、選舉結果報居委會備案”等程序【sup】［12］【/sup】。上海市康健街道形成的塊區(qū)黨支部構建了另一種協(xié)作組織結構，它介于街道與社區(qū)支部之間，由相鄰各居民區(qū)黨支部書記或在職黨員志愿者聯(lián)絡站站長組成。塊區(qū)黨支部主要是針對幾個社區(qū)存在的問題進行監(jiān)督，并開展各類便民活動。它不屬于行政機構序列，實際上是對變化的環(huán)境做出的具有嘗試性的調(diào)適【sup】［13］【/sup】。這些探索表明一種基于新公共管理“再造”原則與工具的新社區(qū)管理模式在我國已經(jīng)萌生，它就是居民自治模式。無論從發(fā)達國家經(jīng)驗還是我國已有實踐探索來看，這種自治模式都有著天然的優(yōu)越性，可以解決我國社區(qū)管理中政府干預過多、居民自治不足的“老大難”問題，是我國社區(qū)管理改革的必不可少的重要模式。

（五）競爭型社區(qū)：簽約購買型模式

將競爭機制引入社區(qū)，使社區(qū)服務提供者不只是特定的中介組織、社區(qū)服務站和物業(yè)管理公司，這能夠有效地遏制社區(qū)“尋租”的行為。因為社區(qū)服務站與各類街道中介組織如果由街道設立，那么無論是自收自支的全民事業(yè)單位，還是民辦非企業(yè)單位，都是具有壟斷性的社區(qū)服務提供者。在實踐中，政府購買公共服務是一個較好的選擇。成都市成華區(qū)通過簽訂合同的方式向工作站委托政務服務，上海市普陀區(qū)、浦東區(qū)等也有類似嘗試。賈西津指出，“購買服務模式能夠成立，除了合同關系，還有幾個條件：一是購買的必須是一種公共服務產(chǎn)品，如養(yǎng)老服務、殘疾人照料，而不是一項政府職能，如某個部門在社區(qū)的工作；二是購買對象是具有獨立決策權的組織（企業(yè)或者非營利組織），而不是貫徹政府意志的工作單位，購買的結果是其終端服務的實現(xiàn)；三是購買過程是公開、公平、競爭性的，而不是政府將固定財政資金向特定對象的轉移”【sup】［14］【/sup】。實際上，這種社區(qū)公私合作關系就是將公共服務提供交由市場決定，政府與社區(qū)只是監(jiān)督服務的一方，居民才是最終評價服務的終端。這種模式更有利于解決我國社區(qū)公共產(chǎn)品、公共服務提供缺位、錯位問題，更有利于節(jié)約成本。在將來我國社區(qū)改革中，凡是有條件的社區(qū)均可以推進這種模式。

四、結束語

社區(qū)治理作為中國基層自治組織的管理機制，既需要構建促進居民、社區(qū)組織與政府良性互動的網(wǎng)絡治理結構，也需要采用推動社區(qū)服務高效能、社區(qū)機構高效率、居民參與高滿意度的一系列治理工具。我國依據(jù)治理理論所進行的社區(qū)改革效果并不理想，它還造成了社區(qū)治理中“政府魔影”問題。新公共管理運動的一系列“再造”原理與工具無疑可以適應我國社區(qū)新一輪“再造”改革的需要，“政府再造”的原則、戰(zhàn)略與工具能夠使“社區(qū)再造”進一步具體化、明晰化。

本文根據(jù)新公共管理理論提出了“社區(qū)再造”五項原則，即獲得授權的社區(qū)、居民驅(qū)使的社區(qū)、企業(yè)型社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)、競爭型社區(qū)。在此基礎上提出了我國社區(qū)管理改革可資借鑒的五種模式，即會站分離模式、社區(qū)憲章模式、績效導向模式、居民自治模式、簽約購買型模式。這些模式對于推進我國社區(qū)管理進一步的改革與“再造”無疑具有借鑒意義。

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The Reform of China's Community Governing Models:

Based on New Public Management Theory

WANG Jing

Abstract:The present governance theory couldn't be applied to the urban community governance model, so there is much failurein governing communities.The principles, strategies and tools of Government Reengineering could provide models for community governance, such as warranted community, driven by denizen community, collaborative community, enterprise community and competitive community.Key words:community reengineering new public management Government Reengineering community governance

第三篇：努力探索農(nóng)村垃圾治理模式

努力探索農(nóng)村垃圾治理模式 切實解決農(nóng)村垃圾處理問題

我市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化改革試點工作進展順利

“集中收集、統(tǒng)一清運、無害處理、再生利用”，由我局牽頭實施的推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化改革試點工作，當前進展順利，全市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化村居覆蓋率已達到51.76%，奎文、諸城、壽光、昌邑等縣市區(qū)基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)全覆蓋，為切實解決農(nóng)村垃圾回收利用難、亂堆亂放、污染環(huán)境等問題起到了示范標作用。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、一體發(fā)展理念深入人心，被各級所重視。年內(nèi)任務目標是：建立起城鄉(xiāng)垃圾“戶集、村居收、鎮(zhèn)街運、縣市處理”體系，村居覆蓋率達到50%。圍繞這一目標，各地加速了包括環(huán)衛(wèi)一體化在內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程，加快推進城市基礎設施向農(nóng)村延伸，城市公共服務向農(nóng)村拓展，城市文明向農(nóng)村覆蓋。二是各級政策資金扶持力度進一步加大。去年起市政府首先在奎文、濰城兩區(qū)城郊村進行試點，生活垃圾收集與垃圾轉運站所購臵的設施設備由市財政給予定額補助，運行費用由市、區(qū)按5：5的比例負擔。今年，諸城、壽光等縣市相繼出臺了《關于城鄉(xiāng)生活垃圾收集處理一體化實施意見》，配齊保潔隊伍，實行經(jīng)費補助，嚴格責任考核，推動了工作進展。三是城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎設施投資力度加大。諸城、壽光、昌邑等縣市在所屬鎮(zhèn)街和社區(qū)中心村都建設了垃圾中轉站、密閉垃圾周轉箱等收儲設施，購臵了垃圾收集車、中轉運輸車等收運設備，為推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化提供了硬件基礎條件。四是縣級環(huán)衛(wèi)部門服務功能延伸與推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化發(fā)展做到有機結合、互促共進。抓住鎮(zhèn)級擴權的有利時機，昌邑市環(huán)衛(wèi)部門轉變觀念，為鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)保潔提供有償服務，既發(fā)揮了專業(yè)保潔隊伍的優(yōu)勢，又為環(huán)衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展搭建了良好平臺。壽光實施三步走戰(zhàn)略，以環(huán)衛(wèi)托管為手段，拓展環(huán)衛(wèi)服務領域;諸城市強化了政策引導、組織保障、考核監(jiān)督，做到城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化全覆蓋。

下步，局將繼續(xù)加強督查督導，定期通報工作進展情況，把城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化納入小城鎮(zhèn)提升考核范圍，力促工作順利進展。

壽光推行城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作的實踐第一步：

通過有償托管解決城中村環(huán)境衛(wèi)生問題

為解決城中村、城鄉(xiāng)接合部環(huán)境衛(wèi)生差的難題，壽光市環(huán)衛(wèi)部門從2001年春開始，嘗試對城中村垃圾清運和道路保潔實行有償托管。環(huán)衛(wèi)部門首先選擇了經(jīng)濟基礎好并且原來就有保潔人員的圣城街道九巷村試行衛(wèi)生有償托管。環(huán)衛(wèi)部門與村委簽訂有償托管協(xié)議，保留原來的保潔人員，全村進行分片保潔，每人一個保潔區(qū)域。村里按不低于環(huán)衛(wèi)部門直管保潔員的工資標準，一次性將款項劃撥到環(huán)衛(wèi)部門。保潔人員由環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一管理，并按保潔質(zhì)量實行百分制考核，將保潔人員按一、二、三等發(fā)放工資。實行托管后，環(huán)衛(wèi)部門在村里放臵垃圾桶，規(guī)定保潔人員一天普掃兩次，中間進行揀掃。全天候保持路面清潔，垃圾日產(chǎn)日清。同時，加大宣傳力度，讓村民們知曉環(huán)境衛(wèi)生管理制度，實行定時定點放臵垃圾，并對亂倒垃圾、污水的行為進行教育。對村里的保潔人員，環(huán)衛(wèi)部門實行三級管理連帶責任制，若出現(xiàn)路面不干凈或垃圾清運不徹底，逐級追究責任。九巷村實行托管后取得了明顯效果。以前是垃圾桶滿后才運走，而現(xiàn)在是日產(chǎn)日清，環(huán)境衛(wèi)生狀況有了根本性的好轉。環(huán)衛(wèi)部門以點帶面，把九巷村的做法推廣到其他村莊。截至目前，規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊普遍實行了道路保潔和生活垃圾清運的有償托管。壽光市實行環(huán)境衛(wèi)生有償托管以來，有效地解決了城中村、城鄉(xiāng)接合部和集貿(mào)市場環(huán)境衛(wèi)生臟亂差的問題，大大提高了城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量，給市民提供了一個優(yōu)美、整潔、舒心的工作和生活環(huán)境。

推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化建設和諧文明新農(nóng)村

村容整潔是新時期社會主義新農(nóng)村建設的一項重要內(nèi)容,也是全國各地農(nóng)村普遍關注的重要議題。推行城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化,建立“戶集、村收、鎮(zhèn)運、市處理”的農(nóng)村垃圾處理新模式,是落實科學發(fā)展觀,破解“垃圾圍村”難題,實現(xiàn)村容整潔,加快新農(nóng)村建設步伐,促進社會和諧進步的有效做法。昌邑市在這方面進行了積極探索并取得了明顯成效。

推行城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化是新農(nóng)村建設的必然要求。昌邑市是著名的“絲綢之鄉(xiāng)”、“苗木大市”,隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,人民生活水平的日益提高,大批工業(yè)產(chǎn)品涌入農(nóng)村消費市場,農(nóng)村垃圾也隨之逐年增多,遠遠超過了農(nóng)村環(huán)境的自凈能力。推行城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化以前,昌邑市的鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)工作與全國大多數(shù)農(nóng)村一樣,由于鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生工作相對薄弱、環(huán)衛(wèi)基礎設施建設滯后、垃圾處理設施建設滯后、環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展的機制不活等原因,致使農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展嚴重滯后,環(huán)境臟亂差現(xiàn)象得不到根本改善,垃圾收集率不到20%,個別村莊還存在“路面靠風刮,污水靠蒸發(fā),治理靠突擊,垃圾到處灑。上級來檢查,垃圾大搬家,錢雖不少花,難改臟亂差”的現(xiàn)象。“垃圾圍村”已成為新農(nóng)村建設當中一個迫切需要解決的問題。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出,“實施農(nóng)村清潔工程,加快改水、改廚、改廁、改圈,開展垃圾集中處理,不斷改善農(nóng)村衛(wèi)生條件和人居環(huán)境?！比ツ暌詠?昌邑市把農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治作為新農(nóng)村建設的重要環(huán)節(jié)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一項基礎性工作,積極探索農(nóng)村垃圾集中處理的新路子,扎實推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化建設,村容村貌明顯改善。

科學運作是推行城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的關鍵措施。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化是按照科學發(fā)展觀的要求,將城市與農(nóng)村的環(huán)衛(wèi)工作放在同等重要的位臵,通過統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一安排,科學有序地開展城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生一體化工作,徹底解決農(nóng)村環(huán)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展滯后、“垃圾圍村”、環(huán)境臟亂差的問題。昌邑的做法,一是加強組織領導,完善工作機制。成立了由分管副市長任組長、各鎮(zhèn)街、有關部門分管負責人任成員的專項工作領導小組,形成政府領導掛帥,主管部門具體負責,相關部門協(xié)調(diào)一致,各負其責、共同推進的領導機制。按照“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”和屬地管理的原則,積極穩(wěn)妥地理順了環(huán)衛(wèi)管理體制,將原市環(huán)衛(wèi)處升格為環(huán)衛(wèi)局,鎮(zhèn)級設立環(huán)衛(wèi)所,村級設環(huán)衛(wèi)保潔點。在此基礎上,確定了“政府監(jiān)管、市場運作、鎮(zhèn)為主體、分類實施”的環(huán)衛(wèi)一體化工作思路,明確界定了市、鎮(zhèn)、村環(huán)衛(wèi)管理權,形成了以市為核心、鎮(zhèn)(街道)為重點、村(社區(qū))為基礎、環(huán)衛(wèi)部門為指導的規(guī)范運作機制,使城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)管理鏈條充分完善,實現(xiàn)了從小環(huán)衛(wèi)到大環(huán)衛(wèi)、從重突擊到重長效的轉變,扎起了一個大環(huán)衛(wèi)、大發(fā)展的架構。二是創(chuàng)新運作模式,規(guī)范運作流程?！拔泄芾?、市場運作”,“管理”、“作業(yè)”分離,是搞好城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的有效方式,昌邑以此為指導,制定下發(fā)了《昌邑市城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化實施方案》,進一步明確了全市農(nóng)村垃圾集中處理的任務目標和運作模式。各鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)及村(社區(qū))的環(huán)衛(wèi)保潔、垃圾清運工作全部委托給市環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一管理,各鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)所配備環(huán)衛(wèi)專業(yè)人員和專業(yè)機械負責街道保潔、垃圾清運工作,各行政村每100戶村民設1名保潔員,負責村內(nèi)生活垃圾收集、街道保潔。按照市、鎮(zhèn)、村、戶四級聯(lián)動、分級負責的原則,以垃圾袋裝化、收集分類化、運輸密閉化、處理無害化為標準,實行“戶集、村收、鎮(zhèn)運、市處理”的運作模式。戶包衛(wèi)生,各住戶按照規(guī)定的時間、地點和方式放臵垃圾；村包秩序,由村內(nèi)保潔員集中收集到垃圾桶或垃圾收集區(qū)內(nèi),制止亂倒垃圾、污物及損壞環(huán)衛(wèi)設施等行為；鎮(zhèn)包清運,鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)所負責清運到垃圾處理場進行無害化處理。截至6月底,昌邑市鎮(zhèn)駐地、城中村(社區(qū))環(huán)衛(wèi)托管率達到100%,農(nóng)村環(huán)衛(wèi)托管率達到了91%,年內(nèi)全市691個村(社區(qū))將全部納入到垃圾處理城鄉(xiāng)一體化格局中。三是完善投入機制,保障運作經(jīng)費。建立資金保障機制,落實資金保障措施,是推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化正常運轉的關鍵。鎮(zhèn)區(qū)環(huán)衛(wèi)托管費由鎮(zhèn)財政負擔,每年列入鎮(zhèn)級財政預算,承擔鎮(zhèn)區(qū)街道保潔、垃圾清運處臵、固定垃圾收集分揀場(點)建設費以及環(huán)衛(wèi)所人員工資、辦公經(jīng)費等。村內(nèi)環(huán)衛(wèi)托管費采取村集體出資和“一事一議”籌資相結合的辦法解決。去年以來,昌邑市有589個村啟動了“一事一議”,籌資達1313萬元,確保了垃圾清運、村容村貌整治所需經(jīng)費。市級財政逐步增加對環(huán)境衛(wèi)生公共設施和公共服務的投入,通過轉移支付支持農(nóng)村環(huán)衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展。去年以來,在環(huán)衛(wèi)公共設施、公共服務方面的投入達到了800多萬元。其中,先后投資300多萬元,新購臵垃圾清運車18輛、清掃車20輛,垃圾壓縮車4輛,環(huán)衛(wèi)監(jiān)察車9輛,為全市每個鎮(zhèn)都配備了垃圾清掃車和密閉式垃圾集運車。全市新建垃圾中轉站2處、無害化垃圾處理場1處。

嚴格標準是實現(xiàn)村容整潔目標的重要保障。在具體工作中,嚴格落實“五化”標準,即管理規(guī)范化、運作市場化、隊伍專業(yè)化、作業(yè)精細化、機制長效化,確保實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境與城市環(huán)境同步改善的目標。實行規(guī)范化管理。對城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化實行統(tǒng)一標準,統(tǒng)一考核,統(tǒng)一檢查,統(tǒng)一評比。制定了嚴格、規(guī)范、科學的管理制度,每月定期對鎮(zhèn)村的街道、小區(qū)、環(huán)衛(wèi)設施等進行檢查考核；將鎮(zhèn)、街實施環(huán)衛(wèi)一體化工作情況列入年終考評的重要內(nèi)容,推動了工作進程。采取市場化運作。鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)保潔按照“有償服務、共同受益”的原則,實行市場化運作的方式,公開招標保潔公司,建立競爭機制。以工作量和清掃難度核定經(jīng)費,確定標準,并建立相應的檢查制度,實現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)管理與作業(yè)的有效分離。使用專業(yè)化隊伍。參與環(huán)衛(wèi)招標的保潔公司必須有環(huán)衛(wèi)保潔資質(zhì),成立專業(yè)保潔隊伍,配備環(huán)衛(wèi)專業(yè)機械設備。力求精細化作業(yè)。在經(jīng)濟條件較好的村莊,按照人口布局合理擺放垃圾桶；在經(jīng)濟條件一般的村莊,采取建造封閉式垃圾堆放房或垃圾池的方式。鎮(zhèn)區(qū)、村環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè),從垃圾收集運輸、桶底清掃、桶體清潔到巡回保潔,全部與城市保潔作業(yè)標準一致,實現(xiàn)“一日兩清掃、全天保整潔”。實行靈活的督查聯(lián)運機制。為便于管理調(diào)度,建立了環(huán)衛(wèi)工作數(shù)字化指揮系統(tǒng),為全部環(huán)衛(wèi)用車配備了GPS衛(wèi)星定位裝臵和對講機,對有償服務管理盲點實行全面監(jiān)控,對所有垃圾點的清運處理情況實時監(jiān)控,達到了發(fā)現(xiàn)問題準確、解決問題及時、處理問題有效的目標。通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,開展城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化,昌邑農(nóng)村結束了長期以來隨意傾倒垃圾、環(huán)境衛(wèi)生管理空白的歷史,農(nóng)村面貌明顯改觀。一是解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差現(xiàn)象,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的環(huán)境衛(wèi)生管理工作一步到位,實現(xiàn)了與城市的接軌。二是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村享受了城市化服務,發(fā)揮了環(huán)衛(wèi)部門在人才、管理、設施設備、連片作業(yè)等方面的優(yōu)勢。三是提升了環(huán)衛(wèi)部門的專業(yè)化服務水平,理順了服務與被服務的關系。四是封閉了私設的垃圾場,節(jié)省了土地,避免了鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)工作的重復性投資,實現(xiàn)了社會效益與經(jīng)濟效益的雙贏,呈現(xiàn)出村容整潔、環(huán)境優(yōu)美的新氣象。

——文化建設凸顯成效。做了全方位文化建設探索和“環(huán)衛(wèi)”品牌塑造工程,利用報紙、電視、網(wǎng)絡、宣傳車、宣傳冊、《致廣大市民的一封信》等各種形式,在各方面加大宣傳力度,收到了良好的社會效果。今年在《青州通訊》開辟“環(huán)衛(wèi)之歌”專欄,共收到社會來稿300余篇,優(yōu)中選優(yōu),刊登32篇;與青州電視臺合作制作12期專題節(jié)目,報道環(huán)衛(wèi)新人新氣象,謳歌先進工作者,弘揚“寧愿一人臟、換來萬家潔”的環(huán)衛(wèi)精神,收到了極好的社會效果。下半年,利用環(huán)衛(wèi)節(jié),開展了書畫筆會、社會各界慰問走訪勞動模范、看望老黨員老干部、慰問一線環(huán)衛(wèi)工人以及慶祝環(huán)衛(wèi)節(jié)文化晚會等活動,特別是環(huán)衛(wèi)節(jié)文化晚會得到了社會各界的大力支持,共收到社會捐助款物17萬余元,市民群眾反響熱烈。

【任城區(qū)】任城加速推進“城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化”進程

任城區(qū)把城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治作為當前一項重要政治任務，按照市委市政府部署要求，以建設凈美宜居新任城為核心，以美化城鄉(xiāng)環(huán)境為抓手，以加快推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化建設為重點，舉全區(qū)之力，用超常之策，迅速掀起城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治新熱潮。

構建城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化格局。按照“條塊結合、規(guī)范有序、監(jiān)督有力、權責明晰、事費一致”的原則，建立統(tǒng)一領導、專業(yè)隊伍與基層組織相結合的管理體制。制訂出臺了《城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生一體化管理實施意見》，構筑和完善區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級環(huán)境衛(wèi)生管理網(wǎng)絡。區(qū)城市管理綜合執(zhí)法分局為任城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生主管部門，負責對環(huán)境衛(wèi)生管理工作進行指導、監(jiān)督和檢查；區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理處負責全區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理工作，對全區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生進行日常監(jiān)督檢查，負責抓好城區(qū)主次干道的環(huán)衛(wèi)保潔工作；各鎮(zhèn)（街道）負責本轄區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理工作；各社區(qū)、村（居）組建專業(yè)隊伍，具體負責各自衛(wèi)生保潔工作。實現(xiàn)全區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生工作的“全方位覆蓋、無縫隙對接、一體化管理”，形成了“規(guī)范化、一體化、日常化”的管理體制，為改善城鄉(xiāng)尤其是農(nóng)村環(huán)境打下堅實基礎。

提升城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)整體服務功能。針對環(huán)衛(wèi)整體工作底子薄、基礎差的現(xiàn)狀，區(qū)委區(qū)政府把設立環(huán)衛(wèi)機構、組建作業(yè)隊伍、建設基礎設施，作為推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作的重中之重。重心下移，建立健全鎮(zhèn)、街環(huán)衛(wèi)管理機構，形成“豎到底、橫到邊、全覆蓋、無縫隙”的管理網(wǎng)絡和衛(wèi)生保潔體系。各村（居）根據(jù)不同情況，按照600人以下設1名、2000人以下設2名、2000人以上設3名的標準配備保潔人員，負責對本村道路及公共場所進行衛(wèi)生保潔。加大財力投入，近日，各鎮(zhèn)（街）已完成77座地臥式垃圾臺、9座液壓式垃圾臺的建設和設備安裝，區(qū)環(huán)衛(wèi)處向各鎮(zhèn)（街）移交了91個地臥式垃圾箱、5臺生活垃圾專用車。這些設施設備的投入使用大幅度提高了各鎮(zhèn)、街辦的環(huán)衛(wèi)服務承載力，保障了各村（居）生活垃圾有處倒、運得出。

建立城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)長效管理機制。按照“管理規(guī)范化、運作市場化、隊伍專業(yè)化、作業(yè)精細化、考核科學化、機制長效化”的目標要求，建立健全包括工作標準、檢查驗收、督導獎懲等方面的制度規(guī)章，建立城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體的長效機制。明確責任劃分，對區(qū)環(huán)衛(wèi)處、各鎮(zhèn)（街）、其他相關單位各自負責進一步明確、細化。強化資金保障，區(qū)政府計劃列支3000萬元，用于全區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化和城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作，建立以公共財政為主、社會資金為輔的多元化投入機制。區(qū)成立城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生考核小組，由區(qū)政府督查室、區(qū)執(zhí)法分局負責對全區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生工作進行考核。實行“周巡查、月考核、年總評”制，區(qū)環(huán)境衛(wèi)生考核小組實行百分制考核。強化領導責任制，考核結果納入綜合考核，并與政績考核掛鉤。同時，區(qū)財政每年列支200萬元專項獎勵資金，對達到衛(wèi)生標準、獲得優(yōu)秀的鎮(zhèn)、街給予獎勵。

章丘實施城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化

本報訊 為提高環(huán)衛(wèi)事件的處臵效率和工作質(zhì)量，破解監(jiān)管不到位的難題，章丘市投入55萬元建立了數(shù)字化環(huán)衛(wèi)管理平臺，實施城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化。

該平臺運用了現(xiàn)代信息化技術，堅持數(shù)字城管模式，實現(xiàn)了對人員、車輛、設施、作業(yè)、事件等環(huán)衛(wèi)元素管理與監(jiān)督的有效分離，實現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)監(jiān)管與行政審批的有機融合，使政務大廳與環(huán)衛(wèi)內(nèi)部各部門之間的工作更加銜接。

鐵道北路有一農(nóng)貿(mào)市場，市場北門路邊有一垃圾點，由于是幾個村的交界處，垃圾清理時好時壞，造成了垃圾擋路、蠅蛆滋生、污水四溢，居民路過垃圾點都掩鼻而過，怨聲載道，非常不滿。自實施環(huán)衛(wèi)一體化后，章丘市環(huán)衛(wèi)部門按照“集中整治清垃圾、清洗路面見本色、消殺病菌防傳染、合理設箱便投放、站崗執(zhí)勤促引導”的五步工作法，在此處投放了密閉式垃圾箱，對生活垃圾日產(chǎn)日清，同時清洗路面、疏通排污管道，定時消毒，使臟亂差的現(xiàn)象得到轉變。

城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化拉開序幕

8月6日一大早，記者在明水街道眼明堂居看到，市環(huán)衛(wèi)管護中心的工作人員正在撤掉沿街無底垃圾箱，統(tǒng)一規(guī)劃投放密閉式垃圾桶，這標志著城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化的正式實施。

市環(huán)衛(wèi)管護中心按照先明水、后雙山的順序，積極與街道辦事處及村居接洽，商討環(huán)境衛(wèi)生接管具體事宜，逐條街巷、逐個區(qū)塊梯次接收。原有保潔員原則上一次性全部接收，統(tǒng)一配發(fā)標志服和工具，統(tǒng)一進行上崗培訓。對接管區(qū)域的垃圾進行集中清理，主要街道統(tǒng)一更換容積為660升的密閉垃圾桶，由專用壓縮式密閉垃圾車進行運輸，小巷、區(qū)、點更換容積為240升的密閉垃圾桶，由專用密閉側裝車運輸，確?！笆占\輸全封閉，生活垃圾不落地”。

此次城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化試點工作，共涉及明水、雙山14個村居，大街小巷、社區(qū)、單位、綠化帶、工商業(yè)戶、農(nóng)貿(mào)市場等全部納入到一體化范圍中來，主要道路采用“人工+機掃+灑水”保潔模式，次要道路以人工保潔為主，實行“墻根到墻根”式管理，做到“一支隊伍管到底，一把掃帚掃到邊”。同時，每村設立一名義務監(jiān)督員，公開服務監(jiān)督電話***，實行24小時值班，接受社會監(jiān)督。

第四篇：中國城市社區(qū)治理模式

中國城市社區(qū)治理模式：比較與分析

作者：何海兵 文章來源：轉載 點擊數(shù)：

治理是研究社會關系的新理念，強調(diào)通過合作、協(xié)商的方式實施對公共事務的管理，彌補國家和市場在社會資源配置過程中的不足或失效之處。我國自改革開放以來，尤其是建立社會主義市場經(jīng)濟體制之后，“單位人”逐漸轉變?yōu)椤吧鐣恕保鐣谐霈F(xiàn)了自由流動的資源和自由活動的空間，一批社會中介組織、民間團體應運而生，導致原有的城市基層社會管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈。將治理理論應用于我國城市基層社會的重構具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。本文探討了社區(qū)治理的概念、內(nèi)涵和特征，介紹了我國社區(qū)建設中出現(xiàn)的三種典型的治理模式，分析了它們的共同特征、各自特色、存在的問題和困難，并提出了我國社區(qū)治理的最終方向和階段性過程目標。

“治理”一詞自20世紀90年代以來在全世界政治、經(jīng)濟及社會領域得到了廣泛的運用，主要目的是為了彌補國家和市場在社會資源配置過程中的不足或失效之處。在最具權威的全球治理委員會的研究報告中，指出治理是各種公共的或私人的個人或機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[1]。與此巧合的是，我國在20世紀90年代啟動了社區(qū)建設的步伐，主要的背景是在經(jīng)濟體制轉軌的過程中，政府不能再象計劃經(jīng)濟體制下完全靠行政權力壟斷所有的資源，社會上已經(jīng)出現(xiàn)了大量的自由流動資源和自由活動空間[2]，個人從單位體制中解放了出來，而原有的主要管理“社會閑散人員”的街道和居委會體制在新形勢、新問題面前出現(xiàn)了很多不適應癥狀，與此同時，社區(qū)中也逐漸產(chǎn)生了一些社會中介組織、民間團體等，居民也越來越重視自己所居住的社區(qū)，開始參與一些社區(qū)公共事務。將“治理”概念應用于社區(qū)建設的過程中，對我國社區(qū)的長遠發(fā)展來說具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、社區(qū)治理的基本理念

社區(qū)是指一定數(shù)量居民組成的地域性的生活共同體。社區(qū)治理就是指在一定的地域范圍內(nèi)由政府與社區(qū)自治組織、非營利非政府組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務、推進社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動。與我國過去的基層社會管理相比，社區(qū)治理的特征在于：

1、就主體而言，由單一化轉變?yōu)槎嘣?。我國過去在對基層社會的管理中，管理主體單一化，只能是政府。而在社區(qū)治理中，主體的多元化是必然要求，除了國家（政府）主體之外，還有居民、社區(qū)自治組織、非營利非政府組織、轄區(qū)單位等。因此，社區(qū)的公共事務需要多元主體的參與和決策，政府與社區(qū)之間要形成積極而有成效的合作信任關系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程）[3]為目標，達至社區(qū)公共利益的最大化。

2、就過程而言，從強調(diào)行政控制到強調(diào)居民參與。我國過去的基層社會管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級科層色彩濃厚。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會之間的互動關系也都按照行政命令模式運行。而社區(qū)治理則強調(diào)居民參與，要求社區(qū)發(fā)展的各項規(guī)劃、社區(qū)建設的實施以及社區(qū)事務的處理等都必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應。居民不再依附于單位或街居組織，更不受它們的庇護，而是彼此形成平等互惠的關系。

3、就結構而言，由垂直科層結構轉變?yōu)闄M向網(wǎng)絡互動結構。我國過去的街居體制結構是從上級政府到街道辦事處到居委會再到居民，單位體制結構是從上級單位到下級單位再到居民，只有垂直的關系，沒有橫向的聯(lián)系。而在社區(qū)治理結構中，社區(qū)主體多元化，街道與居委會之間、居民與政府之間的關系由單向運行轉變?yōu)殡p向互動；大量社區(qū)中介組織的培育和發(fā)展，在居民和政府之間又是一道溝通和聯(lián)系的橋梁，從而

374 更新時間：2007-8-24 將社區(qū)中行政力量、自治力量和社會力量構筑成橫向的網(wǎng)狀結構 [4]。

二、社區(qū)治理的實踐模式

自20世紀90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區(qū)建設的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設立了26個“全國社區(qū)建設實驗區(qū)”。通過幾年的實踐總結和經(jīng)驗概括，形成了幾種代表性的城市社區(qū)治理模式，本文重點介紹上海模式、沈陽模式和江漢模式的主要特征。

1、上海模式。上海在實行“兩級政府、三級管理”改革的過程中，將社區(qū)定位于街道范圍，構筑了領導系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結合的街道社區(qū)管理體制。具體而言：

（1）社區(qū)管理領導系統(tǒng)：由街道辦事處和城區(qū)管理委員會構成。在“兩級政府，三級管理”體制下，街道辦事處成為一級管理的地位得到明確。隨著權力的下放，街道辦事處具有以下權限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權、分級管理權、綜合協(xié)調(diào)權、屬地管理權。街道辦成為街道行政權力的中心，“以塊為主、條塊結合”。與此同時，為了有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊等單位參加的城區(qū)管理委員會。城區(qū)管委會定期召開例會，商量、協(xié)調(diào)、督查城區(qū)管理和社區(qū)建設的各種事項，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。城區(qū)管委會作為條與塊之間的中介，發(fā)揮著重要的行政協(xié)調(diào)功能，使條的專業(yè)管理與塊的綜合管理形成了有機的整體合力。

（2）社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng)：由四個工作委員會構成。上海模式在街道內(nèi)設定了四個委員會：市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會、財政經(jīng)濟委員會。其具體分工是：市政管理委員會負責市容衛(wèi)生、市政建設、環(huán)境保護、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城市綠化。社區(qū)發(fā)展委員會負責社會保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務、社區(qū)教育、社區(qū)文化、計劃生育、勞動就業(yè)、糧籍管理等與社區(qū)發(fā)展有關的工作。社會治安綜合管理委員會負責社會治安與司法行政。財政經(jīng)濟管理委員會對街道財政負責預決算，對街道內(nèi)經(jīng)濟進行工商、物價、稅收方面的行政管理，扶持和引導街道經(jīng)濟。以街道為中心組建委員會的組織創(chuàng)新，把相關部門和單位包容進來，就使得街道在對日常事務的處理和協(xié)調(diào)中有了有形的依托。

（3）社區(qū)管理支持系統(tǒng)：由轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會團體、居民群眾及其自治性組織構成。它們通過一定的組織形式，如社區(qū)委員會、社區(qū)事務咨詢會、協(xié)調(diào)委員會、居民委員會等，主要負責議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和咨詢，從而對社區(qū)管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會這一群眾性自治組織作為“四級網(wǎng)絡”，抓好居民委會干部的隊伍建設，充分發(fā)揮居委會的作用，推動居民參與社區(qū)管理，維護社區(qū)治安穩(wěn)定，保障居民安居樂業(yè)。[5]

2、沈陽模式。從1998年下半年起，沈陽市在和平、沈河兩區(qū)試點的基礎上，開始在全市展開社區(qū)體制改革，重新調(diào)整了社區(qū)規(guī)模，理順了條塊關系，構建了新的社區(qū)管理組織體系和運行機制，形成了頗具特色的沈陽模式，在全國產(chǎn)生了廣泛的影響。其采取的主要措施是：

（1）明確社區(qū)定位。沈陽將社區(qū)定位在小于街道辦事處、大于原來居委會的層面上。由于原有的居委會規(guī)模過小，資源匱乏，如將社區(qū)定位在居委會則不利于社區(qū)功能的發(fā)揮。街道辦事處是政府的派出機關，在街道層面上組建社區(qū)，則又影響社區(qū)的自治性質(zhì)。因此，將社區(qū)確定在街道與居委會之間的層面上，可以避免兩方面的弊端，而有利于社區(qū)資源的利用與功能的發(fā)揮。

（2）合理劃分社區(qū)。沈陽市將社區(qū)主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位的自然地域劃分出來的“板塊型社區(qū)”；二是以封閉型的居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”；三是以職工家屬聚居區(qū)為主體的“單位型社區(qū)”；四是根據(jù)區(qū)的不同功能特點以高科技開發(fā)區(qū)、金融商貿(mào)開發(fā)區(qū)、文化街、商業(yè)區(qū)等劃分的“功能型社區(qū)”。

（3）建立新型的社區(qū)組織體系。這個組織體系由決策層、執(zhí)行層、議事層和領導層構成?！皼Q策層”為社區(qū)成員代表大會，由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項。“執(zhí)行層”為社區(qū)（管理）委員會，它與規(guī)模調(diào)整后的居委會實行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業(yè)管理公司負責人組成，對社區(qū)成員代表大會負責并報告工作，其職能是教育、服務、管理和監(jiān)督?！白h事層”為社區(qū)協(xié)商議事委員會，由社區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區(qū)代表大會閉會期間行使對社區(qū)事務的協(xié)商、議事職能，有權對社區(qū)管理委員會的工作進行監(jiān)督?！邦I導層”為社區(qū)黨組織，即根據(jù)黨章規(guī)定，設立社區(qū)黨委、總支和支部。

沈陽模式體現(xiàn)了“社區(qū)自治、議行分離”的原則，符合現(xiàn)代社會民主政治的發(fā)展方向，對社區(qū)的發(fā)展具有十分重要的意義。[6]

3、江漢模式。這是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)制實踐的經(jīng)驗。江漢區(qū)在學習借鑒沈陽模式的基礎上重新將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會”，通過民主協(xié)商和依法選舉，構建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會和社區(qū)協(xié)商議事會（與沈陽模式不同的是，江漢模式?jīng)]有把社區(qū)協(xié)商議事會作為社區(qū)成員代表大會的常設機構），并明確提出社區(qū)自治的目標，而實現(xiàn)這一目標的路徑選擇是轉變政府職能和培育社區(qū)自治。它的主要做法有：

（1）理順社區(qū)居委會與街道、政府部門的關系，明確職責，保障社區(qū)居委會的自治性。明確居委會與街道辦事處的關系是指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督的關系，不是行政上下級的關系。重新界定街道各行政部門與社區(qū)組織的職責，街道負責行政管理，承擔行政任務；而居委會負責社區(qū)自治，不再與街道簽目標責任狀，并有權拒絕不合理的行政攤派工作。同時還建立社區(qū)評議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎懲的主要依據(jù)。

（2）政府職能部門面向社區(qū)，實現(xiàn)工作重心下移。區(qū)街政府部門要做到“五個到社區(qū)”，即工作人員配置到社區(qū)，工作任務落實到社區(qū)，服務承諾到社區(qū)，考評監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費劃撥到社區(qū)。

（3）權隨責走，費隨事轉。包括兩種情況：一是區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會協(xié)助處理“與居民利益有關的”工作時，經(jīng)有關部門批準，并征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權利和必要的經(jīng)費；二是區(qū)街政府部門做不好也做不了的社會服務性職能向社區(qū)轉移時，必須同時轉移權利和工作經(jīng)費，做到“誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時或在承接社會性服務職能時，做到“有職、有權、有錢”。

（4）責任到人、監(jiān)督到人。主要指為保證區(qū)街政府部門職能轉換到位，不走過場，根治過去那種“遇見好事?lián)屩?，遇見麻煩事無人做，遇見責任?踢皮球?”的頑癥，建立“責任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實施機制。

通過這些措施，江漢區(qū)力圖建立一種行政調(diào)控機制與社區(qū)自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式。[7]

三、社區(qū)治理的比較分析

上述三種社區(qū)治理模式是在我國社區(qū)建設中涌現(xiàn)出的典型經(jīng)驗總結，既有共同特征，又各具特色，但與社區(qū)治理的基本理念相比，還存在諸多問題和不足之處。要實現(xiàn)社區(qū)治理的理想目標，還需要做很多的基礎性工作，并且這一過程是長期的。

1、共同特征

（1）歷史背景相同。如前文所述，在我國經(jīng)濟體制轉軌的過程中，城市社會管理出現(xiàn)了復雜、多樣的變化，如“單位人”逐漸轉變?yōu)椤吧鐣恕?；城市的老齡化趨勢加劇，老齡人口越來越多；外來人口大量涌入城市；與此同時，多種所有制經(jīng)濟的發(fā)展導致大量新型社會組織的產(chǎn)生，如個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、民辦非企業(yè)、各類社會中介組織等，形成了眾多的社會階層，這些個體戶、私營企業(yè)主、自由職業(yè)者等人士一開始就屬于無單位歸屬者，等等。面對這些新情況新問題，我國原有的城市基層社會管理體制——單位體制和街居體制相繼失效或失靈，因而迫切需要新的城市社會管理體制來適應社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。正是在這種形勢下，我國各地開展了社區(qū)管理運動，探索新型的社區(qū)治理模式。

（2）制度設計類似。在社區(qū)治理制度設計中，各城市都在社區(qū)定位、組織結構、職權劃分、運行機制等方面作了具體規(guī)定，雖然在細節(jié)方面存在差異，但在指導思想上都遵循有利于社區(qū)建設，有利于社區(qū)基層民主政治發(fā)展的原則。即使行政色彩濃厚的上海模式，也在居委會層面成立了居民代表大會，開展了居委會直選活動，并建立了“三會一公約”制度，即社區(qū)矛盾協(xié)調(diào)會、聽證會、評議會和居民公約，這些措施都擴大了基層民主，有利于群眾自治，有利于社區(qū)的發(fā)展。

（3）動力機制趨同。在理論上，社區(qū)治理來源于兩種力量的推動，一是社區(qū)自身力量，社區(qū)居民、社區(qū)自治組織和非政府組織等共同參與社區(qū)事務的治理，實現(xiàn)利益的需求，這是社區(qū)建設的主要力量；二是政府的外部推動，政府利用自身掌握的資源，在社區(qū)居民的參與下，共同推動社區(qū)發(fā)展。但在我國社區(qū)建設的實踐中，制度變遷是政府主導的結果。新型的社區(qū)治理模式，是政府在新的形勢面前主動推動的產(chǎn)物。由于政府部門仍舊掌握著眾多的資源，城市社區(qū)建設目前還脫離不了政府的指導和支持，社區(qū)治理還主要靠政府的外力推動。

2、各自特色

上海模式的特色是把社區(qū)建設與“兩極政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”的城市管理體制改革相結合，強化了街道辦事處的權力、地位和作用，并將社區(qū)定位于街道，形成“街道社區(qū)”，注重政府在社區(qū)發(fā)展中的主導作用，強調(diào)依靠行政力量，通過街居聯(lián)動發(fā)展社區(qū)的各項事業(yè)，因此上海的社區(qū)治理模式是屬于行政主導型的。由于政府的強勢推動，近幾年上海的社區(qū)建設日新月異，社區(qū)服務、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化等方面取得了突飛猛進的發(fā)展，涌現(xiàn)出一批文明社區(qū)和文明小區(qū)。上海的經(jīng)驗還被北京、天津、南京和杭州等城市借鑒采用。

沈陽模式的最大特點是社區(qū)組織體系的建設，按照類似于國家政權機構的設置，創(chuàng)造性地構造社區(qū)決策層（社區(qū)成員代表大會）、執(zhí)行層（社區(qū)委員會）、議事監(jiān)督層（社區(qū)協(xié)商議事委員會），從而形成“議行分離、相互制約”的運行互動機制。單從組織結構來說，沈陽模式屬于自治型，因而在全國產(chǎn)生了很大的影響，除了遼寧省內(nèi)其它城市外，武漢、?？?、西安、哈爾濱、合肥等地都學習借鑒沈陽經(jīng)驗。但是，在沒有外在環(huán)境和內(nèi)在條件保障的情況下，好的制度并不一定能夠得到好的實施，沈陽模式在實際運行過程中容易出現(xiàn)偏離現(xiàn)象，即“穿新鞋，走老路”，這也正是很多學者和政府官員擔憂的地方。

江漢模式是在沈陽模式基礎上的新發(fā)展，以主動轉變政府職能為核心特征，在體制創(chuàng)新中體現(xiàn)“小政府、大社會”的理念，不僅重構了社區(qū)微觀組織體系及運行機制，而且轉變了區(qū)、街政府部門的職能和行政運行機制，試圖建立社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)的共生機制，形成政府自覺依法行政、社區(qū)組織自主管理、社區(qū)人自愿參與相結合的治理模式，并在制度變遷上選擇漸進式的道路，即將社區(qū)建設規(guī)劃為三個階段：近期新型社區(qū)培育階段、中期現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展階段和遠期社區(qū)自治完善階段。江漢模式屬于合作型的社區(qū)治理模式，而當前我國大部分城市的社區(qū)建設都處于從行政主導型到合作型轉變的時期[8]。

3、存在的問題和困難

（1）政府常常越位、錯位、缺位，仍處理不好政府與社區(qū)的關系。由于目前政府在我國社區(qū)建設中占據(jù)主導地位，又沒有有效的制約機制，再加上傳統(tǒng)習慣因素，政府還沒有理順自己在社區(qū)治理中的角色，導致不該管的事務管了，該管的事務沒管或沒管好，出現(xiàn)越位、錯位、缺位的現(xiàn)象。有學者指出沈陽模式在目前階段還存在政府“越位”、“缺位”問題，如“以政代社”；自覺或不自覺地將非政府的社會組織作為依附于政府身上的附屬單位或下屬單位；大多數(shù)基層政府及其官員尚不懂得或不習慣或不善于對社區(qū)自治性組織進行政策上的指導；對非政府的社會中介服務機構、專業(yè)化的社會工作機構等第三部門社會組織的培育還不到位等[9]。在上海模式中，街道辦事處以前的下派任務繼續(xù)要居委會承擔，“上面千條線，下面一根針”的局面沒有改觀，并將居委會主任作為事業(yè)單位編制并公開招聘非本社區(qū)的人員來擔任，社區(qū)的行政性負擔很重。在江漢模式中，政府職能部門在社區(qū)設立辦事機構和人員，直接侵占了社區(qū)的辦公空間和財政空間。

（2）居民社區(qū)參與不足，社區(qū)意識不強。居民社區(qū)參與是社區(qū)發(fā)展的動力之所在，但是在全國城市社區(qū)建設中普遍存在居民參與程度低的狀況，以上所介紹的三種典型的社區(qū)模式也不例外。上海社科院社會調(diào)查中心2000年6月的一次大型調(diào)查結果顯示，只有25%的居民表

示“樂于參加”或“愿意經(jīng)常參加”社區(qū)內(nèi)各種活動或事務。而且分布不均勻，從年齡層次看，參與社區(qū)活動的主要人員是一老一少，“老”是指離退休人員，“少”是指中小學生。據(jù)統(tǒng)計，參與社區(qū)活動的人員中將近70%的人是離退休人員，中小學生占了10%左右，中青年僅占 20%，而且如果沒有單位強制性組織參與，中青年的比例將會更低；從收入、文化程度來看，居民收入、文化程度越高，社區(qū)參與率越低[10]。由于社區(qū)建設的時間不長，居民還沒有擺脫單位體制的影響，只把社區(qū)當成居所，沒有很強的歸屬感和認同感。社區(qū)意識不強，導致社區(qū)建設的動力支持不夠。

（3）社區(qū)自治組織和中介組織比較虛弱，社區(qū)的公共資源難以整合。目前在社區(qū)中，只有政府組織和居委會組織比較成熟，由于政府組織的過于強大，導致居委會群眾性自治組織的地位被虛化。居委會過分依賴于街道辦事處等政府組織，使得其自治功能得不到實現(xiàn)，不能真正體現(xiàn)居民的主體意識和參與意識，因而也就很難贏得居民的認同，社區(qū)的公共資源也就得不到有效的整合。而社區(qū)中的其他社會中介組織則缺乏足夠的資源和權威，它們還沒有足夠的能力代替政府部門組織居民管理公共事務。前面所述的三種模式都沒有體現(xiàn)對社區(qū)中介組織的重視，而社區(qū)中介組織的發(fā)展，對較好地滿足居民需要，充分發(fā)掘和利用社區(qū)資源，建立社區(qū)民主自治等方面起著重要作用。

4、未來的方向和目標

（1）總目標：雖然實現(xiàn)社區(qū)自治還存在很多困難和問題，但社區(qū)自治應是我國社區(qū)建設堅持的最終方向，因為社區(qū)自治的意義不僅僅在于城市基層社會的管理，它還具有十分重要的政治功能，關系到黨的社會基礎，關系到政府權威的基層來源，關系到人民生活水平的提高，關系到全面小康社會的實現(xiàn)。當然，社區(qū)自治需要得到我國宏觀政治體制的支持。隨著我國政治體制改革的深入，隨著公共領域的形成，制約社區(qū)自治的因素會逐漸消失。因此，社區(qū)治理的未來方向是向自治型模式過渡。

（2）過程目標：在實現(xiàn)社區(qū)自治的路徑上，選擇漸進式的道路是比較合適的，而在這一長期過程中，需要重視幾項基礎性的工作。

其一，進一步完善社區(qū)治理結構，理順社區(qū)中政府、市場、社會的關系。目前，各社區(qū)的制度設計操作性強、理論性弱，機構設置并沒有明確的法律依據(jù)，未來的發(fā)展方向也比較含糊。因此，要進一步改革和完善各社區(qū)的管理體制，使社區(qū)的治理結構從單一的垂直結構向網(wǎng)狀的水平結構轉變，使社區(qū)中政府、市場和社會三大版塊形成真正合作的互動關系[11]。

其二，提升居民社區(qū)意識，培養(yǎng)社區(qū)自治能力。社區(qū)建設要不斷地增強居民的社區(qū)歸屬感和認同感，擴大居民參與的范圍和程度，要重視社區(qū)功能的開發(fā)，發(fā)展社區(qū)服務，塑造社區(qū)文化，滿足居民的各種需求。社區(qū)居委會要逐步提高自身的能力，能夠代表居民的切身利益，減少對行政系統(tǒng)的依賴，贏得居民的支持和合作，共同促進社區(qū)的發(fā)展。

其三，大力發(fā)展專業(yè)性的社區(qū)服務組織等中介機構。社區(qū)中介組織是聯(lián)結居民與政府組織的橋梁，對于整合社區(qū)資源、凝聚社區(qū)力量、協(xié)調(diào)社區(qū)矛盾、提供社區(qū)服務等諸多方面起著重要作用，是現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展必不可少的主體之一。而目前我國的社區(qū)中介組織，尤其是專業(yè)性的社區(qū)工作組織極其缺乏。因此，政府部門應通過政策引導和資金資助等形式培育社區(qū)中介機構的發(fā)展，讓中介組織承擔起政府、企業(yè)、事業(yè)單位剝離出來的社

第五篇：社區(qū)治理模式探討

社區(qū)治理模式探討

摘 要 本文從社區(qū)本身所具有的特性出發(fā),通過對社區(qū)類型的分析,找到更加適合社區(qū)本身特性的治理模式。

關鍵詞 社區(qū)類型 治理模式

中圖分類號:F299文獻標識碼:A

一、社區(qū)治理的相關概念

最早對社區(qū)作出定義的是德國學者滕尼斯,他指出社區(qū)是指由同質(zhì)人口組成的互相幫助、關系密切的人性化團體。盡管對于社區(qū)的定義爭論不休,但是關于社區(qū)的幾個要素卻得到一致認同,即人口、地域、生活方式、社區(qū)文化、意識等。國外關于社區(qū)治理的理論主要包括三種模式,即社區(qū)自治模式、行政主導模式和混合式模式;國內(nèi)也主要存在三種模式,即沈陽模式、上海模式和江漢模式。但是我們會發(fā)現(xiàn),這種分類太過籠統(tǒng),單從我國來看,每個社區(qū)都有自己的特色,單純地套用哪種模式可能并不符合現(xiàn)實情況。

二、社區(qū)類型

(一)特殊的社區(qū)類型。

特殊的社區(qū)類型主要包括:胡同社區(qū)、風景區(qū)社區(qū)、單位社區(qū)。胡同社區(qū)是指依附于原有的胡同形態(tài)所形成的社區(qū)。其主要特點是社區(qū)保持較多的傳統(tǒng)色彩,且多數(shù)居民為本地居民;風景區(qū)社區(qū)一方面旅游所帶來的副產(chǎn)業(yè)提高了其社區(qū)經(jīng)濟水平,另一方面旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的負效應也會影響其生活;單位社區(qū) 仍然存在,雖然我國的“單位制”已經(jīng)逐漸消除,但是市場經(jīng)濟的發(fā)展并沒有讓單位房遠離人們的視線。

(二)按年齡劃分。

按年齡我們可以分為未成年社區(qū)、中青年社區(qū)和老年社區(qū)。未成年社區(qū)是指未成年的人數(shù)比例達到一定程度,這里的未成年即“不滿18周歲的人”;.中青年社區(qū)的居民年齡一般在18-60歲之間,這些群體往往處于身體健康和事業(yè)成功的高峰期;老年社區(qū)中的居民一方面對醫(yī)藥的依賴性比較高,另一方面心理上也會有孤獨感。

(三)按經(jīng)濟狀況劃分。

按照居民的經(jīng)濟狀況可將社區(qū)分為平民社區(qū)、高檔社區(qū)和別墅社區(qū)。平民社區(qū)是指經(jīng)濟水平處于相對較低地位的社區(qū);高檔社區(qū)是與平民社區(qū)相對應的,他們大多具有較高的工資收入、較好的生活環(huán)境和享受高檔的消費;別墅社區(qū)的居民一般具有較為明顯的社會地位或者很高的收入,特殊的身份和地位使其對隱私和安全特別關注。

三、探索社區(qū)的新的治理模式

本文對社區(qū)治理模式的探索主要圍繞兩個維度進行,即根據(jù)經(jīng)濟學上的供給和需求原理,將“居民最需要什么”和“社區(qū)怎么滿足居民的需要”這兩點作為維度,通過對這兩個維度的深度闡釋進而分析不同類型社區(qū)的治理模式。

(一)特殊社區(qū)的治理模式。

胡同社區(qū)因為其特殊的形態(tài),在這種模式下,社區(qū)組織應該著重舉行更多的有利于交流的活動,比如“廚藝大比拼”、“種花比賽”、“文藝比賽”、“太極展示”等,通過一系列的活動。

風景區(qū)社區(qū)由于其具有的特殊的地理環(huán)境,其社區(qū)居民也具有了不同的需求。社區(qū)組織需要注意公共服務的提供,比如制定相應的環(huán)境保護規(guī)則、游客須知規(guī)定等,盡量保證旅游活動不干擾社區(qū)居民的正常生活。

單位社區(qū)的居民大多具有相同的工作背景,所以社區(qū)組織應該注重單位社區(qū)之間的心理交流,比如可以采用建立社區(qū)BBS、網(wǎng)上聊天等方式。

(二)按年齡劃分的社區(qū)治理模式。

未成年社區(qū)是指未成年居民占社區(qū)居民的大多數(shù)。針對未成年社區(qū)的特殊性,社區(qū)組織一方面更多提供未成年所需的服務設施;另一方面,需要加強孩子以及家長的交流,培養(yǎng)健康的生活態(tài)度。

中青年社區(qū)模式中社區(qū)組織更應該關注他們的現(xiàn)實生活情況,比如為他們提供更切合實際的投資計劃建議、為他們舉行一些緩解壓力的講座、家庭旅游建議等。

老年模式中,首先從醫(yī)療上,建立針對老人的社區(qū)醫(yī)療服務;其次從心理上,給老人們提供更多心理交流的機會;最后,社區(qū)組織可以成立一些對老人有利的團體,豐富老人的文化生活。

(三)按經(jīng)濟狀況劃分的社區(qū)模式。

平民社區(qū)模式中,社區(qū)組織一方面需要為其提供更多的工作培訓計劃和更多的工作信息;另外,社區(qū)組織應該為居民提供更多的日常服務。

高檔社區(qū)的居民會有相似的消費理念和不同的環(huán)境要求,他們對社區(qū)的綠化環(huán)境以及安寧程度都有較高要求,所以,社區(qū)組織要做的是保證他們生活的舒適和便捷。

別墅社區(qū)也具有較大的特殊性,社區(qū)組織應該提供良好的安全保障,同時對別墅居民的隱私應該有健全的保護制度。同時,別墅居民對家政服務等一些臨時工可能有較大的需求,社區(qū)組織應該為他們提供完備的信息渠道,這樣就可以保證其生活的便捷。

按照社區(qū)類型分析社區(qū)治理模式,只是一個初步的設想,但是具體到實踐中,還需要做大量的調(diào)研工作。比如對社區(qū)的分類,以及將分類應用到實踐中的具體技術問題,這些都需要進一步理論的探討和實踐的檢驗。

(作者:王靜婷,中國政法大學08研行政管理班學生碩士研究生，主要研究方向:公民自治與社區(qū)治理;王凱,北京大學軟件與微電子學院碩士研究生,主要研究方向:軟件工程)

注釋:

由于改革以前, 中國城市居民的住房主要山單位分配,所以在全國城市普遍存在“單位大院”, 即同一單位的職工被分配在單位建造的同一住房大院里。

參考文獻:

[1][美]理查德?C?博克斯,孫柏英等譯.公民治理:引領21 世紀的美國社區(qū).中國人民大學出版社,2005年版.[2]徐永祥.社區(qū)發(fā)展論.華東理工大學出版社,2000年版.[3]林尚立主編.社區(qū)民主與治理:案例研究.社會科學文獻出版社,2003年版.[4][美]喬治?S?布萊爾,伊佩莊等譯.社區(qū)權力與公民參與.中國社會科學出版社,2003年版.[5]潘小娟.中國基層社會重構――社區(qū)治理研究.中國法制出版社,2004年版.