第一篇：城市化 失地農(nóng)民 社會保障

城市化論文：失地農(nóng)民的社會保障問題研究

【中文摘要】隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn),城市的土地不斷擴(kuò)張,越來越多原本屬于農(nóng)村集體的土地被國家征收,導(dǎo)致越來越多的農(nóng)民失去了他們賴以生存的基礎(chǔ)。在我國,土地對農(nóng)民來說不僅僅是生產(chǎn)資料,也是承擔(dān)農(nóng)民最低生活保障、就業(yè)保障、養(yǎng)老保障的重要載體。失去了土地的農(nóng)民,也就失去了最基本的生活保障,成為游離于城市和農(nóng)村的弱勢群體,嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也給整個社會的穩(wěn)定和諧增添了不安全因素。因此失地農(nóng)民的社會保障問題已經(jīng)成為了全社會共同關(guān)注的熱點問題。本文從失地農(nóng)民的概念和產(chǎn)生原因入手,分析我國目前針對失地農(nóng)民實施的社會保障制度存在哪些問題,著重闡述對失地農(nóng)民施行社會保障的迫切性,并結(jié)合國內(nèi)幾種典型的失地農(nóng)民社會保障模式進(jìn)行實證分析,最后得出完善我國失地農(nóng)民社會保障制度的總體思路和政策建議。

【英文摘要】With the rapid development of our economy.industrialization and urbanization of the city of the land is spreading, the original manuscript belonging to the collective land was the state and lead to more and more out of the peasants that they were the foundation.in china, land to a farmer is not merely the means of production, is also responsible for the protection of minimum living and job security, retirement protection important vector.a land of the peasants, they lose

their the most basic hygienic and...【關(guān)鍵詞】城市化 失地農(nóng)民 社會保障

【英文關(guān)鍵詞】banization landless peasants social security 【索購全文】聯(lián)系Q1：138113721Q2：139938848

【目錄】失地農(nóng)民的社會保障問題研究6-711-1311-1212-13

ABSTRACT7

引言8-11

致謝5-61.緒論

摘要

1.1 研究背景111.3 研究的內(nèi)容12

1.2 研究意義1.4 研究方法13-19

2.1 國內(nèi)相關(guān)

2.國內(nèi)外研究綜述及評價

文獻(xiàn)綜述13-1414-19

2.2 國外土地征收制度概述

2.2.2

2.2.1 英國土地征收及保障制度14-15

美國土地征收及保障制度15-16制度16-1717-19

2.2.3 日本土地征收及保障

2.2.4 國外土地征收制度對我國的借鑒意義3.我國失地農(nóng)民的基本情況概述19-23

3.1 失

地農(nóng)民的概念和產(chǎn)生原因19-2020

3.2 失地農(nóng)民的基本情況

3.3.1 失去穩(wěn)定的3.3.3 再

4.3.3 失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀20-23

生活來源20-21就業(yè)困難21-22

3.3.2 日常生活成本提高21

3.3.4 社會保障制度不健全22-23

失地農(nóng)民社會保障的必要性23-30障存在的主要問題23-24

23-28

4.1 我國失地農(nóng)民社會保

4.1.1 農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛位

4.1.3

4.1.2 農(nóng)村土地征收制度存在缺陷24-25

征地補(bǔ)償存在問題26-27

25-264.1.4 就業(yè)保障存在不足

4.1.6 中央政府責(zé)

4.1.5 司法保護(hù)欠缺27-28

任承擔(dān)不到位2828-30

4.2 失地農(nóng)民社會保障的必要性

4.2.2 有利

4.2.1 有利于維護(hù)社會公平正義28

28-29

于統(tǒng)籌社會保障體系29-3030-3531-3233-3535-4235-36

4.2.3 有利于構(gòu)建社會和諧安定

5.國內(nèi)不同失地農(nóng)民保障模式的比較分析5.1 北京模式30-315.3 浙江模式32-33

5.2 重慶模式

5.4 不同模式的比較分析

6.失地農(nóng)民社會保障問題解決的思路及具體辦法6.1 失地農(nóng)民社會保障問題解決的總體思路6.1.1 公平優(yōu)先,兼顧效率

35-36

6.1.2 城鄉(xiāng)一

6.2 失

體,有機(jī)結(jié)合366.1.3 因地制宜,逐步發(fā)展36

36-42

地農(nóng)民社會保障問題解決的政策建議范圍,完善征地程序36-37理補(bǔ)償機(jī)制37-38失地農(nóng)民的基本生活民的競爭力40障40-42歷44-46

6.2.1 嚴(yán)格征地

6.2.2 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),建立合6.2.3.建立失地農(nóng)民社會保障體系,保障38-40

6.2.4 加強(qiáng)教育培訓(xùn),提高失地農(nóng)

6.2.5 做好司法救濟(jì),為失地農(nóng)民提供法律保

參考文獻(xiàn)43-44

作者簡

7.結(jié)語42-43

學(xué)位論文數(shù)據(jù)集46

第二篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

近年來，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會問題，已經(jīng)成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)的角度，對失地農(nóng)民的權(quán)益、社會保障問題進(jìn)行研究。

根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《1997年-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國人均耕地水平測算，將新增約1200萬被征地農(nóng)民。國土資源部的研究課題《21世紀(jì)我國耕地資源前景分析及保護(hù)對策》也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001年-2030年全國年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達(dá)3600萬畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農(nóng)民7800萬人，失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1.1億人。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國被調(diào)查失地農(nóng)戶中，僅有2.7%的勞動力得到安臵，20%的勞動力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機(jī)會。特別是40歲以上的勞動力，他們?nèi)狈氖露?、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗，同時又由于投資理財知識和能力不足，面對變幻莫測的市場，難以為土地補(bǔ)償費尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來企業(yè)為裁減冗員而實行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過多的工作人員，再無力安臵大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安臵的失地農(nóng)民因在競爭中處于劣勢，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動力。

二、失地農(nóng)民的社會保障狀況

在我國農(nóng)村，施行的是群眾互助和國家救濟(jì)為主的社會保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國城鄉(xiāng)間社會保障資源分配嚴(yán)重失

衡，農(nóng)村社會保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動和社會保障

部首次發(fā)布的《近年來我國社會保險基本情況》顯示，目前中國城鎮(zhèn)

參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險的覆蓋率達(dá)到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險的推進(jìn)

比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國社會保障費用支出的情況來看，占全國人口80%的農(nóng)民，只享有社會保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費

用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問題的加劇，為失地農(nóng)民建立

社會保障越來越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會保障制度的實踐就會發(fā)現(xiàn)存在的一些問題：首先，社會保障只是一種稱謂，實質(zhì)

是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農(nóng)民的社會保障制度，其相關(guān)實踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國社會保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對

社會保障實踐的實施缺乏有效監(jiān)督、驗證，尤其是對社會保障基金的運營缺乏監(jiān)管；再次，社會保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民

還處于無保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居

民同等的社會保障待遇。就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等

社會保險。

三、完善失地農(nóng)民社會保障制度存在的問題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當(dāng)前農(nóng)村土地制度的一個明顯缺點就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明

確。為此，明晰國家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理

好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失

地農(nóng)民問題的前提。通過界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運用法律等手段保證

各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵、約束機(jī)制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達(dá)到農(nóng)地資

源的合理流動和優(yōu)化配臵，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)

村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個“金字塔”型的農(nóng)村土地

產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)

濟(jì)組織代表國家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金

字塔的塔底。

(二)完善征地補(bǔ)償制度

1.規(guī)范征地補(bǔ)償程序。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問題，法律

尚無明文規(guī)定。征地實施單位一般不直接面對農(nóng)民個人，而只是面對

村、鄉(xiāng)兩級，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財政。在征地補(bǔ)償費里農(nóng)民

最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征

地補(bǔ)償費的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國家行政行為，而不是民事行為，因

此需要按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵭?。通過具體的征地程序，可以避免征

地主體在行使征地權(quán)力時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。國外在這一點上值得我們借鑒，他們有

嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相

關(guān)人先提出補(bǔ)償申請；(2)主管土地征用的政府機(jī)構(gòu)自己或請專業(yè)評

估師對被征地及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查評估；(3)主管機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償金額

及方式；(4)支付補(bǔ)償；(5)如果在補(bǔ)償方面有爭議，有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行

裁決。

2.規(guī)定合理的補(bǔ)償金。從法津方面來講，我國《土地管理法》

規(guī)定的土地補(bǔ)償費、安臵補(bǔ)助費是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計算的。對失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費為前三年平

均產(chǎn)值的6~lO倍，安臵補(bǔ)助費為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安臵補(bǔ)

償費和土地補(bǔ)償費的標(biāo)準(zhǔn)總和，不得超過土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價值，其在計劃經(jīng)濟(jì)體制

下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，它失去科學(xué)性

和合理性。這種補(bǔ)償費既沒有反映出土地的地理位臵、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

水平、土地市場交易價格、入均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價值差別，也沒有考慮市場條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這

種補(bǔ)償制度不利于“三農(nóng)”問題的解決和整個社會的平穩(wěn)發(fā)展。地方

政府在征用土地時，必須考慮市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實反映土地資源

價格、土地增值收益和社會保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確

定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容

上，除了補(bǔ)償土地價值、勞動力安臵、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p

害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項間接損失等項

目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要

確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對被征收土地農(nóng)民的安臵，區(qū)

別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為

導(dǎo)向的多種途徑安臵，建立復(fù)合式征地安臵模式或?qū)φ鞯匕才Z補(bǔ)建費的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補(bǔ)償方式多元化。目前，我國主要采取貨幣補(bǔ)償方

式，實行“分錢到戶”一次性到位的單一補(bǔ)償方式。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購買急需消費品，加之農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種

補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國等發(fā)達(dá)國

家的成功經(jīng)驗，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采

用實物補(bǔ)償。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要?？梢圆扇§`活多樣的補(bǔ)償形式。(1)土地入股。在堅持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將

被征用的土地按市場價格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動貢獻(xiàn)及

土地的狀況等綜合因素折算，實行參股合作經(jīng)營，農(nóng)民入廠就業(yè)，分

享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工

資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展

生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(2)留地安臵。政府

按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土

地，由其開發(fā)經(jīng)營，實際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留

用土地有留用集體土地、國有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地臵

換。當(dāng)土地補(bǔ)償不足，土地被征用者長遠(yuǎn)生計無法維持時，可以采用

土地臵換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地臵換的情況下，可以采用由

征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代

形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(4)替代地補(bǔ)償?？紤]到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土

地補(bǔ)償費后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

時，以國有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。(5)

增值補(bǔ)償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范

性和公開性，真正實行按市場價補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到

經(jīng)營城市過程中土地增值部分的收益。

(三)加強(qiáng)對失地農(nóng)民安臵政策的創(chuàng)新

我國失地農(nóng)民的安臵政策經(jīng)過了幾個階段的演變。從 1981 年

-1993年的“貨幣安臵政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)

興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相繼在不同

地區(qū)實行。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地?fù)Q保障”等做

法都是“自上而下”的政策運行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維

護(hù)自身權(quán)益時處于弱勢地位。城市化進(jìn)程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項

決策，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽取農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分地尊重這部分

農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護(hù)

失地農(nóng)民利益，從政策上來保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運行模式來彌補(bǔ)“自上而下”的政策

運行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對“土

地?fù)Q社?！闭叩男拚屯晟?，使失地農(nóng)民社會保障政策從“保生活”

逐漸過渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體

會議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本

生活長期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會保障政策將

會成為推動失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會保障試行

辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自

身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報批等違法用地的實踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后

權(quán)益得到保障。這不失為對舊的安臵模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方

式.不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之

以漁”的方式。力爭把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動力，繼而以失

地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是

大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對較高、體力強(qiáng)

壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)

村出現(xiàn)了土地經(jīng)營粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)

務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識、技術(shù)和觀念上的障礙。

因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再從事農(nóng)務(wù)，并形成一

定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營.從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城

市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對比較開闊，他們更了解市場需

求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對比較高的經(jīng)濟(jì)作物，他們可以在品種和地域上實行多樣化經(jīng)營，這也會促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)

業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品

加工投資，既延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以

為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安臵問

題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實現(xiàn)：一是對吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實行一定的優(yōu)惠政策，對那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會效益的企業(yè)進(jìn)行稅費減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動企業(yè)增崗

進(jìn)人的積極性；二是通過發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和

收入增長爭取空間；三是應(yīng)該鼓勵、倡導(dǎo)和推動市民的消費觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對農(nóng)村民間借貸進(jìn)行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運用既可以為資金所有者增收，又能集中閑臵資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強(qiáng)化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級政府應(yīng)主動與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實現(xiàn)對失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場需求的勞動者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時，各級政府要提供大量準(zhǔn)確、及時的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險和流動成本。

第三篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

近年來，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會問題，已經(jīng)成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)的角度，對失地農(nóng)民的權(quán)益、社會保障問題進(jìn)行研究。

根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《1997年-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國人均耕地水平測算，將新增約1200萬被征地農(nóng)民。國土資源部的研究課題《21世紀(jì)我國耕地資源前景分析及保護(hù)對策》也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001年-2030年全國年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達(dá)3600萬畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農(nóng)民7800萬人，失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1.1億人。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國被調(diào)查失地農(nóng)戶中，僅有2.7%的勞動力得到安置，20%的勞動力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機(jī)會。特別是40歲以上的勞動力，他們?nèi)狈氖露?、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗，同時又由于投資理財知識和能力不足，面對變幻莫測的市場，難以為土地補(bǔ)償費尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來企業(yè)為裁減冗員而實行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過多的工作人員，再無力安置大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安置的失地農(nóng)民因在競爭中處于劣勢，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動力。

二、失地農(nóng)民的社會保障狀況

在我國農(nóng)村，施行的是群眾互助和國家救濟(jì)為主的社會保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國城鄉(xiāng)間社會保障資源分配嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社會保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動和社會保障部首次發(fā)布的《近年來我國社會保險基本情況》顯示，目前中國城鎮(zhèn)參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險的覆蓋率達(dá)到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險的推進(jìn)比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國社會保障費用支出的情況來看，占全國人口80%的農(nóng)民，只享有社會保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問題的加劇，為失地農(nóng)民建立社會保障越來越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會保障制度的實踐就會發(fā)現(xiàn)存在的一些問題：首先，社會保障只是一種稱謂，實質(zhì)是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農(nóng)民的社會保障制度，其相關(guān)實踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國社會保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對社會保障實踐的實施缺乏有效監(jiān)督、驗證，尤其是對社會保障基金的運營缺乏監(jiān)管；再次，社會保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民還處于無保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險。

三、完善失地農(nóng)民社會保障制度存在的問題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當(dāng)前農(nóng)村土地制度的一個明顯缺點就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明確。為此，明晰國家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失地農(nóng)民問題的前提。通過界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運用法律等手段保證各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵、約束機(jī)制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達(dá)到農(nóng)地資源的合理流動和優(yōu)化配置，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個“金字塔”型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)濟(jì)組織代表國家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金字塔的塔底。

(二)完善征地補(bǔ)償制度

1.規(guī)范征地補(bǔ)償程序。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問題，法律尚無明文規(guī)定。征地實施單位一般不直接面對農(nóng)民個人，而只是面對村、鄉(xiāng)兩級，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財政。在征地補(bǔ)償費里農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征地補(bǔ)償費的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國家行政行為，而不是民事行為，因此需要按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵭?。通過具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地權(quán)力時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。國外在這一點上值得我們借鑒，他們有嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相關(guān)人先提出補(bǔ)償申請；(2)主管土地征用的政府機(jī)構(gòu)自己或請專業(yè)評估師對被征地及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查評估；(3)主管機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償金額及方式；(4)支付補(bǔ)償；(5)如果在補(bǔ)償方面有爭議，有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。

2.規(guī)定合理的補(bǔ)償金。從法津方面來講，我國《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計算的。對失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費為前三年平均產(chǎn)值的6~lO倍，安置補(bǔ)助費為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安置補(bǔ)償費和土地補(bǔ)償費的標(biāo)準(zhǔn)總和，不得超過土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價值，其在計劃經(jīng)濟(jì)體制下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，它失去科學(xué)性和合理性。這種補(bǔ)償費既沒有反映出土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場交易價格、入均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價值差別，也沒有考慮市場條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這種補(bǔ)償制度不利于“三農(nóng)”問題的解決和整個社會的平穩(wěn)發(fā)展。地方政府在征用土地時，必須考慮市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實反映土地資源價格、土地增值收益和社會保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容上，除了補(bǔ)償土地價值、勞動力安置、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項間接損失等項目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對被征收土地農(nóng)民的安置，區(qū)別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為導(dǎo)向的多種途徑安置，建立復(fù)合式征地安置模式或?qū)φ鞯匕仓醚a(bǔ)建費的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補(bǔ)償方式多元化。目前，我國主要采取貨幣補(bǔ)償方式，實行“分錢到戶”一次性到位的單一補(bǔ)償方式。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購買急需消費品，加之

農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國等發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采用實物補(bǔ)償。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要?？梢圆扇§`活多樣的補(bǔ)償形式。(1)土地入股。在堅持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將被征用的土地按市場價格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動貢獻(xiàn)及土地的狀況等綜合因素折算，實行參股合作經(jīng)營，農(nóng)民入廠就業(yè)，分享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(2)留地安置。政府按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土地，由其開發(fā)經(jīng)營，實際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留用土地有留用集體土地、國有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地置換。當(dāng)土地補(bǔ)償不足，土地被征用者長遠(yuǎn)生計無法維持時，可以采用土地置換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地置換的情況下，可以采用由征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(4)替代地補(bǔ)償?？紤]到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補(bǔ)償費后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞綍r，以國有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。(5)增值補(bǔ)償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開性，真正實行按市場價補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到經(jīng)營城市過程中土地增值部分的收益。

(三)加強(qiáng)對失地農(nóng)民安置政策的創(chuàng)新

我國失地農(nóng)民的安置政策經(jīng)過了幾個階段的演變。從 1981 年-1993年的“貨幣安置政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安置”、“留地安置”、“股田制保障安置”等政策也相繼在不同地區(qū)實行。但是也要看到，“貨幣安置”為主和“土地?fù)Q保障”等做法都是“自上而下”的政策運行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時處于弱勢地位。城市化進(jìn)程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項決策，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽取農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分地尊重這部分農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護(hù)失地農(nóng)民利益，從政策上來保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運行模式來彌補(bǔ)“自上而下”的政策運行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對“土地?fù)Q社?！闭叩男拚屯晟?，使失地農(nóng)民社會保障政策從“保生活”逐漸過渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會保障政策將會成為推動失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會保障試行辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報批等違法用地的實踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后權(quán)益得到保障。這不失為對舊的安置模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方式.不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之以漁”的方式。力爭把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動力，繼而以失地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對較高、體力強(qiáng)壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)村出現(xiàn)了土地經(jīng)營粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識、技術(shù)和觀念上的障礙。因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再從事農(nóng)務(wù)，并形成一定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營.從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對比較開闊，他們更了解市場需求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對比較高的經(jīng)濟(jì)作物，他們可以在品種和地域上實行多樣化經(jīng)營，這也會促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工投資，既延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安置問題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實現(xiàn)：一是對吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實行一定的優(yōu)惠政策，對那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會效益的企業(yè)進(jìn)行稅費減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動企業(yè)增崗進(jìn)人的積極性；二是通過發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和收入增長爭取空間；三是應(yīng)該鼓勵、倡導(dǎo)和推動市民的消費觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對農(nóng)村民間借貸進(jìn)行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運用既可以為資金所有者增收，又能集中閑置資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強(qiáng)化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級政府應(yīng)主動與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實現(xiàn)對失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場需求的勞動者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時，各級政府要提供大量準(zhǔn)確、及時的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險和流動成本。

第四篇：淺析我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題

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淺析我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題

作者：粟琪 姜澤芳

摘 要 20世紀(jì)80年代以來，伴隨著我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，產(chǎn)生了一個失去土地卻又無法真正融入城市生活，從而游離于城市與鄉(xiāng)村之間的新的社會困難群體——失地農(nóng)民，而當(dāng)今社會的快速發(fā)展以及對土地需求的快速增長使得失地農(nóng)民這一特殊群體越來越龐大。作為弱勢群體，失地農(nóng)民社會保障問題正逐步受到社會關(guān)注，成為我國維護(hù)社會和諧穩(wěn)定和長治久安的重要因素之一。本文通過對城市化進(jìn)程中我國失地農(nóng)民社會保存在的主要問題進(jìn)行分析，提出了健全我國失地農(nóng)民社會保障體系的具體措施，以期能為解決我國失地農(nóng)民社會保障問題提供一些切實可行的方法和對策，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民 社會保障 問題 對策

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

近年來，隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量的農(nóng)業(yè)用地被征用為建設(shè)用地，產(chǎn)生了大批的失地農(nóng)民。當(dāng)前中國失地農(nóng)民的總數(shù)已經(jīng)超過了4000萬人，在“十一五”期間每年新增的失地農(nóng)民約200萬，“十二五”期間失地農(nóng)民的規(guī)模還將繼續(xù)增加。有學(xué)者測算，預(yù)計到2020年，失地農(nóng)民將突破一億人，成為一個龐大的特殊群體。但當(dāng)前，對于這個龐大的特殊群體的保障制度并不完善，作為農(nóng)民，他們失去了基于土地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收入作為生活來源，又不能享受到城鎮(zhèn)職工的社會保障體系帶來的后續(xù)保障，他們的合法權(quán)益得不到有效維護(hù)，使他們逐漸成為邊緣化的弱勢群體，由此產(chǎn)生了諸多的社會問題，各種沖突頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響社會和諧。在這種背景下，如何將被失地農(nóng)民的利益考慮進(jìn)來，切實使失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活得以妥善安置，成為一個艱巨而任重道遠(yuǎn)的使命。

1失地農(nóng)民概念界定

失地農(nóng)民這一詞匯是現(xiàn)階段我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會快速轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的新詞匯，目前，學(xué)術(shù)界對失地農(nóng)民這一概念并沒有形成統(tǒng)一明晰的認(rèn)識。一般意義上來講，失地農(nóng)民泛指失去土地的農(nóng)民。白呈明（2003）認(rèn)為，農(nóng)民在失地過程中，不僅失去了土地、就業(yè)、生活的保障，還失去了政府對他們的技術(shù)、資金、農(nóng)資等方面的支持的機(jī)會，農(nóng)民那些與土地密切相關(guān)的文化、教育等方面的權(quán)利的實現(xiàn)也會受到極大的限制。所以，從這個角度上講，失地農(nóng)民指的就是這樣一類弱勢群體，他們因為失去了土地而失去了與土地相關(guān)聯(lián)的一系列權(quán)益和利益。其與土地相關(guān)的權(quán)利包括財產(chǎn)權(quán)利、就業(yè)機(jī)會、基本生活保障以及與土地相關(guān)的政治、文化、教育和發(fā)展的權(quán)利等。

2我國失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題

現(xiàn)階段，土地的社會保障功能，這一對農(nóng)民來說最為重要的功能正在逐步消失。農(nóng)民失去了土地就意味著失去了就業(yè)機(jī)會和經(jīng)濟(jì)收益，同時，失去了最基本的生活保障和養(yǎng)老資源，這一系列的問題讓他們面臨著來自生活、就業(yè)和社會保

障多方面的困境，同時也暴露出了失地農(nóng)民社會保障存在的一些問題。

2.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，方式單一且費用分配不當(dāng)

《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費用為該土地征用前三年平均產(chǎn)值的6—10倍，安置費為4—6倍。西部城市土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)償費平均標(biāo)準(zhǔn)為每人18000元（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償），按目前農(nóng)村居民人均消費支出計算，只能維持6年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅能維持3年的生活。雖然近幾年各地適當(dāng)提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是在征地過程中，土地補(bǔ)償款的分配混亂，出現(xiàn)大量暗箱操作和“尋租”行為，補(bǔ)償款被層層截留，大部分被中間商或地方政府所獲取。另外，在實踐中，其實有多種安置方式可供選擇，比如留地安置、住房安置、就業(yè)安置、投資入股安置、社會保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是貨幣安置，其它安置方式卻很少采用。

2.2尚未建立完善的社會保障體系，覆蓋范圍窄

從嚴(yán)格意義上說，目前各地的失地農(nóng)民社會保障政策并未形成一個體系。有些地區(qū)實行的保障政策只能稱為“基本生活保障”制度，其與社會保障相去甚遠(yuǎn)，更不具備社會性、福利性、公平性和互助性這些社會保障的基本特征。而一些地區(qū)雖然建立了失地農(nóng)民社會保障的制度框架，但社會保障的內(nèi)容不夠全面。從目前各地的實施情況看，最主要的保障方式是養(yǎng)老保障，而醫(yī)療保障等其它保障方式則鮮有涉及，為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險、提供就業(yè)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)也是在極個別地方實行。另外，目前普遍將失地農(nóng)民的社會保障工作重心定位于養(yǎng)老風(fēng)險的防范與保障上，而醫(yī)療保險、失業(yè)保障和工傷保險等僅在沿海一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)出現(xiàn)，沒有得到普及推廣，社會保障覆蓋面窄。

2.3資金籌集困難，就業(yè)培訓(xùn)不到位

失地農(nóng)民社會保障資金主要來源于征地單位支付的征地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及政府轉(zhuǎn)讓土地所獲得的土地出讓金，并以征地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費為主。有的地區(qū)專門成立了第三方社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)卣笳鞯貑挝灰淮涡詫槭У剞r(nóng)民補(bǔ)繳的保險費從征地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費中扣除，并直接撥付到社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；有的地區(qū)則由地方財政、村集體及失地農(nóng)民個人共同負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民的社會保障。但是由于我國《土地管理法》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，而失地農(nóng)民個人大部分缺乏繳費能力，地方政府從土地收益中拿出的補(bǔ)貼也較少，所以失地農(nóng)民保障資金籌集難以保障。另外，沒有穩(wěn)定的資金來源，也使得針對失地農(nóng)民所進(jìn)行的就業(yè)培訓(xùn)工作難以開展。失地農(nóng)民由于受自身知識水平和科學(xué)文化素質(zhì)的局限，缺乏主動尋找出路的意識，在當(dāng)前激烈的就業(yè)競爭中處于劣勢，因此其中的相當(dāng)一部分農(nóng)民處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

2.4保險費用缺乏精算且監(jiān)管缺失

在實際運作中，社會保險部門沒有充分考慮諸如資金的時間價值、平均余命、工資增長率等因素，缺乏對保險費的繳納與待遇支付水平精算。目前許多地區(qū)的保險費繳納直接根據(jù)土地補(bǔ)償費的一定比例確定，而支付水平則以城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對保險待遇的調(diào)整也存在著極大的隨意性，沒有考慮失地農(nóng)民的需求，也沒能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，對于保險資金具體的運營、管理以及監(jiān)督，各地方在試行的過程中都沒有明確的、具體的規(guī)定，加上監(jiān)管方面的缺失，都增加了保險資金的風(fēng)險。

3完善我國失地農(nóng)民社會保障的對策

3.1堅持分類實施，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平差異性較大，在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障制度的過程中，要考慮各地區(qū)的具體情況，分別進(jìn)行，循序漸進(jìn)。首先可以從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)著手，建立起具有當(dāng)?shù)靥厣氖У剞r(nóng)民社會保障制度。對于經(jīng)濟(jì)相對落后和相對貧困的地區(qū)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，以當(dāng)?shù)貙嶋H經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，可以逐步提高保障的標(biāo)準(zhǔn)。另外，在明確并逐步提高失地農(nóng)民社會保障的水平的同時，應(yīng)該進(jìn)一步確立合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場價值為基礎(chǔ)，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開性，從而真正維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.2完善社會保障體系，擴(kuò)大覆蓋范圍

由于各地的具體條件不同，所以在建立社會保障體系方面也不能搞一個標(biāo)準(zhǔn)一刀切。而是應(yīng)該在考慮到地區(qū)差異的情況下，分類型分層次的擴(kuò)大對失地農(nóng)民社會保障的覆蓋面，建立健全一系列的配套措施，解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計和權(quán)益保護(hù)問題。具體可以從以下幾個方面入手：第一，實行不同于農(nóng)村社會保障和城鎮(zhèn)居民社會保障的保障體系，使其界于兩者之間，既為失地農(nóng)民失去工作退回農(nóng)村留有退路，又為其農(nóng)轉(zhuǎn)非納入城鎮(zhèn)居民保障體系過度銜接。第二，分層推進(jìn)，逐步完善保障項目。首先建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和再就業(yè)保障體系，因為養(yǎng)老保險是社會保險最重要的保障；其次是醫(yī)療保險；接著是工傷、生育、失業(yè)保險等，逐步與城鎮(zhèn)職工社會保障體系相銜接。第三，堅持低水平、廣覆蓋的原則。讓各種保障項目能夠在各地得到普遍實行，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，從而提高保障水平，擴(kuò)大社會保障覆蓋范圍。

3.3暢通資金籌集渠道，增加資金投入

資金籌集是社會保障安置運行的基礎(chǔ)。社會保障資金的來源必須穩(wěn)定、暢通、可持續(xù)。在實際操作中，考慮到失地農(nóng)民承擔(dān)保障資金的不現(xiàn)實狀況，社會保障資金可采用“存量+增量”的方式解決。征地補(bǔ)償費為保障資金的一次性存量供給。增量部分來源于政府土地征收后的增值或土地使用過程中的收益。從目前情況看，土地征收后的增值收益主要進(jìn)入了地方各級政府的“財政口袋”。這不僅加劇了失地農(nóng)民社會問題的嚴(yán)重性，而且愈加誘發(fā)了地方政府征地的強(qiáng)烈動機(jī)。土地增值收益應(yīng)當(dāng)“取之于民（失地農(nóng)民），用之于民（失地農(nóng)民）”，因此，應(yīng)將土地出讓金優(yōu)先用于失地農(nóng)民社會保障安置的支出?？偠灾?，失地農(nóng)民社會保障資金的籌集要從土地出讓過程中所有可得的收益中予以解決，從而增加失地農(nóng)民社會保障資金的投入。

3.4構(gòu)建就業(yè)保障機(jī)制，引導(dǎo)失地農(nóng)民再就業(yè)

由于我國農(nóng)民長期缺少接受教育和培訓(xùn)的機(jī)會，文化素質(zhì)和就業(yè)技能水平低下，在當(dāng)今競爭激烈的市場經(jīng)濟(jì)中處于不利地位，容易成為城市中新的弱勢群體。

為此，我們要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)用工信息共享；在發(fā)揮市場基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的同時，逐步建立一種勞動者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)機(jī)制，實現(xiàn)在勞動力市場中統(tǒng)一、公平競爭的就業(yè)格局。構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制應(yīng)當(dāng)做到以下幾點：一是要建立被征地農(nóng)民就業(yè)專項資金，保證失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作能順利展開和進(jìn)行。二是勞動保障部門要建立培訓(xùn)基地，充分利用各類技工學(xué)校和職業(yè)學(xué)校的資源，幫助失地農(nóng)民再就業(yè)。三是加大對失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度，通過落到實處的就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)失地農(nóng)民自主擇業(yè)和勇于創(chuàng)業(yè)，使失地農(nóng)民能在激烈的就業(yè)競爭中占得一席之地。

3.5引入社會保障精算，健全監(jiān)管機(jī)制

在社會保障領(lǐng)域，精算在制度建設(shè)、政策評估、財務(wù)預(yù)算、風(fēng)險預(yù)警等方面都發(fā)揮著重要的作用。在建立新的社會保障制度時，通過精算，可以測算在給定的社會保障資源下可能提供的社會保障水平，或者為了實現(xiàn)一定的社會保障水平必須具備的經(jīng)濟(jì)能力，從而為社會保障制度的建立提供依據(jù)。通過長期精算評估報告，反映制度未來的發(fā)展方向，為及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題提供依據(jù)?？梢?，引入社會保障精算對于評估失地農(nóng)民社會保障制度可持續(xù)性，評價失地農(nóng)民社會保障相關(guān)政策是否能有效提供保障發(fā)揮著重要作用。另外，在健全監(jiān)管機(jī)制方面要做到以下幾點：首先，要盡快建立和完善失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)法規(guī)體系，確保失地農(nóng)民社會保障制度的健康運行。其次，明確監(jiān)督主體及其監(jiān)督職能，增強(qiáng)監(jiān)督部門對資金監(jiān)督的專業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性。再次，要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規(guī)定，增強(qiáng)透明度，加大社會監(jiān)督的力度。參考文獻(xiàn)

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（7）.

第五篇：城市化背景下西藏失地農(nóng)民社會保障問題及對策

城市化背景下西藏失地農(nóng)民社會保障問題及對策

——以拉薩市堆龍德慶縣柳村為例

摘要城市化是人類文明進(jìn)步的必然趨勢，也是我國現(xiàn)代化的一大戰(zhàn)略，是解決三農(nóng)問題的根本出路之一。在城市化的過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市住房等非農(nóng)用地需求的增加，必然造成一定數(shù)量的農(nóng)民失去土地。由于征地制度的設(shè)計不合理，對被征地農(nóng)民的安置辦法單

一、安置費用低加上社會保障制度的不健全等原因，失地農(nóng)民的勞動就業(yè)、社會保障等問題都沒有解決好。只有改革現(xiàn)有的土地征用制度，建立健全失地農(nóng)民的社會保障制度，才能妥善解決農(nóng)民失地問題。之中西藏也不例外，西藏的部分農(nóng)牧民為青藏鐵路建設(shè)和城市化發(fā)展獻(xiàn)出了他們最寶貴和賴以生存的基本生產(chǎn)資料即土地或草場,成為失地或無地農(nóng)牧民.本文以因拉薩火車站的建設(shè)和柳梧新區(qū)建設(shè)而土地被征用的拉薩市堆龍德慶縣柳梧鄉(xiāng)柳梧村為例,分析了青藏鐵路通車對柳梧村失地農(nóng)牧民的影響,并對西藏失地農(nóng)牧民的就業(yè)及可持續(xù)發(fā)展問題進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞 城市化 失地農(nóng)民社會保障

一 拉薩市堆龍縣柳鄉(xiāng)城市建設(shè)失地農(nóng)民現(xiàn)狀

（一）柳鄉(xiāng)城市建設(shè)失地農(nóng)民現(xiàn)狀描述

柳梧鄉(xiāng)是位于拉薩市堆龍德慶縣，是青藏鐵路最重要的火車站——拉薩車站所在地，是以農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鄉(xiāng)下轄4個行政村，即：達(dá)東村、德陽村、桑達(dá)村，桑達(dá)村為鄉(xiāng)政府所在地，與拉薩市區(qū)約有13公里路程。全鄉(xiāng)共有22個自然村，4所小學(xué)。據(jù)村調(diào)查，全村居民445戶，約為1565人，其中1561人是藏族，其他4人是漢族(其中3人是四川人，因與村里的藏族女孩結(jié)婚而入贅)。因拉薩火車站和新區(qū)建設(shè)，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面積5368.78畝，其中被鐵路建設(shè)征用1870.45畝，被新區(qū)建設(shè)征用2820.2畝，目前全村僅剩678.13畝土地。柳梧村分為由于火車站建設(shè)搬遷的柳梧新村和原來的老村。我調(diào)查的主要對象是因火車站建設(shè)而搬遷的柳梧新村作為調(diào)研對象，柳梧新村共129戶、502人，原土地面積為1784.43畝，其中被鐵路建設(shè)征用1615.92畝，被新區(qū)建設(shè)征用168.5畝。目前所有土地被鐵路和新區(qū)建設(shè)征用，已經(jīng)沒有土地。

（二）失地農(nóng)民的勞動就業(yè)和社會保障狀況

一是按照相關(guān)規(guī)定對失地農(nóng)民進(jìn)行合理的土地補(bǔ)償。因開發(fā)區(qū)享受國家的優(yōu)惠政策，按照《中

華人民共和國土地法》規(guī)定，需上繳上級土地行政主管部門的資金全部返還，直接兌現(xiàn)給農(nóng)民。同時，對

每戶每畝地的提留資金留于村委會發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

二是對當(dāng)年的地上附著物實行青苗補(bǔ)償費，最大限度滿足農(nóng)民利益。

三是建立健全失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制。保障資金將由政府、農(nóng)民集體組織、安置補(bǔ)償費中共同出資籌集。在最低生活保障方面，對無地、少地的農(nóng)民實行城鎮(zhèn)人口低保制度；對耕地占用人均不足0.6畝的農(nóng)民，收入城鎮(zhèn)戶籍，并享受一定數(shù)量的差額低保補(bǔ)助；在養(yǎng)老保障方面，將建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，按照“財政拿一點、村集體補(bǔ)一點、個人繳一點”的辦法，落實失地農(nóng)民基本生活保障資金；在醫(yī)療保障方面，實行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。建立完善以農(nóng)民大病為主，政府推動、個人參與的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

四 是建立失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。堆龍德慶縣為切實解決失地農(nóng)民的工作問題，詳細(xì)統(tǒng)計勞力，由市、縣兩級政府協(xié)調(diào)安排，職能部門付諸實施，組織勞動力向工廠、城市、建設(shè)工地等方面有序轉(zhuǎn)移；在引進(jìn)工業(yè)項目時附加安置失地農(nóng)民的條款。

五是提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。部分失地農(nóng)民土地被征用后，有意自謀職業(yè)或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但苦于沒有資金，為此，為自愿學(xué)習(xí)駕駛等技術(shù)的失地農(nóng)民，政府出面與有關(guān)職能部門協(xié)調(diào)，減半收費培訓(xùn)各類技術(shù)；由縣政府投資扶持失地農(nóng)民從事種養(yǎng)殖業(yè)，對飼養(yǎng)優(yōu)質(zhì)奶牛的農(nóng)戶每頭奶牛補(bǔ)助600元，對種植蔬菜的農(nóng)戶每畝補(bǔ)貼2000 元；政府對失地農(nóng)民貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，尤其是放寬了信貸條件，降低了貸款門檻，鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，提高“造血”功能，增加農(nóng)民收入。

六是合理規(guī)劃，加快社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)失地農(nóng)民住宅向公路沿線、集中村轉(zhuǎn)移。對搬遷戶的民房改造，實行地方各級政府、援藏地區(qū)兩級資金配套；實行統(tǒng)一管理，專門成立新區(qū)管理委員會，對小區(qū)實行日常綜合管理；加強(qiáng)新區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，改善文化生活。、現(xiàn)在，開發(fā)區(qū)整天機(jī)器轟鳴，建設(shè)場景熱火朝天?？偼顿Y9311 萬元、建筑面積達(dá)78121.93平

方米，配套齊全的江蘇省小康示范村、崗德林、和平路新村已投入使用，成為搬遷農(nóng)戶的樂園和拉貢公路、和平路上一道亮麗的風(fēng)景。

（三）造成農(nóng)民失地的原因分析

（一）城市化和市場化。城市化是人類社會進(jìn)步的必然趨勢，是衡量一個國家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。從歷史上看，任何國家的現(xiàn)代化無不伴隨著農(nóng)村的城鎮(zhèn)化以及大量農(nóng)業(yè)人口和土地的分離。英國歷史上的著名的圈地運動就是一個典型的例子，正是由于圈地運動造成的大量失地農(nóng)民為后來的工業(yè)革命提供了大量自由勞動力?？梢哉f，沒有圈地運動就很難出現(xiàn)工業(yè)革命，也就沒有英國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度。[2]一方面，大工業(yè)的建立迫切需要大量的自由勞動力；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展也無法容納原來龐大的農(nóng)業(yè)勞動人口。這樣，必然使得廣大農(nóng)民與土地分離，流向城市自由勞動力市場，從而加速城市化和市場化的進(jìn)程。

（二）征地制度的設(shè)計不合理，導(dǎo)致征地的程序不民主，漠視農(nóng)民的意志。我國《憲法》第十條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。賦予國家征用土地的權(quán)力，“任何組織或者個人不得侵占，買賣，出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”，規(guī)定農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須通過國家征收。本來，只有農(nóng)民和村集體才是農(nóng)村集體土地的所有者，享有對土地的占有、使用和轉(zhuǎn)讓等處置權(quán)，可以買賣土地。但是這一規(guī)定使得在事實上只有國家才是買賣土地的合法主體，農(nóng)民和農(nóng)民利益代表者的村集體卻無權(quán)享有對土地買賣處置權(quán)，農(nóng)民無權(quán)作為賣方與購買土地的買方處于平等的談判和簽訂契約的市場主體地位上，無論是公用事業(yè)用地，還是商業(yè)用地，都必須先由國家征收變?yōu)閲型恋刂螅蓢易鳛槭袌鲋黧w與開發(fā)商談判土地交易合同。《土地管理法》第四十七條規(guī)定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，政府通過低價補(bǔ)償或強(qiáng)制征地之后,憑借自己對城市建設(shè)用地市場(一級市場)的壟斷地位,采取拍賣、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓給土地使用者。但征收后轉(zhuǎn)讓所得卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)償價格，政府可以獲得壟斷利益，并長久形成制度租金。據(jù)農(nóng)業(yè)和國土資源有關(guān)專家測算，改革開放以來國家通過征地的剪刀差從農(nóng)民身上取走了近5萬億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對于農(nóng)民極不公平。在巨額利益驅(qū)動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，低價征之于民，高價賣之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。但目前還沒有一種法律能為農(nóng)民土地提供有力的保護(hù)，使土地集體所有權(quán)能夠成為農(nóng)民對抗政府濫用職權(quán)，維護(hù)自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補(bǔ)償費用低，且支付方式不合理。目前對于失地農(nóng)民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農(nóng)民失去土地后幾年以內(nèi)生計的貨幣發(fā)放，而對于失地農(nóng)民的居住安頓、再就業(yè)等問題，卻極少考慮。在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實施條例》，規(guī)定對征地一律按照土地的原用途給予補(bǔ)償，只是對農(nóng)民原來在土地上從事生產(chǎn)收益的補(bǔ)償，完全沒有考慮到土地的非農(nóng)化價值以及土地非農(nóng)化后級差收益的增值。征用土地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費、地上附著物和青苗補(bǔ)償費?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照產(chǎn)值倍數(shù)來計算，法律規(guī)定為高限產(chǎn)值的16倍，最高不超過30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實施條例》規(guī)定：“土地補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，而不是直接歸農(nóng)民。這一規(guī)定實際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權(quán)收歸了集體經(jīng)濟(jì)組織，在實際操作中往往為鄉(xiāng)村兩級干部貪污、浪費、挪用土地補(bǔ)償費提供了方便，為基層組織通過參與征地謀取利益提供了動力。

（四）城鄉(xiāng)二元體制下的社會保障制度不健全，使得失地農(nóng)民成為“網(wǎng)”外人。長期以來我國實行的是城鄉(xiāng)二元的社會體制，這一體制構(gòu)成了失地農(nóng)民享受社會保障的制度障礙。城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)制度以嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村人口向城市流動的嚴(yán)格的戶籍制度為特點，在勞動就業(yè)、社會保障、義務(wù)教育、戶籍管理等方面構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等社會保障制度，實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”的城市居民最低生活保障制度，但這一制度并沒有惠及廣大的失地農(nóng)民。如1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障范圍之外。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”（純粹意義上的農(nóng)民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

（四）當(dāng)前面臨的主要問題 土地是我國大多數(shù)農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，是農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老的最基本、最可靠的保障。在當(dāng)前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了最基本生存保障，相當(dāng)部分失地農(nóng)民一夜之間成為失地又失業(yè)的新的困難群體。當(dāng)前失地農(nóng)民的問題主要表現(xiàn)為“四難”：

一是失地農(nóng)民就業(yè)難。要切實保障被征地農(nóng)民的基本生活，根本的出路在于就業(yè)，而農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城市發(fā)展帶來的商機(jī)來經(jīng)商辦企業(yè)外，由于大多數(shù)失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能普遍很低，除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動外，其它工作崗位在競爭中幾乎處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機(jī)會。特別是40歲以上的勞動力，尤為突出，雖然他們過去是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能手，但缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗，現(xiàn)在土地沒有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數(shù)只能就業(yè)于加工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、環(huán)衛(wèi)、保安等強(qiáng)體力勞動崗位，收入少且不穩(wěn)定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時有被安置就業(yè)，由于多種原因，往往成為優(yōu)先下崗的對象，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。二是失地農(nóng)民生活難。由于失地農(nóng)民就業(yè)狀況不容樂觀，基本生活也就無法保障。雖然從短期看，一次性安置費能維持一時期的生計，實際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長久之計，一次性安置補(bǔ)助費用遠(yuǎn)不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會功能。隨著安置費用逐漸用完，很容易造成生活無著落，陷入困境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民中，經(jīng)濟(jì)收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足

10％；有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入，沒有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)收入無來源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢。除原來少數(shù)以二、三產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶收入變化不明顯外，其他以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶，因勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒有得到盡快解決，農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償少于土地帶來的農(nóng)業(yè)與副業(yè)的收入，收入明顯下降，而失地后農(nóng)民生活消費支出卻有所增長，造成失地農(nóng)民生活水平明顯下降。

三是失地農(nóng)民的保障難。對農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障出現(xiàn)了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣補(bǔ)償辦法沒有很好地解決這一問題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償，并沒有與社會保障制度同步銜接；其次，由于社會保障門檻較高，現(xiàn)行征地價格滿足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要，一次性貨幣補(bǔ)償金直接發(fā)到失地農(nóng)民手中，隨著領(lǐng)取的一次性補(bǔ)償金逐步用完，失地農(nóng)民社會保障問題突現(xiàn)出來。目前，失地農(nóng)民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農(nóng)民參加社會保險少，而醫(yī)療和失業(yè)保險的參保率就更低，特別是老年人、病殘人等弱勢群體，養(yǎng)老保障已成為迫切需要解決的問題。

四是失地農(nóng)民發(fā)展難。隨著我國工業(yè)化、城市化步伐的加快，大規(guī)模、快節(jié)奏的征地而引發(fā)的“失地綜合證”，對失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活沖擊很大，引發(fā)農(nóng)民“厭農(nóng)”情緒。部分農(nóng)民還存在著“高不成低不就”的就業(yè)觀念，依靠有限的補(bǔ)償費和“房租經(jīng)濟(jì)”坐吃山空，對今后的生活缺乏信心和長遠(yuǎn)打算，失去了重新創(chuàng)業(yè)的勇氣和拼搏精神。表現(xiàn)出好逸惡勞、游手好閑、聽天由命的低落情緒，甚至賭博。

（五）解決農(nóng)民失地問題的對策

從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，做到既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。

（一）改革現(xiàn)有土地征用制度

第一，控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，將經(jīng)營性用地與公益性用地分開，縮小政府征地范圍。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降至最低警戒水平以下?！盎巨r(nóng)田”，即國家按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得轉(zhuǎn)為他用。但是，中國現(xiàn)在的土地征用制度形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代，其主要特征是政府行政命令代替市場機(jī)制。按照有關(guān)法規(guī)，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須由政府征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾笤俪鲎屖褂脵?quán)。隨著工業(yè)化城市化的加速發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，如果所有建設(shè)用地全部采取征用方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校簿鸵馕吨烧袚?dān)失地農(nóng)民的社會保障。這不僅增加了政府的壓力，而且也難免出現(xiàn)大量的盈利性項目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我們應(yīng)把經(jīng)營性用地與公益性用地分開，公益性用地可以啟動國家征地權(quán)，經(jīng)營性項目用地不得啟動國家征地權(quán)，這樣就必然會縮小政府征地范圍，也可一定程度上遏制耕地減少的趨勢。

第二，明確土地的集體所有權(quán)，讓農(nóng)民代表成為委托人。從法理上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。然而就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。集體土地必須首先轉(zhuǎn)化為國有，才可以進(jìn)入土地市場，用于非農(nóng)業(yè)用途。但是，由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋氐倪^程，絕不是一個簡單的行政過程，而是一個復(fù)雜的財產(chǎn)權(quán)利交易過程，是國家和土地集體所有者之間的市場合約行為。所以，首先必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。必須讓作為集體每一分子的農(nóng)民享有對集體土地的所有權(quán)，給其以產(chǎn)權(quán)主體的地位，通過村民代表大會對涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進(jìn)行決策。其次，土地的產(chǎn)權(quán)明確之后，還要讓農(nóng)民在他們當(dāng)中通過民主選舉，選出自己信任的代表來代理他們行使關(guān)于經(jīng)營、出售土地所有權(quán)的事項。因為農(nóng)民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過程中會全力聽取農(nóng)民的要求和建議，為集體利益著想。農(nóng)民可以在征收土地的過程中，主動要求提供目前或附近地區(qū)的土地市場價格、以及未來可能的價值來確定出讓土地所有權(quán)的價格。這樣就讓農(nóng)民直接參與到和政府的交易中來，真正成為這項交易事項的委托人，而避免了由于代理人的錯位，導(dǎo)致地方政府為自身利益著想產(chǎn)生由于業(yè)績和權(quán)利驅(qū)使的權(quán)力尋租的發(fā)生。

第三，改變以土地的原用途為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改善安置方式。按照我國的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費并不是按照土地的實際價格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按照土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費明顯偏低，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。為了切實保護(hù)農(nóng)民耕地，征地補(bǔ)償必須以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民的利益為代價降低建設(shè)成本。給農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對生活保障的補(bǔ)償?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償費中國家和集體截流的太多，個人的比例太少，應(yīng)適當(dāng)提高征地補(bǔ)償費中個人的補(bǔ)償比例。另外，還要考慮到其補(bǔ)償是否能產(chǎn)生持續(xù)性的保障功能，現(xiàn)行的一次性補(bǔ)償措施有時不但不能保障失地農(nóng)民今后的基本生活，有些地區(qū)甚至連剛剛失去土地的安置問題都得不到解決。因此，還可以嘗試改變一次性補(bǔ)償?shù)氖侄危捎眠B續(xù)性按損失程度補(bǔ)償。例如，可以從土地征收后的經(jīng)營性收益中拿出一部分作為紅利或直接分配給失地農(nóng)民或注入其社保賬戶。高補(bǔ)償和高保障可以激勵農(nóng)民積極配合征收過程，大大減少社會矛盾。

（二）建立健全農(nóng)民的教育培訓(xùn)和再就業(yè)機(jī)制。

其一 對進(jìn)城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障 主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。這樣才能夠保證其將來作為新市民的競爭力。二是對失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系；其次是各級財政應(yīng)撥出專款，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專項資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓(xùn)。三是對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)知識和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。其二，在引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)方面，政府可以在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶植失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民如申請個體工商經(jīng)營，各部門要簡化手續(xù)，并保證其在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗職工的稅費待遇。

（三）建立失地農(nóng)民社會保障制度。從長遠(yuǎn)看，農(nóng)民失地后，建立健全失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制，以解決農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題才是保障失地農(nóng)民權(quán)益的治本之策。

其一，建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，在農(nóng)民失去其最基本的生活保障——土地之后，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣有機(jī)會享受最低生活保障。其二，建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障機(jī)制。應(yīng)逐步消除造成失地農(nóng)民問題的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接，切實改變農(nóng)村人口與城市居民社會權(quán)益不對等的局面。由于失地農(nóng)民受教育程度一般較低，在就業(yè)和社會競爭力上處于弱勢地位。在操作上，政府應(yīng)當(dāng)從土地補(bǔ)償金和土地征收后的經(jīng)營性收益中拿出一部分注入失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老保障基金賬戶。此外，政府也應(yīng)從土地補(bǔ)償費中列支部分資金，依托集體經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)，通過合作醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療等形式，建立醫(yī)療保險、醫(yī)療救助制度，幫助失地農(nóng)民解決看病難、住院貴的問題。結(jié)束語農(nóng)民失地問題已成為威脅社會安全穩(wěn)定的重大隱患。必須改革現(xiàn)有土地征用制度，解決失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題，使農(nóng)村人口非農(nóng)化和就業(yè)的非農(nóng)化同時實現(xiàn)，農(nóng)村人口向城市的空間轉(zhuǎn)移和農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同時實現(xiàn)，讓農(nóng)民真正享受到城市擴(kuò)張和城市化進(jìn)程加快帶來的收益，從而真正融合到現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)社會生活之中。

參考文獻(xiàn)