第一篇：城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民社會保障問題成因分析

城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民社會保障問題成因探討

摘要：近幾年來我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展有了明顯成效，但關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障問題一直困擾著他們。征地制度的不完善、社會保障水平發(fā)展的不平衡以及戶籍制度的不完善是失地農(nóng)民社會保障存在障礙的主要原因，根據(jù)存在的原因提出以下解決對策：如完善耕地制度建設(shè)、完善社會保障制度建設(shè)、完善失地農(nóng)民的再就業(yè)機制以及完善戶籍政策的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；社會保障

中圖分類號：D57

1問題的提出

我國正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展階段，預(yù)計到2020年我國城鎮(zhèn)化率會達到58%，為了滿足城鎮(zhèn)工礦用地、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要，屆時需要一定量的新增建設(shè)用地作為周轉(zhuǎn)支撐。這一舉措的不斷推進必然導(dǎo)致原來祖祖輩輩依靠土地進行生產(chǎn)、生活的農(nóng)民失去了賴以生存的可靠保障，勞動場所的改變和收入來源的無處可尋最終形成一個新的特殊群體——失地農(nóng)民。目前我國的失地農(nóng)民數(shù)量在4000萬人以上，據(jù)預(yù)計，2020年我國失地農(nóng)民將達到1億。國家對失地農(nóng)民的關(guān)注從未減少，各地方政府也充分認識到解決被征地農(nóng)民的社保、就業(yè)工作等問題的必要性與迫切性。中央和各地方政府不斷出臺新的政策解決失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、社會保障等各方面存在的問題。但是，在全國范圍內(nèi)，由于各地政策和處理方式有所差異，導(dǎo)致失地農(nóng)民的問題沒有完全得到妥善解決，如果長期不解決這些問題，將會在一定程度上影響社會安定，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展。

“失地農(nóng)民”這一群體的產(chǎn)生無疑不顯示出他們的尷尬特性：他們是農(nóng)民身份，卻失去了農(nóng)民生活生產(chǎn)必備的土地；他們居住在城鎮(zhèn)化改造后的社區(qū)，卻又沒有被社會吸納，無法完全等同于城市居民。土地對于農(nóng)民來說不僅只是生活的依靠，更是就業(yè)、醫(yī)療的主要保障；是農(nóng)民參與社會建設(shè)、國家發(fā)展的唯一避風(fēng)港；是農(nóng)民的核心生存利益所在。雖然國家一直在完善與農(nóng)村相關(guān)的社會保障制度，但由于二元制度的長期存在，導(dǎo)致制度很難很好的執(zhí)行與落實，占大多數(shù)人口的農(nóng)民成了社會發(fā)展的犧牲品。

城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展也在一定程度上影響了農(nóng)民生活、生存方式。城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)民在短時間內(nèi)失去維系生產(chǎn)生存的土地，巨大的變化使他們的生活也隨之受到影響：在短期內(nèi)他們難以學(xué)會新技術(shù)滿足職業(yè)的轉(zhuǎn)變；從長遠來看，土地置換的錢無法保障子孫后代的生活；因經(jīng)濟條件的限制，使他們無法像城鎮(zhèn)居民一樣享受高質(zhì)量的醫(yī)療救治。由此，因失地引起的一系列問題在一定程度上可能導(dǎo)致農(nóng)村社會的不穩(wěn)定，從而影響城鎮(zhèn)化的進程。目前，我國因征地引起的矛盾已經(jīng)逐漸成為影響農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的主要矛盾，關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障問題更是農(nóng)民關(guān)注的焦點，只有正確處理好失地農(nóng)民的社會保障問題才能維護社會安定，加快我國社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，順利推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。

2失地農(nóng)民社會保障存在障礙的主要原因

失地農(nóng)民的社會保障問題背后的原因是多方面、多層次、多角度的，具體有以下幾個方面：由于我國長期處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致我國土地征地制度不完善、城鄉(xiāng)社會保障體制發(fā)展水平不均衡以及戶籍制度不同導(dǎo)致的各種差異，另外，失地農(nóng)民自身教育程度偏低和政府

政策落實不到位也在一定程度上影響了保障水平。

2.1土地征地制度不完善影響保障水平

《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。但是，各地是否真的為公共需要去征地是不易辨明的，不少地區(qū)打著公益性的幌子為私人牟利，導(dǎo)致失地農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到保障。目前國家征地補償標準有三種形式：征地單位安置、失地農(nóng)民所在集體安置和一次性貨幣補償。一次性貨幣補償?shù)姆绞娇此颇茉诙虝r間能給予農(nóng)民極大的經(jīng)濟幫助，但從長遠角度來看，不但難以保障失地農(nóng)民安定生活，更難以保障到他們的子孫后代。而前兩種方式的安置均無法短時間內(nèi)實現(xiàn)，失地農(nóng)民處于游離于土地且沒有固定居所的狀態(tài)，這不但影響了他們的正常生活，更在一定程度上影響了社會的安定?，F(xiàn)在，我國對失地農(nóng)民的補償大多采取一次性貨幣安置政策，這種補償方式看起來能一次性給予農(nóng)民不少補償，但實際上沒有以長遠的眼光切實的為失地農(nóng)民著想。

根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。但是在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，該地農(nóng)民每年從土地獲得的收入在2萬元左右，但對于土地的一次性貨幣補償費僅每畝地3萬元，青苗費也不足千元。該地補償標準較低，補償金額確實難以滿足失地農(nóng)民的正常生活所需。不少農(nóng)民指出3萬元的補償費對于他們來說，僅是一到兩年的收入，較低的補償標準使他們不僅失去了土地，更失去了生活的依靠，又加之這些年生活成本的不斷上升，導(dǎo)致生活風(fēng)險不斷增大。對于此種一次性貨幣安置的方式，就如同國有企業(yè)下崗職工買斷工齡一樣，其實質(zhì)均是失業(yè)。但是對于下崗職工而言，有技術(shù)的人可以憑借技術(shù)實現(xiàn)二次就業(yè)，即便無法實現(xiàn)再就業(yè)，他們也可以享受社會保障給予的支持，但是從長遠來看，這樣的失地對于農(nóng)民來說無疑又多了一份擔(dān)憂。

2.2社會保障制度發(fā)展水平低影響保障水平

我國二元社會保障制度，使得社保資金首先注入城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保障之中，目前我國城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障體系已經(jīng)建立，但是農(nóng)村養(yǎng)老保險仍處在試點階段。人口眾多的農(nóng)民長期處于劣勢狀態(tài)，對于失地農(nóng)民這一特殊群體的保障制度發(fā)展更是遠遠落后于其他人群。農(nóng)民社會保障包括農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度三個方面。自1986年沙洲會議探討農(nóng)村養(yǎng)老保險的做法至今，農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展仍不均衡，2009年在全國范圍內(nèi)進行新型農(nóng)村社會保障的試點也剛起步幾年；新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度從2003年起在全國部分縣（市）試點，直到2010年才逐步實現(xiàn)覆蓋全國農(nóng)村居民；而全國農(nóng)村最低生活保障制度自2007年實行至今才五年時間，雖然各地補償標準不一，也有一定成效，但是每月幾十上百的補助還是難以維持生活所需的。

就農(nóng)村養(yǎng)老保險情況來說，我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險規(guī)定：養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準。截止2011年湖北省農(nóng)村養(yǎng)老保險新政策已經(jīng)有65個縣（市、區(qū)）列入國家新農(nóng)保試點范圍，占103個縣（市、區(qū)）的63%，直到2012年湖北農(nóng)村養(yǎng)老保險政策才全面覆蓋。在城鎮(zhèn)化發(fā)展速度如此之快的現(xiàn)在，新農(nóng)保才真正走進廣大農(nóng)民家中，但是對于養(yǎng)老水平僅55元/人/月，是否真的能滿足日常所需？在調(diào)研的過程中我們了解到，當?shù)啬隄M60歲的老人雖知道新農(nóng)保的存在，但是新農(nóng)保的落實情況卻差強人意。不少失去土地保障的家庭，養(yǎng)老問題顯得尤為突出，“老無所養(yǎng)”的情況時有發(fā)生。另外，由于政府對于農(nóng)村養(yǎng)老保險的宣傳不到位、失地農(nóng)民經(jīng)濟條件的有限等原因，使失地農(nóng)民對保障的信任度不足，害怕政策隨意變動而自己得不到相應(yīng)的保障，因此近年來雖然參保人數(shù)不斷上升，但是退?，F(xiàn)象也時有發(fā)生。

就農(nóng)村新型合作醫(yī)療的情況來看，我國形成了世界上最大的基本醫(yī)療保障安全網(wǎng)，特別

是覆蓋8.3億農(nóng)民的新型合作醫(yī)療已經(jīng)形成了很好的制度。雖然醫(yī)療保障的覆蓋面廣，但是基本醫(yī)療保障因各種現(xiàn)實原因難以惠及不到絕大多數(shù)的農(nóng)民，大部分農(nóng)民還是依靠種地所得作為醫(yī)療保障。但是對于失地農(nóng)民這一特殊群體而言，失地補償費不僅難成為維護他們穩(wěn)定生活的支撐，更難成為醫(yī)療保障費用的支撐。其實新型農(nóng)村合作醫(yī)療的費用繳納并不高，主要由于在農(nóng)村，農(nóng)民生病幾率較少，這種情況的出現(xiàn)使得失地農(nóng)民覺得個人出資的部分有所浪費，進而喪失參加合作醫(yī)療的動力；對一些貧窮的失地農(nóng)民家庭來說，一旦得了大病，即使去醫(yī)院就診，也無條件支付報銷外的醫(yī)療費用；再者，在征地地區(qū)大部分青壯年在外打工，倘若生病也只會在打工城市治療，但是由于新農(nóng)合存在一定局限性，導(dǎo)致這部分外出打工者難以得到保障，在一定程度上也降低了他們的參保的熱情。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的認可度較低：失地農(nóng)民認為保障力度不夠，保障水平較低。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是救助農(nóng)民的疾病醫(yī)療費用的，而門診、跌打損傷等不在該保險范圍內(nèi)，這項規(guī)定使得農(nóng)民受益期望和實際受益水平形成對比。

2.3戶籍制度不完善影響保障水平

從歷史發(fā)展的角度來看，農(nóng)民一向是弱勢群體，他們的利益難以得到有效保障，行為容易受到社會發(fā)展歷史要求的限制，而戶籍制度的存在就是這些限制的根源，而失地農(nóng)民身份的產(chǎn)生更是戶籍制度的產(chǎn)物。我國二元的戶籍制度事實上使“失地農(nóng)民”這種稱謂不僅成為失去土地的群體的類別名稱，還成了他們的身份。由于二元戶籍制度以及與之相適應(yīng)的二元養(yǎng)老、醫(yī)療制度已經(jīng)將失地農(nóng)民這一尷尬身份更明顯的顯現(xiàn)出來，使他們的身份難以得到認同。據(jù)調(diào)查表明，目前只有24.2%的失地農(nóng)民認為自己已成為城市人，28.8%的人認為自己還是農(nóng)民，而更多的人對自己的身份持模糊態(tài)度。這一模糊的身份影響了失地農(nóng)民的生活的各個方面。無論他們身在何處，都難以享受和城鎮(zhèn)居民一樣的居民待遇，也無法像真正的農(nóng)民一樣靠種地生活。另外，長期以來只有具備城鎮(zhèn)戶口才能在城市實現(xiàn)就業(yè)，無論是國家黨政機關(guān)還是企事業(yè)單位中，城鎮(zhèn)戶口是招工的必備條件。這一政策的執(zhí)行多年，導(dǎo)致進城務(wù)工的失地農(nóng)民不僅難以融入當?shù)丨h(huán)境，更難找到合適的工作。這一制度的長期存在導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口在生活上也有了很大萬別，無論是生活方式、生活理念還是生活體驗均不一樣，失地農(nóng)民更是因這一政策變得十分特殊。他們離開土地、離開家鄉(xiāng)前往一無所知的城市打工，卻在打工過程中又因生活習(xí)慣、工作習(xí)慣等差異感到不適，受到歧視。戶籍政策延續(xù)至今雖在不斷完善，但是失地農(nóng)民依舊難以較好的融入城市，無法平等的享受應(yīng)有的保障和權(quán)利。

最后，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方政府完成征地后對于失地農(nóng)民參保、再就業(yè)等工作落實不到位，在一定程度上影響了失地農(nóng)民的生活轉(zhuǎn)變，致使不少失地農(nóng)民有不滿或者抵觸情緒，不但不配合政府工作，甚至影響征地后土地規(guī)劃工作的進一步實施。在針對失地農(nóng)民存在的各類問題的處理過程中，各級地方政府辦事效率低下、解決問題能力不足以及操作過于形式，這也明顯能反應(yīng)出政府對于失地農(nóng)民的重視不夠，缺乏為人民服務(wù)、為人民辦實事的基本素質(zhì)。而失地農(nóng)民因受教育程度有限，難以正確把握自身發(fā)展、維護自身利益也成為影響社會保障水平的因素之一。

3失地農(nóng)民社會保障問題的對策

就目前情況而言，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展還將繼續(xù)下去，面對城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題我們應(yīng)當妥善解決，這是一群特殊的群體，關(guān)于失地農(nóng)民權(quán)益保障方面是他們最關(guān)心的問題。關(guān)于如何解決城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民社會保障問題，我認為應(yīng)從以下幾點著手：

3.1完善征地制度建設(shè)

完善征地補償制度是解決失地農(nóng)民切身利益的關(guān)鍵。各地級政府應(yīng)該合理確定征地范圍和原則，切實按照國家《土地管理法》的要求征用農(nóng)民土地。征地前應(yīng)對土地的使用做合理

規(guī)劃，科學(xué)合理的確定征地補償標準、補償辦法以及給付辦法，充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟優(yōu)化資源配置的作用；征地過程中應(yīng)給予失地農(nóng)民生活安置補償費，確保他們失地后有經(jīng)濟實力租住固定住所，能確保日常生活是正常運行；征地后還應(yīng)建立征地補償監(jiān)督核查制度，保證土地合理征收，失地農(nóng)民得到合理補償。

3.2完善社會保障制度建設(shè)

農(nóng)村社會保障制度建設(shè)不僅是黨和政府全心全意為人民服務(wù)的具體體現(xiàn)，也是我國社會城鎮(zhèn)化的迫切需要。無論是新農(nóng)保還是新農(nóng)合的試點過程中，我們應(yīng)當以立法的形式提高保障水平、拓寬保障范圍、加強保障力度，使失地農(nóng)民在失去土地的同時并未失去被保障的權(quán)利。試點過程中遇到的問題更應(yīng)該結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，因地制宜的處理、解決，為失地農(nóng)民今后的生存、發(fā)展做好堅實的保障基礎(chǔ)。目前，我國社會保障基金由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分組成。個人繳納部分主要由個人意愿決定，政府部門應(yīng)當通過多廣宣傳，使失地農(nóng)民積極參保，維護自身權(quán)利；集體補助部分一般由社會成員承擔(dān)，在充分考慮各地經(jīng)濟發(fā)展的同時兼顧集體成員生活所需；政府補貼是失地農(nóng)民社會保障最重要的組成部分，這不但是政府對失地農(nóng)民這一特殊群里的一種保護政策更是對其為實現(xiàn)國家公共利益而犧牲個人利益的有效補償方式。但是，就當前這種社會保障金的籌集渠道來看，資金的有限性和難落實性阻礙了失地農(nóng)民社會保障制度健康、有序的發(fā)展。目前要想盡早實現(xiàn)多渠道籌集資金，必須進行多元化集資，從形式和內(nèi)容上豐富籌集渠道和籌集方式，這樣有利于增強我國社會保障基金存量，更能有效的在資金二次分配的過程中縮小貧富差距。

3.3完善失地農(nóng)民再就業(yè)機制

就業(yè)乃民生之本，從某種意義上說，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題實際上就是從根本上解決他們的社會保障問題、解決我國長治久安問題。我國農(nóng)民由于缺少受教育和培訓(xùn)的機會，文化素質(zhì)和勞動技能普遍較低，種地是大多數(shù)人維持生存的唯一途徑，這樣就很容易導(dǎo)致他們在失去土地之后在其他的工作崗位競爭中處于劣勢地位。因此，失地農(nóng)民的就業(yè)難題，從根本上來說就是要加強失地農(nóng)民的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，雖然目前不少政府部門已經(jīng)注意到這一點，建立較為完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，但是落實情況并不理想。因此，政府應(yīng)該在失地農(nóng)民再就業(yè)之后跟蹤了解其工作情況，及時為在再就業(yè)過程中遇到困難的失地農(nóng)民給予指導(dǎo)。另外應(yīng)及時轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的就業(yè)觀念，讓他們真正從土地的束縛中解脫出來，積極參與社會競。

3.4完善戶籍政策的建設(shè)

實行了幾十年的戶籍制度也應(yīng)有所完善，要想使失地農(nóng)民不再受到歧視，就必須所有人在享受國家福利待遇、就業(yè)機會和生活保障等各方面能擁有平等的權(quán)利。對于戶籍改革，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，逐步實施，但最起碼對于城鎮(zhèn)化進程中的失地農(nóng)民應(yīng)及時給予其城鎮(zhèn)戶口認定，為其它相關(guān)事宜的銜接和處理創(chuàng)造先決條件。在戶籍制度改革過程中，一方面政府應(yīng)該注意減少不同戶籍人口性質(zhì)的區(qū)別，取消城鄉(xiāng)戶口的差異，杜絕出現(xiàn)收取城鎮(zhèn)增容費等變相出賣戶口的現(xiàn)象產(chǎn)生；另一方面，應(yīng)加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)的落戶條件，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度，使失地農(nóng)民在有固定住所的城市能擁有和普通居民享有一樣的生存權(quán)利和就業(yè)機會。

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Yu Bing-qing

(School of Management, Hubei University of Technology, Wuhan, Hubei, 430068)

Abstract：In recent years, the development of rural urbanization in China has had a marked effect, but there are some problems to be solved in the process of rapid development.This article focuses on the social security of peasants in the process of urbanization, analysis of the living conditions of landless peasants, and the causes of the situation, at last proposes the solution countermeasure on land expropriation, social insurance system and household registration system.Social security of peasants includes various aspects.If we can solve these problems effectively, it will have a great practical significance for the development of China's urbanization, as well as world urbanization.Key words：urbanization;landless peasants;social security

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第二篇：城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民社會保障問題探討

城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民社會保障問題探討

摘要：本文主要探討失地農(nóng)民的權(quán)益保護及社會保障機制的建立等相關(guān)問題。本文認為要充分認識失地農(nóng)民社會保障工作的緊迫性和重要性，農(nóng)民失地，失去的不僅僅是土地本身，而是一系列的權(quán)利和利益。失地農(nóng)民利益保障當前可以采取的措施：一是逐步建立征地補償和利益分享機制，適當提高補償標準，適度調(diào)整不同時期、不同地區(qū)征地補償標準的差異，規(guī)范農(nóng)村集體土地征用費管理；二是從一般保障和特殊保障兩個方面建立健全失地農(nóng)民社會保障制度；三是全面推行市場化就業(yè)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，實施就業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)競爭力，就近開發(fā)就業(yè)崗位，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，積極拓展勞務(wù)輸出。長遠目標來說，是建立失地農(nóng)民社會保障體系，其框架內(nèi)容包括失地農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、教育和培訓(xùn)、法律援助、社會保障立法工作和失地農(nóng)民社會保障基金等。

一、正確認識失地農(nóng)民的社會保障問題

（一）充分認識失地農(nóng)民社會保障工作的緊迫性和重要性

（二）失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民在社會保障方面的差異

（三）國家建立失地農(nóng)民社會保障體系的根據(jù)

二、城鎮(zhèn)化進程中社會保障制度的改革

（一）城鎮(zhèn)化進程中我國社會保障制度改革狀況

（二）城鎮(zhèn)化進程中佛山三水某鎮(zhèn)社會保障制度改革狀況

三、西方社會保障經(jīng)驗的借鑒

（一）例：德國美國英國的社會保障體制

（二）對西方社會保障經(jīng)驗的借鑒

1、建立社會保障的法律法規(guī)

2、建立個人收入調(diào)查制度。

3、建立多樣的、靈活的社會福利援助項目體系

4、建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)

5、重視第三部門的作用

第三篇：城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民社會保障問題實證研究

城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民社會保障問題實證研究

《 人民論壇 》（2013年第17期）

劉夢巖 馬長海

【摘要】近幾年來，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷推進，失地農(nóng)民人數(shù)逐步增加，失地農(nóng)民的社會保障問題已成為城鎮(zhèn)化進程中亟待解決的首要問題。文章在對保定市大馬坊鄉(xiāng)進行實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，揭示了保定市大馬坊鄉(xiāng)失地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)存問題，并針對性地提出了完善失地農(nóng)民社會保障的對策建議。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 城鎮(zhèn)化 社會保障 實證研究

案例：保定市大馬坊鄉(xiāng)征地補償政策及保障措施

大馬坊鄉(xiāng)位于河北省保定市西北郊，距市中心4公里，人力資源和土地資源豐富，境內(nèi)交通便利，北外環(huán)路東西貫通，保二環(huán)路和向陽路北段穿過轄區(qū)。全市三年大變樣的重點工程之一—電谷立交橋坐落于本鄉(xiāng)。大馬坊鄉(xiāng)總?cè)丝?7000人，總面積20平方公里，耕地面積10794畝。保定市xx區(qū)按照“大儲備、大開發(fā)”的原則，進行土地整體征用、補償安置等工作，為中國電谷基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資及三年大變樣重點工程、新民居建設(shè)等工程用地提供保障。

土地征用補償政策。在土地征用過程中，嚴格執(zhí)行國家統(tǒng)一區(qū)片地價，即每畝80866元。地面附著物的賠償按照國家現(xiàn)行標準執(zhí)行，地上青苗、樹木等附著物平均按每畝1.6萬元進行賠付；集體所有的農(nóng)田水利設(shè)施及其它地上附著物，參照實際評估價值和有關(guān)賠付標準賠付。

失地農(nóng)民的生活保障措施。在征地補償安置方案中充分考慮了村民的生活保障、養(yǎng)老、工作、新民居建設(shè)等實際，制定出臺了整體預(yù)征、留用安置地、養(yǎng)老保障和就業(yè)培訓(xùn)等一整套征地綜合補償安置政策。主要包括：按征地總畝數(shù)的10%，給村集體預(yù)留自主開發(fā)用地，鼓勵村集體組織開發(fā)建設(shè)，所得收益歸全體村民所有；在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)基金；“男滿60周歲、女滿55周歲”的整體被征地村民，按照每人每年2400元的標準由區(qū)財政給予養(yǎng)老補助，并隨著保定市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準的提高而做相應(yīng)幅度的調(diào)整。

失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)存主要問題及成因分析

一是現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征用制度的缺陷，造成農(nóng)民的基本權(quán)益無法得到充分保障。我國憲法第十條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。按照相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村集體所有土地由鄉(xiāng)、村、組三級組織所有。但鄉(xiāng)、村、組三者如何所有以及如何分配？法律對此沒有明確規(guī)定?！凹w所有權(quán)”界定上的不清，使鄉(xiāng)、村干部成為集體土地所有權(quán)的實際掌控者，失地農(nóng)民處于弱勢群體地位，成為補償收益的被動接受者。對于土地征用是為了公共利益需要的規(guī)定，對什么是“公共利益”卻沒有做出明確的界定，致使在許多情況下的征地“公私不分”，產(chǎn)生了許多“假公濟私”，謀取個人或小集團利益的混亂狀況，嚴重侵害了失地農(nóng)民的利益。我國《土地管理法》規(guī)定：征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。但在實際操作中，在征地過程中集體參與程度有限，更不用說征求農(nóng)民意見了。正因為現(xiàn)行土地制度和土地征用制度的缺陷，更容易使得那些假借“公共利益”征地的集團與鄉(xiāng)、村干部串通在一起，層層截留補償資金，甚至地方政府也參與其中，嚴重侵害了失地農(nóng)民的利益，最終導(dǎo)致農(nóng)民在失去賴以生存的土地的情況下，使得自身未來工作生活無法得到保障。

二是由于保障資金匱乏，致使失地農(nóng)民社會保障層次低，保障能力弱。當前土地管理法規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。甚至有的地方為吸引投資，采取了極低的征地費用。因此可以看出，按照土地的原用途補償，低于市場價值，是一種“不完全補償”，補償標準偏低，嚴重侵害了失地農(nóng)民的利益。地方政府為給廣大農(nóng)民建立農(nóng)村社會保障體系承擔(dān)了較大的財政支出，許多地方政府財政狀況并不樂觀，無力再拿出更多資金用于失地農(nóng)民的社會保障建設(shè)。即使一些地方政府財政狀況良好，多數(shù)也不愿意將更多財政資金投放于社會保障建設(shè)，而是更熱衷于交通整治、城區(qū)建設(shè)等有利于美化政績的形象工程，使得失地農(nóng)民在獲得補償費不完全和政府財政支出水平低的雙重作用下，在失去土地保障的前提下，沒有獲得應(yīng)有的保障。

三是失地農(nóng)民缺乏技能，而且培訓(xùn)效率低，失地農(nóng)民往往處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)。長期以來，農(nóng)民耕種自己的土地，進行年復(fù)一年簡單的、周而復(fù)始的勞作，所需知識和技能相對較為簡單，加上大部分農(nóng)民接受教育的時間較短，文化素質(zhì)和勞動技能偏低，掌握更多的也是有限的農(nóng)業(yè)知識和技能，一旦土地被征用，失地農(nóng)民往往無所適從。因為通常被征土地在城鎮(zhèn)郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，這些地方往往是經(jīng)濟發(fā)展較快的地方，在該地思想比較活躍的農(nóng)民早已不再從事農(nóng)業(yè)或附帶從事農(nóng)業(yè)，已經(jīng)擺脫了對土地的依賴，征不征土地對他們的生活保障不會產(chǎn)生多大影響；而對于在該地一直從事農(nóng)業(yè)、以其為主要收入來源的農(nóng)民而言，失去土地意味著失去了工作，由于這些農(nóng)民缺乏從事其他工作的知識和技能，雖然在征地補償政策中有“在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)基金”的規(guī)定，但在各級政府組織農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)時，由于財政投入資金不足，培訓(xùn)范圍及形式有限，難免效率低下，使得失地農(nóng)民無法短期獲得可謀取工作的相應(yīng)技能，常常處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，不得不處于農(nóng)村和城市的夾縫中，生活異常艱難。

完善失地農(nóng)民社會保障的建議 一是改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征用制度，使失地農(nóng)民真正獲得相應(yīng)保障。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度，它反映了農(nóng)民和土地的關(guān)系。當前我國農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)界定不清，所有權(quán)主體虛置，土地所有權(quán)最重要的權(quán)能—土地處分權(quán)還掌控在政府名下，加上集體所有權(quán)行使程序的缺失，使得農(nóng)民無法獲得土地及土地交易中應(yīng)得的利益?？梢蕴剿鲗⑥r(nóng)村土地國有制或私有制，土地國有制利于全國統(tǒng)一土地市場的建立，但依然難以避免基層政府違背國家意志損害農(nóng)民利益。農(nóng)村土地私有制可以排除公權(quán)干預(yù)和侵蝕，最大限度保護農(nóng)民利益，按照實事求是的精神，可以進行大膽嘗試。

改革現(xiàn)行土地征用制度，實行較大比例的土地征用留用地政策和征地土地補償費入股政策，使失地農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)化和土地開發(fā)帶來的土地增值收益。較大比例的土地征用留用地由于土地開發(fā)發(fā)生增值，作為集體組織成員的失地農(nóng)民可以分享收益。在尊重失地農(nóng)民意愿的前提下，將全部或部分征地補償費入股用地單位，作為股東享受經(jīng)營分紅，持續(xù)分紅收入成為失地農(nóng)民的生活保障。

二是合理確定補償標準，增加政府財政投入，提高失地農(nóng)民社會保障水平。改變當前按照土地的原用途補償?shù)霓k法，實行考慮未來土地增值收益和持續(xù)收益的以評估的市場價值作為補償標準，實現(xiàn)“完全補償”取代“不完全補償”，維護廣大失地農(nóng)民的利益。使廣大失地農(nóng)民在失去土地保障的同時，換取其他形式保障的必須資金。并且加強對土地征用過程中的監(jiān)督管理，切實保證失地農(nóng)民能夠及時、足額獲得補償資金。同時，各級地方政府切實履行自己的職責(zé)，增加失地農(nóng)民社會保障的財政資金，構(gòu)建包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低生活保障和社會救助在內(nèi)的較高水平的社會保障體系，使農(nóng)民失去土地后沒有后顧之憂，這不僅維護了廣大失地農(nóng)民的根本利益，也會對未來的城鎮(zhèn)化過程中的土地征用產(chǎn)生示范效應(yīng)，更有利于城鎮(zhèn)化進程的推進及和諧社會的建設(shè)。

三是構(gòu)建政府引導(dǎo)、多形式、多層次的就業(yè)培訓(xùn)機制，提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力。首先，構(gòu)建多層次、市場化的就業(yè)培訓(xùn)機制。政府牽頭、多部門并舉，廣泛動員社會力量，開展旨在提高失地農(nóng)民素質(zhì)、強化多形式、多內(nèi)容、多層次的就業(yè)能力的培訓(xùn)。根據(jù)勞動力市場用人需求和結(jié)構(gòu)變化，組織技能培訓(xùn)，保證培訓(xùn)工作的針對性、實用性和有效性。其次，構(gòu)建創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機制。政府對在資金、技術(shù)等方面具備創(chuàng)業(yè)條件的失地農(nóng)民進行小企業(yè)創(chuàng)辦的知識能力培訓(xùn)，通過優(yōu)惠政策，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，從而造就一批自主創(chuàng)業(yè)者，并帶動更多的失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)，形成培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)與帶動就業(yè)的良性互動機制。再次，構(gòu)建城鎮(zhèn)社區(qū)就業(yè)促進機制。根據(jù)城鎮(zhèn)社區(qū)需要，在城鎮(zhèn)社區(qū)和綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通等多個便民服務(wù)部門開發(fā)就業(yè)崗位，使部分失地農(nóng)民從事非固定、臨時性、季節(jié)性工作，這樣既能解決他們的就業(yè)問題，又方便了社區(qū)居民的生活。最后，建立就業(yè)服務(wù)機制。勞動和社會保障部門要為失地農(nóng)民提供及時有效的免費就業(yè)信息，并能夠使其得到免費的信息咨詢、求職登記、職業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)。

【作者分別為河北農(nóng)業(yè)大學(xué)講師，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授；本文系2012河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題民生調(diào)研專項“河北省加速新型城鎮(zhèn)化進程研究”和2011保定市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“保定市農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展對策研究”的階段性成果，項目編號分別為：201201190，201102122】

第四篇：城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民問題與對策

城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民問題與對策

隨著城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城市規(guī)模和空間迅速擴張，征地拆遷力度越來越大，失地農(nóng)民越來越多。失地農(nóng)民為新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化建設(shè)作出了很大的犧牲和貢獻。由于歷史、制度等諸多原因，農(nóng)民在城市化大潮中往往處于被動的弱勢地位，面臨著就業(yè)、生活、社會保障等一系列問題。如何妥善解決好失地農(nóng)民問題，已成為我國當前和今后的一項緊迫而艱巨的任務(wù),筆者深入吉首市乾州新區(qū)進行初探。

一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀與問題

自1999年以來，吉首市委、市政府實施“開發(fā)乾州新區(qū)，再造一個吉首”新型城市建設(shè)戰(zhàn)略，乾州發(fā)展突飛猛進，變化日新月異。同時征地項目迅速增加，失地農(nóng)民迅速增多。據(jù)統(tǒng)計，從2000年至2009年底，乾州街道共有1.4萬畝土地被征用，涉及16個社區(qū)（村）124個居（村）民小組，失地農(nóng)民1.6萬人。隨著城市規(guī)模不斷擴大，預(yù)計今后五年乾州將會征用土地5000余畝，新增失地農(nóng)民3000余人。從調(diào)查情況看，目前乾州新區(qū)失地農(nóng)民主要存在以下問題：

(一)失地農(nóng)民就業(yè)處境艱難。據(jù)調(diào)查，轄區(qū)勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民大多數(shù)只有初中文化，有的甚至只有小學(xué)文化，90％以上的沒有技術(shù)特長，從而不能適應(yīng)市場經(jīng)濟競爭需要，長期處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)。目前轄區(qū)賦閑在家的失地農(nóng)民占失地農(nóng)民總數(shù)的36.5%，階段性就業(yè)的占失地勞動力的55.3%，其中大部分失地農(nóng)民只能靠從事裝卸、建筑等重體力勞動來維持家里的生活開支。

(二)失地農(nóng)民生活狀況堪憂。一是生活消費迅速增加。由于失去了土地的生活保障功能，隨著物價水平的上漲和經(jīng)濟社會的發(fā)展，失地農(nóng)民的生活消費增加較快。與此同時，失地農(nóng)民的收入?yún)s沒有得到相應(yīng)增長。據(jù)對100戶失地農(nóng)民家庭的調(diào)查顯示，失地前人均年消費支出為2600元，失地后為3800元左右，比失地前增長46.2%。部分失地農(nóng)民因此成為困難群體。二是社會保障存在缺位。按照現(xiàn)行政策，失地農(nóng)民不享受城市居民最低生活保障，同時，大部分村集體又沒有預(yù)提留安置款為村民繳納養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，失地農(nóng)民對今后生活普遍感到擔(dān)憂。

(三)失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題突出。2006年2月,市委、市政府為推進城鎮(zhèn)化，規(guī)范管理，實行行政區(qū)劃調(diào)整，原萬溶江鄉(xiāng)和原乾州辦事處合并為新的乾州街道辦事處。同年9月，街道把“城中村”合并或改為社區(qū)，經(jīng)整合調(diào)整后設(shè)10個社區(qū)、6個行政村。從戶籍管理上來講失地農(nóng)民也應(yīng)該轉(zhuǎn)為居民，即農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口（簡稱農(nóng)轉(zhuǎn)非）。但街道村改居4年來，失地農(nóng)民不但不愿轉(zhuǎn)居民戶口，而且原先轉(zhuǎn)為居民戶口的還強烈要求轉(zhuǎn)回農(nóng)業(yè)戶口。據(jù)統(tǒng)計，轄區(qū)農(nóng)業(yè)人口從2000年的1.9萬人降到2009年底的1.87萬人，轉(zhuǎn)為居民和遷出300多人，其中征地農(nóng)轉(zhuǎn)非幾乎為零?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”問題已成為推進城鎮(zhèn)化和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進程中的一大突出障礙。

(四)涉及失地農(nóng)民矛盾糾紛不斷。由于生活缺乏保障，加之征地政策不夠完善，大規(guī)模征地與規(guī)劃安置滯后的矛盾突出，部分農(nóng)民心存不滿，導(dǎo)致攬工、阻工、阻路和無理上訪、越級上訪事件時有發(fā)生，一定程度影響到社會大局穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計。2006年—2009年，全區(qū)共發(fā)生到市、州上訪2750多人次，其中集體訪120多批2000多人；赴省進京上訪20人次。

二、失地農(nóng)民問題存在的主要原因

(一)補償安置政策滯后。一是征地價格偏低。按照市委、市政府有關(guān)政策精神，目前確定征地價格標準主要實行以年產(chǎn)值乘倍數(shù)的方式，這一方式由于沒有考慮到被征用土地位置、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等影響土地價值的經(jīng)濟因素，因而存在征地價格低于土地價值的問題。同時，征地價格標準在一定時期內(nèi)固定（目前還一直延用2003年的征地拆遷補償政策文件），不能動態(tài)反映市場價值變化，也一定程度損害了失地農(nóng)民權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民抵觸情緒較大。二是補償安置方式單一，不能長期受益。根據(jù)我州現(xiàn)行征地拆遷補償安置政策，對被征地農(nóng)民的安置主要是土地補償費和土地安置補償費的一次性貨幣安置，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但事實上，農(nóng)民領(lǐng)取的補償費在新建房屋以后，資金已經(jīng)所剩無幾，既無余力自謀發(fā)展，又沒有其它穩(wěn)定收入來源，生活水平不升反降。部分在實際操作過程中實行門面房安置的農(nóng)民，也因為安置房建設(shè)規(guī)格低、缺乏市場帶動等原因，沒有長期受益的生活來源。而且，隨著城市建設(shè)的迅速發(fā)展，像現(xiàn)行各業(yè)主單位各自為戰(zhàn)的低檔次、小規(guī)模的安置房建設(shè)，也許在不遠的將來，又是拆遷的對象。

(二)工作機制不夠完善。一是征收范圍的界定不明確。由于目前國家有關(guān)法律政策對“公共目的”的解釋不夠明確，在具體實施過程中難以界定工業(yè)、商業(yè)、公益、城市和農(nóng)村等土地性質(zhì)的區(qū)別，而且難以為被征用土地農(nóng)民理解，從而導(dǎo)致操作困難。如目前征用的工業(yè)商業(yè)用地每畝4萬元左右，公益設(shè)施用地每畝僅3萬元，同一宗土地因被征用項目性質(zhì)的不同而存在較大差異，失地農(nóng)民難免心存怨言。二是征用程序不夠規(guī)范。由于征地工作透明度不高，缺乏規(guī)范的預(yù)告、公示、聽證等工作制度，不少農(nóng)民是在被動狀態(tài)下失地，且利益訴求渠道不暢，導(dǎo)致許多農(nóng)民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引發(fā)過激行為，影響社會大局穩(wěn)定。

(三)戶籍管理政策存在差異。一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口正失去魅力。隨著改革開放的深入和經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)行政策逐步向“三農(nóng)”傾斜。農(nóng)村農(nóng)民戶口和城鎮(zhèn)居民戶口所享受的待遇差別逐步縮小，城鎮(zhèn)化的王牌——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”正逐漸失去魅力。二是失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”有后顧之憂。首先一旦轉(zhuǎn)為居民將失去享受農(nóng)村計劃生育二胎、農(nóng)村醫(yī)保、申請宅基地、危房改造和家電、農(nóng)機下鄉(xiāng)補貼等惠農(nóng)政策。另外，擔(dān)心不能享受村土地款及村集體經(jīng)濟收益分配。還擔(dān)心原承包土地征用剩余部分會被集體收回等等。失地農(nóng)民對未來“看不清、摸不透”存在著種種顧慮。三是補償安置對象難界定。對于外來戶、外嫁女、上門婿等人員是否納入補償安置范疇或參與村集體土地征用款的分配等問題，現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確規(guī)定，在政策操作層面也無法適用。

三、解決失地農(nóng)民問題的對策與建議

(一)完善征地制度，規(guī)范補償程序。建立健全土地征用中的宣傳、預(yù)告、公示、聽證等整套制度，以保障土地所有者權(quán)益。組建專門的土地審判法庭，公正裁決征地拆遷糾紛。要嚴格依法征地，程序征地，規(guī)劃拆遷。規(guī)范征地行為,教育和監(jiān)督行政工作人員在征地工作中不盲目動用行政權(quán)力。同時也要嚴格防止非法占用耕地和“圈地”現(xiàn)象，做到征地拆遷規(guī)范化、合法化、人性化。在補償標準上，建立相對統(tǒng)一,適時調(diào)整的征地拆遷補償標準，關(guān)鍵是讓利于民。要堅持以被征地群眾生活水平不降低為原則，根據(jù)市場行情，以重置價、土地出讓用途等因素來合理確定不同時期、不同地段土地征用的補償標準。同時，通過州、市政府授權(quán)，相關(guān)職能部門每年根據(jù)實際情況對征地補償標準進行聽證調(diào)整，建立動態(tài)補償標準機制，切實維護好群眾的利益。在補償方式上，確保各項費用直接、及時、足額補償?shù)酱寮w或個人手中，減少中間環(huán)節(jié)，防止克扣挪用行為。

(二)創(chuàng)新安置方式，拓寬就業(yè)渠道。除貨幣安置外，重點著眼生產(chǎn)安置，加

強對農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的幫助和指導(dǎo)，確保失地農(nóng)民后續(xù)發(fā)展。一是創(chuàng)新門面房安置。改變現(xiàn)行零星安置，實行規(guī)模連片安置，將安置小區(qū)建設(shè)納入城市建設(shè)整體規(guī)劃范疇，對今后新區(qū)失地農(nóng)民進行集中安置。安置小區(qū)房屋采取以房換房和補差價的方式，以成本價面向失地農(nóng)民安置。二是發(fā)展村集體經(jīng)濟。預(yù)留生產(chǎn)發(fā)展用地或部分征地補償款用于興辦集體企業(yè)，失地農(nóng)民按股權(quán)參與分紅，形成生產(chǎn)與利益分配的長效機制。三是引導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè)。對從事個體經(jīng)營的失地農(nóng)民，建議享受城市下崗職工同等待遇，申報創(chuàng)業(yè)小額貸款，在符合條件的情況下，優(yōu)先辦理營業(yè)執(zhí)照，并對各種稅費進行適當減免。四是開展技能培訓(xùn)。勞動就業(yè)部門定期開展汽駕、電工、廚師等技能培訓(xùn)，使失地農(nóng)民勞動力掌握2—3門實用技術(shù)，提高勞動技能，鼓勵創(chuàng)辦實體，組織勞務(wù)輸出，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。五是組織致富轉(zhuǎn)移。以市場為導(dǎo)向，采取走出去，到外地租地發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，帶動群眾創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、致富。

(三)加快戶籍改革，健全社會保障。一是統(tǒng)一規(guī)范戶籍管理制度。要打破城鄉(xiāng)分割的二元體制，逐步取消戶籍制度，掃除城市化發(fā)展的障礙。必須加快戶籍制度改革，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。必須加快戶籍法的制定，在總原則的基礎(chǔ)上，各地根據(jù)經(jīng)濟條件和地域優(yōu)勢，制定有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的戶籍法規(guī)?，F(xiàn)行與戶口相掛鉤的具有經(jīng)濟利益功能的要素要盡快剝離，還戶籍制度的本來功能。要充分體現(xiàn)保護農(nóng)民尤其失地農(nóng)民的權(quán)益，解決“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的后顧之憂，真正使農(nóng)民“失地不失業(yè)，農(nóng)民變市民”。二是建立健全社會保障機制。多渠道籌措保障資金，建立失地農(nóng)民社會保障機制，將其納入城市居民范疇，提供可靠的失業(yè)救助、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等配套社會保障。要本著群眾能接受，政府能承受的原則，采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點、征地主體拿一點”的辦法，建立失地農(nóng)民社會保障基金。由國土資源部門在征地費用撥付過程中負責(zé)統(tǒng)一辦理，及時、足額轉(zhuǎn)入社保基金專戶，確保被征地農(nóng)民基本生活后顧無憂，真正將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，全力推進城鄉(xiāng)一體化，構(gòu)建和諧社會。

第五篇：城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

近年來，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會問題，已經(jīng)成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實保護失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)的角度，對失地農(nóng)民的權(quán)益、社會保障問題進行研究。

根據(jù)國務(wù)院批準實施的《1997年-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國人均耕地水平測算，將新增約1200萬被征地農(nóng)民。國土資源部的研究課題《21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策》也指出，在嚴格控制的前提下，2001年-2030年全國年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達3600萬畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農(nóng)民7800萬人，失地農(nóng)民總數(shù)將達到1.1億人。如果用地指標突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國被調(diào)查失地農(nóng)戶中，僅有2.7%的勞動力得到安臵，20%的勞動力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機會。特別是40歲以上的勞動力，他們?nèi)狈氖露⑷a(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗，同時又由于投資理財知識和能力不足，面對變幻莫測的市場，難以為土地補償費尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當一部分農(nóng)民實際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀90年代中期以來企業(yè)為裁減冗員而實行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過多的工作人員，再無力安臵大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安臵的失地農(nóng)民因在競爭中處于劣勢，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動力。

二、失地農(nóng)民的社會保障狀況

在我國農(nóng)村，施行的是群眾互助和國家救濟為主的社會保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國城鄉(xiāng)間社會保障資源分配嚴重失

衡，農(nóng)村社會保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動和社會保障

部首次發(fā)布的《近年來我國社會保險基本情況》顯示，目前中國城鎮(zhèn)

參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險的覆蓋率達到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險的推進

比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國社會保障費用支出的情況來看，占全國人口80%的農(nóng)民，只享有社會保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費

用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問題的加劇，為失地農(nóng)民建立

社會保障越來越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會保障制度的實踐就會發(fā)現(xiàn)存在的一些問題：首先，社會保障只是一種稱謂，實質(zhì)

是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農(nóng)民的社會保障制度，其相關(guān)實踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會保障”相差甚遠；其次，由于我國社會保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對

社會保障實踐的實施缺乏有效監(jiān)督、驗證，尤其是對社會保障基金的運營缺乏監(jiān)管；再次，社會保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民

還處于無保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居

民同等的社會保障待遇。就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等

社會保險。

三、完善失地農(nóng)民社會保障制度存在的問題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當前農(nóng)村土地制度的一個明顯缺點就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明

確。為此，明晰國家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理

好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失

地農(nóng)民問題的前提。通過界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運用法律等手段保證

各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵、約束機制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達到農(nóng)地資

源的合理流動和優(yōu)化配臵，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)

村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個“金字塔”型的農(nóng)村土地

產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)

濟組織代表國家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金

字塔的塔底。

(二)完善征地補償制度

1.規(guī)范征地補償程序。目前，就征地補償款的分配問題，法律

尚無明文規(guī)定。征地實施單位一般不直接面對農(nóng)民個人，而只是面對

村、鄉(xiāng)兩級，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財政。在征地補償費里農(nóng)民

最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征

地補償費的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國家行政行為，而不是民事行為，因

此需要按照嚴格的法律程序?qū)嵭?。通過具體的征地程序，可以避免征

地主體在行使征地權(quán)力時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進而保護權(quán)利人的合法權(quán)益。國外在這一點上值得我們借鑒，他們有

嚴格的征地補償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相

關(guān)人先提出補償申請；(2)主管土地征用的政府機構(gòu)自己或請專業(yè)評

估師對被征地及相關(guān)資產(chǎn)進行調(diào)查評估；(3)主管機構(gòu)確定補償金額

及方式；(4)支付補償；(5)如果在補償方面有爭議，有法定機構(gòu)進行

裁決。

2.規(guī)定合理的補償金。從法津方面來講，我國《土地管理法》

規(guī)定的土地補償費、安臵補助費是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計算的。對失地農(nóng)民集體支付的土地補償費為前三年平

均產(chǎn)值的6~lO倍，安臵補助費為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安臵補

償費和土地補償費的標準總和，不得超過土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價值，其在計劃經(jīng)濟體制

下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場經(jīng)濟的大背景下，它失去科學(xué)性

和合理性。這種補償費既沒有反映出土地的地理位臵、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

水平、土地市場交易價格、入均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價值差別，也沒有考慮市場條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這

種補償制度不利于“三農(nóng)”問題的解決和整個社會的平穩(wěn)發(fā)展。地方

政府在征用土地時，必須考慮市場經(jīng)濟規(guī)律，建立真實反映土地資源

價格、土地增值收益和社會保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確

定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補償金標準。在征地補償內(nèi)容

上，除了補償土地價值、勞動力安臵、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p

害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項間接損失等項

目。作為生產(chǎn)資料的補償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要

確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對被征收土地農(nóng)民的安臵，區(qū)

別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為

導(dǎo)向的多種途徑安臵，建立復(fù)合式征地安臵模式或?qū)φ鞯匕才Z補建費的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補償方式多元化。目前，我國主要采取貨幣補償方

式，實行“分錢到戶”一次性到位的單一補償方式。因其補償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補償用于購買急需消費品，加之農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢，補償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)，所以這種

補償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國等發(fā)達國

家的成功經(jīng)驗，土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采

用實物補償。山于各地情況不同，經(jīng)濟發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要?？梢圆扇§`活多樣的補償形式。(1)土地入股。在堅持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將

被征用的土地按市場價格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動貢獻及

土地的狀況等綜合因素折算，實行參股合作經(jīng)營，農(nóng)民入廠就業(yè)，分

享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工

資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補償方式，有利于發(fā)展

生產(chǎn)力，推進城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(2)留地安臵。政府

按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土

地，由其開發(fā)經(jīng)營，實際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留

用土地有留用集體土地、國有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地臵

換。當土地補償不足，土地被征用者長遠生計無法維持時，可以采用

土地臵換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地臵換的情況下，可以采用由

征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代

形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(4)替代地補償。考慮到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土

地補償費后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補償?shù)姆绞?/p>

時，以國有宜農(nóng)土地作為替代地補償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。(5)

增值補償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補償?shù)囊?guī)范

性和公開性，真正實行按市場價補償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到

經(jīng)營城市過程中土地增值部分的收益。

(三)加強對失地農(nóng)民安臵政策的創(chuàng)新

我國失地農(nóng)民的安臵政策經(jīng)過了幾個階段的演變。從 1981 年

-1993年的“貨幣安臵政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)

興起的“土地換社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相繼在不同

地區(qū)實行。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地換保障”等做

法都是“自上而下”的政策運行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維

護自身權(quán)益時處于弱勢地位。城市化進程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項

決策，應(yīng)當在認真聽取農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上進行，要充分地尊重這部分

農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護

失地農(nóng)民利益，從政策上來保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運行模式來彌補“自上而下”的政策

運行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對“土

地換社保”政策的修正和完善，使失地農(nóng)民社會保障政策從“保生活”

逐漸過渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體

會議通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本

生活長期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會保障政策將

會成為推動失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會保障試行

辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自

身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報批等違法用地的實踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后

權(quán)益得到保障。這不失為對舊的安臵模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方

式.不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之

以漁”的方式。力爭把補償化為推進失地農(nóng)民就業(yè)的動力，繼而以失

地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進地方經(jīng)濟的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，鼓勵失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是

大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對較高、體力強

壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進行正常勞作，以致不少農(nóng)

村出現(xiàn)了土地經(jīng)營粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)

務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識、技術(shù)和觀念上的障礙。

因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再從事農(nóng)務(wù)，并形成一

定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營.從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城

市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對比較開闊，他們更了解市場需

求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對比較高的經(jīng)濟作物，他們可以在品種和地域上實行多樣化經(jīng)營，這也會促進農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)

業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補償金進行農(nóng)產(chǎn)品

加工投資，既延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以

為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安臵問

題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實現(xiàn)：一是對吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實行一定的優(yōu)惠政策，對那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會效益的企業(yè)進行稅費減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動企業(yè)增崗

進人的積極性；二是通過發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和

收入增長爭取空間；三是應(yīng)該鼓勵、倡導(dǎo)和推動市民的消費觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對農(nóng)村民間借貸進行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運用既可以為資金所有者增收，又能集中閑臵資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級政府應(yīng)主動與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實現(xiàn)對失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場需求的勞動者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時，各級政府要提供大量準確、及時的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險和流動成本。