第一篇：司法改革：期待體制性突破

回眸篇司法改革漸入佳境

體制：伴隨改革開放進程，我國司法制度與現(xiàn)代法制一步步靠近

回顧中國司法改革的歷程，就不能不追溯新中國司法制度確立和發(fā)展的歷史。

——根據(jù)１９４９年《中央人民政府組織法》的規(guī)定，中央人民政府設立最高人民法院、最高人民檢察署、公安部和司法部，分別行使國家的審判、檢察、偵查

和司法行政職權。這個階段實行的是審判、檢察從屬于行政的體制。當時有這樣的規(guī)定：不足五年的徒刑以及宣告無罪的判決，由縣人民政府批準；

——隨后，１９５４年我國第一部《憲法》和《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》頒布，各級法院、檢察院被賦予與同級政府平行的地位，各自對本級國家權力機關負責，同時確立了國家審判權、檢察權只能由法院、檢察院分別依法獨立行使的原則。這一時期，逐步建立起來的人民陪審制度、公開審判制度、辯護制度、兩審終審制等，都留下了我國司法制度設計的筆墨；好范文版權所有

——１９６６年到１９７６年，歷經(jīng)十年浩劫，公檢法被砸爛，審判權一度由公安機關行使，檢察機關被撤銷。

——１９７８年３月，五屆全國人大一次會議修改《憲法》，決定重建檢察機關，確定其為國家法律監(jiān)督機關，這是我國司法制度恢復的一個重要標志。自此以后，我國司法制度開始向現(xiàn)代法制一步步靠近。

改革：正在醞釀的國務院機構改革，給了司法改革一次強勁的助力

在改革開放的２０年進程中，我國司法制度也在與時俱進。但是，如果我們從改革的層面去審視就會發(fā)現(xiàn)：至上個世紀９０年代以前，我國的司法體制是一種計劃經(jīng)濟背景及其觀念下的“一貫制”——改革，只有細微的跡象顯現(xiàn)。

——是十一屆三中全會啟迪了人們的現(xiàn)代法治新觀念，萌動了對建立現(xiàn)代司法體制的期盼。此后，司法改革的呼聲呈漸強之勢；

——司法改革實踐的全面啟動是在十五大以后。司法改革走上前臺，引人矚目。初始階段的改革推進了關于訴訟程序和管理方式的探索；

——進入新世紀，十六大用３００余字的篇幅，勾勒出中國司法改革大勢，其目標和方向是：保障在全社會實現(xiàn)公平和正義。司法改革整體推進、縱深發(fā)展的機遇來臨；

——無疑，正在十屆全國人大一次會議上審議的國務院機構改革，給了司法改革一次強勁的助力?？梢灶A期：這個“改革開放以來力度最大的一次機構改革”，將為司法改革贏得更具操作性的平臺和空間。

關注：司法改革改什么？

對現(xiàn)行司法體制的局限性怎樣看？

對中外司法體制演變和改革頗有研究的北京大學教授賀衛(wèi)方在接受記者采訪時，首先對我國司法改革內(nèi)在的動因給予了判斷：形成于計劃經(jīng)濟時代的司法體制，其觀念和管理模式肯定適應不了市場經(jīng)濟規(guī)律的需求和發(fā)展；其自身局限也肯定會制約市場經(jīng)濟下社會新格局的生成和構建。

此外，賀衛(wèi)方還指出，司法改革的外部環(huán)境也呈現(xiàn)“緊迫”之勢。政治體制改革的步履在穩(wěn)健中加快；“入世”后，我國經(jīng)濟進一步與國際接軌；在多種經(jīng)濟成分、多重利益格局的形成中，公眾對司法公正和效率的期望值在攀升；社會變革帶來的多種利益和社會矛盾亟須調(diào)整……在這樣的背景下，司法改革已經(jīng)成為一種社會需求。

司法改革改什么？換言之，我們對現(xiàn)行司法體制的局限性怎樣看呢？綜合諸多觀點，我們可以作這樣的粗線條梳理：

一是司法活動基本上套用了行政管理模式，蒙上一層濃厚的行政色彩。比如，司法機關的設置與行政機關相對應，對司法人員確定行政級別，按行政決策模式裁決司法案件，司法經(jīng)費調(diào)撥由同級政府財政預算劃定，等等；

二是重實體、輕程序的思想根深蒂固，司法程序被忽略。我們必須知道：在現(xiàn)代法治理念中，程序公正是實體公正的前提。重實體、輕程序或重程序、輕實體都可能導致司法不公；

三是司法獨立的客觀性還沒有受到真正意義的重視。我國憲法已經(jīng)明確規(guī)定了審判權、檢察權獨立行使的原則，然而，實現(xiàn)得并不盡如人意；

四是司法人員的非專業(yè)化，這一點可以看做是司法活動行政化帶來的必然結果。在一段時間里，法官和檢察官的構成里包容了大比例的非法律專業(yè)和沒有經(jīng)過專業(yè)培訓的人員。盡管這種情況現(xiàn)在已經(jīng)大有改觀，但先前留下的諸多問題至今還令人大傷腦筋。

結論：只有納入政治體制改革中統(tǒng)盤考慮，司法改革才能從技術層面走向?qū)嵸|(zhì)性層面

很有意思的是，當司法改革已經(jīng)啟動并在大步前行時，人們對誰是司法改革的主體提出了質(zhì)疑。有學者認為，只有檢察院和法院屬于司法體制之列，而公安機關、司法行政部門、律師協(xié)會等是行政機關、社會團體。而另有學者則指出，司法改革涉及到社會調(diào)整、社會意識和人們思想方式的深刻變化，公、檢、法、司等作為我國目前的一個現(xiàn)實的司法格局，無疑都應在司法改革之列。

法學家對司法

改革理論的不同論見，在加深我們對司法改革的認識和思考。

司法改革實踐的大步前行，是在１９９７年十五大之后。對這五年司法改革實踐的評價，人們十分看重這樣三件事情：

一是，最高人民檢察院和最高人民法院先后頒布了《檢察改革三年實施意見》和《人民法院五年改革綱要》。這是在已有實踐基礎上，對改革的理性思考和規(guī)劃；

二是，２００１年６月修改的《檢察官法》和《法官法》，強調(diào)以明顯的司法屬性特征來管理司法人員，是一個很大的進步；

三是，實行國家統(tǒng)一司法考試制度。對此，有專家評價，以往進行的改革多屬于技術層面，而統(tǒng)一司法考試的改革是制度層面的。它不僅確立了法律職業(yè)準入制度，而且有利于法律職業(yè)共同體的形成，并將帶動司法人員選任、升降、懲戒和退出等一系列深層次的改革。

對進一步推進司法改革，賀衛(wèi)方教授這樣強調(diào)：作為政治體制的重要組成部分和政治文明的重要體現(xiàn)，司法體制改革只有被納入到政治體制改革中統(tǒng)盤考慮，才能從技術層面走向?qū)嵸|(zhì)性層面，才能獲得我們期盼的成效和突破。

賀教授還提到了一件很細微的事情——法官袍。他說，包括檢察官制服“準軍警式制服”的退役，這是真正的觀念變革；因為從社會學來看，服飾是人的觀念的體現(xiàn)。而任何一項改革，尤其是政治體制改革、司法體制改革，觀念的更新是前提。

圖為四川省南充市順慶區(qū)檢察院干警用多媒體系統(tǒng)出庭示證。

實踐篇

基層改革“亮點”頻現(xiàn)

周口：設立指導偵查室。

辦案質(zhì)量提高了，監(jiān)督關口前移了

２００１年４月，河南省周口市檢察院和公安局開始了“檢察引導偵查取證”探索，并聯(lián)合下發(fā)了《關于在全市設立指導偵查室的決定》。當?shù)貦z察機關負責人向記者這樣表述“引導偵查取證”：引導公安機關以公訴為標準，依法收集、固定和完善證據(jù)，并對偵查活動進行監(jiān)督，保證辦案質(zhì)量，贏得公正和效率。建立指導偵查工作制度，將監(jiān)督關口前移，變事后性、被動式的監(jiān)督為事前事中監(jiān)督、主動監(jiān)督，檢察機關對公安機關的偵查活動既監(jiān)督又配合，使檢察機關的法律監(jiān)督職能充分發(fā)揮。

他們規(guī)定指導偵查的范圍是：１．重特大、疑難復雜案件；２．社會影響大、群眾反響強烈的案件；３．上級機關交辦、督辦案件；４．檢察機關立案監(jiān)督案件；５．公安機關要求或檢察機關認為有必要指導的案件。

周口市檢察機關兩年來共適時介入重特大案件７３４案１３１９人，追捕追訴被遺漏的罪犯２００余人，使２０多個重大犯罪團伙被徹底摧毀。該市項城市檢察院與公安機關密切配合，及時引導偵查活動，圍繞依法收集和固定證據(jù)，先后提出檢察建議９０余條，提出糾正違法意見３０條，追捕３６名遺漏罪犯，促使偵破懸案２０起，糾正錯案３起。

監(jiān)督關口前移，強化了立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督，糾正和防止了案件流失現(xiàn)象，及時預防和糾正了偵查活動中的違法行為。周口檢察機關在辦理以孔剛為首的特大犯罪團伙案件中，通過依法介入偵查活動，進行立案監(jiān)督先后追捕漏網(wǎng)疑犯２４人。商水縣檢察院在依法介入一起敲詐勒索的黑惡勢力犯罪案件時，對濫用職權、包庇縱容犯罪的４名公安人員依法查辦。

“引導偵查取證”新機制帶來的另一個最明顯的變化是辦案質(zhì)量和效率大大提高。周口市實行新機制以來，審查批捕時間由原來的平均５天縮短到現(xiàn)在的２天，實現(xiàn)了“小案不過一天、大案不過三天”；審查起訴時間也平均縮短了７天，所辦理的案件無一超期。

浦東：確定檢察人員五大職位系列。

凸現(xiàn)司法屬性，跳出行政管理模式

現(xiàn)行的以行政職級管理為主、法律職級管理為輔的模式，其弊端是顯見的。上海市浦東新區(qū)檢察院經(jīng)過調(diào)研和論證，進行了對檢察人員分類管理的改革。

根據(jù)法律監(jiān)督職能、輔助執(zhí)法書記員職能、行政管理職能、司法專業(yè)技術職能和執(zhí)法警衛(wèi)職能，他們將檢察人員分為五大職位系列：１．檢察官；２．檢察書記員；３．檢察行政人員；４．檢察專業(yè)技術人員；５．司法警察。

力度更大的舉措是，浦東新區(qū)檢察院對檢察官、書記員取消行政職級，實行法律職級管理制。他們按照檢察員和助理檢察員、主任書記員和書記員不同職位，賦予相應的法律等級。在檢察機關尚未建立獨立的工資體系之前，按法律職位、等級暫時參照執(zhí)行相當于公務員行政級別的工資標準。

相應地，浦東新區(qū)檢察院還建立新的晉升機制。他們將各系列的職位劃分為高職位和普通職位兩類。檢察員職位、主任書記員職位等為高職位；助理檢察員等職位為普通職位。高職位實行職位任期職級（等級）制，經(jīng)選聘程序上崗，每屆任期三年。普通職位以“年功”和年度考核結果相結合，實行考核晉升制，設定２至１０年不等的考核晉升年限。同時，設定提前和延遲晉升的條件及高職位與普通職位間的流轉(zhuǎn)等規(guī)則。

對目前的改革實踐，浦東新區(qū)檢察院認為很有成效。

首先，實行法律等級管理制，有效解決了原有的由于法律等級和行政級別交織在一起、法律職務受到行政職級制約的問題，凸現(xiàn)了司法屬性。

其次，試行職位分類，使檢察人員專業(yè)清晰、權責分明，從體制上有效解決了“千軍萬馬擠檢察官獨木橋”的老大難問題。

還有，就是優(yōu)化了隊伍的結構，建立了以執(zhí)法業(yè)務為重心、較為合理的職系比例。目前，浦東新區(qū)檢察院五個職位系列的比例是：檢察官１３５人，占５６％；檢察書記員４５人，占１８．７％；檢察行政人員４０人，占１６．６％；檢察技術人員１１人，占４．６％；法警１０人，占４．１％。

海淀：嘗試“一四二”審判模式。

追求公正和效率

對適用簡易程序的刑事案件，北京市海淀區(qū)法院進行了“一四二”審判模式的探索。

所謂“一四二”審判模式，是刑事獨任審判庭的“一審多助多書”組織運行模式在海淀區(qū)法院的具體化。在“一審多助多書”模式中，獨任法官是固定的，法官助理和書記員的數(shù)量根據(jù)案件工作量隨時調(diào)整。目前，在海淀區(qū)法院的刑事獨任審判庭中，由一名獨任法官、四名法官助理和兩名書記員組成，這被稱為“一四二”架構。在審理過程中，獨任法官協(xié)調(diào)全部訴訟活動；四名法官助理中的兩人為庭前助理，兩人為庭后助理。四名助理和兩名書記員被分成兩個辦案組，每組各一名庭前助理、庭后助理和書記員。兩個組相互獨立，分別負責不同日期開庭的案件。

記者采訪了海淀區(qū)法院惟一的一名獨任法官王冬香。她介紹說，案件進入簡易程序后，先由她將案件分給法官助理。開庭審理前，庭前助理閱卷了解案情，掌握案件的證據(jù)情況，并就案件的事實、證人證言及是否有法定、酌定情節(jié)等，制作《案件審查、量刑情節(jié)表》，在開庭前３日之內(nèi)送給王冬香審核。開庭時，庭前助理負責出示證據(jù)，并協(xié)助法官完成庭審工作。

當庭宣判后３天之內(nèi)，庭后助理負責起草法律文書，交給獨任法官簽發(fā)。書記員則進行后面的收尾工作，包括印刷、送達判決書，裝訂歸檔，以及判決生效后，及時將贓款贓物送達執(zhí)行庭執(zhí)行等工作。

海淀區(qū)法院有關人士解釋說，“一四二”審判模式的一個特點是，能夠讓法官做到居中裁判，保障案件審理過程的內(nèi)部監(jiān)督。在這一模式下，判決結果是由獨任法官在法庭審理后作出決定，但具體案卷是由法官助理來審查的，一般文書工作就由書記員承擔了；而法官在庭審之前基本上接觸不到當事人、辯護人以及訴訟代理人。好范文版權所有

２００２年，海淀區(qū)法院刑事獨任審判庭審理１６１４件案件，當庭宣判率９９．９％，其中提起附帶民事訴訟的近５００件，調(diào)解成功率高達９７％。２０件被提出上訴，二審終審的１４起案件，全都維持原判，無一被改判或發(fā)回重審。

“如果按照一審判員一書記員搭配的傳統(tǒng)工作模式，一年１６１４件簡易程序刑事案件，至少需要３名獨任審判員和３名書記員，而且月結案量要達到５０件以上。而‘一四二’模式運行后，我們刑事獨任審判庭的５名成員每人都有時間看書學習了……”

思考：司法改革的嘗試要凸現(xiàn)其

司法屬性的本來意義。不然，就會發(fā)生偏離

周口、浦東、海淀三個地方的改革實踐曾引起法學理論界的關注。對周口的實踐，專家強調(diào)，“引導偵查取證”要強化的是檢察機關的監(jiān)督作用，絕不是幫忙，更不能搞成了“合二為一”。對浦東的改革實踐，許多專家提出，司法人員管理體制的改革不是孤立的，這方面要有大的突破，必須有其他部門配套的改革、有立法的支持。而海淀對審判模式的改革，提出了一個問題：這種模式在多大程度上能適用于其他案件？“一四二”模式的一般意義在哪里？

中國人民大學教授楊立新曾擔任過最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長。對司法改革的實踐和理論，他有著獨特的感受。

從周口、浦東、海淀三個地方的改革實踐說開去，談及整個司法改革的現(xiàn)狀，楊立新教授認為，幾年來的司法改革主要集中在管理方式和訴訟制度上面，如擴大司法人員的職權和責任，法官職業(yè)化、主訴檢察官責任制、律師事務所改革和庭前程序的設置等。這些嘗試凸現(xiàn)出一點：改革是朝著民主、公正、實效的明確目標和方向發(fā)展的。

楊教授又進一步分析指出兩點：第一，改革在各地、各層面的發(fā)展是不平衡的；第二，深入到體制層面的改革將成為今后的難點和熱點。他還特別提醒：“在進行司法改革的某一方面嘗試時，一定要凸現(xiàn)其司法屬性的本來意義，不然，就會發(fā)生偏離，就會與改革的初衷背道而馳。”

展望篇

從技術性向體制性突破

正在召開的十屆全國人大一次會議上，國務院機構改革是一個亮點。在被稱為“這是改革開放以來力度最大的一次機構改革”的背景下，司法體制改革引起了“兩會”代表委員們更深層的關注。其中的許多思考顯示出他們對司法體制改革的長期思考和期盼。

整體推進：

“三步走”和“集團進軍”

十六大報告把完善社會主義民主與法制作為全面建設小康社會的四大目標之一?？偟姆较蛴辛?，那么，司法改革應不應該有階段性目標？司法改革分幾步走？記者采訪了多位代表和委員，他們作了如下描述——

——十五大拉開了司法改革帷幕，這是第一步。這個階段的改革偏重于一些操作性、技術性的管理方式方面，比如法院的審判方式改革，檢察機關的主訴主辦檢察官責任制等；

——第二步，以十六大召開為標志，司法改革進入體制性階段，將觸及很多深層次的改革；

——隨著我國市場經(jīng)濟更趨成熟和與世界經(jīng)濟的進一步融入，計劃經(jīng)濟體制下的司法模式將淡出；而適應社會主義市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代司法制度，將在正在形成的中國特色社會主義法律體系中得到確立。這就是第三步，時間要到２０１０年。

在“三步走”的進程下，許多代表委員都提出司法改革必須變“各自為戰(zhàn)”為“集團進軍”，整體推進司法改革。

廣西壯族自治區(qū)檢察機關這幾年推行了主辦、主訴檢察官辦案責任制改革，法院推行了選任獨任審判員、審判長等改革。實行很久了，但相應的待遇卻落實不了，相關補貼在財政部門沒有列出，無法做到“責權利”統(tǒng)一。

舉此例后，廣西壯族自治區(qū)檢察院檢察長郭永運代表歸結道：“司法體制的改革不是一家能夠辦到的，必須統(tǒng)籌安排。”年輕的福建省華僑大學法律系副教授戴仲川代表說，不管對我國司法體制的認識如何，但公檢法各家的業(yè)務相互銜接，是一個大系統(tǒng)、大格局，在各部門的改革分頭推進的情況下，就有一個整體協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排、互相關聯(lián)的問題。他透露，已有代表建議設立司法改革委員會，負責指導、統(tǒng)籌這項工作。

設立指導司法改革的專門機構來作出總體規(guī)劃和部署，協(xié)調(diào)部門改革，整體推進司法改革——記者采訪了六七個來自法院和檢察院的代表，他們都表達了這樣的相近意見。他們說：在新的一屆人大開始工作的時候，應當更加注重人大對司法改革的決策和協(xié)調(diào)，更多的司法改革措施應當由人大作出決定，或者通過立法確定，使司法機關的改革成為真正意義上的國家的司法改革。那樣，我國的司法改革就會駛?cè)虢】蛋l(fā)展的軌道，取得更好的成績。

改革著力點：

依法獨立行使司法權和確保公正司法

按“三步走”的司法改革進程，許多代表委員指出：目前的司法改革進入了攻堅階段。河南省高級法院院長李道民代表分析說：“經(jīng)過這么多年的實踐，改革已經(jīng)開始觸及到核心和關鍵問題?！?/p>

云南省檢察院檢察長李春林代表說，司法改革一個很關鍵的任務是要解決法律規(guī)定權限的可操作性問題?！皯椃ㄒ?guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機關，但目前的司法程序還難以保障訴訟監(jiān)督權落到實處”。

吉林大學博士生導師王維忠代表告訴記者：“法律雖然規(guī)定了檢察機關對民事審判活動進行監(jiān)督，可以抗訴，但沒有具體的操作程序，使民行檢察面臨諸如調(diào)卷難等具體困難和問題?！蓖蹙S忠代表將就此提出建議。

十六大報告指出：要“從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。湖南省檢察院檢察長何素斌代表強調(diào)，這就是我們進行司法改革的著力點。

曾經(jīng)提出過４００余件議案和建議、連任四屆全國人大代表的山東省曲阜市紅十字會副會長姜健代表在接受記者采訪時提出，獨立司法的前提是依法?，F(xiàn)在應該抓緊修改《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》，理順法院、檢察院上下級之間以及同其他相關部門的關系。他說：“對司法機關的‘垂直管理’模式應該進行論證，要探索符合我國國情、從體制上保證司法獨立的現(xiàn)實途徑?！敝腥A全國律師協(xié)會副會長、山東琴島律師事務所主任楊偉程代表也提出了司法機關實行垂直管理、人財物與地方脫鉤的改革意見。

司法改革的第二個著力點是：確保司法公正。

司法改革要有助于遏制司法腐敗。近幾年來，檢察機關在訴訟監(jiān)督工作中一系列新工作機制的運用，對懲治司法腐敗發(fā)揮的職能作用是有目共睹的。如郭永運代表所言：“十六大提出要健全‘權責明確、相互配合、相互制約、高效運轉(zhuǎn)的司法體制’，隨著司法改革越來越接近這個目標，司法腐敗就越會得到有效遏制，司法公正就越會得到最充分的體現(xiàn)?！?/p>

誰來監(jiān)督司法機關？一些代表提出，在司法改革的制度創(chuàng)新中，必須把司法機關外部的監(jiān)督制度設計進去。楊偉程代表認為：“還應包括新聞輿論監(jiān)督、社會團體和人民群眾監(jiān)督等等，只有這樣，才形成了實現(xiàn)司法公正的完備的制度性保障?！彼f，尤其是要強化各級人民代表大會及其常委會、各級人大代表對司法機關的工作進行監(jiān)督，基于此，去年已經(jīng)提請審議的《監(jiān)督法》應及早出臺?！侗O(jiān)督法》對司法改革的體制設計具有的獨特意義是不容置疑的。

經(jīng)費保障體制：

有望成為體制上率先改革的突破口

在檢察機關工作近４０年的貴州省檢察院原檢察長王安新代表，對西部貧困地區(qū)檢察機關經(jīng)費短缺深有感觸：“１９９８年至２００３年這５年間，貴州縣級檢察院每月人均辦公辦案經(jīng)費只有６００元左右。電話被停、水電被拉閘的事在很多縣級檢察院經(jīng)常發(fā)生……”

經(jīng)費保障關乎執(zhí)法形象、關乎司法公正。同時擔任著山東省、青島市兩級政府法律顧問的楊偉程代表說：“有的地方，辦案時吃當事人的、用當事人的、花當事人的，群眾能相信你公正嗎？”

多年來，很多人大代表和政協(xié)委員為司法機關經(jīng)費短缺而奔走呼吁。連任多屆的全國政協(xié)委員黃景鈞多次在全國政協(xié)會議上提出對檢察機關增加經(jīng)費和物質(zhì)保障的提案，引起國家計委等有關部門的重視。

接受記者采訪時，河南省檢察院檢察長王尚宇代表提出了他對改革司法機關經(jīng)費保障的思路：“我有兩點建議：一是，建立各級人民代表大會審議通過法院、檢察院經(jīng)費預算制度，各級政府財政部門根據(jù)本級法院、檢察院申請的經(jīng)費預算項目、數(shù)額，審編獨立的經(jīng)費預算，由人代會分別審議通過政府、法院、檢察院的預決算。二是，建立中央和省級財政補助貧困地區(qū)司法機關經(jīng)費的制度。我國東西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡，同一省內(nèi)也有貧困縣市，但國家法律必須以一個標準統(tǒng)一實施。因此，建立中央和省級財政補助貧困地區(qū)司法機關的制度就十分必要和迫切。”

一位基層檢察院檢察長曾經(jīng)對記者說過這樣的話：“我很多時間都在為錢發(fā)愁，人要吃飯，車要喝油……我多么希望基層檢察院的檢察長不再這么過日子呀?！彼f話時那種特有的神情深深地印在記者的心里。目前，很多地方司法經(jīng)費的多少在很大程度上取決于司法機關的跑和要。努力實現(xiàn)以制度保障取代“跑”經(jīng)費“要”“皇糧”，這是司法機關尤其是基層司法機關的強烈呼聲，也是他們對改革寄予的莫大期望。

如果說司法改革必將深入體制的深層，經(jīng)費保障體制的率先突破應該是最現(xiàn)實的。一些代表委員如是說。對此，人們注意到了朱镕基總理在今年的政府工作報告中的一句話——“逐步完善政法經(jīng)費保障機制，努力為政法系統(tǒng)開展工作提供必要條件”。

《司法改革：期待體制性突破》

第二篇：農(nóng)村稅費改革期待更大突破

農(nóng)村稅費改革期待更大突破 ――山東農(nóng)村稅費改革與農(nóng)民負擔問題調(diào)查分析

以減輕農(nóng)民負擔為主旨的農(nóng)村稅費改革，是黨中央、國務院為加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作做出的重要決策，是我國農(nóng)村的又一次重大改革。我省農(nóng)村稅費改革在2001年經(jīng)過部分縣市試點的基礎上，于2002年在全省全面推開。經(jīng)過三年的改革實踐，各地實施情況如何、農(nóng)民負擔減了多少、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層組織運轉(zhuǎn)如何？最近我們對我省4市5縣的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9個村委會和90個農(nóng)戶進行了入戶訪問和問卷調(diào)查。通過調(diào)查，我們認為：我省農(nóng)村稅費改革已經(jīng)取得很大成效，但一些深層矛盾仍未得到徹底解決，稅費改革還需進一步向縱深推進。

一、稅費改革工作進展順利，取得了明顯成效

（一）這次稅費改革力度大、政策落實好，農(nóng)民負擔確實減輕

從5個縣（市區(qū)）的90個農(nóng)戶入戶訪問和問卷調(diào)查看，有95%的農(nóng)戶認為這次稅費改革力度大，政策在當?shù)芈鋵嵑茫瑥闹贫壬隙伦×嘶鶎印皝y收費”、“濫收費”的口子，農(nóng)民負擔確實減輕。改革前的2000年90個農(nóng)戶人均繳納各項稅費95.56元；改革后的2003年人均繳納各項稅費56.67元，比改革前人均減少38.89元，減40.6%。再從全省4200個農(nóng)戶抽樣調(diào)查情況看，2003年我省農(nóng)民人均繳納各項稅費117.44元，比改革前的2001年減24%。廣大農(nóng)民實實在在感受到了負擔的減輕，納稅積極性較高，真心擁護農(nóng)村稅費改革。

（二）稅費改革規(guī)范了農(nóng)村分配行為，理順了干群關系，促進了社會穩(wěn)定

改革前，基層干部很大一部分精力都用在催糧派款上，工作難度大，群眾有抵觸情緒，干群關系緊張。農(nóng)村稅費改革，從制度上規(guī)范了農(nóng)村分配行為，使農(nóng)村稅費征管工作和分配關系邁向規(guī)范化，較好地解決了征管工作中的“以債抵稅”、“基層干部墊稅”、“隨意多收、以支定收、強行收取”和“農(nóng)民互相觀望而遲交賦稅”的問題?；鶎痈刹繌拇呒Z派款中得到解脫，有更多的時間和精力幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，干群關系有了明顯的改善，進一步增強了基層黨組織的吸引力和凝聚力，提高了黨和政府在人民群眾中的威信。群眾普遍反映現(xiàn)在“交得明白，交得放心”、“負擔不重了，干部不兇了”。從本次調(diào)查的9個村看，沒有發(fā)生一起因繳納稅費而上訪的案件。從全省來看，經(jīng)過各方面的努力，減輕農(nóng)民負擔工作取得明顯成效，全省連續(xù)3年沒有發(fā)生重大惡性事件。

(三)稅費改革規(guī)范了政府行為，強化了服務功能，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變

改革后，農(nóng)稅征管工作實現(xiàn)了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導型，向財稅、農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法主體型的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變從客觀上加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權職能的轉(zhuǎn)變。將直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟活動的職能轉(zhuǎn)變到落實各項政策、抓好行政執(zhí)法、提供公共服務上來，強化了為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務的功能。稅費改革還促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和人員精簡。從面上看，近年來，全省通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機構改革，撤并700多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精減分流3萬多人；通過開展村“兩委”交叉任職，減少村干部近10萬人，大大減少了財政負擔。

（四）稅費改革促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的調(diào)整

費稅改革后，土地面積成了計稅的依據(jù)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅逐步取消，糧食比較效益低，農(nóng)民為了增加收益，積極在自己的土地上種植比較效益高的經(jīng)濟作物和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高土地的產(chǎn)出效益。據(jù)統(tǒng)計，全省糧經(jīng)作物種植面積之比由2002年的57：43調(diào)整到2003年的54：46，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構逐漸優(yōu)化。

二、稅費改革中遇到的困難及存在問題

農(nóng)村稅費改革取得了很大成效，但在改革過程中也遇到一些困難和問題，主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)民負擔仍然較重，隱性負擔還沒有涉及

從全國來看，由于我省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民負擔是相對較重的省份之一。據(jù)統(tǒng)計，2002年，我省農(nóng)民人均稅費支出117.09元，比全國平均78.7元的水平，高出38.39元，是列黑龍江（239.06元）、吉林（139.79元）之后第三個高負擔省份。同時，我省改革后的農(nóng)民稅費支出也高于全國稅費改革前的2000年人均95.52元的平均水平，更明顯高于相鄰省份。

從與城鎮(zhèn)居民的比較情況看，稅負差距則更大。以我省農(nóng)村稅費改革為例，2002年的農(nóng)業(yè)稅稅率不超過7%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過20%，綜合負擔率大體為8.4%。從消費者角度比較，城鎮(zhèn)居民工薪階層需繳納個人所得稅。根據(jù)現(xiàn)行稅制規(guī)定，個人月工資收入低于800元不征稅(相當于年收入9600元)；月工資收入超過800元只就超過部分征稅，如超過800元以上、1300元以下稅率為5%，即月收入1300元(相當于年收入15600元)，只需納稅25元(年納稅300元)，負擔率僅為1.9%(300元/15600元)。從經(jīng)營者角度比較，城鎮(zhèn)居民從事工商業(yè)要繳納流轉(zhuǎn)稅和所得稅，考慮到增值稅和營業(yè)稅的起征點規(guī)定和間接稅的性質(zhì)(即稅負能夠轉(zhuǎn)嫁)，流轉(zhuǎn)稅忽略不計。個體工商戶個人所得稅在所得不超過5000元時，稅率為5%，其中經(jīng)營者的工資性收入可稅前扣除(年扣除9600元)，若考慮工資性收入因素，其負擔率為1.71%[250元/(5000元+9600元)]。結論是：城鎮(zhèn)居民年收

入在9600元以下不納稅，城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在15600元以下，個體工商戶年收入在12600元以下，其稅收負擔率不超過2%。城鎮(zhèn)居民無收入或低收入不納稅，農(nóng)民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民名義稅收負擔相差4倍以上。實際上農(nóng)民負擔的8.4%，是以農(nóng)業(yè)總收入作為計稅依據(jù)，總收入中包含成本、費用，若扣除成本費用，以純收入作為計稅依據(jù)，則農(nóng)民負擔率更高。

針對農(nóng)民負擔而言，費稅改革關注的只是農(nóng)民的顯性負擔，而對農(nóng)民的隱性負擔關注不夠。城鄉(xiāng)分隔體制是農(nóng)民隱性負擔過重的制度根源。農(nóng)民隱性負擔重表現(xiàn)在以下幾個方面。一是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差問題。新中國成立初期國家為了積累實現(xiàn)工業(yè)化所必須的資金而采取的以農(nóng)補工的措施，持續(xù)到現(xiàn)在，全國通過剪刀差每年平均由農(nóng)業(yè)向國家提供積累達1600多億元人民幣，農(nóng)民人均負擔205元人民幣。我省是一個農(nóng)業(yè)大省，通過剪刀差每年平均由農(nóng)業(yè)向國家提供積累達100多億元人民幣。二是農(nóng)民進城成本仍然過高，并且不能享受城市居民的各種福利。三是農(nóng)民付出子女教育費、醫(yī)療等費用過高。在我們的調(diào)查中讓農(nóng)民按負擔的大小排序，結果在有子女上學的家庭中無一例外地把“學雜費”排在了第一位。與此同時，醫(yī)療費用更是讓農(nóng)民望而生畏，城鄉(xiāng)居民的收入是不同的，農(nóng)民收入低，但在生病后卻不能享受“公費醫(yī)療”。在農(nóng)村，一人生病，導致全家返貧的現(xiàn)象并不是個別的。四是農(nóng)村基礎建設等收費成為農(nóng)民甩不掉的一大負擔。從2003年開始的全省縣鄉(xiāng)村道路改造和建設，按省政府的規(guī)定是不允許向農(nóng)民收取費用，但受各級財政經(jīng)費投入不足的影響，在一些已進行鄉(xiāng)村道路改造和建設的地區(qū)還是向農(nóng)民收取了數(shù)量不等的建設費。據(jù)調(diào)查，有些2003年已進行鄉(xiāng)村道路改造和建設村，平均每戶繳納的道路改造費近200元。

（二）鄉(xiāng)村收支缺口較大，存在著農(nóng)民負擔“反彈”隱患

稅費改革的目標之一是確?；鶎诱＿\轉(zhuǎn)，但實行稅費改革后，鄉(xiāng)、村可用財力都有不同程度的減少，減少幅度最大的是村級財力。就鄉(xiāng)級財政來說，改革后，新的農(nóng)業(yè)稅收入要比原來征收的農(nóng)業(yè)稅與統(tǒng)籌之和少。但因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革需要一個過程，所以支出在短時間內(nèi)不會大幅度減少，這就造成改革后的一段時間內(nèi)，收入相對減少而支出不減少的局面，加大了鄉(xiāng)財政收支矛盾。在本次調(diào)查的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在收支缺口，占55.6%；缺口金額達838.92萬元，缺口最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為296.5萬元。就村級財務來說，收支矛盾更為突出。稅費改革后，村干部報酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公經(jīng)費，除原由集體經(jīng)營收入開支的仍繼續(xù)保留外，凡由農(nóng)民上繳村提留開支的，統(tǒng)一采用新的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式收取，但附加比例最高分別不超過正稅的20%。附加比例偏小，改革前后相比，村級收入減幅達到60%～70%，實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)難度較大，除集體經(jīng)濟較好的村組外，大部分村組都在低效運轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村兩級財政收入銳減，一方面農(nóng)村義務教育等社會公共事業(yè)發(fā)展受到制約。從調(diào)查的9個村情況看，稅費改革后，教育經(jīng)費投入減少的有6個村，減少幅度最高的達75%，最低的也近20%；教育經(jīng)費投入沒有變化的有2個村，而增加的只有1個村。另一方面，鄉(xiāng)村組織資金缺口較大，極有可能誘發(fā)農(nóng)民負擔的反彈。

（三）鄉(xiāng)村負債重，社會不穩(wěn)定因素增多

當前，我省鄉(xiāng)村兩級債務問題嚴重，沉重的債務與農(nóng)民負擔形成惡性循環(huán)。在本次調(diào)查的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，到2003年有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在債務問題，平均債務金額達853萬元。在本次調(diào)查的9個村中，到2003年有7個村存在債務問題，平均債務金額達11.6萬元。這些不良債務形成原因十分復雜，有的屬于“普九”欠賬，有的屬鄉(xiāng)、村基礎設施建設欠賬，有的屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)無錢發(fā)放工資而向金融機構和個人借貸形成的債務，還有一部分屬公益事業(yè)欠賬。稅費改革后，新的農(nóng)業(yè)稅成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債就成為稅費改革繞不開的難題。一方面，稅費改革封住了亂收費的口子，扼制了農(nóng)民負擔無序增長的可能，另一方面，稅費改革也封住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還債途徑。鄉(xiāng)村債務量大、面廣，構成復雜，如何化解債務是十分沉重和敏感的問題。實際情況顯示：各地在稅費改革過程中對這一尖銳矛盾采取的是暫時回避的辦法，事實是不僅舊債無法鎖定，更無法化解，而且新債還在不斷增加。鄉(xiāng)村債務成為無法排除的“定時炸彈”,成為社會不穩(wěn)定的重要隱患。

（四）新稅賦出現(xiàn)新的不公平，部分農(nóng)戶負擔會有所加重

首先，農(nóng)業(yè)稅按耕地面積征收，造成種地越多，上繳的稅費也越多，而那些主要從事二、三產(chǎn)業(yè)收入較高的農(nóng)戶反而上繳得少。過去偏重于按人頭收取，現(xiàn)在則主要按地畝征收，勢必進一步加劇負擔的不均。其次，稅費改革前，部分集體經(jīng)濟較好地方的“三提五統(tǒng)”主要由集體財力代墊，農(nóng)戶是零負擔，稅改后，“稅隨田走、田隨戶走”反而使這些農(nóng)戶有了負擔，與稅費改革提出“村村減負、戶戶受益”的基本要求不相一致。

三、對策選擇

從上面存在的問題分析，農(nóng)民負擔重的原因是多方面的。那幺農(nóng)村稅費改革就決不能僅僅是規(guī)范農(nóng)民與農(nóng)村基層政府之間的分配關系（費改稅）或基層組織的行為（制止亂收費），而必須從社會基本矛盾運動的角度，從政治體制與經(jīng)濟體制的聯(lián)系上，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略上，合理制度安排，進行制度創(chuàng)新。這樣才能真正實現(xiàn)農(nóng)村稅費改革的目標，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化發(fā)展，真正完成“農(nóng)村的第三次革命”。

（一）創(chuàng)新稅費制度，合理增加稅源

一是大膽探索與國際化和市場化相適應的農(nóng)業(yè)稅制體系?？梢钥紤]，首先將農(nóng)業(yè)稅改為土地使用稅和產(chǎn)品稅；其次建立以農(nóng)戶收入所得稅為主體的稅制體系。二是改征農(nóng)業(yè)

稅附加為農(nóng)村公益事業(yè)建設費。農(nóng)村公益事業(yè)建設費屬于社區(qū)收費，社區(qū)收費可視為社區(qū)范圍內(nèi)全體居民對社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投資。農(nóng)村公益事業(yè)建設費的征收，應該與農(nóng)戶的收入水平掛鉤，一般非農(nóng)程度越高，其收入水平呈提高趨勢，其相應征收標準也應適當提高。三是完善村委會“一事一議”制度，強化對農(nóng)民負擔和農(nóng)村稅費改革的監(jiān)督管理。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，切實減輕農(nóng)民負擔

一是按WTO規(guī)則，借鑒歐美農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整的經(jīng)驗，調(diào)整國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，下決心調(diào)整財政支出結構，真正向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村傾斜。2003年，全省二、三產(chǎn)業(yè)增加值占到生產(chǎn)總值的87%，第一產(chǎn)業(yè)降到13%以下，已具備了消除剪刀差，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的基本條件。二是要加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體系和失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保障體系；堅持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高城鎮(zhèn)化水平，通過城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村，使得城鄉(xiāng)互為資源，互為市場，互相服務，達到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各個方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）推進農(nóng)村行政管理體制創(chuàng)新，多“予”少“取”

一要轉(zhuǎn)變政府職能，建立與市場經(jīng)濟相適應的農(nóng)村行政管理體制和運作機制。要強化服務職能，弱化管理職能；要按照政企、政事分開的原則，減少對經(jīng)濟事務的行政性干預，將工作重點轉(zhuǎn)向改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和加強市場體系建設上來。二要把加強行政體制的改革與深化事業(yè)單位的改革結合起來。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位占鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的80%，各站所設置過多、過散，人員嚴重超編，體制不順，部門干預嚴重，這些都是農(nóng)民負擔居高不下的重要原因，必須徹底改革。三要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和村民自治。要緊緊圍繞“有利于為農(nóng)民辦好事、辦實事、辦真事”的原則進行大膽探索，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣政府的派出機構或逐步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能，將其轉(zhuǎn)化為綜合性的農(nóng)村中介服務組織（相對于日本基層農(nóng)協(xié)）或?qū)⑧l(xiāng)鎮(zhèn)黨政合一，成立鄉(xiāng)村農(nóng)民協(xié)會。在村一級，要抓緊做好撤村并村工作，壓縮村級干部人數(shù)，加強村民自治。

（四）建立公共財政體制，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度

1、首先要加大對農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付的力度。目前，農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入的75%以上是由農(nóng)民負擔的，地方政府負擔20%，中央財政負擔甚少。

2、要以轉(zhuǎn)移支付維持基層政府機構的正常運轉(zhuǎn)。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級自治組織的運轉(zhuǎn)存在一定困難，對此，中央財政應適當轉(zhuǎn)移支付以保障基層組織的正常運轉(zhuǎn)。

3、加大對農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎設施支持的轉(zhuǎn)移支付力度。隨著農(nóng)村稅費改革的深入，農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎設施的建設在一定時期內(nèi)面臨困難。國家應加大對農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎設施的轉(zhuǎn)移支付力度。

4、認真研究和積極探索有效辦法，妥善處理鄉(xiāng)村不良債務。要認真清理鄉(xiāng)村債務，摸清底數(shù)，分清責任，區(qū)別情況，分類處理，逐步化解。當前，要采取切實措施防止發(fā)生新的不良債務。

第三篇：農(nóng)村稅費改革期待更大突破

――山東農(nóng)村稅費改革與農(nóng)民負擔問題調(diào)查分析

一、稅費改革工作進展順利，取得了明顯成效

（一）這次稅費改革力度大、政策落實好，農(nóng)民負擔確實減輕

（二）稅費改革規(guī)范了農(nóng)村分配行為，理順了干群關系，促進了社會穩(wěn)定

改革前，基層干部很大一部分精力都用在催糧派款上，工作難度大，群眾有抵觸情緒，干群關系緊張。農(nóng)村稅費改革，從制度上規(guī)范了農(nóng)村分配行為，使農(nóng)村稅費征管工作和分配關系邁向規(guī)范化，較好地解決了征管工作中的“以債抵稅”、“基層干部墊稅”、“隨意多收、以支定收、強行收取”和“農(nóng)民互相觀望而遲交賦稅”的問題?；鶎痈刹繌拇呒Z派款中得到解脫，有更多的時間和精力幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，干群關系有了明顯的改善，進一步增強了基層黨組織的吸引力和凝聚力，提高了黨和政府在人民群眾中的威信。群眾普遍反映現(xiàn)在“交得明白，交得放心”、“負擔不重了，干部不兇了”。從本次調(diào)查的9個村看，沒有發(fā)生一起因繳納稅費而上訪的案件。從全省來看，經(jīng)過各方面的努力，減輕農(nóng)民負擔工作取得明顯成效，全省連續(xù)3年沒有發(fā)生重大惡性事件。

(三)稅費改革規(guī)范了政府行為，強化了服務功能，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變

改革后，農(nóng)稅征管工作實現(xiàn)了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導型，向財稅、農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法主體型的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變從客觀上加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權職能的轉(zhuǎn)變。將直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟活動的職能轉(zhuǎn)變到落實各項政策、抓好行政執(zhí)法、提供公共服務上來，強化了為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務的功能。稅費改革還促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和人員精簡。從面上看，近年來，全省通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機構改革，撤并700多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精減分流3萬多人；通過開展村“兩委”交叉任職，減少村干部近10萬人，大大減少了財政負擔。

（四）稅費改革促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的調(diào)整

費稅改革后，土地面積成了計稅的依據(jù)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅逐步取消，糧食比較效益低，農(nóng)民為了增加收益，積極在自己的土地上種植比較效益高的經(jīng)濟作物和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高土地的產(chǎn)出效益。據(jù)統(tǒng)計，全省糧經(jīng)作物種植面積之比由2002年的57：43調(diào)整到2003年的54：46，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構逐漸優(yōu)化。

二、稅費改革中遇到的困難及存在問題

農(nóng)村稅費改革取得了很大成效，但在改革過程中也遇到一些困難和問題，主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)民負擔仍然較重，隱性負擔還沒有涉及 從與城鎮(zhèn)居民的比較情況看，稅負差距則更大。以我省農(nóng)村稅費改革為例，2002年的農(nóng)業(yè)稅稅率不超過7%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過20%，綜合負擔率大體為8.4%。從消費者角度比較，城鎮(zhèn)居民工薪階層需繳納個人所得稅。根據(jù)現(xiàn)行稅制規(guī)定，個人月工資收入低于800元不征稅(相當于年收入9600元)；月工資收入超過800元只就超過部分征稅，如超過800元以上、1300元以下稅率為5%，即月收入1300元(相當于年收入15600元)，只需納稅25元(年納稅300元)，負擔率僅為1.9%(300元/15600元)。從經(jīng)營者角度比較，城鎮(zhèn)居民從事工商業(yè)要繳納流轉(zhuǎn)稅和所得稅，考慮到增值稅和營業(yè)稅的起征點規(guī)定和間接稅的性質(zhì)(即稅負能夠轉(zhuǎn)嫁)，流轉(zhuǎn)稅忽略不計。個體工商戶個人所得稅在所得不超過5000元時，稅率為5%，其中經(jīng)營者的工資性收入可稅前扣除(年扣除9600元)，若考慮工資性收入因素，其負擔率為1.71%[250元/(5000元+9600元)]。結論是：城鎮(zhèn)居民年收入在9600元以下不納稅，城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在15600元以下，個體工商戶年收入在12600元以下，其稅收負擔率不超過2%。城鎮(zhèn)居民無收入或低收入不納稅，農(nóng)民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民名義稅收負擔相差4倍以上。實際上農(nóng)民負擔的8.4%，是以農(nóng)業(yè)總收入作為計稅依據(jù)，總收入中包含成本、費用，若扣除成本費用，以純收入作為計稅依據(jù)，則農(nóng)民負擔率更高。

（二）鄉(xiāng)村收支缺口較大，存在著農(nóng)民負擔“反彈”隱患

稅費改革的目標之一是確?；鶎诱＿\轉(zhuǎn)，但實行稅費改革后，鄉(xiāng)、村可用財力都有不同程度的減少，減少幅度最大的是村級財力。就鄉(xiāng)級財政來說，改革后，新的農(nóng)業(yè)稅收入要比原來征收的農(nóng)業(yè)稅與統(tǒng)籌之和少。但因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革需要一個過程，所以支出在短時間內(nèi)不會大幅度減少，這就造成改革后的一段時間內(nèi)，收入相對減少而支出不減少的局面，加大了鄉(xiāng)財政收支矛盾。在本次調(diào)查的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在收支缺口，占55.6%；缺口金額達838.92萬元，缺口最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為296.5萬元。就村級財務來說，收支矛盾更為突出。稅費改革后，村干部報酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公經(jīng)費，除原由集體經(jīng)營收入開支的仍繼續(xù)保留外，凡由農(nóng)民上繳村提留開支的，統(tǒng)一采用新的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式收取，但附加比例最高分別不超過正稅的20%。附加比例偏小，改革前后相比，村級收入減幅達到60%～70%，實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)難度較大，除集體經(jīng)濟較好的村組外，大部分村組都在低效運轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村兩級財政收入銳減，一方面農(nóng)村義務教育等社會公共事業(yè)發(fā)展受到制約。從調(diào)查的9個村情況看，稅費改革后，教育經(jīng)費投入減少的有6個村，減少幅度最高的達75%，最低的也近20%；教育經(jīng)費投入沒有變化的有2個村，而增加的只有1個村。另一方面，鄉(xiāng)村組織資金缺口較大，極有可能誘發(fā)農(nóng)民負擔的反彈。

（三）鄉(xiāng)村負債重，社會不穩(wěn)定因素增多

當前，我省鄉(xiāng)村兩級債務問題嚴重，沉重的債務與農(nóng)民負擔形成惡性循環(huán)。在本次調(diào)查的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，到2003年有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在債務問題，平均債務金額達853萬元。在本次調(diào)查的9個村中，到2003年有7個村存在債務問題，平均債務金額達11.6萬元。這些不良債務形成原因十分復雜，有的屬于“普九”欠賬，有的屬鄉(xiāng)、村基礎設施建設欠賬，有的屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)無錢發(fā)放工資而向金融機構和個人借貸形成的債務，還有一部分屬公益事業(yè)欠賬。稅費改革后，新的農(nóng)業(yè)稅成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債就成為稅費改革繞不開的難題。一方面，稅費改革封住了亂收費的口子，扼制了農(nóng)民負擔無序增長的可能，另一方面，稅費改革也封住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還債途徑。鄉(xiāng)村債務量大、面廣，構成復雜，如何化解債務是十分沉重和敏感的問題。實際情況顯示：各地在稅費改革過程中對這一尖銳矛盾采取的是暫時回避的辦法，事實是不僅舊債無法鎖定，更無法化解，而且新債還在不斷增加。鄉(xiāng)村債務成為無法排除的“定時炸彈”,成為社會不穩(wěn)定的重要隱患。

（四）新稅賦出現(xiàn)新的不公平，部分農(nóng)戶負擔會有所加重

首先，農(nóng)業(yè)稅按耕地面積征收，造成種地越多，上繳的稅費也越多，而那些主要從事二、三產(chǎn)業(yè)收入較高的農(nóng)戶反而上繳得少。過去偏重于按人頭收取，現(xiàn)在則主要按地畝征收，勢必進一步加劇負擔的不均。其次，稅費改革前，部分集體經(jīng)濟較好地方的“三提五統(tǒng)”主要由集體財力代墊，農(nóng)戶是零負擔，稅改后，“稅隨田走、田隨戶走”反而使這些農(nóng)戶有了負擔，與稅費改革提出“村村減負、戶戶受益”的基本要求不相一致。

三、對策選擇

從上面存在的問題分析，農(nóng)民負擔重的原因是多方面的。那幺農(nóng)村稅費改革就決不能僅僅是規(guī)范農(nóng)民與農(nóng)村基層政府之間的分配關系（費改稅）或基層組織的行為（制止亂收費），而必須從社會基本矛盾運動的角度，從政治體制與經(jīng)濟體制的聯(lián)系上，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略上，合理制度安排，進行制度創(chuàng)新。這樣才能真正實現(xiàn)農(nóng)村稅費改革的目標，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化發(fā)展，真正完成“農(nóng)村的第三次革命”。

（一）創(chuàng)新稅費制度，合理增加稅源

一是大膽探索與國際化和市場化相適應的農(nóng)業(yè)稅制體系。可以考慮，首先將農(nóng)業(yè)稅改為土地使用稅和產(chǎn)品稅；其次建立以農(nóng)戶收入所得稅為主體的稅制體系。二是改征農(nóng)業(yè)稅附加為農(nóng)村公益事業(yè)建設費。農(nóng)村公益事業(yè)建設費屬于社區(qū)收費，社區(qū)收費可視為社區(qū)范圍內(nèi)全體居民對社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投資。農(nóng)村公益事業(yè)建設費的征收，應該與農(nóng)戶的收入水平掛鉤，一般非農(nóng)程度越高，其收入水平呈提高趨勢，其相應征收標準也應適當提高。三是完善村委會“一事一議”制度，強化對農(nóng)民負擔和農(nóng)村稅費改革的監(jiān)督管理。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，切實減輕農(nóng)民負擔

一是按WTO規(guī)則，借鑒歐美農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整的經(jīng)驗，調(diào)整國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，下決心調(diào)整財政支出結構，真正向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村傾斜。2003年，全省二、三產(chǎn)業(yè)增加值占到生產(chǎn)總值的87%，第一產(chǎn)業(yè)降到13%以下，已具備了消除剪刀差，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的基本條件。二是要加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體系和失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保障體系；堅持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高城鎮(zhèn)化水平，通過城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村，使得城鄉(xiāng)互為資源，互為市場，互相服務，達到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各個方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）推進農(nóng)村行政管理體制創(chuàng)新，多“予”少“取”

一要轉(zhuǎn)變政府職能，建立與市場經(jīng)濟相適應的農(nóng)村行政管理體制和運作機制。要強化服務職能，弱化管理職能；要按照政企、政事分開的原則，減少對經(jīng)濟事務的行政性干預，將工作重點轉(zhuǎn)向改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和加強市場體系建設上來。二要把加強行政體制的改革與深化事業(yè)單位的改革結合起來。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位占鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的80%，各站所設置過多、過散，人員嚴重超編，體制不順，部門干預嚴重，這些都是農(nóng)民負擔居高不下的重要原因，必須徹底改革。三要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和村民自治。要緊緊圍繞“有利于為農(nóng)民辦好事、辦實事、辦真事”的原則進行大膽探索，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣政府的派出機構或逐步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能，將其轉(zhuǎn)化為綜合性的農(nóng)村中介服務組織（相對于日本基層農(nóng)協(xié)）或?qū)⑧l(xiāng)鎮(zhèn)黨政合一，成立鄉(xiāng)村農(nóng)民協(xié)會。在村一級，要抓緊做好撤村并村工作，壓縮村級干部人數(shù)，加強村民自治。

（四）建立公共財政體制，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度

2、要以轉(zhuǎn)移支付維持基層政府機構的正常運轉(zhuǎn)。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級自治組織的運轉(zhuǎn)存在一定困難，對此，中央財政應適當轉(zhuǎn)移支付以保障基層組織的正常運轉(zhuǎn)。

3、加大對農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎設施支持的轉(zhuǎn)移支付力度。隨著農(nóng)村稅費改革的深入，農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎設施的建設在一定時期內(nèi)面臨困難。國家應加大對農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎設施的轉(zhuǎn)移支付力度。

4、認真研究和積極探索有效辦法，妥善處理鄉(xiāng)村不良債務。要認真清理鄉(xiāng)村債務，摸清底數(shù)，分清責任，區(qū)別情況，分類處理，逐步化解。當前，要采取切實措施防止發(fā)生新的不良債務。

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第四篇：人民日報：回應群眾期待 深化司法改革

人民日報：回應群眾期待 深化司法改革一個國家實行什么樣的司法制度，是由這個國家的國情決定的。伴隨著時代的風云流轉(zhuǎn)，我國社會環(huán)境發(fā)生著深刻的變化，人民群眾對公平正義的呼聲也越來越高。如何在變革中實現(xiàn)司法對公平正義不變的守護？人民群眾的感受為司法體制機制改革提供了動力來源和評價標準。

根據(jù)新形勢新要求，2004年12月，中共中央全面啟動司法體制機制改革。2008年，中央再次提出4個方面、60項改革任務，將司法體制機制改革推向新階段。在黨中央的領導下，中央和地方各有關部門高度重視、密切配合，堅持積極穩(wěn)妥務實地推進各項改革。目前，兩輪改革部署的各項任務已基本完成，取得了重要階段性成果。新階段的司法體制機制改革工作對人民群眾關心的熱點問題，做出了全面回應：加強對偵查、審判和執(zhí)行活動的法律監(jiān)督，推進量刑規(guī)范化，深化司法公開，進一步強化司法權運行的監(jiān)督制約，規(guī)范執(zhí)法司法活動；改革死刑核準制度，制定非法證據(jù)排除規(guī)則，改革監(jiān)獄體制和看守所監(jiān)管制度，建立刑事被害人救助制度，完善國家刑事賠償制度，更加切實地保障公民基本權利；落實寬嚴相濟刑事政策，完善從嚴懲處嚴重犯罪的法律制度，建立健全老年人、未成年人犯罪從寬處理機制，推進社區(qū)矯正，努力提升司法促進社會和諧的功能；完

善政法干警招錄培養(yǎng)體制，改進司法考試制度，推進司法人員分類管理，有效提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)和職業(yè)化水平。

8年來，司法體制機制改革在傾聽群眾呼聲中前進，在回應群眾關切中深化，在滿足群眾需求中邁進。既認真研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果，又不照抄照搬國外的司法制度；既與時俱進、時刻不忘群眾感受，又堅持循序漸進，不超越現(xiàn)階段實際提出過高要求。通過全國上下團結一致共同努力，中國特色社會主義司法制度進一步完善，司法機關嚴格、公正、文明、廉潔執(zhí)法水平得到提高，政法事業(yè)科學發(fā)展的步伐更加扎實，贏得了廣大人民群眾的理解認同與支持擁護。改革的成效充分說明，中央深化司法體制改革的總體思路和部署舉措，適合國情、切合實際，符合人民群眾的期待和要求，更加堅定了我們走中國特色社會主義法治道路的信心和決心。

司法體制改革是我國政治體制改革的重要組成部分，具有很強的政治性、政策性和法律性。改革的成功實踐告訴我們，必須始終堅持黨的領導，積極穩(wěn)妥，循序漸進，總體規(guī)劃，分步推進；必須始終堅持中國特色社會主義方向，體現(xiàn)黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上的要求；必須始終堅持群眾路線，真正做到改革為了人民、依靠人民、惠及人民；必須始終堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，妥善處理中央和地方、司法機關和其他部門、當前和長遠等各種關系；必須始終堅持依法推進，以憲法和法律為依據(jù)。

改革沒有窮期。只有不斷總結經(jīng)驗，深化成果，司法體制機制改革才能不入歧途、不走彎路，獲得源源不斷的動力支持，始終順應改革開放的潮流健康發(fā)展，始終隨著法治建設的步伐不斷推進，始終與人民群眾對公平正義的呼喚同步深化。

第五篇：司法改革

申論熱詞：司法改革

廣東法院系統(tǒng)當前正推行一系列“去行政化”改革，頗受輿論關注。廣東省高級人民法院院長鄭鄂表示，司法不公的原因絕大多數(shù)并不是因為司法腐敗。而“司法行政化是導致司法公信力下降的因素之一”。

司法機關與行政機關在性質(zhì)、職能、權屬、運轉(zhuǎn)等方面均存在較大區(qū)別，用行政化的方式管理司法、運作司法，將不可避免地給司法的獨立性、中立性、被動性和程序性等，都帶來傷害。

應當說，司法高層曾對“司法去行政化”改革給予了關注。在最高人民法院于1999年出臺的《人民法院第一個五年改革綱要(1999-2003)》中，明確指出，“審判工作的行政管理模式，不適應審判工作的特點和規(guī)律，嚴重影響人民法院職能作用的充分發(fā)揮?！贬槍Υ?，在這個以及后一個法院改革“五年綱要”中，均不乏“司法去行政化”的具體舉措出臺。這10年的司法改革，大致可以用“去行政化”、“去地方化”和“去大眾化”來概括?？陀^評價，司法機關在“去行政化”上雖然作出過頗多努力，但進展始終不大。個中原因或就在于，這并不是最高法院一家所能決定的改革。比如，若取消法官們的行政職級，他們拿什么去套工資與福利?一個簡單的方案是，按司法職業(yè)的特點另立司法職級。而接下來的問題則是：誰認可你這一套?

不僅司法官員的去行政化步履維艱，司法活動的去行政化同樣阻礙重重。法院內(nèi)部的“個案請示”被認為是司法行政化的最典型表征?！胺ㄔ焊母锒寰V要”曾明確要求應“逐步取消，并進行訴訟化改造”。但到了“法院改革三五綱要”，又變成了“規(guī)范下級法院向上級法院的請示報告制度”。用“規(guī)范”來替代了 “取消”，無疑是認同了行政化的“個案請示”，而在事實上將司法固有的審級制度給人為架空了。

這種改革的反復無疑在向我們傳遞出司法去行政化任重道遠的信息。在這樣的背景下，廣東法院系統(tǒng)所堅持的去行政化實踐，顯得更加不易。當務之急，是如何將這些可貴的改革經(jīng)驗向全省，乃至向全國法院系統(tǒng)推廣。這仍然需要頂層設計和自上而下的推動。司法體制改革的緊迫性，也不僅在于當下的司法公信堪憂。還因為中國是在司法權威尚未確立的基礎上，就遭遇到了一個自媒體時代。司法的信息壟斷、知識壟斷和權力壟斷被迅速打破，普通民眾也擁有了更多、更便捷評議司法的輿論平臺。司法一方面必須要面向民眾，另一方面，又必須盡快回到司法的原點，回到依法獨立行使審判權的憲法原則上來。司法去行政化是整個司法體制改革的重要組成部分，但絕不是最難的那部分。由此破局，當為可行的選擇。期盼“法院改革四五綱要”能夠正視和吸納廣東法院系統(tǒng)在去行政化上的諸多經(jīng)驗，切實推動司法體制變革的到來。