第一篇：我國司法制度存在的問題及改革措施

我國司法制度存在的問題及改革措施

1．司法制度是指國家體系中司法機關及其他的司法性組織的性質(zhì)、任務、組織體系、組織與活動的原則以及工作制度等方面規(guī)范的總稱。我國的司法制度包括偵查制度、檢察制度、審判制度、監(jiān)獄制度、司法行政管理制度、人民調(diào)解制度、律師制度、公證制度、國家賠償制度等。

我國是人民民主專政的國家，我國的司法制度屬于人民民主專政的司法制度。但是，我國現(xiàn)行的司法制度是在政治上奉行“以階級斗爭為綱”，在經(jīng)濟上實行高度集權的計劃經(jīng)濟的特定歷史條件下逐步建立和發(fā)展起來的；人們習慣將司法機關簡單地等同于“專政工具”，稱之為

“刀把子”。由于歷史原因所致，我國現(xiàn)行司法制度主要存在三大弊端：

（1）從司法機關與其他國家機關或組織的關系上看，司法機關在人、財、物等方面受制于其他國家機關和組織。特別是由于地方司法機關受制于地方政府、地方權力機關和地方黨委，由此導致了司法權的地方化。我國的司法制度是伴隨著人民政權的產(chǎn)生、發(fā)展而逐步產(chǎn)生、發(fā)展起來的。新中國成立后，根據(jù)《中央人民政府組織法》的規(guī)定，我國的各級司法機關作為同級政府的組成部分并完全隸屬于人民政府。到1954年9月，我國頒布了第一部憲法，并相應頒布了《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，從而使我國的司法制度進入了一個新的發(fā)展時期，人民法院和人民檢察院已不再是同級政府的組成部分，而是獨立于政府部門的司法機關。文革結束后，1982年我國又頒布了新憲法，該憲法重述了審判機關和檢察機關地位的獨立性。但是，我國自1980年以來，基本上實行的是以“分灶吃飯”為主要內(nèi)容的財政體制。這種財政體制雖然調(diào)動并刺激了各級地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性，在強化地方政府自治能力的同時，在某些領域或某種程度上減輕了中央政府的財政負擔；但與此同時，在“分灶吃飯”的財政體制下，一方面我國的行政機關掌握著整個國家的財權，各級司法機關的經(jīng)費必須由同級政府決定；另一方面，司法機關在裝備、辦公條件、辦案經(jīng)費等方面會因各地經(jīng)濟發(fā)展及財政收入狀況不同而大相徑庭，導致了司法機關的財政與地方財政融為一體，而地方財政收入的好壞又取決于地方各公民、法人和其他組織的經(jīng)濟狀況和納稅的水平，在這種情況下，地方司法機關更多地傾向于從發(fā)展地方經(jīng)濟的角度去執(zhí)行法律和行使司法權，而不是著眼于國家法制的統(tǒng)一性和嚴肅性。即使是在1993年以后的分稅制的財政管理體制下，地方各級司法機關在財政上仍然依附于地方。地方司法機關除了在財政上依賴于地方政府外，在人事制度等方面，不僅地方司法機關的司法行政職務由地方各級權力機關選舉、委任和罷免，而且司法人員也由地方權力機關任免。在實踐中，地方黨委和地方政府的人事部門擁有地方司法機關主要領導干部的推薦權或指派權。由于地方各級司法機關的財政和人事權都隸屬于地方，這種權力結構和權力隸屬、依附關系，使得地方司法機關無力抗衡地方政權的權力干預，其結果是除了破壞司法獨立和國家法制的統(tǒng)一外，還導致了司法權的地方化。目前，地方保護主義、部門保護主義已成為我國司法過程中無法自我克服的體制性通病。

（2）從對司法機關進行制約與監(jiān)督的機制上看，一方面由于缺乏具體的操作規(guī)程致使國家權力機關無法對司法機關的司法行為進行法律監(jiān)督，另一方面司法機關特別是地方司法

機關以“司法獨立”為借口來對抗國家權力機關的法律監(jiān)督。

我國的一切權力屬于人民，從主權的歸屬上看，它在本質(zhì)上是統(tǒng)一不可分割的整體。但是人民組織國家機關行使權力、進行統(tǒng)治和管理國家的時候，須有嚴密的分工。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，在我國的國家機關體系中，“兩院一府”由國家權力機關產(chǎn)生，并受國家權力機關的監(jiān)督。應該說，代表全國人民行使國家權力的國家權力機關其權力是廣泛的，它有權對司法機關及其司法行為進行法律監(jiān)督。但是在實踐中，各級權力機關與司法機關的關系僅僅停留在由各級權力機關根據(jù)同級黨委的意見來選舉或罷免同級司法機關的負責人；各級權力機關對司法人員的任免僅僅習慣于履行法律手續(xù)，沒有把對司法人員的任免與對他們具體的執(zhí)法情況的考察有機地結合起來；各級權力機關對司法機關的監(jiān)督只表現(xiàn)為“工作”監(jiān)督，即聽取和審議司法機關的年度工作報告以及視察或檢查司法機關的執(zhí)法工作情況。因此，我國憲法雖然賦予了國家權力機關的廣泛權力，但是目前國家權力機關尚無行使權力的具體程序，特別是在國家權力機關對司法機關的監(jiān)督問題上，更是如此。由于缺少對司法機關進行法律監(jiān)督的操作規(guī)則，一方面導致了國家權力機關特別是地方權力機關輕司法監(jiān)督的傾向，另一方面又造成了司法機關特別是地方司法機關以“司法獨立”為借口來對抗權力機關的監(jiān)督。近年來，針對司法機關在執(zhí)法過程中存在的種種問題，有些地方權力機關為了強化司法監(jiān)督，將法律監(jiān)督深入到某些具體的案件，但這些做法遭到司法機關反對。有的地方司法機關認為，國家權力機關對司法機關的監(jiān)督如果涉及到具體案件，這與“兩院”獨立辦案相矛盾，有悖于“人大”工作抓“大事”的原則，并且會導致地方人民代表大會及其常委會演變?yōu)椤皟稍骸钡纳霞壷鞴軝C關。由于國家權力機關的監(jiān)督不力，再加上我國現(xiàn)行司法體制中司法機關相互制約疲軟，檢察監(jiān)督的作用發(fā)揮欠佳，上下級司法機關更是“和善相處”并一味開脫護短，這就使得司法工作中的許多問題難以通過現(xiàn)行的監(jiān)督機制予以解決，并在客觀上為司法機關濫

用權力以及司法腐敗等現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了便利。

（3）從司法機關目前的管理體制、組織機構、工作程序和人員組成上看，我國現(xiàn)行的司法

制度主要存在以下問題：

第一，我國現(xiàn)行的司法機關的管轄區(qū)域與地方黨委、地方權力機關、地方行政的管理區(qū)域完全重合，故而強化了司法權的地方化。我國是單一制國家，理應只能存在一套統(tǒng)一的國家司法系統(tǒng)，各級司法機關應是一脈相承、統(tǒng)一而完整地行使國家司法權，只有這樣才能維護國家法制和司法權的統(tǒng)一。然而，在現(xiàn)行的體制下，統(tǒng)一的司法權被地方黨委、地方權力機關、地方行政區(qū)域所分割，各級地方司法機關已演變?yōu)椤暗胤降摹彼痉C關。再加上在現(xiàn)行體制下，地方司法機關人財物都依賴于地方、受制于地方。顯然，要求司法機關獨立、公正

地行使司法權，維護國家法制的統(tǒng)一和有效實施，無異于在緣木求魚。

第二，司法機關系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督機制疲軟，致使司法機關無力通過自身的監(jiān)督機制來糾正各種執(zhí)法不嚴以及司法腐敗現(xiàn)象。目前，我國司法系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督主要有檢察機關對審判機關的檢察監(jiān)督和上級審判機關對下級審判機關的審級監(jiān)督。就檢察監(jiān)督而言，人民檢察院作為

我國的法律監(jiān)督機關，根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，它有權對國家審判機關的審判活動是否合法進行監(jiān)督。但是在實踐中，檢察監(jiān)督的權威性和有效性從來就沒有真正確立和實現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在：一是檢察監(jiān)督的力度軟化，檢察機關的執(zhí)法監(jiān)督意識和監(jiān)督行為由于受多種因素的困擾和束縛，出現(xiàn)了種種障礙，有些檢察機關認為當前法制不健全，監(jiān)督手段不完備，致使檢察監(jiān)督難以展開，即使對審判機關的審判活動進行監(jiān)督，不僅審判機關不理解，一些黨政機關及領導對此也存在思想誤區(qū)，由于出力不討好，不如不監(jiān)督；二是從我國現(xiàn)行法律規(guī)定的情況看，檢察機關對審判機關的審判行為所進行的監(jiān)督只是一種事后監(jiān)督，在實踐中檢察機關發(fā)現(xiàn)審判機關的審判行為違法時，只能以抗訴的形式要求審判機關糾正。如果審判機關拒絕糾正，檢察機關也無能為力。長此以往，必將嚴重損害檢察監(jiān)督的權威性和有效性；三是檢察機關也是司法機關，我國現(xiàn)行法律只規(guī)定檢察機關有權監(jiān)督其他司法機關，至于如何監(jiān)督檢察機關的檢察權問題，除了國家權力機關的“工作”監(jiān)督外，目前尚無其他明確規(guī)定，從而為檢察機關濫用權力提供了便利。就審級監(jiān)督而言：根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，上級審判機關有權對下級審判機關的審判行為實行審級監(jiān)督，在實踐中，上級審判機關通過審級監(jiān)督的形式對下級審判機關的違法行為確也進行了有效糾正。但是，審級監(jiān)督是審判機關系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，由于我國實行二審終審制，再加上審判機關的審判行為受地方保護主義的困擾，因此，在有些地方，上級審判機關對下級審判機關進行審級監(jiān)督的著眼點已不再是法制的統(tǒng)一和國家法律的有效實施，而是地方利益是否受到充分的保護。

第三，輕程序、司法機關不遵守程序約束的現(xiàn)象相當普遍。與西方社會所奉行的“程序優(yōu)先”這一法律理念不同，我國有重實體、輕程序的法律傳統(tǒng)，往往把法律程序視為純形式的東西，甚至看成形式主義，或者認為它束手束腳。1979年至今，我國先后頒布了《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等程序性法律。但是由于我國輕程序的法律傳統(tǒng)的影響，在這些程序法中，存在著濃厚的國家本位主義思想。比如：在各種訴訟中代表國家行使司法權的司法機關始終居于絕對支配地位；刑事訴訟中控辯雙方地位不平等和控告方的證據(jù)具有絕對效力；各種程序性規(guī)范對當事人和其他訴訟參與人來說是一些硬性的規(guī)范，而對司法機關則是一些軟化的約束等。由于我國在立法中輕程序以及程序法中國家本位主義思想的影響，有些司法機關及司法人員甚至認為程序法只是約束當事人和其他訴訟參與人的，司法機關則可以不受法定程序和制度的約束。實際上，在我國，司法錯案的發(fā)生往往不是適用實體法不正確，而是出現(xiàn)在程序法的執(zhí)行不嚴格和程序法本身不完善上。由于受國家本位主義的影響和程序法中缺乏一套嚴密、具體、合理的程序規(guī)則，再加上司法機關在執(zhí)法過程中輕程序，這樣就極易造成司法活動游離程序法所規(guī)范的軌道。程序不嚴謹必然導致執(zhí)

法不規(guī)范，執(zhí)法不規(guī)范則必然帶來司法不公正。

第四，現(xiàn)行司法機關的內(nèi)部管理體制不可能建立真正的司法責任制。由于長期受行政管理方式的影響，我國司法機關基本上是以行政管理的方式來管理司法工作，特別是審判機關往往習慣于以此方式來管理法院的審判工作。在我國的審判機關中，法官始終是以法院工作人員而不是以法官個人身份出現(xiàn)在審判程序中，他們對外代表法院履行職權，包括依法調(diào)查收集證據(jù)、組織并主持案件的開庭審理，但卻無權獨立對外作出裁判。目前，有相當一部分法院由審判委員會或者行政性質(zhì)的庭務會以集體負責的名義行使對案件的裁判權，無論該案件是否重大或者是否疑難，均由審判委員會或庭務會討論決定。獨任庭、合議庭只對案件事實負責，失去了應有的職能作用，以致形成了審者不能判、判者又不審的局面，審理與判決

嚴重脫鉤。由于庭務會和審判委員會擁有案件的實際裁判權，因此裁判的結果和相應的責任自然也由集體承擔，而所謂集體負責的結果是誰也不負責。這種采用行政管理的方式管理法院的做法，既違背了審判工作特有的規(guī)律性，也與法律規(guī)定不符。人民法院獨立行使審判權固然不等于法官獨立辦案，但是人民法院的裁判總是應由法律規(guī)定的審判組織以法院的名義作出的。目前，隨著審判機關的職能作用不斷擴大和案件大幅度的上升，法院工作的效率越來越成為影響法院形象的障礙，而法院系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)行的管理方式又加深了法官責任心的缺乏和

審判工作的低效率，產(chǎn)生了整個社會對審判機關的“信任危機”。

第五，司法人員法律專業(yè)水平偏低，司法腐敗問題相當嚴重。首先，與法治發(fā)達國家相比，我國對法官、檢察官任職資格條件的要求是比較低的。例如，我國《法官法》將法官的專業(yè)學歷起點確定為大學本科以上，《檢察官法》的規(guī)定也是如此。然而，我國現(xiàn)有司法人員學歷的實際情況離這一要求卻相距甚遠。在全國法院系統(tǒng)25萬多名法官中，本科層次的只占5.6%，研究生僅占0.25%.而在全國檢察機關系統(tǒng)內(nèi)的20多萬檢察官中，本科層次的更少，只占4%.我國司法隊伍的絕大部分構成人員是在1979年后到司法機關的，從這支隊伍的來源上看，主要由三部分組成：一是政法院校的畢業(yè)生；二是復轉軍人；三是通過社會招干途徑考入司法機關的高中畢業(yè)生。從人數(shù)比例上看，后兩部分的人數(shù)遠遠超過前者的人數(shù)。在我國，司機可以轉干當法官，軍隊干部可以當法官，工人可以轉干當法官；沒有經(jīng)過政法部門鍛煉、沒有辦過案子、沒有讀過法律的人，可以到法院當院長。（注：夏勇主編：《走向權利的時代》，中國政法大學出版社1995年版，第240頁。）可見，我國現(xiàn)行司法隊伍中非專業(yè)化的傾向是相當嚴重的。我國司法隊伍中的另外一個嚴重問題就是司法腐敗。應該說，我國司法隊伍在改革開放的初期還是相當廉潔的，但隨著社會上日益嚴重的腐敗現(xiàn)象向司法隊伍滲透，司法腐敗問題漸漸變得嚴重起來。近幾年來，雖然各級司法機關在廉政建設方面做了大量的工作，但是，在司法機關內(nèi)部違法違紀的問題依然存在，其中有些性質(zhì)和情節(jié)還很嚴重。一些地方甚至出現(xiàn)了違法違紀領域越來越寬，違法違紀的人職位越來越高，非法所得數(shù)額越來越大，手段越來越狡猾、惡劣的現(xiàn)象，（注：宗河：《譜寫好歷史的新篇章-記全國高級法院院長會議》，載《人民司法》1997年第2期。）嚴重地敗壞了司法機關的形象、損害了法制的權威。目前，我國司法腐敗的現(xiàn)象正在以驚人的速度蔓延，流傳在老百姓中的許多民諺，如“大沿帽、兩頭翹，吃了原告吃被告；原告被告都吃完，還說法制不健全”，等等。都說明了司法腐敗現(xiàn)象之嚴重，部分法官、檢察官等已經(jīng)成了產(chǎn)生腐敗的污染源。（注：李曙光：《97法治：五個問題、五種趨勢》，載《法學》1997年第2期。）2 國司法制度改革的原則，對于我們克服司法改革的盲目性，規(guī)范改革行為，加速改革進

程，提高司法改革的實效，有著重要作用。我們認為，改革我國現(xiàn)行的司法制度，除了加強和完善黨對司法機關的領導、堅持司法主權的原則外，還應當圍繞以下幾個主要原則進行：

1）司法統(tǒng)一的原則

司法統(tǒng)一的原則是現(xiàn)代法治國家所遵循的一條基本司法準則。其存在的理念在于：主權國家之法制統(tǒng)一的基礎是司法統(tǒng)一。為了確保國家法制統(tǒng)一，在當今法治國家中，無論是集權社會還是分權社會，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，在構建自己的司法制度時，都采用了“統(tǒng)一化”的做法。這種“統(tǒng)一化”首先是指司法體制的統(tǒng)一。我們知道，美國是一個分權性的社會，并實行聯(lián)邦制。它除了存在一個州司法系統(tǒng)外，還設置了一個統(tǒng)一的聯(lián)邦司法系統(tǒng)。在聯(lián)邦司法系統(tǒng)中，將整個國家劃分為93個司法區(qū)，每個區(qū)包含一個聯(lián)邦區(qū)法院，它是聯(lián)

邦司法系統(tǒng)內(nèi)行使一般權限的一審法院

（2）司法獨立的原則

司法獨立原則，追本溯源，是資產(chǎn)階級民主革命時期提出來的，其理論基礎是三權分立的學說，這一學說來自洛克和孟德斯鳩對西方早期思想家分權思想的總結和發(fā)展。三權分立作為一種體制，把國家權力分為立法、行政、司法。在現(xiàn)代資本主義國家中，都認為司法權是一項重要的權力，司法機關在行使司法權時，不受外界干擾，以保證案件處理的客觀性和公正

性。司法獨立原則已被現(xiàn)今世界各國憲法和法律所普遍確立。

（3）司法民主原則

民主，是人類社會源遠流長的夢想之一。但是，由于不同的文化背景和歷史條件的影響，人們對民主的理解及實踐也有所不同。司法民主，作為一個國家司法制度中的重要原則之一，它包括公開審判、辯護、陪審、回避、上訴等內(nèi)容。其中，公開審判源于資產(chǎn)階級革命。在中世紀的封建教會審判和領主審判制度中，司法機關的司法活動多半是在秘密狀態(tài)下進行的，司法過程既不曉于公眾，甚至也與當事人相隔離，曾興盛一時的書面審理程序正是這種

秘密審判的直接產(chǎn)物。

第二篇：我國個人所得稅存在的問題及其改革措施

我國個人所得稅存在的問題及其改革措施

【摘要】由于現(xiàn)行個人所得稅制存在不適應市場經(jīng)濟發(fā)展、稅收制度不完善等種種問題，使對其進行改革的問題迫在眉睫。從稅制模式到具體的征收對象、費用扣除標準和稅率結構等等，改革涉及到方方面面的問題，我們必須在改革目標的指引下，結合我國國情，遵循一定的原則來制定和落實各項計劃任務，按部就班地穩(wěn)步推進改革。筆者于本文中在借鑒他人成果的基礎上就我國個人所得稅存在問題及其改革措施進行探討。

【關鍵詞】個人所得稅制 稅制模式 免征額 征收管理 改革措施

【正文】：自1994年稅制改革以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立、完善和發(fā)展，我國經(jīng)濟的快速增長和人民群眾收入水平的大幅提高，以及國家對個人所得稅征收管理的進一步加強，個人所得稅收入迅猛發(fā)展（個人所得稅收入由1993年的46.82億元增加至2004年的1737.05億元，占稅收總收入的比重從1993年1.33%上升至2004年的6.8%），個人所得稅已經(jīng)成為我國的第四大稅種。而現(xiàn)行的個人所得稅制從稅制模式到費用扣除標準、免征額和稅率結構等等存在著稅負不合理、不公平等缺點，亟需進行相應的個人所得稅改革。

一、我國現(xiàn)行個人所得稅制存在的問題

（一）分類稅制模式難以體現(xiàn)公平稅負1.分類稅制模式不能充分體現(xiàn)公平稅負、合理負擔的原則。所謂分類稅制，就是根據(jù)收入來源不同，將收入分成不同應稅所得項目，不同扣除稅率和征收方式。我國目前對個人所得稅實行分類所得稅制模式，對納稅人不同性質(zhì)的所得實行分項征稅，對不同的項目采用不同的征稅標準和方法。這種稅制模式雖然既可控制稅源，又可降低稽征成本，但不能全面衡量納稅人的真實納稅能力，不能區(qū)別納稅人各種負擔狀況，不利于縱向公平，容易造成應稅所得來源渠道多、綜合收入高的人不納稅或少納稅，而應稅所得來源渠道單

一、綜合收入少但相對集中的人卻要納稅的現(xiàn)象，無法充分體現(xiàn)“稅負公平”的稅收原則。隨著對高收入調(diào)節(jié)力度的不斷加大，征管水平能力的不斷提高，社會配套條件的進一步完善，我們國家這種稅制模式弱點，就顯得越來越突出。

2.對非工薪收入缺乏有效監(jiān)控，造成不同來源的收入之間稅負不公。對于工薪階層而言，由于收入來源單一又實行代扣代繳制，因此其完稅率最高，而高收入者由于各種原因收入來源多元化，渠道多而隱蔽，稅務部門對其監(jiān)管的難度較大且征收成本很高，逃稅和漏稅現(xiàn)象較多。而我國現(xiàn)行稅制客觀上方便了高收入者進行避稅：個人所得稅目前分11個項目，一個人可能有1個項目，另一個人可能有好多項目。因此，高收入者一般多源收入，納稅納得少；而非高收入者收入單一，因此納稅納得比較多。如月收入同為2000元，若都是工薪所得，應繳納稅款為95元，若2000元所得分別為工薪所得800元，勞務所得800元和稿酬所得400元，則不必繳納稅收。

3.按月、按次分項計征，容易造成稅負的不公?，F(xiàn)實生活中，由于種種原因，納稅人各月獲得收入可能是不均衡的，有的人每月的收入相對平均，有的人的收入則相對集中于某幾個月。而依照現(xiàn)行的稅法規(guī)定，實行按月、按次分項計征，必然造成對每月收入平均的納稅人征稅輕，對收入相對集中的納稅人征稅重。如某人全年稿酬所得2000元為一次所得，需繳納稅款168元，若分3次分別取得800元、600元、600元，則不必繳納稅款。顯然，這種分類稅制，容易造成納稅人通過“肢解收入”，分散所得，分次或分項扣除等辦法來達到逃稅和避稅的目的，導致稅款嚴重流失。

（二）費用扣除不合理，造成稅負不公現(xiàn)行個人所得稅制的費用扣除方法，采用定額和定率相結合的辦法。而現(xiàn)實生活中，由于每個納稅人取得相同收入所支付的成本、費用占收入的比率不同，甚至相差甚遠，且每個家庭的總收入、撫養(yǎng)親屬的人數(shù)、用以住房、教育、醫(yī)療等項目支出也存在很大的差異，規(guī)定所有納稅人都從所得中扣除相同數(shù)額或相同比率的費用顯然不合理，違背了個人所得稅的的基本原則，即公平原則。

國內(nèi)外居民稅前扣除適用不同標準：國內(nèi)居民稅前扣除額人民幣800元；而中國境內(nèi)的外籍人員，在國內(nèi)居民扣除基礎上再扣除人民幣3200元。“入世”后的中國，稅收也應當按WTO規(guī)則體系和國際慣例進行調(diào)整，促進稅收公平、公正，消除現(xiàn)行國內(nèi)外居民納稅的不平等性。

（三）稅率模式復雜繁瑣，有違稅負公平我國現(xiàn)行個人所得稅基本上是按照應稅所得的性質(zhì)來確定稅率，采用累進稅率和比例稅率相結合的結構，并設計了兩套超額累進稅率。這種稅率模式不僅復雜繁瑣，而且在一定程度上造成稅負不公：

1.工薪所得的超額累進稅率級次太多，一部分稅率很少使用。在實際生活中，過多的稅率級次，使一些納稅人難以理解且不能接受，由此使部分納稅人為了降低稅率級次而想方設法鉆稅法的漏洞，隱瞞所得。

2.九級與五級超額累進稅率的實行，造成稅負不公。超額累進稅率存在差異，工資薪金所得適用九級超額累進稅率，對個體工商戶生產(chǎn)、經(jīng)營所得和對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得適用五級超額累進稅率。這種稅率制度在世界各國是不多見的，是與國際上減少稅率檔次的趨勢不相吻合的。個體工商戶生產(chǎn)、經(jīng)營所得和對企事業(yè)單位承包、承租經(jīng)營所得的稅負輕于工薪所得的稅負，造成稅負不公。這種稅負差別難以起到調(diào)節(jié)過高收入，緩解個人收入懸殊的矛盾，且有重課工薪收入者的傾向。

3.同是勞動報酬卻套用不同的稅率，造成稅負不公。工資、薪金和勞務所得同是納稅人的勞動報酬所得，卻分別套用九級超額累進稅率和20%的比例稅率，兩者的實際稅收負擔存在較大的差別。課稅所得同為4000元時，工薪所得的實際稅收負擔率為8.88%，而勞務所得的稅收負擔率則為20%；若一次勞務收入所得超過20000元，適用加成征收時，兩者的稅負差距進一步拉大，如同為25000元的收入，工薪所得的稅收負擔率為15.5%，勞務報酬的實際負擔率則為24%，成為所有類別中負擔率最高的所得。顯然對這兩類所得實行不同的稅率，造成納稅人之間的稅負不公。

4.按現(xiàn)行稅收征收標準測算，各類所得稅收負擔水平不一。月所得在4000元以下時，各類所得的稅收負擔率最高的為利息、股息、紅利所得，其他依次為勞務報酬所得，稿酬所得，中方人員工資、薪金所得，生產(chǎn)經(jīng)營和承包、承租經(jīng)營所得，而外方人員的工資、薪金所得則不必繳稅。隨著收入上升到20000元以上如為25000元時，則勞務報酬的稅收負擔率最高，其他依次為利息、股息、紅利所得，中方人員工資、薪金所得，特許權使用費所得，外方人員工資、薪金所得，生產(chǎn)經(jīng)營和承包、承租經(jīng)營所得和稿酬所得?？梢姡瑪?shù)量相同的所得屬于不同的類別，稅負明顯不同，無法體現(xiàn)“多得多征，公平稅負”的原則。

（四）稅務部門征管作息不暢，個人所得稅征管制度不健全由于受目前征管體制的局限，征管信息傳遞并不準確，而且時效性很差。不但納稅人的信息資料不能跨征管區(qū)域順利傳遞，甚至同一級稅務部門內(nèi)部征管與征管之間、征管與稽查之間、征管與稅政之間的信息傳遞也會受阻。同時，由于稅務部門和其他相關部門缺乏實質(zhì)性的配合措施（比如稅銀聯(lián)網(wǎng)、國地稅聯(lián)網(wǎng)等），信息不能實現(xiàn)共享，形成了外部信息來源不暢，稅務部門無法準確判斷稅源組織征管，出現(xiàn)了大量的漏洞。同一納稅人在不同地區(qū)，不同時間內(nèi)取得的各項收入，在納稅人不主動申報的情況下，稅務部門根本無法統(tǒng)計匯總，在征管手段比較落后的地區(qū)甚至出現(xiàn)了失控狀態(tài)。這與公民的納稅意識比較淡薄有關，加之個人所得稅以自然人為納稅義務人，直接影響個人的實際收入，且征收過程中容易涉及個人經(jīng)濟隱私，并且由于計算困難，扣除復雜，稅源透明度低，涉及面廣等原因，使得個人所得稅成為我國征收管理難度最大，偷逃稅面最寬的稅種。此外，對偷逃個人所得稅行為懲處不力，影響個人所得稅征管執(zhí)法的嚴肅性。

二、個人所得稅制改革的目標與原則

現(xiàn)行個人所得稅制存在的問題嚴峻而不容忽視，它勢必會影響我們整個改革開放和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的大局，因此，必須盡快地出臺相應的目標與原則，以指引和規(guī)范改革的進行。筆者認為，個人所得稅制改革主要有以下目標與原則。

（一）個人所得稅制改革的目標現(xiàn)階段，我國個人所得稅改革的目標是：適應加入WTO和建設社會主義市場經(jīng)濟的要求，完善稅制，提高稅收征管水平，重視實現(xiàn)調(diào)節(jié)分配和財政收入職能，更有效地發(fā)揮個人所得稅在政治、經(jīng)濟和社會生活中的積極作用，逐步將個人所得稅建設成為主體稅種。

（二）個人所得稅制改革應遵循的原則1.調(diào)節(jié)收入分配，促進公平。促進公平應是個人所得稅制改革的的首要原則。現(xiàn)階段，我國社會收入分配不公的問題已經(jīng)很突出。我國是社會主義國家，強調(diào)的是共同富裕，我們允許一部分人先富起來，可前提是勤勞致富，并且希望先富的帶動后富的，形成優(yōu)勢效應。但實際情況與我們的政策設想有差距。種種情況表明，我國政府目前確有必要盡快制定相關政策并采取各種措施，加大對收入再分配的調(diào)節(jié)力度。從理論上說，個人所得稅在收入再分配方面有著突出的作用，所以理當成為調(diào)節(jié)收入的主要手段。

2.與國際慣例接軌，適當考慮國情。加入WTO是現(xiàn)階段稅制改革必須考慮的重點因素之一。個人所得稅制改革必須按照WTO的要求，改變現(xiàn)行稅法中不符合國際慣例的做法，通過與其他國家稅法的國際比較及參考各國的成功經(jīng)驗等，全面與國際慣例接軌。這里需要強調(diào)的是，接軌并非意味著“全盤西化”。改革必須適當考慮我國國情，要與我國現(xiàn)階段的收入水平和征管能力相適應，同時體現(xiàn)一定的超前性，使改革的先進性和稅法的穩(wěn)定性有機地結合起來，建立既向各國普遍做法靠攏，又具有中國特色的個人所得稅制。

3.重視發(fā)揮財政收入職能。從所得稅的職能角度看，財政收入職能是基礎，也是發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的必要前提。只有稅種收入規(guī)模達到一定程度，才能較好地發(fā)揮個人所得稅調(diào)節(jié)分配的作用。

三、對最新頒布的《個人所得稅管理辦法》簡要分析

隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立、完善和發(fā)展，居民收入水平大幅提高，個人所得稅收入迅猛發(fā)展。但是，在對個人所得稅的征收管理上，由于我國尚未建立個人收入監(jiān)控體系，社會初次分配秩序不規(guī)范，大量現(xiàn)金交易存在等原因，使得稅務機關難以真正掌握個人收入的實際性質(zhì)及金額，難以做到應收盡收，難以消除現(xiàn)階段個人收入分配形式存在的隱性化、多樣化現(xiàn)象。為了充分發(fā)揮個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的職能作用，加強個人所得稅征管，國家稅務總局于2005年7月6日頒布《個人所得稅管理辦法》，從制度建設、技術手段、管理規(guī)范等方面，系統(tǒng)、完善地提出了進一步規(guī)范和加強個人所得稅征收管理工作的方式、方法。

（一）建立個人收入制度。作為個人所得稅征管工作長期以來的重點也是難點，是納稅人個人信息的來源及其真實度?！掇k法》正是從這一難點入手，提出了要建立個人收入檔案制度，實現(xiàn)個人收入“一戶式”管理?！掇k法》要求稅務機關必須從源頭嚴格把關，按稅法規(guī)定審核扣繳義務人申報數(shù)據(jù)是否包含了支付收入所有個人的基本信息、支付收入額和扣繳稅款等明細信息，以及其他相關信息。同時，稅務機關應對扣繳單位報送來的明細信息，以及自行申報納稅人申報來的基礎信息、收入及納稅信息，以納稅人身份證照號碼為唯一標識，建立個人收入“一戶式”檔案，按人頭對這些信息進行分類、篩選、歸集、比對和分析，實施精細管理。

（二）實行全員全額管理?！掇k法》的另一亮點，就是全員全額管理概念的提出。個人收入檔案建立起來后，相關配套管理措施與手段也是不可或缺的。在盡可能地把所有個人所得稅納稅人都納入到稅收管理中后，我們可以從中選取管理的重點、難點以及查實高收入個人是否足額納稅，通過對信息的匯總分析、納稅評估，避免納稅人多處分解、漏報少報收入，達到稅款應收盡收的目的，最終由對高收入者的重點管理，實現(xiàn)對取得應稅收入個人的全員全額管理。

（三）高收入者個人所得稅征管的操作層面予以細化?！掇k法》不僅要求各地將金融、保險、證券、電力、電信、石油、石化、煙草、民航、房地產(chǎn)、高等院校、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)、高新技術企業(yè)、中介機構、體育俱樂部等高收入行業(yè)人員，個人投資者、影視明星、歌星、體育明星等高收入個人，臨時來華演出人員等納入重點納稅人的范圍，而且也要求各地從收入較高、知名度較高、收入來源渠道較多、收入項目較多、無固定單位的自由職業(yè)者、稅收征管影響較大等人員中，選擇一定數(shù)量的個人作為重點納稅人，從而對其實施滾動的動態(tài)重點管理。

2005年10月27日頒布的《中華人民共和國個人所得稅法》第三次修正案對個稅法的修訂只是提高了免征額以及加強了對高收入者的稅收征管，而對之前公眾普遍關注的稅率、調(diào)節(jié)收入分配等問題并沒有觸動，即在今后一個時期內(nèi)，普通工薪階層仍然是繳納個稅的主力軍。這個“基本面”，決定了對個稅法的爭議今后還將持續(xù)下去。同時，由于此次調(diào)整是“微調(diào)”，是“漸進”式的改革，并沒有觸動整個個稅法乃至個稅體制的根基，舊的個稅法所暴露出來的問題也就沒有得到根本的解決。它們?nèi)詫⒃谝粋€時期內(nèi)繼續(xù)困擾著“納稅人”和由“納稅人”供養(yǎng)的政府部門。

四、我國個人所得稅改革的幾點建議改革

完善個人所得稅制的基本思路是借鑒國外經(jīng)驗，結合我國現(xiàn)有的征管條件和稅收法制環(huán)境現(xiàn)狀，建立綜合與分類相結合的征收模式，即對工資薪金所得、經(jīng)營所得等所得項目，采取綜合征收；對其他所得分類征收。在稅制要素的設計上，要擴大課稅所得范圍、改進扣除辦法、適當調(diào)整稅率、清理稅收優(yōu)惠。在征收管理上，要全面引入計算機，建立納稅人個人登記制度、個人財產(chǎn)登記制度，完善納稅申報制度、源泉扣繳制度，明確征納雙方的各項權利、義務和法律責任。正如錢晟教授所言：“第一，新生貴族的分配渠道不規(guī)范，很多隱性收入、灰色收入不為人知，更談不上納稅；第二，現(xiàn)金交易普遍，存款實名制提供了征稅的前提條件，但是征稅機關又無權查，這是銀行法的規(guī)定；第三，權大于法的現(xiàn)象依然存在?！辫b于此，個稅征收方式應綜合與分類相結合，對工資以外的收入加強個人申報，完善個人所得稅的征管，加大個人所得稅的執(zhí)法力度，加強對高收入者個人所得稅的管理，完善代扣代繳制度。沿著這個思路，筆者想從四個方面談談改革個人所得稅制的問題。

（一）采取更符合國情的稅制模式現(xiàn)行個人所得稅實行的是分類稅制，這種稅制易導致處于同一收入水平的納稅人的納稅負擔不相同的現(xiàn)象，顯然是不公平的。隨著居民收入來源的多渠道化，傳統(tǒng)分類稅制的逐一單項計稅不僅操作上繁瑣，還易出現(xiàn)有的收入重復計稅、有的收入沒有計稅，更不合理處在于，由于不同收入來源稅率不同，甚至導致相同總收入的兩個人所繳納稅款不同。為簡化個人所得稅征收辦法，真正達到調(diào)節(jié)貧富差距的目的，多數(shù)居民期望個人所得稅征收應采取綜合稅制。因為綜合稅制模式綜合考慮了納稅人包括各種收入在內(nèi)的總收入水平，然后以此總收入作為納稅的參考，能比較好地體現(xiàn)公平原則。

筆者認為，從理論上說，綜合稅制最為合理，符合個人所得稅設計思想。但它的有效實施必須以現(xiàn)代化征管手段為前提，目前國家雖然已經(jīng)對居民的銀行儲蓄存款實行了實名制，但銀行與稅務機關的聯(lián)網(wǎng)工作尚未展開。這種狀況導致對納稅人的收入缺乏有效監(jiān)控。因些以我國目前的征管水平，還不具備實施綜合稅制的條件，而適宜采用綜合和分類相結合的混合所得稅制模式作為過渡。混合模式在一定程度上可以彌補分類模式的缺陷，也是向綜合模式過渡的有效措施。在采用混合制模式的情況下，對于某些應稅所得，如利息、股息、紅利所得等，可以按比例稅率征收，不必實行綜合申報納稅。另外，對于工薪所得可采用預扣代繳的征收方式。除少數(shù)工薪收入特別高的納稅人外，大多數(shù)可只進行年末調(diào)整，而不必申報納稅，這樣可大大減少申報納稅人數(shù)。

（二）調(diào)整費用扣除標準，確定合理的免征額在有關個人所得稅的眾多話題中，目前人們最為關注的就是個人所得稅的免征額問題。在實際生活中我們可以發(fā)現(xiàn)《個人所得稅法》的課稅額是800元，而有一些地方已經(jīng)改了，改到1000元、1200元、1600元不等，這是違法的。可是這也說明我們的法律是滯后的，我們的經(jīng)濟在增長，現(xiàn)在還保持在800元，地方的這些做法也提醒我們要修改《個人所得稅法》。地方性法規(guī)從法理上講，地方性法規(guī)不能與行政法規(guī)，也不能與法律相沖突，與行政法規(guī)、法律相沖突就是無效的，既然是無效的，地方這么做了，也促使我們要對法律進行一個修改。今年我國的個人所得稅稅法修改就涉及將工薪所得減除費用標準從800元提高到1600元，實行了20多年的800元的免征額問題明年起終于得以調(diào)整，這對于大多數(shù)的納數(shù)人來說應該是得到了很大的優(yōu)惠。但筆者認為，無論起征點是多少，都是針對個人的，沒有計算家庭人口，沒有考慮贍養(yǎng)系數(shù)，個人收入同樣是3000元，兩個人都就業(yè)的家庭和兩個人就業(yè)的五人家庭，人均的稅收負擔差異就很大。實行分類與綜合相結合的個人所得稅制模式后，應進一步明確和完善費用扣除的內(nèi)容?？鄢捻椖堪{稅人為取得納稅所得發(fā)生的支出、基本生計費用和特別扣除費用?；旧嬞M用扣除指為保證納稅人及其配偶和撫養(yǎng)人口必須的基本生活費用，確定該項扣除必須考慮到納稅人的負擔能力和國家的政策情況，必須考慮納稅人對教育、醫(yī)療、住房和保險等的支出以及有無撫養(yǎng)人口及其數(shù)量。特別扣除主要是為保證中低收入者的基本生活需要和對特殊弱勢群體的扶持照顧進行的薪金所得特別扣除和殘疾撫養(yǎng)特別扣除等。對不同的納稅人采用不同的費用扣除標準，有利于公平稅負。

（三）九級累進稅率結構的合理調(diào)整我國當前的個人所得稅實行的是九級累進稅率。而有關統(tǒng)計顯示，當前我國就業(yè)者月工薪收入高于5800元的人數(shù)不足2％。大部分人的月工薪收入在800元－5800元之間，是工薪個人所得稅負擔的主力，適用現(xiàn)行工薪所得稅九級累進稅率中第二級，即10％的人數(shù)比例最多，達到了35％，負擔了工薪個人所得稅的37.4％，使用第三級，即15％的人數(shù)達12.4％，負擔了工薪個人所得稅的47.5％。由此可見目前我國工薪所得稅主要由普通收入階層承擔。筆者認為，應將工資、薪金所得適用個人所得稅稅率全月應納稅所得額第一級不超過500元的5％稅率與第二級超過500元至2000元的10％稅率合并為第一級，稅率為5％，而將原第三級以上稅率各降低5％，亦即最高邊際稅率由原45％調(diào)低為40％。這樣既體現(xiàn)了寬稅基、中稅率的立法原則，又可增加財政收入，有利于公平稅負。同時，對個人所得稅項目中的勞動所得實行同等課稅，可避免對同性質(zhì)所得實行稅率上的稅收歧視，這種做法順應了世界性稅制改革的趨勢。

（四）提高征收管理水平，減少稅源流失1.采取有效措施強化個人所得稅的征管理（1）積極推進個人所得稅全員全額管理。全員全理是我國新《個人所得稅管理辦法》提出的一個亮點，是我國個人所得稅征管的方向。稅務機關要通過全員全額管理全面掌控個人收入信息，實現(xiàn)對高收入者重點管理。一是盡快建立起完整、準確的納稅人檔案體系。依托個人身份證件號碼，編制納稅人識別號，以此為基礎，按照“一戶式”儲存的要求，建立完整、準確的納稅人檔案，對納稅人的各項收入來源和與其納稅事項有關的各種信息進行歸集和整理，并實施動態(tài)管理。同時，納稅人識別號還應強制用于儲蓄存款、購買房地產(chǎn)等大宗經(jīng)濟活動，并且廣泛用于經(jīng)濟生活的各個領域。二是進一步推進代扣代繳明細申報工作。要求扣繳義務人報送其支付收入的個人基本信息、支付個人收入和扣繳稅款明細信息以及其他相關信息。

（2）進一步加強對高收入者的重點管理。實現(xiàn)個人所得稅調(diào)節(jié)社會收入分配的政策目標，主要應體現(xiàn)在對高收入個人嚴格、有效的征管上。各級稅務機關要繼續(xù)把高收入行業(yè)和高收入個人作為加強個人所得稅征管的重點，在自行申報、建立檔案、稅法宣傳、代扣代繳、專項檢查、案件稽查等各征管環(huán)節(jié)中，根據(jù)不同高收入行業(yè)和個人的特點，有針對性地制定不同的管理辦法，提高管理質(zhì)量。每年開展的專項檢查將繼續(xù)把高收入行業(yè)和高收入個人列為重點對象。對從專項檢查和其他渠道發(fā)現(xiàn)的偷逃個人所得稅以及其他違反個人所得稅法的案件，要按照《稅收征管法》的規(guī)定，嚴厲查處并給予曝光，而且且懲罰的力度一定要大，一定要強，使偷逃稅者望而生畏。

（3）繼續(xù)推進對稅源的源泉管理。一是認真落實扣繳義務人和納稅人向稅務機關雙向申報的制度。扣繳義務人申報制度是控制個人所得稅稅源，掌握個人收入的有效手段，對強化個人所得稅征管有著極其重要的作用。因此，要繼續(xù)加強扣繳義務人的扣繳申報工作。同時，要從高收入者開始，逐步擴大納稅人自行申報納稅的范圍。對扣繳義務人和納稅人報送的個人收入信息進行交叉比對，建立起有效的個人所得稅交叉稽核體系。二是積極建立和落實與社會各部門配合的協(xié)稅制度，重點加強與工商、銀行、海關、公安、文化、建設、外匯管理等部門的聯(lián)系和合作，實現(xiàn)信息資源共享。

（4）盡快建立起全國統(tǒng)一的個人所得稅征管信息系統(tǒng)。要將納稅人量多面廣、稅源分散隱蔽的個人所得稅管好，運用信息化手段加強管理是必由之路。要按照稅收管理信息化建設的原則和“一體化”的要求，加快建立和推廣個人所得稅征管信息系統(tǒng)，對個人各項收入信息進行收集和交叉稽核，實現(xiàn)收入監(jiān)控和數(shù)據(jù)處理的計算機化，在中央、省建立數(shù)據(jù)處理中心，并逐步實現(xiàn)稅務與銀行和其他部門之間的聯(lián)網(wǎng)，掌握個人各種收入。

2.積極推動有利于個人所得稅征管的外部環(huán)境的形成稅務機關應積極配合有關部門，推動有利于個人所得稅征管的外部環(huán)境的形成，例如：配合金融部門，加強現(xiàn)金管理，嚴格執(zhí)行個人銀行賬戶實名制，鼓勵使用和大力普及信用卡消費，加快各銀行間聯(lián)網(wǎng)建設，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通；配合有關部門，規(guī)范職工工資收入管理，推行通過個人銀行賬戶發(fā)放工資，將各種渠道發(fā)放的現(xiàn)金、實物、有價證券及其它福利等各種形態(tài)的收入，依法納入個人所得稅征管范圍；加強與金融、保險、證券、房地產(chǎn)、期貨等掌握個人收入情況的部門和單位的信息溝通，為稅務部門及時掌握各種經(jīng)濟往來和個人收入情況創(chuàng)造條件。

個人所得稅制改革勢在必行但任重而道遠，我們在認識改革的緊迫性的同時，也要認識到它的艱巨性。毋庸質(zhì)疑，改革個人所得稅制對于完善我國稅制建設和促進經(jīng)濟發(fā)展有著重大而深遠的積極意義，但改革就免不了會帶來一定的陣痛。這就不僅需要決策者要認真制定各項完備的改革計劃和措施以盡量減輕社會的陣痛，同時還要號召全社會的全力支持和配合，以大局為重，保證改革的順利開展。

參考文獻：

（1）深圳新聞網(wǎng)：《個人身份證匯集不同收入來源可減少稅源流失》、《個人所得稅體制改新代版的平均貧富》。

（2）徐滇慶、李金艷《中國稅制改革》，中國經(jīng)濟出版社1997年1月出版。

第三篇：我國社會保險制度存在的問題和改革措施

我國社會保險制度存在的問題和改革措施

我國社會保障制度特點及缺失

（一）社會保障費用的增長速度向低于經(jīng)濟發(fā)展速度轉變

社會保障費用的增速度應低于經(jīng)濟的增長速度，兩者保持一種適當?shù)谋壤@樣才有利于經(jīng)濟持續(xù)增長與社會穩(wěn)定。由于我國原有社會保障嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，社會保障費用自改革開放以來一直是以超過經(jīng)濟增長的速度發(fā)展。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，生產(chǎn)力水平的進一步提高，它應逐漸轉為低于經(jīng)濟發(fā)展速度。

（二）社會保障水平地區(qū)發(fā)展不平衡

我國經(jīng)濟發(fā)展呈東、中、西梯度發(fā)展態(tài)勢，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平明顯高于中西部地區(qū)。社會保障的地區(qū)發(fā)展亦極不平衡。發(fā)達地區(qū)人均全年離退休金比欠發(fā)達地區(qū)高161.5%。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)社會保障水平差距也是前者遠比后者高。社會保障的地區(qū)差異與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的內(nèi)在聯(lián)系，說明要提高社會保障水平必須大力發(fā)展經(jīng)濟，提高經(jīng)濟效益。但是在短期內(nèi)這種地區(qū)發(fā)展的極不平衡性還不會有很大的改變.而且還可能擴大，經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)的社會保障水平高于西北、西南邊遠區(qū)仍然是大趨勢。

（三）二元經(jīng)濟結構決定我國社會保障的二元化格局

我國近60%人口在農(nóng)村，但農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的國民收入僅占國民收入總額的30%。而近40%的城市人口卻創(chuàng)造國民收人的70%。發(fā)達的城市經(jīng)濟與欠發(fā)達的農(nóng)村經(jīng)濟同時并存，現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)同時并存。這是典型的二元經(jīng)濟結構，這種二元經(jīng)濟結構決定，我國過大的城鄉(xiāng)差別制約著社會保障總體水平的提高。城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展水平的客觀差距，具有深刻的經(jīng)濟和社會背景，在一個相當長的時期內(nèi)無法改變。因此，城鄉(xiāng)社會保障的改革和建設還應從實際出發(fā)，分別發(fā)展與生產(chǎn)力水平相適應的社會保障模式。在解決了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構問題，使農(nóng)業(yè)人口按照現(xiàn)代化的國家標志降到30%以下時，我國社會保障城鄉(xiāng)一體化才可能實現(xiàn)。

三、我國社會保障制度存在的主要問題

伴隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉軌。特別是在以市場為導向的經(jīng)濟體制改革日益深化、社會主義市場經(jīng)濟體制成為我國經(jīng)濟改革的目標模式以后，社會保障制度存在著一些問題，具體表現(xiàn)在以下方面：

（一）社會保障管理體制尚未理順

我國社會保障制度發(fā)展中長期存在的問題之一就是管理體制不順。主要是行政管理政出多門，社會保障項目之間協(xié)調(diào)困難。在養(yǎng)老保險制度中，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險由于長期分屬國家勞動部、人事部管理，離退休人員待遇差別過大。因此要適時分步地建立起覆蓋所有城鎮(zhèn)職工的統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度、統(tǒng)一管理透明執(zhí)行。對基本養(yǎng)老保險和補充保險界定不清，發(fā)生按所有制性質(zhì)分部門管理基本養(yǎng)老保險的現(xiàn)象要逐步理清，實現(xiàn)和諧、公正的養(yǎng)老保險制度。

（二）社會保障部分項目改革滯后

社會保障的國家單一保障模式改革滯后。在這種情況下，要建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的社會保障制度，除改革原國家保障項目外，還必須建立企業(yè)補充保險和個人儲蓄性保險。在社會保障中對于仍應完全由國家財政負擔的社會救濟等項目來說，基本不存在多層次保障的問題，而對養(yǎng)老、醫(yī)療保險則必須盡快建立多層次的保障制度。

（三）社會保障覆蓋范圍不全

我國傳統(tǒng)的社會保障項目主要覆蓋國有企業(yè)，而社會保障體制改革也仍然是在國有企業(yè)進行?，F(xiàn)行的失業(yè)保險制度只適用于國有企業(yè)，醫(yī)療保險改革試點實際上也局限在國有企業(yè)，要提高非正規(guī)部門就業(yè)人口和靈活就業(yè)人口的參保比率，在制度上為他們增加參保的機會。因此實行擁有良好“便攜性”和統(tǒng)籌水平較高的個人賬戶制度，既可以促進勞動力的自由流動，消除企業(yè)、部門和地區(qū)之間的障礙，為建立全國范圍的統(tǒng)一大市場開辟了道路，擴大養(yǎng)老保險參保率和覆蓋面。

（四）社會保障統(tǒng)籌層次偏低，屬地原則未能落實

完全由政府負擔的保障項目和國家強制的社會保險項目，統(tǒng)籌的層次高，抵御風險的能力強，而目前我國養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險的統(tǒng)籌層次都不同程度地偏低?；攫B(yǎng)老保險以市縣級統(tǒng)籌為主，保障的共濟性受到制約。社會救濟、優(yōu)撫安置、社會福利等一直是按屬地進行管理的。屬地管理問題突出表現(xiàn)在養(yǎng)老、醫(yī)療保險項目方面。從“企業(yè)自?！毕蛏鐣Ｕ限D變的過程中，基本養(yǎng)老保險制度行業(yè)統(tǒng)籌與地方統(tǒng)籌分割。易貧富不均，削弱了基本養(yǎng)老保險基金的社會共濟作用。因此，要在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的條件下更好地保持社會長治久安，基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險就必須堅持實行屬地原則。

（五）社會保障資金的籌措及管理尚不到位

在我國現(xiàn)階段，社會保障基金籌資困難。社會保險基金主要來源于企業(yè)、勞動者和政府三方。其中。企業(yè)擔負著籌資的大部分責任。然而，目前大部分企業(yè)尤其是在社會保險統(tǒng)籌中占主體地位的國有企業(yè)經(jīng)營很不景氣。在收繳比例相對較高的情況下，企業(yè)無法按時足額繳納其所應繳納的社會保險費用，出現(xiàn)了實繳率逐年下降而拒繳率或欠繳率逐年上升的現(xiàn)象。同時據(jù)審計和財政、勞動部檢查的情況表明，擠占、挪用基金的形式多種多樣，有的投資房地產(chǎn)血本無歸；有的超標準提取和濫支管理費揮霍浪費；有的對存入財政專戶的基金截留利息；有的公款私存、化公為私，甚至失業(yè)保險基金也出現(xiàn)被挪用的現(xiàn)象。對此要加強保險繳費與未來給付之間的聯(lián)系，以較高的透明度重塑和強化勞動的激勵機制。設立專項保管賬戶。杜絕擠占挪用現(xiàn)象。

（六）社會保障社會化服務發(fā)展緩慢

在社會主義社會市場經(jīng)濟的條件下。職工與企業(yè)關系是一種勞動契約關系，企業(yè)與職工雙向選擇，通過勞動合同實現(xiàn)就業(yè)。職工與企業(yè)解除勞動關系后，企業(yè)沒有任何義務再承擔他們與生產(chǎn)經(jīng)營無關的生活事務。只有這樣，國有企業(yè)才能從企業(yè)辦社會的事務中解脫出來，與其它經(jīng)濟類型的企業(yè)平等競爭。從總體上看，與社會保障基金管理方面的社會化程度相比，社會保障事務管理的社會化進程更為緩慢。

將企業(yè)退休人員納入社區(qū)管理，社會化管理服務各項基礎性工作進一步加強。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點城市拓展社區(qū)平臺職能，為居民的參保登記、繳費、就醫(yī)管理提供基礎性服務。

（七）社會保障亟待加強立法

社會保障立法是關系保障制度改革的一個根本性問題。只有完善立法，才能使社會保障制度規(guī)范化，并覆蓋到全社會?，F(xiàn)在我國社會保障制度改革主要是靠國務院和有關部門的行政規(guī)章以及地方行政規(guī)章推行。我國近年來社會保障各項目標進展情況差異較大。有的比較成熟，有的尚在探索階段。目前我國要進行總體社會保障立法還比較困難。因此。現(xiàn)在應當根據(jù)社會保障制度中各個具體項目的難易程度和實際進展情況先分別制定法規(guī)。在制定單項法規(guī)的基礎上，逐步形成完整的社會保障立法。

四、完善我國社會保障制度的對策

（一）改革和完善現(xiàn)行管理體制

首先，立足現(xiàn)狀走社會化管理模式。社會保障應實行集中統(tǒng)一的社會化管理，由中央政府的社會保障職能部門統(tǒng)一制定社會保障基本制度，并由各級政府的社會

保障專管機構統(tǒng)一管理社會保障基金和社會保障對象。其次，打破部門分割，實現(xiàn)集中管理。由政府的職能機構對社會保障實行集中統(tǒng)一管理，只有實行集中統(tǒng)一管理。才能站在社會保障事業(yè)的全局乃至國民經(jīng)濟社會發(fā)展的全局保證社會保障制度能夠有效地運行，發(fā)揮其“安全網(wǎng)”和“減震器”的作用，保持社會穩(wěn)定。

（二）擴大社會保障覆蓋范圍

要認清當前城鄉(xiāng)社會保障工作面臨的新形勢，正確估量未來發(fā)展的戰(zhàn)略前景，把握住改革大潮帶來的新機遇，大膽探索，逐步建立城鄉(xiāng)一體化社會保障管理體制，要提高非正規(guī)部門就業(yè)人口和靈活就業(yè)人口的參保比率，在制度上為他們增加參保的機會，實行擁有良好“便攜性”和統(tǒng)籌水平較高的個人賬戶制度，可以促進勞動力的自由流動，消除企業(yè)、部門和地區(qū)之間的障礙，為建立全國范圍的統(tǒng)一社會保障大市場開辟道路，擴大養(yǎng)老保險參保率和覆蓋面。

（三）提高社會保險統(tǒng)籌層次

社會保險具有社會性、互濟性、長久性和自我保障性的本質(zhì)特征，要求社會保險基金必須是全社會統(tǒng)籌，不能條塊分割.畫地為牢，搞行業(yè)自我保險、部門自我保險或企業(yè)自我保險。在進行社會保險基金的社會化統(tǒng)籌時。也要依據(jù)生產(chǎn)力的發(fā)展水平，逐步實施。提高社會統(tǒng)籌的層次將有助于發(fā)揮社會保險的共濟性，擴大社會保險的社會性，使社會保險更具長久性，降低社會保險自身的風險，提高社會保險的統(tǒng)籌層次。

（四）加強社會保險資金的籌集與管理

要擴大社會保障資金的籌資渠道，建立穩(wěn)定可靠的資金籌措機制。要繼續(xù)擴大社會保障基金的征繳覆蓋面和提高社會保障基金的征繳率，相關的社會成員都必須

按規(guī)定參加社會保險，并依法足額繳納社會保險費用，以較高的透明度重塑和強化勞動的激勵機制。設立專項保管賬戶，杜絕擠占挪用現(xiàn)象；提高社會保障費用在國家財政支出中所占的比重，提高國家財政對社會保障事業(yè)的支持力度；要采取各種有效的措施來補充社會保障基金，如變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)、發(fā)行社會保障債券、發(fā)行福利彩票等等。

（五）發(fā)展社區(qū)化的社會保障服務

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，把社會保險的服務功能從政府和企業(yè)分離出來，使其走向社區(qū)載體，真正實現(xiàn)社會保障以家庭為基礎的社區(qū)化。將企業(yè)退休人員納入社區(qū)管理，社會化管理服務各項基礎性工作迸一步加強。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點城市拓展社區(qū)平臺職能，為居民的參保登記、繳費、就醫(yī)管理提供基礎性服務。

（六）加強社會保障法制建設

盡快制定《社會保障法》。應將社會保障立法作為建立社會主義市場經(jīng)濟法律體系的主要組成部分。完善社會保障制度的配套法律法規(guī)體系。社會保障立法工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，應在制定《社會保障法》的同時，注意配套出臺相關的法律法規(guī)，與其他法律部門相結合，建立強有力的制約機制，保證社會保障法律規(guī)范的有效實施。

（七）發(fā)揮政府在社會保障中的職能作用

要求政府提高決策人員職業(yè)道德修養(yǎng)，完善人才結構，提升業(yè)務透明度。充分尊重多數(shù)人的利益需求、吸納群眾意見和建議，實現(xiàn)聽證制。依照《社會保障法》、《投資基金法》等法律法規(guī)的規(guī)定，對社會保障制度的運行、社會保險基金的營運投資實施監(jiān)督管理，以解決“外部性”、“信息不對稱”、“逆選擇和道德風險”等市場失效問題，減少并消除行政非效率以及“腐敗”、“尋租”行為，保證社會保障制度的健康運行.

第四篇：淺析我國基層行政監(jiān)察存在的問題及改革措施

淺析我國基層行政監(jiān)察存在的問題及改革措施

基層行政監(jiān)察作為基層行政機關內(nèi)部一種自律性監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系非常重要的組成部分，同時也是現(xiàn)代基層民主政治的重要支柱?；鶎有姓O(jiān)察在促進政府依法辦事、防治腐敗等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。但是，由于多方面因素的影響，在基層，行政監(jiān)察工作依然存在諸多的缺陷，在很大程度上影響了基層行政監(jiān)察機構職能的發(fā)揮。在我國基層行政監(jiān)察是指基層級政府通過所屬專門機構對國家行政機關公務員及其任命的工作人員的行政行為進行的綜合的監(jiān)督監(jiān)察?；鶎有姓C關作為與人民直接接觸的部門，其工作的好與壞、到位與否直接關乎黨和政府在人民心中的形象。隨著改革的不斷深入和縣域經(jīng)濟的全面發(fā)展，行政監(jiān)察工作的領域更加寬泛，任務更加繁重和艱巨，做好新形勢下的行政監(jiān)察工作面臨著許多困難和問題，主要表現(xiàn)在以下幾點：

一：雙重領導體制在很大程度上約束了行政監(jiān)察機關依法行使監(jiān)察職權。

（1）我國在行政監(jiān)察體制上實行雙層領導體體制，即行政檢察機關既要從屬于本級人民政府，又要服從于上級行政檢察機關監(jiān)察，業(yè)務上以上級監(jiān)察機關領導為主。這種領導體制雖然在很大的程度上對檢察機關實行很好的監(jiān)督，但，對于一些事情，再多情況下，本級人民政府和上級檢察機關給的意見完全相反，那，基層行政檢察機關要聽命于誰呢？監(jiān)察業(yè)務上以上級監(jiān)察機關領導為主，本應該聽上級監(jiān)察機關，但基層行政監(jiān)察機關的人員編制、經(jīng)費撥付、勞動工資等問題，均由本級人民政府統(tǒng)一支配和安排，又不得不考慮到本級人民政府的意見。致使基層行政檢察機關難以做出選擇。

（2）對各級人民政府及其領導的監(jiān)督，上級監(jiān)察機關“管得著”但“看不著”，本級監(jiān)察機關“看得著”但“管不著”。監(jiān)察機構設置于政府內(nèi)部，在政府首長的領導下開展工作，從整個行政管理系統(tǒng)來看，處于執(zhí)行機構的地位，且沒有實際上的獨立性，所以對政府首長的監(jiān)督顯得責大權小，位卑言輕，結果是同級監(jiān)察機關對行政首長的違法違紀行為無可奈何，有心監(jiān)督但力不從心，甚至唯首長之命是以；而上級監(jiān)察機關對于下級政府及其領導的監(jiān)督，則是山高皇帝遠。

二：基層檢察機關適時參與，疲于奔波，致使檢查效果不到位。

當前的很難多的基層的政府部門，為顯示自己的工作合法合規(guī)，經(jīng)常邀請本級監(jiān)察機關派出人員對該部門的各項工作進行監(jiān)察，致使基層檢察機關大多忙于這里面。又加上，基層的行政編制本來有少，從而使得監(jiān)察部門自身工作得不到及時開展，即使開展起來的工作，最后得到的行政監(jiān)察效果也不是很到位和理想。

三：紀檢委和監(jiān)察部門合署辦公，致使基層行政監(jiān)察機關缺乏自主性和獨立性?；鶎有姓O(jiān)察部門不僅受基層人民政府和上級的檢察機關的領導，在很多的情況下，還經(jīng)常接受本級紀檢委的指示。紀檢、監(jiān)察合署辦公目的是為了整合紀檢監(jiān)察兩項職能，避免人員和工作重復交叉，發(fā)揮整體優(yōu)勢。合署辦公有利于黨政監(jiān)督合力形成，總體上提升了紀檢監(jiān)察工作總體水平。但從機構設置上，合署辦公后，中央和省級兩級紀檢監(jiān)察機構由于加強了領導，整合了人員，行政監(jiān)察職能工作得以更好開展。但在市、縣、鄉(xiāng)等基層行政監(jiān)察實際工作中，由于紀檢監(jiān)察實行的是兩塊牌子一套人馬，紀委屬于黨群系列，行政監(jiān)察機關屬于政府組成部門，工作中重視了紀檢工作，履行行政監(jiān)察職能被忽視，使行政監(jiān)察機構實際上處于紀委具體辦事機構狀態(tài)。在發(fā)揮職能上，合暑辦公后各級紀委常委會對履行紀檢監(jiān)察兩項職能負總責。由于紀委常委會尤其是紀委主要領導，在和監(jiān)察領導班子履行職責，討論決定事項時，難免會產(chǎn)生一些不同的看法和意見。在工作力量部署和安排上，更偏重紀檢工作。工作緊張時，監(jiān)察人員有時不得不停止要開展的工作，而集中力量先去從事紀檢工作。這就使黨的紀檢職能得到強化而行

政監(jiān)察職能有了一定程度的弱化。監(jiān)察機關領導班子要按照紀委常委會的統(tǒng)一部署，認真貫徹落實紀委常委會決定的事項，結合政府工作，研究和確定監(jiān)察工作的重點。

四：監(jiān)督系統(tǒng)之間缺乏互動，基層行政監(jiān)察系統(tǒng)往往單槍匹馬，效率很低。

我國的人大監(jiān)督系統(tǒng)、政協(xié)監(jiān)督系統(tǒng)、人民監(jiān)督系統(tǒng)等系統(tǒng)之間互不干涉、各自為政，但是要實現(xiàn)行政系統(tǒng)的正常運轉，各個監(jiān)督系統(tǒng)的互動是不可或缺的。我們只有充分發(fā)揮各個系統(tǒng)的地位、充分利用他們各自的資源，監(jiān)督才能達到事半功倍的效果。

五：思想認識不到位，作用發(fā)揮不夠充分。

由于對行政監(jiān)察工作的重要性和必要性認識不足，在一定程度上對加強行政監(jiān)察工作、發(fā)揮行政監(jiān)察職能都造成了一定程度的影響。在實際工作中，造成了監(jiān)察人員被動應付的局面，而監(jiān)察機關結合自身實際開展的重點監(jiān)察事項又相對較少，客觀上阻礙了正常監(jiān)察職能的發(fā)揮，削弱了監(jiān)察機關對政府自身的管理和對各部門工作的監(jiān)督職能。

六：行政監(jiān)察人員編制少，監(jiān)察人員的各方面素質(zhì)尤其是業(yè)務素質(zhì)普遍不高。隨著社會的不斷進步和發(fā)展，黨風廉政建設和反腐敗斗爭情況越來越復雜。目前，行政監(jiān)察范圍越來越廣、內(nèi)容越來越廣，要求越來越深，技術含量越來越高。這都對行政監(jiān)察人員的政治素質(zhì)、理論功底和專業(yè)技能提出了新的高標準要求。而合署辦公后，行政監(jiān)察部門編制有限，監(jiān)察人員本身就較緊缺，同時對監(jiān)察人員的培養(yǎng)培訓不足，制約了行政監(jiān)察工作效果和水平的改進與提高。

簡言之，我國基層行政監(jiān)察機關行使職權進行工作的時候，面臨著很大的挑戰(zhàn)和嚴峻的形式。為了促進和保證國家行政機關依法行政，完善立法保證政令暢通，促進行政機關清正廉潔提高行政效率，我們又該做出怎樣的努力呢！歸納起來，我們有以下幾點改革建議和措施：

一：建立縱向獨立的行政監(jiān)察機關，就像獨立的司法機關一樣，縱向獨立。對于行政監(jiān)察機關的首長任免參照于各級人民政府首長任免方式進行任命和罷免。行政監(jiān)察機關的人員編制、工資等關乎監(jiān)察人員利益的問題應該明文規(guī)定?？梢砸?guī)定基層人民政府可以將本級監(jiān)察機關的工資福利等等上繳到上級財政部門，由上級財政部門直接撥付到基層檢察機關的賬戶。

二：切實加強對行政監(jiān)察工作的領導，結合合署辦公以來的實際情況，行政監(jiān)察工作在接受本級政府和上級監(jiān)察機關領導的同時，對內(nèi)要接受紀委常委會的領導。各級政府應當充分認識行政監(jiān)察的重要性和必要性，自覺克服思想認識上的偏差，真正把行政監(jiān)察工作納入政府總體工作部署，切實解決行政監(jiān)察工作當前的困難和問題，為加強和改進行政監(jiān)察工作提供有力的保證。

三：加強紀檢監(jiān)察體制改革。將紀檢監(jiān)察機構在行政系統(tǒng)中單獨設置，改變現(xiàn)有的既受上級紀檢監(jiān)察機關的領導又受本級地方政府領導的雙重領導機制，實現(xiàn)垂直領導機制，使紀檢監(jiān)察機關具備獨立的法律地位?；鶎蛹o檢監(jiān)察機關的主要領導成員由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生后報上一級監(jiān)察機關備案批準后任命。切實提高基層紀檢監(jiān)察機關的法律地位，賦予紀檢監(jiān)察機關和同級政府平等的法律地位。

四：加強基層行政監(jiān)察隊伍建設。

（1）要加強思想政治教育，教育廣大監(jiān)察干部樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，正確行使手中的權利，把維護和發(fā)展人民群眾的根本利益作為出發(fā)點和落腳點。

（2）要加強業(yè)務知識培訓。根據(jù)現(xiàn)有監(jiān)察干部隊伍實際，有計劃地對基層監(jiān)察干部進行培訓，不斷優(yōu)化和提升基層監(jiān)察干部隊伍的知識結構，提升監(jiān)察人員的業(yè)務素質(zhì)。

（3）要加大監(jiān)察干部的培養(yǎng)、提拔和交流力度。讓基層監(jiān)察干部有干頭、有奔頭、有盼頭，始終保持積極進取、蓬勃向上的工作熱情。

五：完善監(jiān)察網(wǎng)絡體系。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，拓寬收集黨風廉政建設的信息渠

道。在互聯(lián)網(wǎng)上建設紀檢監(jiān)察外網(wǎng)，做到紀檢監(jiān)察政務公開、同時在網(wǎng)絡上設立舉報信箱、問題解答、群眾意見等專頁，實行網(wǎng)上電話回訪，了解群眾對干部的看法和意見，使違法違紀現(xiàn)象及時得到發(fā)現(xiàn)、處理，盡可能將不利影響和后果降到最低限度。

基層行政監(jiān)察是社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是加強黨的執(zhí)政能力建設的重要舉措，是建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的重要保證，是深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭的必然要求。因此，我們要正確對待基層監(jiān)察面臨的問題和挑戰(zhàn)，并采取積極的措施去解決問題，是基層行政監(jiān)察發(fā)揮其應有的作用和職能。

第五篇：我國教育和醫(yī)療改革存在的問題和解決措施

一、醫(yī)療體制存在的問題

(一)政府在醫(yī)療改革中的角色定位不準確

我國醫(yī)療體制改革從一開始就確立了市場化的改革方向。市場化的經(jīng)濟運行方式可以實現(xiàn)社會資源的合理配置和提高經(jīng)濟效益,但是也使得醫(yī)療資源的分布不平衡。把醫(yī)院推向市場,走單純的市場化道路,正是政府在這場改革中沒有對自己進行正確定位的結果。在改革過程中,政府“抓大放小”的方式正是導致醫(yī)療衛(wèi)生服務出現(xiàn)兩級分化的直接原因。市場化的改革,使得政府淡化了自己對醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的監(jiān)管責任。醫(yī)院產(chǎn)權改革,使得政府在下放權力的同時也放棄了自己的義務。同時,政府也忽略了對醫(yī)療衛(wèi)生這種本該屬于自己社會責任范圍的公共品的監(jiān)管,用改革國有企業(yè)的方法來改革醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè),將醫(yī)療衛(wèi)生機構視同于一般的企業(yè)。

(二)政府和社會在對醫(yī)療衛(wèi)生機構的定性上存在偏差

在醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的過程中,許多醫(yī)院產(chǎn)權改革的支持者認為,醫(yī)院應成為市場經(jīng)濟體制下的市場主體,應在國家法律規(guī)范的框架下,自主經(jīng)營、自負盈虧。這實質(zhì)上也就是把醫(yī)院看成了一般的營利性企業(yè),從而削弱了其服務于保護公眾基本健康權利的目標。也正是由于這種定位上的偏差,使得醫(yī)院為了自己的生存,不得不把贏利作為其重要目標,使得醫(yī)療服務價格和醫(yī)療衛(wèi)生費用迅速攀升,損害了人民群眾的利益。20世紀

80年代實行財政體制改革后,醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的投入主要由地方政府承擔。由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性,使得廣大的欠發(fā)達地區(qū)缺乏發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的財力,而不得不采取“放權棄責”的方法,把醫(yī)療衛(wèi)生機構推向市場,讓其自行發(fā)展,加劇了其營利性的發(fā)展步伐。

(三)我國醫(yī)療保障社會化程度較低

在現(xiàn)行體制下,我國醫(yī)療保障的覆蓋面比較窄,有百分之七十的農(nóng)村人口和部分城市弱勢群體沒有任何醫(yī)療保障。而對于企業(yè)來說,勞保醫(yī)療幾乎還是企業(yè)的自我保障,因此企業(yè)還要承擔一定的風險。在一些企業(yè),因為不同行業(yè),不同地域,不同工種,不同數(shù)量的離退休員工數(shù)量都導致了不同醫(yī)療保障的負擔,這些都使得企業(yè)不能適應市場經(jīng)濟體制的要求。

(四)醫(yī)療保障制度存在明顯缺陷

我國原有的農(nóng)村合作醫(yī)療制度在八十年代初期崩潰,農(nóng)村的醫(yī)療保障問題至今仍然是我國醫(yī)療保障制度的薄弱之處。許多農(nóng)村人口因為經(jīng)濟收入較低,一旦生病,就會產(chǎn)生“因病致貧”的后果。這個問題如果不能得到妥善的解決,將會大大危害到我國經(jīng)濟的發(fā)展。而現(xiàn)行的城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度的目標人群只包括就業(yè)人員及符合條件的退休人員,將絕大部分少年兒童、相當一部分老人以及其他無法就業(yè)的人員排除在外。這樣的制度設計必然導致如下結果:一是上述人群的醫(yī)療需求難以得到制度化的保障,個人及家庭面臨的醫(yī)療風險難以化解,從而帶來經(jīng)濟、社會方面的消極后果。二是在一部分人有醫(yī)療保障而另外一部分人沒有醫(yī)療保障的情況下,無法避免體制外人員以各種方式侵蝕體制內(nèi)醫(yī)療資源的問題。

二、對我國醫(yī)療制度改革的思考

(一)強化政府的職能

首先是強化政府的籌資和分配職能。醫(yī)療衛(wèi)生必須由政府通過直接籌資(即由政府直接投資興辦醫(yī)療機構)和間接投資(即由政府、企業(yè)和個人三方共同出資)的方式來降低患者個人直接支付現(xiàn)金的比重。其次是強化政府的分配職能。要確保政府對公共衛(wèi)生事業(yè)的投入。由于公共衛(wèi)生事業(yè)屬于公共產(chǎn)品,因此提供公共衛(wèi)生服務是政府的基本職能。同時,政府的衛(wèi)生服務也應投向醫(yī)療保險和公共衛(wèi)生領域,投向低收入和貧困人口等弱勢群體,并保證投入到位,這樣才能讓大多數(shù)人得到基本的醫(yī)療保健服務。再次是政府要加強監(jiān)管職能。由于衛(wèi)生服務關系到人民生命安全,并是一種專業(yè)技術性很強的工作。因此,醫(yī)療衛(wèi)生管理部門應對各種所有制形式的醫(yī)療機構,進行必要的規(guī)范和監(jiān)督,促使其朝著有利于社會整體利益的健康方向發(fā)展。同時,要制定完善的醫(yī)療機構的相關政策和法規(guī),健全管理體制和監(jiān)督機制,對不同所有制的醫(yī)療機構一視同仁,享受同等的管理體制和政策待遇,為公平競爭創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。

(二)構建多層次醫(yī)療衛(wèi)生覆蓋體系

我國的農(nóng)村和城市應該在考慮當?shù)亟?jīng)濟水平的基礎上根據(jù)各自的能力和需求制定與自身相適應的醫(yī)療覆蓋體系。農(nóng)村衛(wèi)生服務網(wǎng)絡多面對低收入及弱勢群體,其醫(yī)療衛(wèi)生體系需要更多地依賴于政府的財政投入,其中少部分費用可以讓有支付能力群體共同參與分擔。這一方法可以在鼓勵個人參與的同時提高農(nóng)村現(xiàn)有的支付水平。雖然費用分擔的水平較低,但是仍然可以起到補充作用。城鎮(zhèn)中的低收入、老年、兒童和殘疾人等弱勢也需要一個由政府財政支持的衛(wèi)生服務網(wǎng)絡。要為城鎮(zhèn)每年醫(yī)療救助衛(wèi)生服務的覆蓋水平設定上限,并讓有負擔能力的人群參與較低水平的醫(yī)療成本共擔不僅可以鼓勵個人參與的積極性,有效控制花費,還可以為重大疾病的醫(yī)療開銷提供保障?；踞t(yī)療保險為城鎮(zhèn)衛(wèi)生服務網(wǎng)絡提供了一個可操作的框架。它應該在不減弱城市參保人員在參保前所享受到的服務和利益的前提下,覆蓋適當?shù)尼t(yī)療服務范圍。

(三)大力發(fā)展醫(yī)療保險

為實現(xiàn)我國全民醫(yī)保,在保險體系上可以采用醫(yī)療救助、社會基本醫(yī)療保險、商業(yè)健康保險這樣不同層次的網(wǎng)絡來覆蓋全民。醫(yī)療改革的具體操作方面也應與社會醫(yī)療保障的各個層次相對應。在社會救助方面應充分發(fā)揮政府的作用。社會醫(yī)療救助主要是指對于處于社會底層、沒有收入來源或收入很少無力支付醫(yī)藥費及保險費的人采取由國家為其免費提供醫(yī)療救助服務 ,其費用主要由國家來支付。在社會基本醫(yī)療保險方面 ,保險費由企業(yè)、個人、國家、地方政府統(tǒng)籌集資。在商業(yè)健康保險方面,主要由個人支付保險費,滿足其多方面的醫(yī)療衛(wèi)生服務需求。

中國的醫(yī)改應該以人人享有健康為目標。要從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體戰(zhàn)略高度制定保障國民健康的基本制度,建立符合國情的全民醫(yī)療衛(wèi)生保障體系和有利于人民健康的經(jīng)濟社會發(fā)展體系,建立全民參與、全民享有的健康保障體系,讓各個社會階層包括弱勢群體都能分享到醫(yī)療改革的成果。

三、農(nóng)村教育存在的主要問題(一)農(nóng)村教育經(jīng)費短缺

教育經(jīng)費的短缺是農(nóng)村教育發(fā)展的最大障礙。近幾年來，國家教育投入增長速度呈逐年下降趨勢，2001年，2002年，2003年國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例分別為2.87%，3.19%，3.41%。2也就是說，2001年比上年增漲了0.32個百分點，而2002年卻只增漲了0.22個百分點。而且,從數(shù)據(jù)可以看出，教育投入所占國民生產(chǎn)總值的比重也很小。在有限的經(jīng)費中，真正落實到農(nóng)村中小學的經(jīng)費更是少的可憐。2001年的《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》規(guī)定，農(nóng)村義務教育經(jīng)費實行在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，實行以縣為主的管理體制。至此，義務教育的經(jīng)費實際上是由縣、鄉(xiāng)政府和農(nóng)民共同負擔，從而造成農(nóng)村地區(qū)的教育經(jīng)費因地區(qū)不同而呈現(xiàn)差異性，尤其在許多較為貧困的地區(qū)，經(jīng)費基本上沒有保障。隨著一系列減輕農(nóng)民負擔政策的實行，教育附加費不允許再向農(nóng)民收取，直接導致了農(nóng)村教育經(jīng)費來源減少，經(jīng)費不足的問題變得更為嚴重。

義務教育實行由“政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制之后，許多人認為“中央和省級政府對農(nóng)村義務教育投入的不到位，是導致農(nóng)村義務教育停滯不前的直接原因。”而實際上是，農(nóng)村稅費改革后，中央和各省對教育提供了巨額轉移支付資金。但是，由于沒有明確對教育專項轉移支付的資金數(shù)額，僅以一般性轉移支付的方式下?lián)?，給地方財政留下了很大的操作空間。一些地方政府把國家下?lián)芙o農(nóng)村中小學的教育經(jīng)費，挪作他用，加劇了農(nóng)村教育經(jīng)費短缺的問題。李嵐清同志曾一針見血地批評過：“一些地方教育沒有抓好，教師工資發(fā)不出去，到縣里一查，不少是因為花錢干了不該干的事，而把財政缺口留在農(nóng)村教師工資上，向上面要補助”。④從2001年起，農(nóng)村教育經(jīng)費支出的責任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上調(diào)到縣，農(nóng)村教師的工資由縣財政統(tǒng)一發(fā)放。但由于我國義務教育適齡兒童人數(shù)龐大，且大部分分布在農(nóng)村地區(qū)，縣級財政難以承擔義務教育經(jīng)費投入的巨大責任。因此，“以縣為主”并未大幅度改善農(nóng)村基礎教育經(jīng)費短缺的問題，也并未使農(nóng)村中小學教師工資有切實可靠的保證。而且，一些經(jīng)濟薄弱地區(qū)的縣級政府，其財政情況令人堪憂，根本無法保證義務教育經(jīng)費的投入，拖欠教師工資的問題也無法解決。(二)課程與教學改革嚴重滯后

隨著新一輪課程改革的逐步實施，各地中小學都通過各種措施大力推進課堂教學改革，但是農(nóng)村中小學由于地理位置偏僻，經(jīng)濟不發(fā)達，教育信息獲取的渠道閉塞等原因，很難及時接受前沿的教育動態(tài)，很多農(nóng)村教師對課程改革的新理念沒有建立起較為系統(tǒng)的認識，更無法在課堂上具體實施。

農(nóng)村學校中的綜合課、信息課、英語課、科學課以及歷史、地理、音樂、美術課等開不全，而且教師的數(shù)量嚴重的不足，使得農(nóng)村教育中的課程改革質(zhì)量較低；另一方面，職業(yè)教育嚴重走下坡路，不能滿足學生需求，新教材內(nèi)容城市化傾向嚴重，不切合農(nóng)村實際情況；再者，教師的學歷層次普遍偏低，教育觀念和知識結構跟不上時代，參與課程與教學改革的積極性不高，教學過程中“穿新鞋走老路”的現(xiàn)象嚴重。

現(xiàn)在，教育部門都鼓勵縣級學校的骨干教師到農(nóng)村中小學上示范課。通過上示范課，給農(nóng)村教師帶去新的、好的教學方法，使農(nóng)村教師能直接感受到 “新課標”給課堂教學帶來的巨大變化。教育部門制定這項措施的初衷旨在推進農(nóng)村課程改革，但是，它在具體實施過程中效果卻不盡如人意。由于學校硬件設施、學生素質(zhì)以及師資水平等的城鄉(xiāng)差異，示范課所需的教學環(huán)境、教學條件很多時候在農(nóng)村地區(qū)無法實現(xiàn)；為了凸顯新的教育理念，每節(jié)示范課是經(jīng)過精心準備的：環(huán)環(huán)相扣的教學環(huán)節(jié)，精煉的教學用語，優(yōu)選出來的學生，以及課堂上學生對問題準確無誤的回答等等，如同精彩的演出。然而，在農(nóng)村地區(qū)的實際教學中卻往往無法達到相同效果。送來的教學模式無法在農(nóng)村課堂上扎根，農(nóng)村教師找不到自己課堂與城市課堂最佳切合點，到頭來，“新課標”成了一句空話。(三)農(nóng)村教師隊伍問題凸現(xiàn) 1．結構不合理

一是學科結構不合理。由于教授基礎知識學科的教師（例如語文教師、數(shù)學教師）與教授職業(yè)技術學科的教師比例嚴重失調(diào)，導致農(nóng)村中等教育一個老師只教一門學科基本難以實現(xiàn)。另外，教授基礎知識各學科的教師也余缺不均。語文、數(shù)學、物理、化學等學科教師相對較多，而體育、音樂、美術、外語等學科教師則嚴重不足，使得農(nóng)村中小學要開全規(guī)定課程、達到規(guī)定課時十分困難，體育、音樂、美術等課程基本上都由他學科教師兼授。這種現(xiàn)狀令人擔憂。

二是年齡結構不合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學師資隊伍嚴重老化，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教師平均年齡為50歲，有的小學甚至找不出一名35歲以下的青年教師。

2．數(shù)量不足，質(zhì)量不高

一方面，農(nóng)村教師大量由鄉(xiāng)村向縣城、城市，由西部地區(qū)向中、東部地區(qū)流失，是導致農(nóng)村中小學教師數(shù)量不足的因素之一。另外，由于農(nóng)村地區(qū)辦學條件較差，工資待遇缺乏保障等一系列問題，使得大中專院校的畢業(yè)生不愿意到農(nóng)村中小學任教，導致有較高素質(zhì)的農(nóng)村中小學教師嚴重不足；再者，農(nóng)村教師學歷達標情況不理想，是農(nóng)村教師總體質(zhì)量不高的又一重要原因。很多拿到專科、本科學歷的教師實際教學水平與能力并沒有達到相應高度。有些地方從小學選拔部分教師到初級中學任教以彌補初中教師的不足，而小學教師的不足則依靠大量學歷較低的代課教師來彌補。這樣，一大批初中都沒有畢業(yè)的代課教師走上了小學的講臺，而一大批學歷不合格的小學教師走上了初中教學崗位。這導致農(nóng)村許多地區(qū)中小教師素質(zhì)偏低，骨干教師更是十分缺乏。另外,根據(jù)《2002年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計快報》統(tǒng)計，目前我國仍有59.7萬代課教師，農(nóng)村地區(qū)共有41.5萬代課教師，占全國代課教師總數(shù)的70%左右。

3．管理機制缺乏有效性

國家教育部門規(guī)定，教師的工資由財政直接下發(fā)到銀行，教師憑銀行卡到銀行自行支取。這一政策使廣大農(nóng)村教師的工資得到了保障，但它卻削弱了教師與所在學校經(jīng)濟利益上的聯(lián)系，再加上教師工資主要是與資歷、職稱、工作年限等掛鉤，與其在學校的工作業(yè)績關系不大，結果使教師普遍形成了“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的認識。這使許多教師安于現(xiàn)狀，在教學上失去了精益求精的愿望和改革創(chuàng)新的動力，進一步的影響了農(nóng)村教育的質(zhì)量和效益。

4．教師培訓和晉升機會缺乏

由于編制不足、經(jīng)費緊張，農(nóng)村教師幾乎沒有時間和經(jīng)費參加業(yè)務培訓；農(nóng)村學校網(wǎng)絡信息資源落后，圖書資源匱乏，教師的學習資源十分有限，再加上沒有繼續(xù)教育經(jīng)費來源，農(nóng)村教師的繼續(xù)教育難以實現(xiàn)，這嚴重影響了農(nóng)村教師的再學習與再提高。目前，教師職務晉升一般都采用分配指標的辦法，而晉升指標的分配往往存在重城區(qū)輕鄉(xiāng)村，重高中輕初中、小學，重重點學校輕非重點學校的傾向。另外，農(nóng)村學校由于條件差，舉辦的活動少，評獎機會也很少，教師在申報職稱時相應加分就少，所以使其晉升機會相對降低。這些都導致了農(nóng)村教師發(fā)展機會和晉升機會的缺乏。(四)農(nóng)村教育發(fā)展不均衡

1.東部、中西部地區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展不均衡

中共中央、國務院提出的“農(nóng)村義務教育實行是在國務院的領導下，然后由地方政府負責分級管理，以縣為主的管理體制”等一系列改革，盡管有其積極作用，但因地區(qū)之間在經(jīng)濟發(fā)展上存在較大差距，導致全國的基礎教育，特別是農(nóng)村義務教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。例如，根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計，東部、中西部地區(qū)農(nóng)村教育投入上存在著巨大的差距：2003年全國農(nóng)村初級中學生均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出1052元，河南640.46元，上海5386.37元，二者相差8.41倍；2003年全國農(nóng)村普通小學生均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出931.54元，上海5340.96元，河南516.47元，相差11.34倍。從這些數(shù)據(jù)可以看出，國家對西部地區(qū)義務教育經(jīng)費投入明顯少于東部地區(qū)。2.農(nóng)村、城鎮(zhèn)教育發(fā)展不平衡

我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對于城鎮(zhèn)來說比較落后，農(nóng)民收入少，地方財政困難，國家經(jīng)費投入不足導致了我國教育在城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡。主要表現(xiàn)在義務教育的普及程度、教育經(jīng)費、教育設施設備以及教師隊伍的數(shù)量與素質(zhì)等幾個方面。(1)城鄉(xiāng)教師數(shù)量與素質(zhì)發(fā)展的不平衡

與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)普遍較低，教師不合格率比較高。2001年小學和初中專任教師學歷合格率城鄉(xiāng)差距分別為2.22和7.28個百分點，而高學歷專任教師的比例城鄉(xiāng)差距分別為20.69和14.16個百分點。這些數(shù)據(jù)表明，城市和農(nóng)村中小學專任教師隊伍素質(zhì)的差距非常明顯。

我國目前無論是發(fā)達地區(qū)，還是欠發(fā)達地區(qū)，幾乎都存在著教師數(shù)量不足、質(zhì)量偏低的問題。而這一點，在農(nóng)村地區(qū)則表現(xiàn)得尤為突出。

(2)城鄉(xiāng)教育普及水平的不平衡

從第五次全國人口普查結果來看，2000年，全國仍有8507萬文盲，其中城鎮(zhèn)為1842萬人，農(nóng)村有6665萬人。文盲人數(shù)占人口總數(shù)的比率，城鎮(zhèn)為4.04%，農(nóng)村為8.25% ⑤。2001年，我國仍有450個縣未實現(xiàn)“普九”，集中在最貧困的西部地區(qū)，人數(shù)達數(shù)千萬之多。這些數(shù)據(jù)顯示，我國當前“普九”仍是低水平的，不鞏固的，也是不平衡的。(3)城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入的不平衡

長久以來，我國教育經(jīng)費的分配，一直都是城市高于農(nóng)村。目前，不少貧困的農(nóng)村地區(qū)為了使“普九”達到國家規(guī)定的標準，負債累累；有很多農(nóng)村學校由于缺乏經(jīng)費，義務教育基礎設施設備非常差，校舍、課桌椅破舊，連基本的教學條件都無法保障，更不用說體育設施、實驗室、圖書館、計算機房等的配備了；甚至還有一些學校因缺少資金，無法維持學校的正常運轉。

3.農(nóng)村適齡兒童中男女受教育機會的不平衡

目前，在農(nóng)村地區(qū)，特別是老、少、邊、窮地區(qū)，受某些觀念的影響，重男輕女現(xiàn)象仍很嚴重。家長讓男孩去上學，女孩在家做農(nóng)活兒，人為導致女童受教育的機會遠遠低于男童。因此，造成農(nóng)村地區(qū)男女受教育機會的不平衡。

四、改革措施及建議

(一)關于推進農(nóng)村課程與教學改革的建議

各地方的主管部門要根據(jù)國家的要求來推進義務教育新課程改革的實施，努力推進課程改革，進一步提高中小學教育質(zhì)量。當然，中小學在實施國家新課程改革時，也要結合農(nóng)村實際，課改培訓要與具體的課堂教學掛鉤，適應農(nóng)村地區(qū)的教材，突出農(nóng)村的特色，充分有效的利用農(nóng)村自然、人文方面的豐富資源，通過理論聯(lián)系實際來組織課程實施和教學活動。對于初中學生進行以就業(yè)為中心的職業(yè)技術培訓，實行開放的辦學模式和培養(yǎng)方式，切實培養(yǎng)個方面的人才。同時也要加強中小學的德育工作，學校應該積極開展形式各種各樣的社會主義、愛國主義、集體主義教育和革命傳統(tǒng)教育，中華民族傳統(tǒng)美德、社會公德、民主法制、誠實守信、心里健康等方面的教育，要加強德育工作的實踐環(huán)節(jié)、建設和管理好青少年校外活動場所和參加社會實踐的基地。建立起以有利于促進學生發(fā)展，有利于促進教師職業(yè)道德的專業(yè)水平的提高的評價體系。建立起以校為本的教學研究制度，通過教師這一行為主體來及時解決教學實踐中所遇到的困難和問題，總結教學經(jīng)驗，同時在教學實踐中努力探索教學規(guī)律，不斷的提高教師的教學水平和質(zhì)量，不斷提高中小學課程的建設與管理的能力。

當然，面臨縣級骨干教師到農(nóng)村學校上示范課所存在的問題，教育部門可以有效的制定送課計劃和送課內(nèi)容，讓實施者做好充分的準備，來完成送課下鄉(xiāng)的這一任務，同時，增強骨干教師與鄉(xiāng)村教師的課后之間的交流，來不斷完善自身，也可以讓他們走出去獲得更加豐富的專業(yè)知識和教學經(jīng)驗，來引導學生自主學習，高效率的學習。(二)縮小農(nóng)村與城鎮(zhèn)教育發(fā)展的差距 1.建立農(nóng)村教育經(jīng)費的保障機制。

農(nóng)村教育比城鎮(zhèn)教育發(fā)展滯后的原因，在很大程度上是因為農(nóng)村教育經(jīng)費不足所致。因此，怎樣建立一套完善的農(nóng)村教育經(jīng)費保障機制，是縮小城鄉(xiāng)教育差距，保證教育的公平性，實現(xiàn)其協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵。2.解決拖欠教師工資的問題

教師的工資待遇是保證教師隊伍穩(wěn)定以及教師工作積極性的一個重要因素。筆者認為，可以采取中央和省級財政部門加大扶持力度的辦法：由中央財政負擔國家級貧困縣，省級財政部門負擔該省省級貧困縣教師工資中超出當?shù)刎斦Ц赌芰Φ哪且徊糠?；而對于?jīng)濟發(fā)展最薄弱、人口稀少的地區(qū)，義務教育階段學校教師的工資，則可采取全部由中央和省級兩個部門共同負擔的辦法。這樣，農(nóng)村教師工資拖欠問題才有可能徹底解決。

4.建立較為完善的農(nóng)村中小學校舍及教學設施設備維護、改造和建設保障機制 教育資源的合理分配和使用，是應當將一部分資源用于學校的房屋、教學設施和教學設備等硬件建設上。對此，國家應加以重視，制定有效的政策。比如，可以將改善農(nóng)村學校教學條件所需經(jīng)費納入政府預算，設立農(nóng)村中小學校舍及教學基礎設施設備改造專項資金，并將其列入教育事業(yè)發(fā)展計劃之中。而各級地方政府要大力支持，積極配合，將政策落實到位。比如，按規(guī)定給學校劃撥擴建、新建校舍所必須的土地，將專款專用的資金及時足額地發(fā)放下去，以保證農(nóng)村學校硬件建設工作的順利進行。5.吸引教師到農(nóng)村工作，重視農(nóng)村教師素質(zhì)培養(yǎng) 通過國家采取必要措施，各級政府制定出可行方案，吸引高等師范院校畢業(yè)生到農(nóng)村學校任教，同時解決農(nóng)村教師向城市單向流動的問題，切實提高農(nóng)村教育質(zhì)量。加強農(nóng)村在職教師的再培訓，注重提高教師的教育素養(yǎng)和教學水平，全面提高農(nóng)村教育教學質(zhì)量。6.建立以中央和省級財政投入為主的農(nóng)村教育投入體制

目前，我國義務教育經(jīng)費的分擔比例是：中央財政負擔2%，省地負擔11%，縣負擔9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔78%。為確保對農(nóng)村教育教育投入，明確各級政府的責任，建立起以中央和省級政府為主的農(nóng)村基礎教育投入體制是十分必要的。3另外，還應減少經(jīng)費流動的中間層次，以防止經(jīng)費在流動中被層層截留。