第一篇：論村民自治與基層民主政治建設(shè)

論村民自治與基層民主政治建設(shè)

當(dāng)今中國農(nóng)村擴大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種有效形式。村民自治已被廣大農(nóng)民群眾接受，并在不斷完善，發(fā)展。但也要清醒地看到，村民自治也遇到了不小的阻力，伴隨經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的許多不利因素也則會那個在制約著村民自治的健康發(fā)展。深入分析這些不利因素，并有針對性的提出相應(yīng)對策，使村民自治沿著健康的軌道不斷深入發(fā)展。嚴格的說，村民自治可追溯到我國的原始社會、古希臘雅典鼎盛時期以及非洲的古迦太極自治共和國統(tǒng)治時期。那時實行的氏族制度，平民會議制度對村民自治制度有啟迪意義。我國的村民自治經(jīng)過二十多年的發(fā)展和探索，已成為我國現(xiàn)階段民主建設(shè)的亮點，是中國農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)制的偉大民主實踐，對我國民主建設(shè)有重要的意義。

一、村民自治的含義

現(xiàn)代自治思想的萌芽發(fā)軔于資產(chǎn)革命時期的啟蒙思想家的自然法學(xué)說。他們都假定在自然狀態(tài)下，人是自由自在的，所以人的本質(zhì)是可以進行自治的。在《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中自治是指每個人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨對其行為和命運負責(zé)的一種狀態(tài)。自治的核心內(nèi)涵是“自己的事情自己決定”。在法理上的基本內(nèi)容是意思和意志的自主和自由，而在制度層面上通常是用自決、自我統(tǒng)治、自主、自我決定等來解釋的。

二、當(dāng)前村民自治建設(shè)中存在的問題

（一）村民的思想依然落后

村民自治的主體是村民，村民自治制度的完善程度，村民自治發(fā)展的好壞，在很大程度上取決于廣大村民的文化素養(yǎng)的高低和民主意識的強弱。而在我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民文化素養(yǎng)普遍較低，農(nóng)民民主意識普遍不強，這在很大程度上制約了村民自治的發(fā)展。造成這一事實的原因是多方面的，既有封建傳統(tǒng)落后文化思想的影響，也有現(xiàn)實的原因。中國五千年封建專制思想和長期小農(nóng)生產(chǎn)方式在一定程度上制約了農(nóng)民文化素質(zhì)的提高和民主意識的增強，一些落后封建文化仍然在廣大農(nóng)村地區(qū)陰魂不散，影響極壞。有病不求醫(yī)而求神拜佛;小富即安，不思進取;農(nóng)村青年一旦結(jié)婚就不再學(xué)習(xí)，如果誰學(xué)習(xí)就遭到村人譏諷等等，不一而足。而農(nóng)村現(xiàn)實狀況是“精英”紛紛離村，老弱病殘守家。農(nóng)村的青年人有的當(dāng)兵，有的考學(xué)，還有外出打工、學(xué)藝，他們再回村的可能性很小。而在農(nóng)村留守的是一些老年人和一些不思進取、得過且過的游手好閑青年，真正在農(nóng)村干起事業(yè)來的少之又少。這種狀況也造成了農(nóng)村村民文化水平普遍較低，素質(zhì)普遍較差，更枉談民主意識了。而村民自治又要求村民摒棄傳統(tǒng)的舊思想、舊觀念，擁有一定的文化素養(yǎng)、民主意識和自治能力。這就產(chǎn)生了矛盾。

這種矛盾不解決，村民自治就無法推進。

（二）上級隨意委派撤換村干部妨礙了村民自治建設(shè)

《村民委員會組織法》第11條規(guī)定:“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員成員?！狈梢?guī)定在某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負責(zé)人的頭腦中可謂一片空白，毫無印象，那是針對別人的，而與已則無任何關(guān)系。據(jù)某報載，前幾年，某中心區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦黨委、政府委派干部到近郊村任村支書的現(xiàn)象較為嚴重。這些村大多因拆遷、征地補償、村民住宅安置等方面的事情未處理好而導(dǎo)致村內(nèi)矛盾激化，村支書因無力收拾殘局而自動辭職，或者因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦對其不滿而勸退、停職、撤職，這時鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦黨委便委派一名干部到該村擔(dān)任村支書職務(wù)。從法理上講，擔(dān)任村支書須具備兩個條件:一是村民，二是共產(chǎn)黨員。二者缺一不可，我們知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦干部是國家公職人員，不是村民。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦干部去村里任支書是違法的。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦干部擔(dān)任村支書，作村里的一把手還須聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦黨委、政府，村民還怎么自治？這樣的案例舉不勝舉、比比皆是。這應(yīng)該引起有關(guān)部門的重視。

（三）法律法規(guī)不完善

村民自治是法治下的村民自治，自治本身要求有科學(xué)、完善的法律法規(guī)為遵循的依據(jù)。目前我國村民自治法律法規(guī)依據(jù)主要是《憲法》、《村民委員會組織法》以及各省、自治區(qū)、直轄市制定的實施辦法。但現(xiàn)行法律、法規(guī)存在許多不完善的地方，主要表現(xiàn)在:一是村民委員會組織法和地方性法規(guī)的某些規(guī)定過于原則，缺乏前瞻性和可操作性。如:關(guān)于村民資格的界定問題。依據(jù)村民委員會組織法規(guī)定，只能是戶口在本村的村民，但隨著農(nóng)村剩余勞動力的流動加快和農(nóng)村城市化進程的加快，現(xiàn)實生活中存在“戶在人不在”或“人在戶不在”等復(fù)雜情況。如何很好地研究目前我國農(nóng)村的人口現(xiàn)狀，預(yù)見未來我國農(nóng)村人口的構(gòu)成，科學(xué)地界定村民資格，不僅有著很強的針對性和現(xiàn)實意義，而且有利于適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，開拓農(nóng)村人才‘市場，為農(nóng)村和城鄉(xiāng)人才流動，拓寬就業(yè)渠道，創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

三、完善村民自治建設(shè)應(yīng)采取的對策

（一）轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

在村民自治的條件下，黨支部和村委會之所以容易產(chǎn)生矛盾，重要的原因就是村黨支部尤其是黨支部書記僵化的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式下，組織的協(xié)調(diào)主要靠黨支部書記的個人威望和素質(zhì)。但是這種依靠個人威望和素質(zhì)的治理方式是根本不可靠的，這在改革開放之前已被實踐反復(fù)證明。但在現(xiàn)階段，無論從制度層面，還是現(xiàn)實需要，村民自治都必須在黨組織的引導(dǎo)

和保證下運作?！皼]有以先進思想為指導(dǎo)，由先進分子組成的黨組織的引導(dǎo)，村民自治很難自動地規(guī)范化運作，甚至?xí)呦蚍饨ㄐ缘挠馗恼?。”黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，就是組織支持人民當(dāng)家作主，黨的一切工作都是以最廣大人民的根本利益為最高標準，這也是黨的先進性的體現(xiàn)和要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)不是代替人民當(dāng)家作主，不是“為民做主”，而是“讓民做主”。這就需要轉(zhuǎn)變基層黨組織以前的大包大攬的工作方式，要充分地相信群眾有自我做主的能力。村黨支部作為黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，其主要任務(wù)是宣傳與落實黨的方針政策，因此，在實行村民自治的條件下，黨的領(lǐng)導(dǎo)就是政策、方向性的領(lǐng)導(dǎo)，除了政策、方向性的領(lǐng)導(dǎo)外，就是要支持、保障和監(jiān)督村民實現(xiàn)其自治權(quán)。這應(yīng)該是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的方向。

（二）規(guī)范兩委的職責(zé)

村黨組織和村民自治組織作為具有社區(qū)公共事務(wù)管理權(quán)的組織,將長期存在。要使這兩個性質(zhì)不同的組織各自發(fā)揮其應(yīng)有的功能，必須從制度上對其各自職權(quán)范圍作出合理的界定。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，因此，黨支部要想使自己真正成為村級組織的核心，就應(yīng)當(dāng)避免行政化的傾向，就應(yīng)當(dāng)從大量日常事務(wù)中解脫出來，將主要精力放在對村的發(fā)展方向的把握上，放在對其它村級組織的指導(dǎo)、對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)上以及自身建設(shè)等方面上。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能由村民委員會根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民委員會獨立負責(zé)地開展活動。為此，分別對村黨支部和村委會的職權(quán)范圍作出明確規(guī)定，制定各自的議事規(guī)則和辦事規(guī)則是非常必要的。

（三）完善村民自治法律體系

我們都知道，依法治國是建立我國社會主義法治國家是我國社會主義建設(shè)的基本方略。法治是一種理性的辦事原則，它意味著在制定法律之后，任何人和組織的社會活動均受既定法律規(guī)則的約束。法治是一種民主的法制模式，是以民主為基礎(chǔ)和前提的法制。法治是一種文明的法律精神，它尊崇法律至上、平等適用、制約權(quán)力、權(quán)利本位以及正當(dāng)程序。在法治國家的狀態(tài)中，法律與國家、政府之間，運用法律約束國家、政府的權(quán)力；法律與人民之間，運用法律合理地分配利益；法律與社會之間，運用法律確保社會公共利益不受權(quán)力和權(quán)利的侵犯。因此，在國家構(gòu)建和諧社會，更加重視民主法治建設(shè)的背景下，必須建立和健全村民自治的法律體系，用法律來保障村民自治的規(guī)范運作。

四、結(jié)語

總之，村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取有效措施，為村民自治組織協(xié)助政府開展工作提供必要經(jīng)費和條件，并

對工作實績好、群眾滿意度高的村民自治組織，給予一定的獎勵和補貼。要根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展實際，不斷加強對農(nóng)民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓(xùn)，進一步強化其法治觀念和民主意識，增強村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設(shè)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第二篇：基層村民自治材料

關(guān)于***創(chuàng)建全國人口和計劃生育基層群眾自治

示范村的推薦材料

******四川與陜西寧強交界處。全村幅員面積11.2平方公里。總?cè)丝?101人，其中育齡婦女303人，已婚育齡婦女227人、放環(huán)189人、男女結(jié)扎25人。

一、領(lǐng)導(dǎo)高度重視，群眾自治工作開展措施得力

一是成立人口和計劃生育基層群眾自治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。二是調(diào)整充實村計生協(xié)會班子。三是健全了村計生協(xié)會的組織網(wǎng)絡(luò)，該村現(xiàn)有會員小組6個，會員92人，會員中心戶15戶。

二、以人口文化建設(shè)為抓手，促進群眾生育觀念轉(zhuǎn)變

一是加強人口文化工程建設(shè)，打造“入川生育文化第一村”。二是宣傳多樣化。在“5.29協(xié)會活動日、7.11世界人口日”等重大節(jié)慶日開展計生知識競賽、講座等富有特色的活動。三是充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等手段，實現(xiàn)了全村覆蓋。群眾計劃生育知識知曉率達90%以上。

三、經(jīng)費有保障，自治有基礎(chǔ)，創(chuàng)建任務(wù)得以順利完成一是三年來無一例因執(zhí)法不當(dāng)引起的惡性事件發(fā)生，無一件人口計生信訪；全村基層群眾自治覆蓋率達到100%；連續(xù)三年符合政策生育率達到了93%以上,人流比控制在1：0.25以內(nèi), 群眾對計生技術(shù)服務(wù)的滿意率達到了98%以上。二是計生基層群眾自治工作經(jīng)費有保障。今年落實計劃生育村民自治經(jīng)費5505元，確保群眾自治工作得以順利進行。

三是全面抓好利益導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?nèi)罕娚^念。落實農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助對象6人，兌現(xiàn)獎勵扶助金4320元；建立幫扶基地1個。四是全面開展陽光計生、誠信計生，有力配合群眾自治工作開展。陽光計生知曉率達100%。對每半年計生工作經(jīng)費的收支及一孩生育對象等群眾關(guān)心的重大事項如實在村務(wù)公開欄張榜公示；每半年開展一次村民評議計生工作會議。五是村支兩委和村協(xié)會采用“主動服務(wù)”加“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的方法，促進了流動人口管理上臺階。

通過近三年來的創(chuàng)建工作，該村建立健全了人口和計生基層群眾自治工作長效機制,提高人口和計生基層群眾自治水平，為穩(wěn)定我鄉(xiāng)低生育水平和統(tǒng)籌解決人口問題作出積極貢獻。

二0一一九月八日

第三篇：論中國村民自治制度與

論中國村民自治制度與《村民委員會組織法》的重構(gòu)

一、村民自治——中國社會轉(zhuǎn)型的出發(fā)點。認為不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進的“舶來品”。分析了20世紀初和80年代兩次引入村民自治的特點和區(qū)別。提出村民自治是團體自治的一種形式，是國家和社會分離的必然結(jié)果。建設(shè)中國村民自治制度是20世紀中國民主政治建設(shè)的重要財富，并使民主化成為今后一段時間內(nèi)中國政治發(fā)展的主題。

二、我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》的立法缺陷。一是“小馬拉大車”。用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結(jié)果只能是“小馬拉大車”不堪重負。

二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。認為這是一個偽命題，是一個由制度安排造成的根本無解的命題。村民委員會組織法中就不應(yīng)該出現(xiàn)有關(guān)黨支部的條款。

三、重構(gòu)《村民委員會組織法》——制定《中華人民共和國村民自治法》。不主張在現(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎(chǔ)上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個別文字置換式的修改。重構(gòu)的含義是真正構(gòu)建具有中國特色的村民自治制度，落實憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國的基本社會制度。

世界近代歷史發(fā)展表明，個人自治和團體自治是憲政制度和民主政治的基礎(chǔ)，它的學(xué)理基礎(chǔ)就是人民主權(quán)的思想。村民自治是團體自治的一種形式，是國家和社會分離的必然結(jié)果。建設(shè)中國村民自治制度是20世紀中國民主政治建設(shè)的重要財富，并使民主化成為今后一段時間內(nèi)中國政治發(fā)展的主題。自人民公社體制解體后，村民自治（村民委員會）由農(nóng)民自發(fā)的行為逐步成為我國農(nóng)村社區(qū)法定的組織形式，1982年寫入憲法，到1987年《村委會組織法（試行）》出臺，以及1998年《村委會組織法》正式頒布實施，村民自治成為我國農(nóng)村社區(qū)的基本制度。

經(jīng)過一百余年的社會轉(zhuǎn)型，中國已經(jīng)積累了一定的物質(zhì)資源、體制資源、素質(zhì)儲備和文化準備，在廣大的農(nóng)村實行的村民自治在世紀末的全面活躍，為中國民主政治在新世紀的發(fā)展提供了重要的邏輯起點和現(xiàn)實基點。

但是，隨著農(nóng)村民主改革的深化，村民自治與現(xiàn)有的政治體制的制度性矛盾日益突出，村民自治發(fā)展進程中出現(xiàn)的問題遠遠超出人們的預(yù)料。九十年代后期開始，三農(nóng)問題日益突出，村民自治作為農(nóng)民最廣泛的自我管理形式也引起理論界的質(zhì)疑和否定。人們不禁疑問：實行村民自治對我國而言究竟有何裨益？應(yīng)當(dāng)以何種方式促進村民的自治才能在最大程度上發(fā)揮其效能？

一、村民自治——中國社會轉(zhuǎn)型的出發(fā)點

（一）村民自治的第一次引入

自治作為政治概念與專制集權(quán)相對應(yīng)，是指一定的主體有權(quán)自主地處理自身范圍內(nèi)的事務(wù)，該權(quán)力受法律保障。村民自治就是村落居民有權(quán)自主地決定本區(qū)域的事務(wù)，上級機關(guān)非因法定事由不得干涉。村民自治從某種意義上講是地方自治的延伸，在我國不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進的“舶來品”，從源流上追溯是發(fā)軔于中世紀歐洲的城市自治。事實上，在一般政治學(xué)文獻中，自治也多用來描述中世紀歐洲城市的政治特征。自治權(quán)作為一個法律概念，最早出現(xiàn)在這些歐洲城市的憲章和特許狀里。城市憲章是一種具有憲法性質(zhì)的法律文獻，它一般由封建國王或一個有立法特權(quán)的大主教頒發(fā)給取得一定自治權(quán)的城市，用以從法律上確認城市的自治特權(quán)。特許狀同樣由國王或城市所屬的封建主頒發(fā)。城市憲章和特許狀是城市獲得自治權(quán)、城市市民獲得自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的法律憑證，這在當(dāng)時被歸納成為一個原則，即“城市之空氣使人自由”（the air makes free）。[1]

羅馬帝國時期，歐洲的一些城市通過城市憲章或特許權(quán)取得自治特權(quán)而成為自治市。自治市是一個社會，是一個具有法人資格，并擁有自己特殊的法律和制度的自治共同體。按照享有自治權(quán)程度的不同，自治城市可分為不同類型，主要有：城市共和國，這種城市不僅有自治權(quán)，還控制著郊區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域，類似古代城邦國家；城市公社，享有完全自治權(quán)，但不控制郊區(qū)，只擁有城區(qū)；只有不完全自治權(quán)的城市，由國王或所屬區(qū)域的大貴族派代表和城市代表共同管理。獲得完全自治權(quán)的城市，只向國王或領(lǐng)主交納定額賦稅。市民選舉產(chǎn)生的市議會成為最高權(quán)力機構(gòu)，有權(quán)制定政策、法令和鑄造貨幣。城市有自己的法庭和武裝，有權(quán)宣戰(zhàn)、媾和。城市通過選舉產(chǎn)生市長、法官等管理人員，行使行政、司法、財政大權(quán)。這種城市組織形式，是由原來的馬爾克脫胎而來的。[2]自治市是由市民單獨組成的，“根據(jù)單個無權(quán)的但是平等的人自愿聯(lián)合的愿望而獲得權(quán)力和政治自主權(quán)的城市，形成一個聚合體并持續(xù)地運轉(zhuǎn)”。[3]這樣，城市要求擁有事實上的共同的權(quán)力，也就是說，附屬的單個個人只是借助其他成員的力量，才能夠在一個組成的集體中作為統(tǒng)一體來行動。“事實上，在所有的城市中市民組成一個團體——全城公會（universities）、共同體（communities）、公社，其全體成員相互依賴，構(gòu)成一個整體中不可分離的各個部分。”[4]市民能運用選舉權(quán)，選舉市議會與市長及官員，管理本地方事務(wù)，和自然人一樣，能成為權(quán)利義務(wù)的主體，能憑借自己的意思，處理本市公共事務(wù)。這種自主處理公共事務(wù)的權(quán)力，就是城市憲章或特許狀給予的自治權(quán)。

地方自治的概念是19世紀初清政府“預(yù)備立憲”時，為了推行“新政”從西方國家引入的。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。在考察期間，對英國的地方自治尤為關(guān)注，載澤當(dāng)時深為感觸的認為：“夫倫敦地方自治，為英國憲法之起點，英之立憲，先于各國。其地方自治，又為各國所推崇取法者”。[5]回國后他們建言朝廷，“宜取各國地方自治制度，擇其尤便者，酌訂專書，著為令典，克日頌行，各省督撫分別照行，限期蕆事”。[6]光緒三十四年十二月二十七日頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（共9章112條），同時頒布的還有《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》（共6章81條）。這是中國法制史上第一個有關(guān)地方自治的法律，也是有文獻記載的“地方自治”概念正式引入的肇始。

民國時期，南京國民政府根據(jù)自身政治需要，將鄉(xiāng)村自治納入地方自治制度，從而貫徹了孫中山三民主義理論。按照孫中山的構(gòu)想，縣為中國傳統(tǒng)的國家行政管理單位，地方自治也當(dāng)以縣為單位，以實行民權(quán)、民生兩主義為目的。只有實行縣自治才能實現(xiàn)直接民權(quán)。他認為：“無分縣自治，則人民無所憑藉，所謂全民政治，必?zé)o由實現(xiàn)，無全民政治，則雖有五權(quán)分立、國民大會，亦終未由舉主權(quán)在民之實也。以是之故，吾夙定革命方略，以為建設(shè)之事，當(dāng)始于一縣，縣與縣聯(lián)，以成一國，如此，則建設(shè)之基礎(chǔ)，在于人民，非官僚所得而竊，非軍閥所得而奪”[7]。在其思想的影響以及當(dāng)局的推動和宣傳下，一些省份紛紛進行鄉(xiāng)村自治實踐。

山西省推行鄉(xiāng)村自治最早，各地視其村制為鄉(xiāng)村自治制度的范例，紛紛效仿。南京國民政府成立之前，閻錫山就將山西村制（村政）與三民主義聯(lián)系起來。隨后，為擴大山西村制的政治影響，撈取政治資本，他進一步修訂了村制法規(guī)，完善了關(guān)于村民會議、村公所、息訟會、監(jiān)察委員會等的制度規(guī)定，[8]這是村民自治在中國的第一次引入。

（二）村民自治的第一次引入的特點

第一，村民自治的第一次引入體現(xiàn)了現(xiàn)代民主思想，是鄉(xiāng)村民主自治的開端。與中國傳統(tǒng)治理模式相比，三民主義本身就體現(xiàn)了西方近現(xiàn)代民主思想。在其影響下，各省關(guān)于村民自治的立法一般都規(guī)定了自治機關(guān)，包括權(quán)力機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)，自治職員的資格和產(chǎn)生，地方財政以及自治范圍等內(nèi)容。盡管不甚完善，但是，這些規(guī)定及其所體現(xiàn)的精神，顯然已經(jīng)摒棄了封建傳統(tǒng)統(tǒng)治格局下非“民主自治”的“無為而治”。尤其是關(guān)于權(quán)力、權(quán)力的來源和對其監(jiān)督的規(guī)定，更是體現(xiàn)了以權(quán)力制衡為核心的現(xiàn)代民主思想。它所蘊含的直接民權(quán)思想也可資借鑒。

第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干預(yù)的結(jié)果。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是當(dāng)局對“總理遺教”三民主義的演繹。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于當(dāng)?shù)匦姓啄X極力推廣。為促進鄉(xiāng)村自治等內(nèi)政工作的全面展開，1928年12月，南京國民政府內(nèi)政部專門召開民政會議，檢討了鄉(xiāng)村自治的意義和運作方式，審議通過了《限期實行鄉(xiāng)村自治案》，指出：“地方自治，為訓(xùn)政實施之基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村自治，又為地方自治之造端，鄉(xiāng)村自治不良，則縣自治無由美備，而訓(xùn)政設(shè)施，亦感困難。我國對于鄉(xiāng)村自治，除晉省外，向無一定之成規(guī)，際此建設(shè)伊始，關(guān)于村里閭鄰各長之任用標準，以及一切制度之改革厘訂各項，亟應(yīng)頒布施行，以期實現(xiàn)，蘇皖閩浙贛五省處交通便利之區(qū)，接近畿輔，尤宜樹之風(fēng)聲，模范全國，事關(guān)訓(xùn)政基本工作，認為無可緩行?！盵9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全國的普遍實行過程中扮演了重要的角色，從而使村民自治的第一次引入演化為政府主導(dǎo)型的政治改革。

第三，村民自治在中國的第一次實行并不徹底。有些地方如江西、江蘇兩省的自治立法，均未規(guī)定村民會議的內(nèi)容，村長副等公職人員皆非由全體村民選舉。江蘇的村長副系由市鄉(xiāng)行政局長保舉，因此，這種自治制度下的村制組織就成為政府的行政末梢機關(guān)，演化為間接民主方式，而背離了基層直接民主的本意。另外，在政府主導(dǎo)下推行的村民自治，包含著行政力量和行政權(quán)威的作用，必然不是徹底的村民自我管理，即自治。

（三）村民自治的第二次引入

新中國建立后，國家通過政社合一的公社制管理農(nóng)村社會，但公社成員并不是國家單位的成員，也不能享受國家單位成員的待遇與保障。他們的生活更多地是依靠自己的生產(chǎn)條件和生產(chǎn)狀況，并有一定的社會自主性，即“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制。[10]隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民自身的探索，公社制越來越難以滿足農(nóng)民日益增長的需求，公社制隨即被以各種方式突破。尤其是改革開放以后，農(nóng)村廣泛開展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，不僅最終造成了公社制的廢除，而且使農(nóng)民有了更多的自主權(quán)，農(nóng)村社會的培育和發(fā)展開始重視農(nóng)民的人身自由和自主經(jīng)營。

為了保護改革成果和維持穩(wěn)定公平的鄉(xiāng)村秩序，在廣西的宜山、羅城縣，農(nóng)民自發(fā)地組織建立村民委員會之類的自治組織，共同維持公共秩序，創(chuàng)造公共福利。這種農(nóng)民自己管理自己的組織和方式很快得到肯定和推廣。并在1982年憲法第111條被明確規(guī)定為群眾自治性組織。1987年全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，1998年《村委會組織法》正式頒布實施，在這個過程中，一些省份也相應(yīng)制定了配套法規(guī)，為村民自治制度的推行和確立提供了法律保障。

（四）村民自治的第二次引入的特點

與第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特點在于，它是真正意義上的基層民主自治。按照余英時教授觀點，傳統(tǒng)封建鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，“皇權(quán)只能下伸到縣一級而至，縣以下皇權(quán)便鞭長莫及，基本上是民間自治?！鞭r(nóng)村中，權(quán)威來自于宗族。費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》里描述中國農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)為“長老統(tǒng)治”（Rathermalism）。[11]老年人豐富的經(jīng)驗是他們獲得權(quán)力和地位的條件，而對長老的服從是長老權(quán)威推行的保障。作為“長老統(tǒng)治的核心”和地方精英，“鄉(xiāng)紳”行使著“長老”的權(quán)威。而要成為“鄉(xiāng)紳”，必須同時具備“知識”和財富。也正是由于這兩個要素，使得鄉(xiāng)紳成為集傳統(tǒng)權(quán)威（家族勢力的代表），感知權(quán)威（自己的知識和財富）和法定權(quán)威（地方行政首長）于一身的地方精英，在鄉(xiāng)土社會中延伸和捍衛(wèi)著國家權(quán)力，完成了地方權(quán)威從“血緣”到“地緣”的轉(zhuǎn)化。這種以習(xí)慣法為背景的自治，在國家權(quán)力只能到達縣級政權(quán)的封建時代廣泛存在著，從某種程度而言，可以稱之為“自治”，但只是也只能是“鄉(xiāng)紳自治”，而絕對不是現(xiàn)代意義上的基層民主自治。相反，第二次引入的村民自治卻是實質(zhì)上的基層民主，是真正意義上的基層民主自治。根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會組織法》所確立的原則及其立法精神，村民自治有三層基本含義，其一，村民委員會是農(nóng)村的基層組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它是對基層權(quán)力形式的制度性安排，是國家正式制度的延伸。其基層性決定了它是構(gòu)成我國農(nóng)村社會的基本單元，承擔(dān)著協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，帶領(lǐng)廣大村民群眾依法開展自治活動的任務(wù)。其二，村民委員會是群眾性自治組織，是農(nóng)民依法管理本村的權(quán)力性機構(gòu)，故而，村民的意見才是村委會權(quán)力的真正來源，即稱之為農(nóng)村現(xiàn)代化內(nèi)生性要求。農(nóng)民們通過村委會表達意見，對國家正式制度進行監(jiān)督，提建議。[12]其三，村民委員會是自治組織，這是其最重要的特征。所謂村民自治，就是全體村民組織起來，在本居住地區(qū)依照國家的憲法、法律和政策進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，真正行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利；村民委員會按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，為全體村民服務(wù)。

這樣看來，與傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳自治”不同，村民自治的第二次引入體現(xiàn)了更為廣泛的民主，貫徹了現(xiàn)代民主思想中直接民主理念，而且，由于對自治機關(guān)、人員的權(quán)力來源和監(jiān)督機制做出了較為全面的安排，因而也是更徹底的基層民主形式。

二、我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》的立法缺陷

《中華人民共和國村民委員會組織法》是規(guī)范村民委員會建設(shè)的基本法律。我國現(xiàn)行的村民委員會組織法，是在《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的基礎(chǔ)上于1998年11月4日完善后正式公布實施的。與（試行）組織法相比，更全面、具體，符合中國農(nóng)村的實際，具有明顯的進步性，對中國農(nóng)村村民實行自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，建設(shè)農(nóng)村三個文明，都發(fā)揮了一定的積極促進作用。通過多年的努力，村民自治取得了實質(zhì)性的效果，廣大農(nóng)村逐步實現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)，基層民主法制建設(shè)得到進一步加強。

但是，由于歷史和自然條件的原因，當(dāng)前村民自治還存在許多突出問題，距離真正的實施還有很長的路要走。而且，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村的形勢已發(fā)生了深刻的變化，特別是通過近幾年來依法實行村民自治的實踐證明，該法的有些規(guī)定已經(jīng)與當(dāng)代中國新時代新任務(wù)的客觀要求很不適應(yīng)，有些條款在具體實踐中漸露弊端和缺陷，難以適應(yīng)實踐的需要。行政村是我國廣大鄉(xiāng)村社會最基本的聚落單元，村民委員會，是以行政村為基礎(chǔ)的自治組織形式，村民自治組織建設(shè)得如何，直接影響到農(nóng)村的改革、發(fā)展。因此，有必要從制度安排層面上探討現(xiàn)行立法缺陷，完善村民自治制度，推動新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村社會的進步。關(guān)于現(xiàn)行《村民委員會組織法》的立法缺陷已有許多學(xué)者從不同的角度進行了論證與分析，在這里只就二個問題論證它的立法缺陷，我們認為這是造成《村民委會組織法》缺陷的關(guān)鍵所在。

一是“小馬拉大車”?，F(xiàn)行立法從性質(zhì)上講，它是一部組織法，決定了它不能從制度的層面去規(guī)范村民自治制度，結(jié)果必然是規(guī)定調(diào)整范圍過于狹窄。從內(nèi)容上來看，我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》主要是圍繞村民委員會的建設(shè)和權(quán)力行使、制約進行規(guī)定的。雖然村民委員會的建設(shè)是村民行使自治權(quán)的重要途徑，但是，毋庸置疑，這并不能成為基層民主自治的全部內(nèi)容，村民自治權(quán)的行使也不僅僅局限在村民委員會的運作上。所以，用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結(jié)果只能是“小馬拉大車”不堪重負。另外，我國村民自治制度尚未立法保障，卻先提出組織法，并將之并入制度的構(gòu)建之中，有違立法邏輯。就村民自治制度而言，組織法是其下位概念，是村民自治制度所應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容，建立了村民自治制度，才存在圍繞如何建立自治機關(guān)、行使自治權(quán)而產(chǎn)生的組織法方面的問題。我國立法機關(guān)試圖以組織法為中心構(gòu)建村民自治制度，這一解決問題的路徑選擇是錯誤的。

二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。這已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”問題了，也是目前許多學(xué)者研究《村民委員會組織法》都必須面對和回答的問題，稍做檢索就會知曉，凡是研究村民自治的論文或著作都有關(guān)于調(diào)整“兩委”內(nèi)容而且篇幅都不小，有的學(xué)者也提出了解決這一問題的措施或方法，如“兩票制”、“二選票聯(lián)動制”等等，一些機構(gòu)也把如何調(diào)整“兩委”關(guān)系作為研究的命題。但是，到目前為止，我們還沒有看哪一項研究的論文或著作中，提出了起碼在邏輯上能夠很好地解決這一難題方法或措施。為什么會這樣呢？我們認為這是一個偽命題，是一個由制度安排造成的根本無解的命題。首先，村民委員會組織法中就不應(yīng)該出現(xiàn)有關(guān)黨支部的條款，這是我們下步如何提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力的問題。黨支部與村民委員會是性質(zhì)不同的組織，在規(guī)范自治組織的國家法律中出現(xiàn)有關(guān)政黨活動和行為的規(guī)范在法理上講不通的，兩種組織的權(quán)力來源、行使程序、性質(zhì)都是不同的。村民自治的本質(zhì)是自治權(quán)，而自治權(quán)的實質(zhì)是自主地行使職權(quán)，自主就是不受外部力量的干涉，而村委會上面臨駕著具有“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的黨支部，與《村民委員會組織法》規(guī)定的“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”本身就是矛盾的，這是制度安排的悖論，怎么能求解呢？其次，在制度安排就是兩個中心，《村民委員會組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，協(xié)助維護治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責(zé)。而第三條又規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”這樣，“自我管理”和“領(lǐng)導(dǎo)核心”孰是孰非？制度安排就是兩個中心，每個中心必然是圍繞各自的圓點來運行，怎么可能通過“調(diào)整”來使兩個中心在同一軌道上運行呢？即使可以那也是暫時的狀態(tài)，絕不可能成為一種常態(tài)，這是由于任何調(diào)整都是柔性的，而制度安排則是剛性的決定的。因此，實踐中出現(xiàn)的情況：或者是黨支部包攬、干預(yù)過多，或者是有的村委會把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至與黨組織比高低。

1999年3月中共中央下發(fā)的 《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第二款規(guī)定:村黨支部討論決定本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題，“需由村民委員會村民會議或集體經(jīng)濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定?！焙汀洞迕裎瘑T會組織法》第二條相比，在條文上明顯地存在矛盾：一是重要問題與涉及村民利益問題交叉；二是由于農(nóng)村的現(xiàn)狀導(dǎo)致農(nóng)村的事務(wù)錯綜復(fù)雜難以區(qū)分重要與非重要問題，導(dǎo)致黨支部與村委會在許多問題上擁有同樣的決定權(quán)，權(quán)責(zé)不分明。而在實踐層面則表現(xiàn)為村主任與村支書的矛盾。在許多重大問題上兩者都有發(fā)言權(quán)，且兩者的權(quán)力都有合法的來源。村主任的權(quán)力來源于村民選舉，具有很強的合法性，而村支書的權(quán)力來源主要是由于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨的法律地位決定的，長期以來村支書都是唯一的權(quán)力中心。因此，其合法性也不容質(zhì)疑，并得到了民眾的認可。村主任和村支書分庭抗衡現(xiàn)象是制度安排的結(jié)果，真正解決就是在法律條款中剔除關(guān)于黨支部的規(guī)定，回歸真正意義上的村民自治，具體政黨的作用如何發(fā)揮那是另外的一種法律關(guān)系，這是需要我們探索的課題。

上述兩點是我國現(xiàn)行村民委員會組織法實施過程中存在的較為明顯和亟待解決的問題，關(guān)系到我們思考問題的方式和角度，是解決其他可能存在的問題的關(guān)鍵。

三、重構(gòu)《村民委員會組織法》——制定《中華人民共和國村民自治法》

這里使用的概念是“重構(gòu)”而不是“修改”，表明我們不主張在現(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎(chǔ)上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個別文字置換式的修改。重構(gòu)的含義是真正構(gòu)建具有中國特色的村民自治制度，落實憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國的基本社會制度。

正如英國學(xué)者戴維·赫爾德所言，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實踐的歷史則是令人困惑的。”[13]現(xiàn)行立法在實踐中固然存在種種問題，但這些不應(yīng)成為我們大刀闊斧改革的阻礙。應(yīng)當(dāng)明確，不僅僅是民主政治的運作, 而且民主制度本身的形成也都是一個歷史的過 程。對中國這樣一個人口眾多、各地社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡且長期受封建專制影響的國家來說，民主建設(shè)不可能一蹴而就，期望在短短的十多年時間就使占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村完成民主建設(shè)的目標是不現(xiàn)實的。另外，民主不是萬能的，它不能解決一切社會政治和經(jīng)濟問題，在任何國家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的。以村民自治現(xiàn)存的種種問題來否定村民自治制度，那是草率之舉，也違背歷史發(fā)展的潮流。因此，我們應(yīng)當(dāng)在更加清醒認識民主本質(zhì)的基礎(chǔ)上，擺脫傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式和西方既有經(jīng)驗的束縛，結(jié)合我國實際情況，大膽創(chuàng)新，形成有中國特色的村民自治制度。

（一）制定《中華人民共和國村民自治法》，全面規(guī)范村民自治制度。

我們建議制定《中華人民共和國村民自治法》（以下簡稱《村民自治法》），構(gòu)建起基層民主自治的基本框架。從位階上來說它是一部基本法，不僅應(yīng)當(dāng)成為組織法，還應(yīng)當(dāng)是行為法。組織法應(yīng)當(dāng)成為其中的一章或單獨成為《村民自治法》的特別法。

首先，現(xiàn)行《村民委員會組織法》與自治實踐不符。在農(nóng)村基層行政村一級內(nèi)部，能夠用來使村民實現(xiàn)自治的組織，不僅只有村委會這一組織，而且還有包括其它類型的多個組織。從目前中國農(nóng)村現(xiàn)實政治狀況來看，村委會在村民自治組織體系中，是行使自治權(quán)能的自治機關(guān)。所以，作為國家的基本社會制度應(yīng)由一部基本法去規(guī)范，單純制定《村委會組織法》不僅不嚴謹，而且不利于具體操作。

其次，從國內(nèi)外的立法模式和邏輯本身而言，使組織法成為自治法中的一章，便于理解和操作，更為立法者接受。如南京國民政府時期的《限期實行鄉(xiāng)村自治案》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》等均對組織法的相關(guān)內(nèi)容加以規(guī)定，使之成為這些自治法的一部分。

（二）《村民自治法》主體框架的構(gòu)想

我們認為《村民自治法》的主體框架應(yīng)當(dāng)包括：第一章：總則；第二章：村民自治的設(shè)立；第三章：村民的權(quán)利義務(wù)與村民自治章程；第四章：村民代表大會與村民委員會；第五章：村民自治事務(wù)；第六章：監(jiān)督委員會；第七章：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)；第八章：附則。

《村民自治法》制定的法源是憲法和國際人權(quán)法，是一部具體實施憲法關(guān)于村民自治規(guī)定的基本法，使村民自治成為我國一項基本的社會制度。

（三）《村民自治法》的主要內(nèi)容

1、關(guān)于總則

《村民自治法》總則部分應(yīng)明確村民自治的基本原則：自治原則、民主原則和制約原則三個方面。

一是自治原則。所謂“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團體的章程，而是團體的成員按其本質(zhì)制定章程（而且不管它是如何進行的）”。[14]“因為自治的概念，為了不致失去任何明確性，是與一個根據(jù)其特征以某方式可以劃定界限的人員圈子的存在相關(guān)聯(lián)的，哪怕是特征會有所變化，這個人員圈子依據(jù)默契或者章程，服從一項原則上可由它獨立自主制定的特別法”。“依據(jù)默契或者制定成章程的制度，賦予一個人員圈子的自治，在本質(zhì)上也不同于純粹的締約自由”。[15]由此可見，自治是一種在一定的社會團體中，由其成員獨立自主地制定章程，并由章程支配其成員行為的能力。它的核心是獨立自主，也就是不受外力的干涉和影響，否則就是他治了。[16]自治作為政治概念是與集權(quán)專制相對應(yīng)的，是指一定的主體有權(quán)處理自身范圍內(nèi)的事務(wù)，該權(quán)力受法律保障。村民自治就是村民有權(quán)自主地決定本區(qū)域內(nèi)部的事務(wù)，上級機關(guān)非因法定事由不得干涉。[17]而現(xiàn)代意義上的自治建立在人民主權(quán)基礎(chǔ)上，是國家與社會分離，以法定的分權(quán)方式治理社會的產(chǎn)物。人民通過自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務(wù)管理，行使民主權(quán)利。[18]自治權(quán)是一種在社會團體內(nèi)，經(jīng)過團體內(nèi)多數(shù)人認可或默示的，合法地、獨立自主行使具有約束力和支配力的一種權(quán)力。自治權(quán)是通過“章程”規(guī)定而行使的。簡言之，是一種權(quán)力的體現(xiàn)，它的本質(zhì)屬性是團體內(nèi)的合法自主的權(quán)力。[19]

相應(yīng)地，村民自治中的自治原則主要應(yīng)體現(xiàn)在：村民通過村民委員會、村民大會等方式自我管理、自我教育、自我服務(wù)。所謂自我管理，是指在國家法律和政策規(guī)定的范圍內(nèi)，按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，組織村民群眾依法管理本居住區(qū)的各項自治事務(wù)。自我教育的內(nèi)容主要包括：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，維護村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識，促進村和村之間的團結(jié)、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；在多民族村民居住的村莊，教育和引導(dǎo)村民加強民族團結(jié)、互相尊重、互相幫助；教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境；通過召集村民大會討論制定村民自治章程、村規(guī)民約進行自我約束等。自我服務(wù)意指為本村的生產(chǎn)和村民的生活做好服務(wù)。

這里需要注意幾個問題。其一是自治權(quán)行使的范圍，也就是說村民自治究竟可以在多大范圍內(nèi)行使自我管理、自我教育和自我服務(wù)的權(quán)力。我們認為，自治權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)是廣泛的，這里的廣泛是指自治的對象或事務(wù)，但效力的空間是有限的，即只限于聚落的空間，在不違反國家法律法規(guī)的前提下，村委會有權(quán)根據(jù)本村實際情況和村民的意愿，拒絕執(zhí)行鄉(xiāng)以上各級政府機關(guān)的指示和命令。其二是自治權(quán)的內(nèi)容。雖然各國對自治權(quán)內(nèi)容的規(guī)定各不相同，但在警察事務(wù)、教育事務(wù)、工程建設(shè)事務(wù)、公共衛(wèi)生事務(wù)、社會事業(yè)和商業(yè)事務(wù)等方面還是比較一致的。這些方面涉及農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮，與廣大農(nóng)民的生存發(fā)展息息相關(guān)，自治權(quán)在這些內(nèi)容上的擴大，也意味著農(nóng)村基本人權(quán)水準的提高，我國村民自治的內(nèi)容應(yīng)該是法定的，對此《村民自治法》應(yīng)采取列舉的方式明示。

二是民主原則。不少學(xué)者以我國農(nóng)村尚不具備實施民主制度的條件為由反對基層民主自治。同時，一些學(xué)者對鄉(xiāng)村社會及農(nóng)民的實證研究也表明，鄉(xiāng)村社會不僅擁有民主存在和發(fā)展的可供利用的資源和條件，農(nóng)民自身也有著發(fā)展民主的強烈需求和實踐民主的能力。[20]人類文明史已證明，人是制度的人，有什么樣的制度，就有什么樣的人，并不是人具備了什么條件，才能建立什么制度。難道索馬里、柬埔寨的農(nóng)民素質(zhì)就比中國農(nóng)民的素質(zhì)高？他們能進行直選為什么我們的農(nóng)民就不行？這是從任何方面都說不通的。任何事物的產(chǎn)生和發(fā)展都是由多方面原因決定的，民主的發(fā)育的成長亦是如此。強調(diào)鄉(xiāng)村社區(qū)民主發(fā)育的內(nèi)在基礎(chǔ)和條件并不是否定外在因素的作用和影響。一方面，從我國村民自治制度的成長來看，外在的示范效應(yīng)及國家部門的推動發(fā)揮了極為重要的作用。亨廷頓在分析90年代一些國家的民主化進程時就發(fā)現(xiàn)，“在某些環(huán)境中民主化是相互傳染”，示范效應(yīng)、感染、播散、仿效是推動民主發(fā)展的重要原因。[21]另一方面，實證調(diào)查表明，我國農(nóng)民對民主自治的需求和熱情也是非常高漲的。我們沒有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治權(quán)的實現(xiàn)和基本人權(quán)得以尊重。

三是制約原則。絕對的權(quán)力導(dǎo)致腐敗，權(quán)力不加以制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和無序。自治權(quán)的行使不是絕對的，也需要監(jiān)督和制約。一般而言，可以從立法、司法、行政這三個方面對自治權(quán)的行使加以制約。立法方面，要求國家立法機關(guān)用法律規(guī)定自治權(quán)的范圍及其行使的方式，行使自治權(quán)的主體必須遵循，自治權(quán)的行使只能在此范圍內(nèi)進行，超出此范圍者，法律不予保護。司法和行政發(fā)面是指國家通過司法機關(guān)和行政機關(guān)來對自治權(quán)進行制約。例如，我國現(xiàn)行立法中關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會的規(guī)定就是行政制約的一種方式。但是，這種方式遠遠不能滿足實踐的需要，而且，此類組織的監(jiān)督在不同自治權(quán)主體間的效力如何等問題也有待澄清。我們主張在《村民自治法》中按照權(quán)力制衡的要求設(shè)置自治權(quán)的運作模式，同時也設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)對其予以監(jiān)督。

2、關(guān)于村民自治的設(shè)立 主要是明確村民自治為法人團體，設(shè)立村民自治的基本要件，如最低要求的戶數(shù)、村落區(qū)域的確定、集體土地和山林、草原以及湖泊水面的財產(chǎn)的權(quán)屬、分散村落合并實行自治的條件等問題。關(guān)于是否在人口較少的村落設(shè)立村民小組的問題，我們的主張是不設(shè)立村民小組，居住分散的村落，村民可以根據(jù)居住條件、生活習(xí)慣在自愿、便利的基礎(chǔ)上聯(lián)合設(shè)立自治單元，建立村民委員會。當(dāng)然，也應(yīng)規(guī)定村民自治撤銷的條款。

3、關(guān)于村民的權(quán)利義務(wù)與村民自治章程

用列舉的方式，明確村民在自治事務(wù)中有哪些權(quán)利和義務(wù)。村民自治章程在村民自治過程中有著舉足輕重的作用，可以說是村民實行自治的“小憲法”，是日常行為的基本規(guī)范。村民自治章程由必備條款和任意條款構(gòu)成，對村民行為有拘束力。

這里有一個問題需要討論，就是村民意志的表達即權(quán)利的行使與義務(wù)的承擔(dān)主體是自然人還是家庭？根據(jù)我國農(nóng)村的社會形態(tài)以及主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式來看，我們主張是以家庭即戶為主體。因為在農(nóng)村家庭的傳統(tǒng)社會功能保存完整，而且在短時期內(nèi)不會有質(zhì)的變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本方式，家庭是農(nóng)業(yè)社會的基本細胞。從我國目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平而言絕不能估計過高，大多數(shù)農(nóng)村、尤其是廣大的西部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力仍然停留在鋤耕農(nóng)業(yè)階段，即使是中東部的一些山區(qū)也是如些，所謂現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)只是集中在發(fā)達地區(qū)與自然條件良好的平原地區(qū)。家庭仍然是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)單位，以戶為主體的方式符合我國現(xiàn)階段農(nóng)村社會的實際情況，二元結(jié)構(gòu)的社會將是我國未來相當(dāng)長時間內(nèi)的社會結(jié)構(gòu)狀況。

實踐中，我國農(nóng)村現(xiàn)在一般都以自然人為主體，這樣會造成幾方面的問題。對于大戶家庭來說，家族勢力龐大，人員眾多，個人意見可能受到家族內(nèi)其他成員的影響，從而無法真正表達自己的自由意志，使自治權(quán)的行使仍不能擺脫宗族勢力的影響。此外，隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，留守鄉(xiāng)村的多為老幼及婦女，勞動力的外流，加之我國現(xiàn)行戶籍制度的制約，使得這部分外出打工人員的自治權(quán)實際上無法行使。另一方面，以自然人為單位行使自治權(quán)尤其是選舉權(quán)，會造成管理成本的大幅增加，對于我國農(nóng)村社會資源本來就不富足的實際而言，無疑是一種資源的無形損耗。

因此，我們主張村民行使自治權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)以戶為單位。這不僅能夠解決上述現(xiàn)實問題，而且與我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一致的。因為后者本身就是以戶為單位進行，與個人作為主體相比更樂于關(guān)心其生產(chǎn)生存的大環(huán)境，更容易調(diào)動起農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的積極性。

4、關(guān)于村民代表大會與村民委員會

村民代表大會是村民自治的最高權(quán)力機關(guān)，要規(guī)定村民代表大會的組成、代表的資格、職權(quán)、權(quán)力行使程序、表決方式、活動規(guī)則等內(nèi)容。

村民委員會是村民自治的執(zhí)行機關(guān)，是村民自治的法人代表，對外代表全體村民承擔(dān)責(zé)任。要規(guī)定村民委員會的組成、候選人的資格、村委會的職責(zé)和義務(wù)、村民委員會的選舉和任期、村民委員會職權(quán)行使的程序、村民委員會的罷免等內(nèi)容。另外，村民代表大會和村民委員會的選擇應(yīng)實行一戶一票制。

5、關(guān)于村民自治事項

用列舉的方式明確村民自治的事項，也就是具體明確社會生活中哪一些公共事務(wù)和公益事業(yè)是村民自治的事項，民間什么性質(zhì)的糾紛可由村民委員會來調(diào)解，調(diào)解結(jié)果的效力等等，其實就明確是村民自治管理的范圍。法律明示村民自治的事項，從某種意義上說是為村民自治筑起一道防護墻來防止公權(quán)力的侵入，這對于真正實現(xiàn)村民自治有著十分重要的作用，在我國現(xiàn)階段尤其必要。因為，我們長期行成的自上而下的行政運作方式，在沒有真正轉(zhuǎn)變政府職能的情況下，行政干預(yù)村民自治事務(wù)的行為隨時都在發(fā)生。村民自治發(fā)展的本質(zhì)要求是逐漸減弱國家權(quán)力對社會的直接控制和干預(yù)，只有國家權(quán)力對社會直接控制和干預(yù)有所減弱，村民自治才有自主發(fā)展的基礎(chǔ)與空間。

6、關(guān)于監(jiān)督委員會

主要是明確監(jiān)督委員會的設(shè)立、性質(zhì)、與村民代表大會和村民委員會的關(guān)系、職權(quán)和義務(wù)、議事規(guī)則、任期和工作程序等，監(jiān)督村民委員會工作、村財務(wù)開支和罷免村民委員會成員等方面的民主監(jiān)督權(quán)，這是保障民主決策權(quán)、防止濫用職權(quán)的行為和解決權(quán)力制約與監(jiān)督的問題。

7、關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù) 這一章主要是規(guī)范村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系，要明確尊重、指導(dǎo)、協(xié)助、保障村民自治的實現(xiàn)、保障和維護村民的權(quán)益，是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)。

村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助而不是命令與服從的關(guān)系。但是，在目前的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會仍有一定的控制權(quán)。在我國農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨立的權(quán)力：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局。雖然兩種權(quán)力的運作法律作了清楚、明確的規(guī)定，但在實際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府仍把村民委員會當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控制村民委員會的活動，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進行指揮管理，或繼續(xù)控制村民委員會的人事權(quán)；或?qū)儆诖迕裎瘑T會自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務(wù)活動橫加干涉，隨意發(fā)號施令；從而壓縮村民自治的空間，使村民自治在一定程度上名存實亡。

為此，村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權(quán)，而政府是否放權(quán)又取決于整個國家治理體制和政策選擇。村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之間是一種相互依賴的關(guān)系，或者說是一種交換關(guān)系，雙方在交換過程中的地位是應(yīng)該平等的：村民委員會需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的資源，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府也需要村民委員會所提供的服務(wù)。因此，用法律來約束鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行為、減弱其對村民自治的束縛是極其重要的。

8、關(guān)于附則

主要是規(guī)定有關(guān)修改和實施生效的條款。

總之，我們在對現(xiàn)行《村民委員會組織法》進行重新梳理、研究的基礎(chǔ)上，提出《村民自治法》的基本理論框架。當(dāng)然，最廣泛基層民主的實現(xiàn)不能也不可能一蹴而就，理性化社會的建構(gòu)和自治組織發(fā)育是一個長期的過程。這也決定了村民自治的成長必然會經(jīng)歷一個漫長的成長過程。對此，我們應(yīng)當(dāng)有充分的心理準備和勇氣。惟有如此，村民自治的改革才能邁開最為艱難的一步。

注釋：

[1] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第37頁 [2] 同上，第39頁

[3] [美]賈恩蘭科·波齊著：《近代國家的發(fā)展》，商務(wù)印書館1997年版，第42頁

[4] [比利時]亨利·皮納著：《中世紀的城市》，商務(wù)印書館1985年，第111頁

[5] 《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第11頁

[6] 同上，第112頁

[7] 陳旭麓等.孫中山集外集[M].上海：上海人民出版社，1992.第35-36頁

[8]《閻錫山與山西村制變革》，《晉陽學(xué)刊》2001年第5期

[9] 內(nèi)政部第一期民政會議紀要[Z].南京：內(nèi)政部第一期民政會議秘書處，1929.第 77頁

[10]“綠色崛起”與“都市突破”：中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較，時間：2005-12-2，來源：強國論壇 作者：徐勇

[11] 費孝通《鄉(xiāng)土中國》三聯(lián)出版，1985年版

[12] 轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村關(guān)系的嬗變與國家法的調(diào)適，田成有，http://004km.cn/readnews.asp?newsid={93556B7F-6C93-4067-9F23-852C3C163C1D} [13] 戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年2月，第1頁

[14] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟與社會》（上卷），商務(wù)印書館1997年版，第79頁

[15] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟與社會》（下卷），商務(wù)印書館1997年版，第56頁

[16] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁

[17] 宋甫濤：“簡論鄉(xiāng)村自治”，見中國人民大學(xué)刊印《憲法理論與問題研究》（第一輯）。[18] “綠色崛起”與“都市突破”：中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較，時間：2005-12-2 13:05:51 來源：強國論壇 作者：徐勇

[19] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁

[20] 參見：辛秋水：“村民自治：第三次農(nóng)村包圍城市”，《荊門職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》1999年第5期；肖唐鏢：“國家、鄉(xiāng)村社會與村民自治”1999年；仝志輝：“程序的凸現(xiàn)及其背后：民主選舉與鄉(xiāng)村社會的遭遇”“農(nóng)村基層組織建設(shè)與農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展國際討論會”論文，（1999年7月8－10日，北京）

[21] 參見亨廷頓：《第三波――20世紀后期民主化浪潮》，上海三聯(lián)書店1998年10月版，第113頁

第四篇：村民自治推薦材料

龍角鎮(zhèn)村民自治推薦材料

“為群眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，讓群眾滿意，才是我們工作的宗旨和根本?！饼埥擎?zhèn)龍堰村計劃生育協(xié)會會長蒲東培這樣說。

2011年龍角鎮(zhèn)龍堰村成為重慶市首批“計劃生育村民自治示范村”之一，代表著該村計劃生育村民自治工作得到上級計生部門的肯定。計劃生育村民自治一直是穩(wěn)定農(nóng)村低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題的一項重要的基礎(chǔ)性工作。龍堰村計生協(xié)會成立以來，堅持以“為群眾服務(wù)”為宗旨，做到了事事為群眾著想。

“多虧了我們村里的計生協(xié)會，我今年才可以納入農(nóng)村計劃生育家庭部分獎勵扶助對象呀”，龍堰村5組的村民謝長中這樣說到。原來謝長中在2010年按照龍角鎮(zhèn)移民政策后靠移民，戶口由原來的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)成了非農(nóng)業(yè)戶口，但是一直卻沒有辦理城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，按照最新的重慶市農(nóng)村計劃生育家庭部分獎勵扶助政策，由于政策原因戶口轉(zhuǎn)非，并一直沒有享受城鎮(zhèn)居民社保的獨生子女戶或雙女戶家庭，可以界定為農(nóng)業(yè)戶口，繼續(xù)享受農(nóng)村計劃生育獎勵扶助政策。龍堰村計生協(xié)會了解到這件事情后，及時向鎮(zhèn)計生辦說明此事，并提交了申請，跑前跑后為謝長中完善了申報材料，并在截止日期之前通過了審批，成為2012年龍角鎮(zhèn)農(nóng)村計劃生育家庭部分獎勵扶助對象之一。

為群眾服務(wù)的同時也嚴格按照制度辦事。根據(jù)龍堰村村民自治規(guī)范，凡村內(nèi)涉及違法生育的家庭一律必須先到相關(guān)部門接受處理，主動繳納違法生育社會撫養(yǎng)費。龍堰村自成立計生協(xié)會以來一直堅持

宣傳國家計劃生育政策，并對出現(xiàn)的違法生育現(xiàn)象嚴格如實上報。龍堰村1組村民余洋，2006高中畢業(yè)以后就隨家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的時候，已經(jīng)生育小孩，但二人還沒有達到結(jié)婚年齡，屬于非婚生育，按照相關(guān)規(guī)定應(yīng)該繳納一定的社會撫養(yǎng)費。余洋卻以不打算給小孩上戶口為由一直不到鎮(zhèn)計生辦接受處理。村計生協(xié)會知道這件事情以后，派出協(xié)會會員對他們進行了半個月的宣傳教育，終于說服這家人辦理了相關(guān)手續(xù)。龍堰村一直都是龍角鎮(zhèn)違法生育案例較少的村居，村民主動繳納違法生育社會撫養(yǎng)費的比例也居全鎮(zhèn)之首。

龍角鎮(zhèn)龍堰村人口與計劃生育工作一直以關(guān)注民生、維護民利，讓群眾滿意為宗旨，以共享陽光、共建和諧為主題，經(jīng)過鎮(zhèn)、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“陽光計生”管理服務(wù)新機制，使廣大群眾充分享有知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，大大提高了群眾對人口計劃生育工作的滿意程度。2012年龍堰村計劃生育村民自治目標任務(wù)就是，組織和帶領(lǐng)村民制定并落實本村的人口與計劃生育發(fā)展規(guī)劃、工作計劃，完成鎮(zhèn)下達的人口與計劃生育責(zé)任目標。不斷地促進村民婚育觀念的轉(zhuǎn)變，教育推動群眾自覺履行計劃生育的義務(wù)。

第五篇：論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系

河北廣播電視大學(xué)

“人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”行政管理專業(yè)

本科畢業(yè)論文

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治的關(guān)系

學(xué)生姓名： 學(xué) 號： 指導(dǎo)教師： 年 級： 分校/學(xué)院： 提交日期：

目 錄

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治制度的演進????????????????????2

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的基本狀況????????????????????????2

（二）“社改鄉(xiāng)”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的建立?????????????????????3

（三）我國村民自治的發(fā)展過程???????????????????????3

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀、存在問題及原因分析????????????5

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的法律界定??????????????????5

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀及問題?????????????????5

（三）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系的原因分析????????????????7

三、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治關(guān)系的措施建議????????????????8

（一）解放思想，轉(zhuǎn)變觀念????????????????????????8

（二）完善制度，規(guī)范運行????????????????????????9

（三）因勢利導(dǎo)，多措并舉???????????????????????10

摘 要

我國的村民自治組織既是一個實行“四大民主”的自治組織，又是一個必須聽命于上級政府的行政組織，其在其誕生之日起就已經(jīng)深刻地打上了早幾年瓦解掉的人民公社“政社臺一”的烙印。實踐表明，在我國推行了多年的以實行基層民主政治為宗旨的村民自治制度，盡管其培養(yǎng)和訓(xùn)練了農(nóng)民的民主意識和民主程序，并為中國現(xiàn)今的民主政治建設(shè)打下了基礎(chǔ)，但是在鄉(xiāng)政村治模式下，鄉(xiāng)村治理存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)與村民自治權(quán)兩種權(quán)力的沖突。在觀念層面上，政府需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制行政理念，村民需要轉(zhuǎn)變片面的過度自治理念；在制度層面上，要明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會、村民委員會與村黨支部之間的關(guān)系；從制度外因素來看，可發(fā)揮民間組織的作用協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治之間的矛盾，還可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的私人感情聯(lián)絡(luò)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能；行政管理；村民自治；理順關(guān)系

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治的關(guān)系

改革開放以來，農(nóng)村基層管理體制發(fā)生了重大的變化，由從前的公社管理過渡到現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的二元并存的模式。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中并存在著兩個處于不同層面且相對獨立的權(quán)力載體：一是代表國家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理更多從最基層一級政府管理的角度來思考，而村民自治是從一個村的范國內(nèi)，如何更好地實現(xiàn)村民自主管理村內(nèi)事務(wù)的問題。這種二元并存的現(xiàn)象導(dǎo)致了權(quán)力的重疊，而權(quán)力在本質(zhì)上具有強烈的排他性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理要求強化對農(nóng)村基層社會的行政控制，弱化村民自治權(quán)力；而村民自治權(quán)則必然通過村民和自治組織要求減少行政干預(yù)，甚至力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的控制。因為上述原因，兩種權(quán)力之間的對抗和矛盾長期存在，這樣既不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治文化的建設(shè)，也不利于發(fā)揮村民自治優(yōu)勢，更影響到建設(shè)社會主義新農(nóng)村事業(yè)。因此，深入研究、有機處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系，對于我國基層民主政治發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的政治意義和現(xiàn)實意義。應(yīng)當(dāng)努力尋求一條旨在發(fā)揮兩種組織本質(zhì)精神的路徑，既要充分體現(xiàn)村民對村務(wù)的決定權(quán)，又要充分體現(xiàn)基層黨組織在村民自治過程中的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和表率作用。通過合理措施，使二者有效地互相融合，共促發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治制度的演進

為了更好的理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治之間的關(guān)系，更有機地協(xié)調(diào)二者關(guān)系，必須搞清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的歷史背景、意義以及職能所在。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的基本狀況 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要體現(xiàn)在：

1、服務(wù)職能。負責(zé)為所轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村和社區(qū)提供充足而優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護，包括飲水安全工程，道路、電網(wǎng)改造，飲水、小型水利灌溉等。另外還有農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與指導(dǎo)、良種的培育、市場開發(fā)及供求信息等。接近城市的鎮(zhèn)還應(yīng)該執(zhí)行許多屬于城市的職能。例如排污、清理垃圾、防火籌。

2、協(xié)調(diào)職能。縣級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級大都設(shè)有多個派出機關(guān)。為使這些部門互相配合、統(tǒng)一行動，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要協(xié)調(diào)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位、各行各業(yè)、各村、各經(jīng)濟組織以及個人與國家、集體之間的關(guān)系。

3、指導(dǎo)職能。主要是指導(dǎo)村民委員會開展工作。這在《村民委員會組織法》第四條 中有明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事。”這種指導(dǎo)主要是：根據(jù)本地的實際情況。依法對村委會的建制進行必要的調(diào)整；對村委會創(chuàng)辦的某些生產(chǎn)、服務(wù)項目進行協(xié)調(diào)、幫助和指導(dǎo)；對村委會的機構(gòu)設(shè)置、村委會成員的選舉等進行指導(dǎo)；對村委會日常工作的指導(dǎo)。

4、監(jiān)督職能。主要是指對本行政區(qū)域內(nèi)的各行各業(yè)、各部門及各項經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，使其遵守黨和國家的法律法規(guī)，遵守財政制度和紀律，監(jiān)督各企業(yè)、各經(jīng)濟組織及村民個人的生產(chǎn)經(jīng)營活動，使其遵守國家政策、法律法規(guī)和有關(guān)部門制定的規(guī)章制度，做到遵紀守法、照章納稅、合法致富，保證經(jīng)濟的順利發(fā)展。

5、教育職能。加大對農(nóng)民的再教育、再培訓(xùn)力度，提高其吸收科技知識和駕馭市場的能力，增強法律意識和誠信道德觀念，通過教育和引導(dǎo)來規(guī)范農(nóng)民的行為，提高其整體素質(zhì)。要加強對先進文化的引導(dǎo)，開展多種形式的、農(nóng)民喜聞樂見的文化活動。加大投入，盡力滿足農(nóng)民的各種文化需求，避免文化阻滯經(jīng)濟發(fā)展后勁。

（二）“社改鄉(xiāng)”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的建立

1978年12月，中國共產(chǎn)黨召開的十一屆三中全會，決定“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”，實現(xiàn)了偉大的歷史性轉(zhuǎn)折，標志著黨和國家開始進入了改革開放的新時期。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深入，中國億萬農(nóng)民以前所未有的極大熱情關(guān)注自己的切身利益，要求用政治上的民主權(quán)力來保障經(jīng)濟上的物質(zhì)利益。在這種情況下，“政社合一”的人民公社體制已失去了權(quán)威基礎(chǔ)，而變得“無法容忍新興的社會力量，無法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥社會”，造成“農(nóng)村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無人負責(zé)，不良現(xiàn)象在滋長蔓延”。

1982年12月，第五屆全國人民代表大會第5次會議通過了《中華人民共和國憲法》，其中第95條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”，第107條規(guī)定。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”，第110條規(guī)定“農(nóng)村接居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，從此確立起“鄉(xiāng)政村治”體制模式。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中指出，“當(dāng)前的首要任務(wù)足把政社分開，建立鄉(xiāng)政府。同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織?！敝链?，“人民公社”終于退出了中國歷史舞臺。

（三）我國村民自治的發(fā)展過程

村民自治是中國農(nóng)村改革的三大創(chuàng)造之一，也是一個政治和社會層面的重大創(chuàng)造。作 為農(nóng)村基層民主的重要形式，村民自治開啟了新時期民主政治建設(shè)的序幕，也是新農(nóng)村的一個重要主題。

新中國建國后逐步確立的人民公社制度是適應(yīng)社會主義國家整合鄉(xiāng)村社會需要的一種治理體制。包產(chǎn)到戶提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但是人民公社的退場卻使農(nóng)村社會秩序陷入了一定程度的混亂，農(nóng)村社會整合組織的缺失呼喚新的適應(yīng)現(xiàn)代國家整合鄉(xiāng)村社會需要的組織和機制。經(jīng)濟和政治環(huán)境的變化，促使廣大農(nóng)民迫切要求用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟上的自主權(quán)利。

1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位。1983年中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確要求在農(nóng)村建立由村民選舉產(chǎn)生的村委會，并對村民委員會的設(shè)立、職能、產(chǎn)生方式進行了初步規(guī)定。此后，全國普遍撤銷生產(chǎn)大隊設(shè)立村民委員會。到1987《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布為止，村民自治的初創(chuàng)時期主要解決了以村委會組織為載體的組織建設(shè)問題，明確了村委會的群眾自治組織性質(zhì)，并初步探索了如何用民主自治辦法選擇村委會干部、管理村級公共事務(wù)的形式。自此，以建立村委會為標志的村民自治活動，在全國范圍內(nèi)開展起來，我國農(nóng)村走上了一條在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制基礎(chǔ)上組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)村基層民主的新路子。

隨著1998年以來《村組法》正式通過和全面貫徹實施，全國31個?。▍^(qū)、市）全部制定了村委會組織法實施辦法，一些省還制定了《村委會選舉辦法》和《村務(wù)公開辦法》等地方性法規(guī)和實施細則，為村民自治提供了法律保障和制度保障，標志著村民自治工作正式進入一個依法建章立制、全面提高村民自治水平的新時期。村民自治在依法治國的原則下，呈現(xiàn)出行政和法律兩強推動的格局。此后，村民自治的不斷深化，普遍建立了村民代表會議制度，基本實行了民主決策村中重大事項；建立了以村務(wù)公開欄為主的多種公開形式，實行了民主監(jiān)督制度；制定了村民自治章程和村規(guī)民約，實行了民主管理村中事務(wù)。村民自治的制度體系逐步完善，自治組織逐步健全，民主形式更加多樣，民主自治理念更加深化，技術(shù)程序愈益完備，在改善農(nóng)村社會治理，促進民主政治發(fā)展方面都發(fā)揮了重要作用。

總的來說，我國農(nóng)村社會和農(nóng)民經(jīng)由村民自治的政治實踐和訓(xùn)練，已經(jīng)基本上實現(xiàn)了農(nóng)村社會的組織重建；村民自治不僅有利于農(nóng)村社會的發(fā)展和穩(wěn)定，而且可以切實保障農(nóng)民的民主權(quán)益，并對現(xiàn)代化的社會主義民主政治建設(shè)產(chǎn)生良好的基礎(chǔ)性作用和示范作用。村民自治也在政治上初步解決了現(xiàn)代化進程中如何將鄉(xiāng)村改造和社區(qū)重建有機結(jié)合起來的難題。經(jīng)過30多年的艱苦努力，村民自治制度正內(nèi)化為億萬農(nóng)民群眾不可剝奪和不可 轉(zhuǎn)讓的民主權(quán)利。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀、存在問題及原因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的法律界定

關(guān)于村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@些規(guī)定明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，不是簡單的上對下的行政命令關(guān)系。村民委員會是鄉(xiāng)村基層民主自治的制度載體，而不是國家行政機關(guān)的體制延伸；村民委員會向村民會議負責(zé)，而不是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)，村委會有權(quán)自行處理自治范圍內(nèi)的村級事務(wù)，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能把大量的行政工作壓給村民委員會，代替村民委員會決定問題。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助；村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作。這兩者是相輔相成、缺一不可的。這是因為村民自治工作非常繁重，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會很難圓滿自治完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政機構(gòu)，有責(zé)任把國家的法律、法規(guī)和黨的方針政策落實到農(nóng)村社區(qū)，而村民委員會是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與群眾溝通的橋梁，有義務(wù)協(xié)助基層政府完成這一任務(wù)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀及問題

在實際中，村委會雖然不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的附屬機構(gòu)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過村委會在行政村里得到貫徹實施。村委會在很大程度上必須有上級政府的支持才能搞好自治范圍內(nèi)的事務(wù)，村委會擔(dān)負的這一部分由上級下達的工作包括：計劃生育、征兵、協(xié)助維護社會治安等。這種現(xiàn)象導(dǎo)致了關(guān)系更加復(fù)雜化。有些地方未處理好這個關(guān)系，因此出現(xiàn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨說，上面還是老規(guī)矩，命令一級一級壓，對下卻有了基層民主，不能再把命令往下壓，他們受夾板氣；村干部則說，現(xiàn)在村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管不了我們。這些言論表明他們都沒有擺正自己的法律位置，沒有準確把握《村民委員會組織法》及有關(guān)法律規(guī)定的精神。現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的頻繁干預(yù)與過度控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民委員會當(dāng)作自己的下屬機構(gòu)進行行政領(lǐng)導(dǎo)，布置各項任務(wù)并下達行政指令，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費用轉(zhuǎn)嫁于村民自治組織和村民，造成國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯位。一 般表現(xiàn)為以下四種方式：

（1）政府直接干預(yù)，按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對村民會議負責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免。但實際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過在選舉中對村民委員會成員資格進行限制等方式，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，造成村民自治組織角色錯位。表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會人、財、物等屬于村委會管轄事務(wù)的干預(yù)，雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的管制和所屬行政責(zé)任的完成，但往往壓制了村民民主權(quán)利實現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實質(zhì)上是對村民自治權(quán)的一種侵害。

（2）間接干預(yù)，村黨支部或村委成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人。通過對村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，在相當(dāng)?shù)念I(lǐng)域擠占或侵占了作為村民自治組織的村委會的小區(qū)治理功能。在現(xiàn)行壓力型體制下有時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對村委會進行“指導(dǎo)”，它還直接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項任務(wù)，村委會僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會“負責(zé)”完成。所以實踐中村委會承擔(dān)著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能，使村委會成為“準政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務(wù)而無暇顧及村務(wù)的局面當(dāng)中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。在具體事項中，往往通過直接插手包辦村務(wù)來控制影響村委的工作，而不是發(fā)揮思想政治、組織的優(yōu)勢支持村委會開展自治活動，導(dǎo)致有的村民認為現(xiàn)在農(nóng)村是黨支部自治，而不是村民自治。

（3）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力與村民自治的發(fā)展不適應(yīng)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部傳統(tǒng)的“以官為本”、“以權(quán)為本”、“為民作主”思想已經(jīng)形成思維定勢。“官”管“民”的意識在一些干部頭腦中積淀很深，他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系定位在“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的層次上，擔(dān)心村民“自治”以后會出亂子，在具體工作中不知如何依法指導(dǎo)村委會的工作，或存在一定畏難情緒，不知如何下手，沒有正確發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)、幫助作用。

2、村民自治實踐與法律法規(guī)的偏離。主要存在四方面的問題：

（1）集體經(jīng)濟自我造血能力薄弱，無實力自治。集體經(jīng)濟薄弱導(dǎo)致的直接后果是不能保證村級組織的正常運轉(zhuǎn)，嚴重制約村級組織職能的充分發(fā)揮。不少村出現(xiàn)了“五難”現(xiàn)象，即干部隊伍難穩(wěn)定、農(nóng)村工作難開展、干群關(guān)系難協(xié)調(diào)、上級任務(wù)難完成、農(nóng)村社會難穩(wěn)定。

（2）民主決策、民主監(jiān)督和民主管理不足。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)。但大部分村在村民自治運行過程中，只注重強調(diào)民主選舉，認為“對大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過就是在三年中 參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運行；自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會這個“實在”機構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關(guān)的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實際運作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運行，使村務(wù)管理實踐中出現(xiàn)大量的非理性決策行為和損害村民利益的現(xiàn)象，降低了村民自治的實效。

（3）自治程度的限制性。不少制度、措施在相當(dāng)程度上只是停留在制度條文層面。如村務(wù)公開、財務(wù)公開、村務(wù)一事一議等，不少村是為了應(yīng)付檢查、或者平息民聲而不得不公開，完全沒有村民自治的理念。村民會議制度、村民代表大會、村務(wù)懇談等制度成了擺設(shè)。

（4）村委會內(nèi)部矛盾嚴重，無能力領(lǐng)導(dǎo)自治。有的村委干部當(dāng)選者與落選者之間的矛盾，村黨支部與村委會的權(quán)力之爭，造成對群眾利益訴求不重視、不解決、不是依法支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟和管理屬于村農(nóng)民集體所有的本村土地和其它財產(chǎn)，而是熱衷于拉關(guān)系、謀私利，完全聽命于上級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（三）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系的原因分析

1、經(jīng)濟基礎(chǔ)的制約。經(jīng)濟因素是村民自治的存在與發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟發(fā)展水平與民主之間是一個正相關(guān)系，鄉(xiāng)村關(guān)系受鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟制度及經(jīng)濟發(fā)展水平的直接影響，在村民自治的過程中，經(jīng)濟因素不僅影響著村民的政治參與，進而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為及鄉(xiāng)村關(guān)系。在經(jīng)濟較落后的地區(qū)，村民的文化素質(zhì)也相應(yīng)較差，民主意識也明顯偏低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理工作也就更加有難度。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力過大。從宏觀上講，隨著社會主義市場經(jīng)濟的確立和地方權(quán)力的增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身承擔(dān)的管理職能不斷增多。同時，作為最基層國家行政機關(guān)，上級政府、各職能部門將任務(wù)層層下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，嚴格要求貫徹執(zhí)行。筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)研時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映有“四多”：一是“中心工作多”。無論是黨的建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟，還是精神文明，到了基層，都是中心工作，一項都松懈不得。二是硬任務(wù)多。如計劃生育、社會治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境整治等都是硬任務(wù)，一件也不能馬虎。三是群眾熱點問題多。一些地方矛盾和問題錯綜復(fù)雜，如個別村群眾上訪問題等，處理起來十分棘手，牽動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部分精力。四是責(zé)任狀多。對許多工作，上級有關(guān)部門都明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責(zé)任狀，并明確要求“黨政一把手負總責(zé)”，實行“一票否決”制。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要簽訂計劃生育、社會治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、黨的建設(shè)等各種責(zé)任狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成這些任務(wù)，往往要面對來自村民的阻力，如果沒有村民委員會的積極配合，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人手，是根本無法實現(xiàn)的。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好想盡一切辦法盡可能對樹干部進行控制和約束，把村民委員會 作為準行政機關(guān)，利用村的公共權(quán)力來完成行政任務(wù)。行政壓力過大，足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民自治，導(dǎo)致支配型鄉(xiāng)村關(guān)系形成的主要根源。

3、法律制度不健全。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的關(guān)系，《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定是原則性的。這種規(guī)定過于簡略，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民難以有效把握。如對于“指導(dǎo)”關(guān)系，不同的人就有不同的理解。法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，其所表述的都是軟約束，但行政管理需要的是強制力，基層政權(quán)如何將管理落實、下延到村和村民，法律沒有規(guī)定，這也是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村民委員會工作對產(chǎn)生困惑的根源所在。從實際工作考慮，村民委員會的哪些工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助；這些指導(dǎo)、支持和幫助是必須的，還是可有可無的；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會違反了相應(yīng)的規(guī)定，該如何處置。這些應(yīng)該根據(jù)實踐不斯探索和完善，并形成相關(guān)制度加以規(guī)范。法律制度上的模糊，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會關(guān)系的不協(xié)調(diào)提供了巨大的空間。

4、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理觀念落后。由于我國村民自治的發(fā)展周期還不長，民主氛圍還不強，而且對于眾多的農(nóng)村干部和村民來講，人民公社時期公社與生產(chǎn)大隊上下級行政隸屬關(guān)系的影響是根深蒂固的。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有分析理解黨中央、國務(wù)院推進村民自治的初衷，習(xí)慣于用行政命令的方式來推進工作，而不是積極推動政府職能轉(zhuǎn)變，沒有把工作重心放在如何加強服務(wù)、指導(dǎo)、幫助上來。觀念的陳舊，表現(xiàn)在工作方法上，就是對村干部和村民的命令多，說服，教育、討論、協(xié)商少；在工作態(tài)度上，強調(diào)政府權(quán)威多，調(diào)查研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的工作在新形勢如何有效銜接少；在對形勢的評價上，則認為村民自治后，政令沒有過去那么暢通了，懷念舊的農(nóng)村管理制度，要求強化對村干部、農(nóng)村的行政管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部觀念的滯后，是鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的主觀原因。

三、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治關(guān)系的措施建議

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治現(xiàn)狀不夠理想，關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，時常存在沖突，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實現(xiàn)農(nóng)村的有序治理離不開村民自治機構(gòu)的支持和配合，而村落要獲得發(fā)展、要提高農(nóng)民生活水平也離不開政府的支持和幫助，兩種權(quán)力的合法行使缺一不可，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系不僅是必要，而且是可行的。兩者都以為人民服務(wù)為目的，行政管理權(quán)定位于國家的長治久安，村民自治權(quán)定位于農(nóng)村社會的有序治理。

（一）解放思想，轉(zhuǎn)變觀念

1、政府需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制行政理念。

（1）政府工作人員要充分認識村民自治的意義，不能將村民自治視看作是對基層政權(quán)的挑戰(zhàn)。村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法自治，是億萬農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利的政 治制度，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑。政府工作人員應(yīng)該順應(yīng)民主政治發(fā)展的趨勢，充分尊重村民自治權(quán)利，積極發(fā)揮其作用。

（2）政府工作人員應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，改變以往對村民自治反對或懷疑的態(tài)度。從目前實際情況看，村民自治制度下的村民熟悉村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)，對黨和國家的有關(guān)農(nóng)村的政策法律制度也有一定程度的了解，政府工作人員要相信廣大農(nóng)民有民主自治能力，不能一味地認為村民素質(zhì)太低，無法實現(xiàn)村民自治。

（3）政府工作人員應(yīng)改變思維方式，以服務(wù)型政府的理念為指導(dǎo)開展工作。不能將村民委員會視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)而想方設(shè)法加以控制，要從上下級隸屬的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲄f(xié)商和服務(wù)的觀念，要著力轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

2、村民需要轉(zhuǎn)變片面的過度自治理念。

（1）轉(zhuǎn)變過度自治化的傾向。有的農(nóng)民認為村民自治是不受任何約束的自治，是想做什么就做什么，黨和政府管不著，國家法律和政策也管不著，力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理，置政府的支持、指導(dǎo)、幫助于不顧。這是一種過度自治化的傾向，與村民自治的初衷背道而馳。

（2）擯棄對村民自治的悲觀情緒。在偏遠農(nóng)村地區(qū)，個別村民自治被異化為村干部自治。宗族勢力產(chǎn)生不利于村民自治的沖擊，甚至在不成熟的村民選舉中黑惡勢力也可能披上合法的外衣。這在某種程度上扭曲了村民自治，使村民對之喪失信心。但是，這畢竟只是個別現(xiàn)象，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是市場化、城鎮(zhèn)化的推進，政府指導(dǎo)下的村民自治將回到村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

（3）提高農(nóng)民的自治意識和能力。一方面，要通過宣傳教育，培養(yǎng)村民和村委會成員的民主意識，引導(dǎo)他們正確認識村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理的關(guān)系，自覺抵御各種因素對村民自治的侵蝕和干擾;另一方面，要提高村民自治主體的自治能力和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項工作的能力，使農(nóng)民學(xué)會正確行使權(quán)力，實現(xiàn)真正意義上的村民自治。

（二）完善制度，規(guī)范運行

1、明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治之間的矛盾，最關(guān)鍵的在于現(xiàn)行法律沒有明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的權(quán)利義務(wù)。大致看來，包括《憲法》和《村民委員會組織法》在內(nèi)的一系列法律都規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會這兩個相對獨立的權(quán)力主體之間在工作上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系，這種關(guān)系的確認和維持無疑是村 民自治正常、規(guī)范運作的基本前提和根本保障。然而，在實際操作中，這種原則性、抽象性的規(guī)定并未起實際的作用。

《村民委員會組織法》第四條規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支待和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。但是該法并沒有明確規(guī)定哪些是村民自治范圍內(nèi)的事項，哪些是村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的工作。從法律實施層面看，法律也沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村民自治權(quán)應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，村民如何尋求救濟。由此，應(yīng)通過《村民委員會組織法》的修改合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的權(quán)限，并增設(shè)救濟途徑和懲罰性條款

2、明確界定村民委員會與村黨支部之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的行政管理和實際控制在很大程度上是通過村黨支部來取得合法性的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)對村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)，而不是指導(dǎo)。由此，明確界定村民委員會與村黨支部之間的關(guān)系是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的重要內(nèi)容。

《村民委員會組織法》第三條規(guī)定:中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨黨章進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。這個規(guī)定過于模糊，在實際操作中容易產(chǎn)生矛盾。一方面，《村民委員會組織法》承認村民選舉產(chǎn)生的村委會是村民自治機構(gòu)，另一方面，《村民委員會組織法》又確認了村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，賦予了村黨支部對村務(wù)的決定權(quán)。許多村民認為村民委員會是村民自治機構(gòu)，其成員是全村村民通過海選的形式民主選舉出來的，代表著村民民意，幾千人選出的村主任理所當(dāng)然要比只由幾十人選出的村黨支部成員更有權(quán)威。由此，部分村民和村委會成員不愿意服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。并且，如果村內(nèi)事務(wù)的大政方針由黨支部決定，村委會就只是執(zhí)行機構(gòu)，那么自治權(quán)主要掌握在黨支部手里，村民自治會只有自治形式而無自治實質(zhì)，與立法意圖相違背。由此，應(yīng)通過對《村民委員會組織法》的修改，合理而明確地劃分兩者的權(quán)限，既保證村民自治權(quán)得到實現(xiàn)，又保證堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)。本文認為，在村民自治中，黨組織應(yīng)在政治上、思想上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，作為自治機構(gòu)的村民委員會應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)管理具體事務(wù)。

（三）因勢利導(dǎo)，多措并舉

1、通過發(fā)揮民間組織的作用協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治之間的矛盾。隨著農(nóng)村市場化進程的推進和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村社會的民間組織逐漸增多。這些組織一般都是農(nóng)民自發(fā)組織起來的，各自聯(lián)系著一部分群眾，代表一部分人的利益，在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、繁榮農(nóng)村文化等方面發(fā)揮著重要的作用。從農(nóng)村社會 管理角度看，政府可以指導(dǎo)和支持民間組織開展活動，民間組織也可以幫助政府實施社會管理和服務(wù)，可以在政府力量所難以有效達到的事務(wù)中發(fā)揮作用。當(dāng)政府的某些政策或權(quán)力可能對民間組織中的部分群眾的利益造成損害時，民間組織可能充當(dāng)利益代言人的角色，為群眾利益據(jù)理力爭，這樣也可能調(diào)動農(nóng)民參與自治的積極性，實現(xiàn)政府管理與農(nóng)民參與之間的良性互動。

2、通過制度外的私人感情改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系。當(dāng)前的農(nóng)村社會仍然以熟人社會為基礎(chǔ)，主要依靠熟人倫理調(diào)控社會關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的銜接在某些場合可能通過制度外形式的介入更容易實現(xiàn)。在現(xiàn)有鄉(xiāng)土社會環(huán)境下，私人感情仍可以作為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治關(guān)系的一個因素來考慮。

四、總結(jié)

理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系，是在我國“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國”政治框架中，充分利用現(xiàn)有政治空間基礎(chǔ)上誕生的創(chuàng)新實踐，可有效促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定、村民利益最大化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本最小化、有利于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。關(guān)鍵是要強化黨和政府與鄉(xiāng)村社會的積極合作與互動：一方面，基層政府要重塑治理理念、轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力，把更多的關(guān)注放至鄉(xiāng)村公共服務(wù)方面，將具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理真正的轉(zhuǎn)交給村民自治組織及村民，并注重法治、公平與民主，來增強治理鄉(xiāng)村的民意基礎(chǔ)；另一方面，村民自治力量要不斷壯大，村民的自治、民主意識要不斷增強，在村務(wù)范圍內(nèi)真正實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育?？梢哉f，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系是鄉(xiāng)村治理良性發(fā)展的重要路徑之一。

參考文獻: ［1］胡錦濤,高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告。人民日報，2007－10－25(3)。

［2］王習(xí)明，鄉(xiāng)政管理與村民自治銜接的現(xiàn)存問題及對策。貴州民族學(xué)院學(xué)報，2000，(4)。

［3］麥佶妍，淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系。嶺南學(xué)刊，2008，(3)。［4］王德剛，基層政府與社區(qū)自治組織良性互動的實現(xiàn)。內(nèi)蒙古電大學(xué)刊，2008，(7)。