第一篇：關(guān)于殘疾人權(quán)益保障的建議

關(guān)于保障殘疾人合法權(quán)益問題的建議

隨著近年來國家對殘疾人事業(yè)重視程度的提高，殘疾人權(quán)益保障工作取得了比較明顯的成效，但仍然存在一些問題和不足。

一是殘疾人事業(yè)發(fā)展不平衡。雖然近年來加大了殘疾人事業(yè)的宣傳力度，但殘疾人政策法規(guī)尚未達(dá)到進(jìn)村入戶，殘疾人事業(yè)發(fā)展存在嚴(yán)重的不平衡現(xiàn)象，從對殘疾人事業(yè)的認(rèn)識、重視程度和具體組織實(shí)施上存在較大差距，對殘疾人事業(yè)關(guān)心不夠，嚴(yán)重制約了殘疾人事業(yè)的均衡發(fā)展。

二是殘疾人就業(yè)形勢不容樂觀。廣大農(nóng)村殘疾人由于各方面因素的制約，大多缺乏職業(yè)技能和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，自我就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)難度大；由于現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，尚未能興辦集中安排殘疾人就業(yè)的福利企業(yè)；殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)相對缺乏，不能滿足為殘疾人開展就業(yè)服務(wù)的實(shí)際需要；少數(shù)企業(yè)對殘疾人就業(yè)工作認(rèn)識上存在差距，對繳納殘疾人就業(yè)保障金有抵觸情緒。

三是殘疾人社會(huì)救助和保障水平有待進(jìn)一步提高。一是救助范圍不夠?qū)?。目前，我國雖實(shí)施了貧困重度殘疾人生活特別救助這一民生工程，但對殘疾人的救助和保障主要以低保劃線，這使得一些處在低保標(biāo)準(zhǔn)邊緣的殘疾人很少獲得有效的救助。二是救助金額偏低。現(xiàn)行的低保救助標(biāo)準(zhǔn)，只能解決吃飯問題，但殘疾人與健全人相比，除了日?；鹃_支

以外，還有一些特殊的開支。三是救助機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能不夠完善。雖然各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了殘聯(lián)，但目前突出的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘聯(lián)機(jī)構(gòu)配置與日益增多的殘聯(lián)工作業(yè)務(wù)不相適應(yīng)。

為此，我建議：

一、進(jìn)一步重視殘疾人事業(yè)，依法規(guī)范和推進(jìn)殘疾人權(quán)益保障工作。一是切實(shí)把殘疾人事業(yè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，把殘疾人工作列入重要議事日程，建立穩(wěn)定的殘疾人事業(yè)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。二是強(qiáng)化殘疾人事業(yè)的宣傳，將殘疾人權(quán)益保障法等法律法規(guī)納入普法計(jì)劃，增強(qiáng)全社會(huì)維護(hù)殘疾人合法權(quán)益的法制觀念。三是進(jìn)一步完善殘疾人工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，形成聯(lián)系順暢，協(xié)調(diào)有力，密切配合，齊抓共管的工作格局。四是加強(qiáng)殘聯(lián)組織建設(shè)，健全基層殘聯(lián)組織。

二、進(jìn)一步加大殘疾人就業(yè)工作協(xié)調(diào)力度，努力促進(jìn)殘疾人就業(yè)。要根據(jù)殘疾人的特定情況，建立殘疾人勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)網(wǎng)，在勞動(dòng)部門指導(dǎo)下，堅(jiān)持“集中與分散相結(jié)合”的殘疾人勞動(dòng)就業(yè)方針，開展殘疾人培訓(xùn)、能力評估、就業(yè)登記、就業(yè)介紹等系列化服務(wù)工作。政府要落實(shí)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的企業(yè)吸納有勞動(dòng)能力的殘疾人就業(yè)；要出臺激勵(lì)措施，動(dòng)員社會(huì)力量興辦福利企業(yè)集中安置殘疾人就業(yè)，勞動(dòng)保障部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對殘疾人勞動(dòng)權(quán)益保障的監(jiān)察，及時(shí)糾正用人單位在殘疾人權(quán)益保障方面的違法行為。

三、進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系建設(shè)，加大殘疾人社會(huì)保障力度。要嚴(yán)格落實(shí)中央堅(jiān)持重點(diǎn)保障和特殊扶助相結(jié)合、一般性制度安排和專項(xiàng)制度安排相結(jié)合的原則，將殘疾人作為重點(diǎn)對象切實(shí)納入城鄉(xiāng)社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利體系。一是確保殘疾人加入社會(huì)保險(xiǎn)。二是把社會(huì)救助尤其是殘疾人專項(xiàng)社會(huì)救助作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期殘疾人社會(huì)保障建設(shè)的重點(diǎn)。要在確保城鄉(xiāng)困難殘疾人普遍納入社會(huì)救助基本制度的基礎(chǔ)上，繼續(xù)鞏固和擴(kuò)大殘疾人專項(xiàng)政策措施，不斷擴(kuò)大救助范圍，提高保障標(biāo)準(zhǔn)和救助水平，使貧困殘疾人，尤其是重度殘疾、一戶多殘、老殘一體等特殊困難家庭基本生活、醫(yī)療康復(fù)等基本需求得到穩(wěn)定保障。三是加大殘疾人技能培訓(xùn)救助力度。建議由政府補(bǔ)助一定的啟動(dòng)資金，開展適合殘疾人特點(diǎn)的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，讓他們掌握一技之長，努力使其自食其力。四是重視加強(qiáng)對重性精神病患者的救助工作。要對這類人員進(jìn)行普查，落實(shí)管護(hù)措施；要將治療經(jīng)費(fèi)列入醫(yī)療保險(xiǎn)慢性病和大病救助，努力減輕醫(yī)療負(fù)擔(dān)。同時(shí)，要加大防范力度，采取校園封閉等措施，減少重性精神病人對社會(huì)的危害。

第二篇：我國殘疾人婚姻家庭權(quán)益保障問題研究

關(guān)鍵詞: 殘疾人/殘疾人保障法/婚姻/家庭/監(jiān)護(hù)/離婚

內(nèi)容 提要: 家庭是殘疾人生活的主要場所,甚至是他們賴以生存的唯一依靠。但他們在婚姻家庭生活中遇到了許多健康人難以想象的困難。殘疾人在婚姻家庭生活中遇到的主要 問題 有:結(jié)婚自由權(quán)難以實(shí)現(xiàn)；婚檢、孕檢率低；監(jiān)護(hù)規(guī)定不到位,養(yǎng)老問題沒有得到真正解決；離婚時(shí) 法律 沒有規(guī)定特殊的保障措施等。而《中華人民共和國殘疾人保障法》對殘疾人的婚姻家庭權(quán)益未作任何保障性的規(guī)定。因此,在修訂《中華人民共和國殘疾人保障法》時(shí),應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)保障殘疾人婚姻家庭權(quán)益的內(nèi)容,以切實(shí)保障他們的合法權(quán)益。家庭是殘疾人生活的主要載體,甚至是他們賴以生存的唯一依靠。但他們在婚姻家庭生活中卻遇到了許多健康人難以想象的問題和困難,而《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）中對此未作任何保障性的規(guī)定。在 中國 殘疾人聯(lián)合會(huì)（以下簡稱“殘聯(lián)”）的幫助下,筆者等在2005 年5 月至8 月選定北京市和青海省兩地展開調(diào)研工作,在調(diào)研的基礎(chǔ)上對《殘疾人保障法》提出修法建議,期望能填補(bǔ)我國殘疾人婚姻家庭權(quán)益保障立法的空白。在北京市的調(diào)研包括市、區(qū)和街道三級,筆者等全面接觸各類殘疾人,其目的是了解殘疾人婚姻家庭情況,并根據(jù)調(diào)查情況制定和修訂調(diào)查問卷。

在青海省的調(diào)研包括對州、市、縣及村的調(diào)查,調(diào)查采取了問卷調(diào)查、焦點(diǎn)小組和開調(diào)研會(huì)議相結(jié)合的 方法 ,盡可能全面地了解殘疾人的婚姻家庭情況和他們所面臨的問題與需求。課題組在青海向殘聯(lián)系統(tǒng)的工作人員分發(fā)了調(diào)查問卷,開展焦點(diǎn)小組訪談。同時(shí),還在青海省西寧市、青海省海北藏族自治州及海晏縣召開了調(diào)研會(huì)議,各地人大、婦聯(lián)、民政、衛(wèi)生、計(jì)生、司法、法律援助中心、公安、法院等相關(guān)部門的代表以及部分殘疾人工作者、法律工作者和殘疾人代表（包括各類殘疾人以及精神殘疾人和智力殘疾人的監(jiān)護(hù)人）參加了調(diào)研會(huì)議。在青海省的調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問卷750 份,回收有效問卷520 份。[1] 通過調(diào)查,課題組了解了殘疾人在婚姻家庭權(quán)益保障方面存在的主要問題以及殘疾人及其監(jiān)護(hù)人的各種需求和愿望,為課題組進(jìn)行對策 研究 和提出修法建議打下了良好的基礎(chǔ)。通過調(diào)研,筆者認(rèn)為,殘疾人在婚姻家庭生活中遇到的主要問題有:結(jié)婚自由權(quán)難以實(shí)現(xiàn)；婚檢、孕檢率低；監(jiān)護(hù)規(guī)定不到位,養(yǎng)老問題沒有得到真正解決；離婚時(shí)法律沒有規(guī)定特殊的保障措施,等等。有鑒于此,筆者特提出如下立法建議,以期對保障我國殘疾人的婚姻家庭權(quán)益有所助益。

一、采取積極措施,保障殘疾人的結(jié)婚自由權(quán)利

結(jié)婚自由是公民的憲法權(quán)利。每個(gè)公民都享有婚姻自由的權(quán)利,任何人不得加以干涉和限制。殘疾人作為公民的一分子,其結(jié)婚自由權(quán)利當(dāng)然受到國家法律的保護(hù)。但殘疾人畢竟是一個(gè)特殊的群體,他們的結(jié)婚自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)要比一般人困難得多,而現(xiàn)行法律和公共政策實(shí)際上并沒有對殘疾人這個(gè)特殊群體在實(shí)現(xiàn)結(jié)婚自由權(quán)利方面制定特別的保護(hù)或鼓勵(lì)措施,殘疾人結(jié)婚難的問題并沒有得到很好的解決。

一方面,殘疾人由于身體原因往往會(huì)造成生活上的不便,因此他們的日常生活常常需要?jiǎng)e人來幫助, 可以說他們比正常人更加渴望擁有婚姻和家庭。在青海省對520 名殘疾人進(jìn)行的調(diào)查顯示:大部分殘疾人的日常生活需他人協(xié)助或完全依賴他人,到了適婚年齡而未婚者中有70 % 的人均為日常生活需要他人協(xié)助或完全依賴他人者。在焦點(diǎn)小組的訪談中,已婚的殘疾人普遍認(rèn)為婚后生活水平有所提高,離婚者則多認(rèn)為離婚降低了自己生活水平。由此可見,殘疾人比正常人更需要婚姻生活,需要配偶的關(guān)心和協(xié)助。

另一方面,殘疾人在締結(jié)婚姻過程中遇到了很多困難。課題組在青海省的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有21 % 的適婚年齡殘疾人沒有結(jié)婚；在男性殘疾人中有29.3 % 的人在25 歲以后結(jié)婚,21.7 % 的人在30 歲以后結(jié)婚； 女性殘疾人中有能找到生活伴侶,能有個(gè)人相互扶持,共度一生。正如聯(lián)合國大會(huì)第37 屆會(huì)議通過的中所說:25.3 % 是在25 歲以后結(jié)婚,有9.6 % 是在30 歲以后結(jié)婚。殘疾人較該地區(qū)非殘疾人未婚比例高、平均結(jié)婚年齡晚。同時(shí)絕大部分殘疾人在締結(jié)婚姻方面態(tài)度非?，F(xiàn)實(shí),結(jié)婚的主要目的是為了能找到生活伴侶,能有個(gè)人相互扶持,共度一生。正如聯(lián)合國大會(huì)第37 屆會(huì)議通過的《關(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)綱領(lǐng)》“由于這些障礙,殘疾人往往很難或無法與他人發(fā)生密切的和親密的關(guān)系。那些被認(rèn)定為‘殘疾’的人,即使沒有功能方面的限制,也往往無法結(jié)婚和為人父母。人們現(xiàn)在日漸認(rèn)識到心智殘障的人對個(gè)人和 社會(huì) 關(guān)系包括兩性關(guān)系的需要的問題?！盵2] 由此看來,國家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)有結(jié)婚能力的殘疾人締結(jié)婚姻,組建家庭。各地可以根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)靈活制定一些政策使與殘疾人結(jié)婚者享受一定的優(yōu)惠條件,如解決城市戶口、提高社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)或減免稅收等,以便幫助殘疾人解決婚姻問題。

除了采取措施保障殘疾人的婚姻外,也要嚴(yán)格禁止干涉殘疾人婚姻自由的行為?？紤]到殘疾人的特殊性,他們的婚姻受到的干涉比非殘疾人要多,尤其是在殘疾人和非殘疾人結(jié)婚時(shí)往往遭到非殘疾人一方家人的反對,使他們不能自由地按照自己的意志締結(jié)婚姻。殘疾人結(jié)婚難的問題不僅給其自身帶來了痛苦,也給社會(huì)帶來了負(fù)擔(dān)和壓力。因此,國家應(yīng)當(dāng)采取措施保障殘疾人結(jié)婚的自由權(quán)利,禁止一切包辦、買賣婚姻和其他干涉殘疾人結(jié)婚自由的行為。

二、應(yīng)對殘疾人實(shí)行免費(fèi)婚檢和孕檢,以降低新生兒的出生缺陷率

優(yōu)生優(yōu)育事關(guān)下一代的健康和整個(gè)民族素質(zhì)的提高。據(jù)悉,我國是出生缺陷、殘疾高發(fā)國家,出生時(shí)即可發(fā)現(xiàn)的先天畸形兒每年達(dá)20 —30 萬人,再加上出生數(shù)月乃至數(shù)年后才顯現(xiàn)出來的缺陷,每年先天殘疾兒出生數(shù)量高達(dá)80 —120 萬人,占出生人口總數(shù)的4% —6%。[3]新生兒出生缺陷率上升與新生兒父母不進(jìn)行婚檢、孕檢有直接關(guān)系。對兒童早期出現(xiàn)的疾病越早發(fā)現(xiàn)越好,這樣可以進(jìn)行康復(fù) 治療 ,提高他們的生活質(zhì)量,減少殘疾兒童的數(shù)量。因此推行婚前檢查、孕期檢查、新生兒檢查和兒童保健十分必要。

殘疾人中有很大一部分是先天殘疾,他們?nèi)绻楹笊蔷哂羞z傳風(fēng)險(xiǎn)的,且遺傳風(fēng)險(xiǎn)大大高于非先天性殘疾人。因此,對他們應(yīng)當(dāng)作婚檢和孕檢,以防止新生兒的出生缺陷。但是,2003 年10 月1 日開始實(shí)施的新《婚姻登記條例》取消了“憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明辦理婚姻登記”的要求,導(dǎo)致婚檢率大大降低,這就使一些未作婚檢的殘疾人潛在的疾病不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。筆者認(rèn)為,國家應(yīng)采取措施鼓勵(lì)殘疾人在結(jié)婚時(shí)進(jìn)行婚前體檢,以及時(shí)發(fā)現(xiàn)疾病,減少遺傳風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)由于一部分殘疾人身體不便,在懷孕的時(shí)候更容易使胎兒受到 影響 ,因此孕期檢查對殘疾人來說也非常重要。為他們提供有針對性的醫(yī)學(xué)檢查,可減少不必要的出生缺陷。此外,加強(qiáng)對殘疾人的新生兒檢查和兒童保健,及早防治,也可以減少各類疾病的發(fā)生。

《中華人民共和**嬰保健法實(shí)施辦法》在婚前保健、孕產(chǎn)期保健、嬰兒保健的相關(guān)條款中,特別規(guī)定了對影響胎兒發(fā)育和嬰兒健康成長的不良因素應(yīng)加強(qiáng)醫(yī)學(xué)檢查和檢測,還規(guī)定了產(chǎn)前診斷和新生兒篩查的項(xiàng)目及有關(guān)內(nèi)容等。開展產(chǎn)前診斷,既可預(yù)防和減少殘疾兒出生,也能夠預(yù)防胎兒嚴(yán)重畸形的發(fā)生。有關(guān)專家指出,由于人類孕育胚胎受精卵子本身的質(zhì)量、基因遺傳缺陷、染色體變化、環(huán)境因素等影響,導(dǎo)致懷孕的胚胎中有一部分會(huì)不正常。有資料顯示,如果我國每年出生2 000 萬新生兒,則可有2.5-3 萬個(gè)先天愚型兒出生。每個(gè)患兒將消耗4-20 萬元,不僅社會(huì)消耗很大,人們的感情負(fù)擔(dān)也很重。[4] 但是,由于殘疾人的 經(jīng)濟(jì) 條件普遍比較差,收入比較低,支付婚檢、孕檢的費(fèi)用的確有困難。筆者等在青海省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)大部分殘疾人需要社會(huì)救濟(jì),90 % 以上的殘疾人人均月收入不足500 元,超過一半的殘疾人人均月收入在100 元以下。殘疾人婚前檢查、孕期檢查和嬰兒期檢查這三項(xiàng)檢查對他們來說是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)。因此,國家在鼓勵(lì)殘疾人進(jìn)行婚檢、孕檢的同時(shí),免除他們的檢查費(fèi)用非常必要。從實(shí)踐層面來看,免費(fèi)婚檢已經(jīng)在一些省、市推廣,具有可行性。自從國家取消了強(qiáng)制婚檢制度之后,出現(xiàn)了婚檢率大幅下降的趨勢,為了改變這一現(xiàn)狀,全國陸續(xù)有一些地方實(shí)行免費(fèi)婚檢。如在山西省潞城市（縣級市）、深圳市福田區(qū)等上百個(gè)地、縣級城市宣布實(shí)施免費(fèi)婚檢以后,廣東省率先宣布在全省范圍內(nèi)推廣免費(fèi)婚檢。緊隨其后,上海市也實(shí)行了免費(fèi)婚檢。各地在實(shí)行免費(fèi)婚檢后,婚檢率又有了明顯的回升,上海浦東新區(qū)實(shí)施免費(fèi)婚前檢查一個(gè)月,婚檢率已從原先的2% 上升為 目前 的26 %。同時(shí),在沒有取消強(qiáng)制婚檢之前,很多地方就規(guī)定了對殘疾人婚檢實(shí)行優(yōu)惠,如廣東省規(guī)定對殘疾人婚檢費(fèi)用優(yōu)惠50 %。因此,對殘疾人實(shí)行免費(fèi)婚檢具有可行性。而孕檢和婚檢對新生兒的健康具有同樣重要的作用,對殘疾人的孕檢也應(yīng)當(dāng)實(shí)行免費(fèi),并應(yīng)該為殘疾人的新生兒檢查和兒童保健提供便利、優(yōu)惠的條件。

三、明確規(guī)定成年殘疾人的監(jiān)護(hù)人,設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度

（一）明確規(guī)定成年殘疾人的監(jiān)護(hù)人

監(jiān)護(hù)是依照法律的規(guī)定,對特定 自然 人的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)的法律制度,該制度以保護(hù)限制民事行為能力人、無民事行為能力人的合法權(quán)益為目的。監(jiān)護(hù)不僅是一種權(quán)利,更是一種義務(wù)。因此,監(jiān)護(hù)制度體現(xiàn)了國家公權(quán)力對家庭自治領(lǐng)域的干預(yù)和介入,以達(dá)到由非親屬或由國家填補(bǔ)親屬監(jiān)護(hù)的不足或無親屬監(jiān)護(hù)的空缺。

在調(diào)研過程中筆者發(fā)現(xiàn)殘疾人的監(jiān)護(hù)人主要由殘疾人的父母擔(dān)任。未成年殘疾子女的父母大多生存,撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)問題并不突出,且法律對未成年人的法定監(jiān)護(hù)人有明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國婚姻法》（以下簡稱《婚姻法》）第28-29 條規(guī)定了有負(fù)擔(dān)能力的祖父母、外祖父母、兄、姐對父母已經(jīng)死亡或父母無負(fù)擔(dān)能力的未成年人有撫養(yǎng)義務(wù),但是對成年人則沒有規(guī)定其撫養(yǎng)義務(wù)。因此,父母死亡后,對成年殘疾人的監(jiān)護(hù)就成為問題。只能比照《中華人民共和國民法通則》第17 條的規(guī)定,對無民事行為能力或限制民事行為能力的精神病人可以設(shè)立監(jiān)護(hù)人,其監(jiān)護(hù)順序是:配偶、父母、成年子女、其他近親屬、關(guān)系密切的經(jīng)精神病人所在單位或精神病人住所地的居委會(huì)、村委會(huì)同意的其他親屬朋友。

通常已婚殘疾人的健全配偶是殘疾人的監(jiān)護(hù)人,如果配偶是無民事行為能力或限制行為能力人,或者配偶死亡、喪失意思表示能力或者配偶擔(dān)任監(jiān)護(hù)人不利于維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益的,由殘疾人的父母作為監(jiān)護(hù)人。有成年并且有監(jiān)護(hù)能力的子女的,由成年子女擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。如果上述監(jiān)護(hù)人都不存在或不能維護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益的,由祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女等近親屬中有監(jiān)護(hù)能力的擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。

第三篇：關(guān)于保障我國殘疾人就業(yè)權(quán)益的提案（定稿）

關(guān)于保障我國殘疾人就業(yè)權(quán)益的提案

摘要：全國政協(xié)十一屆四次會(huì)議提案第0204號

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_ 案 由:關(guān)于保障我國殘疾人就業(yè)權(quán)益的提案

審查意見：建議國務(wù)院交由主辦單位中國殘聯(lián)會(huì)同民政部辦理 提 案 人：施耀忠 主 題 詞：殘疾人,就業(yè) 提案形式：個(gè)人提案 內(nèi) 容：

殘疾，是殘疾人的不幸，也是全社會(huì)的傷痛；殘疾，是一種生理缺陷，也是一個(gè)社會(huì)問題。殘疾人由于身體的殘缺，在就業(yè)過程中面臨許多困難，因而也成為社會(huì)上有特殊困難的群體，亟須全社會(huì)的關(guān)心和關(guān)愛。2007年5月公布的《第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，全國處于就業(yè)年齡的殘疾人有3493萬人，占?xì)埣踩丝诘?2.1%，有858萬達(dá)到就業(yè)年齡、有勞動(dòng)能力的殘疾人沒有實(shí)現(xiàn)就業(yè)，而且每年還將新增殘疾人勞動(dòng)力30萬人左右?！?010全國殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測報(bào)告》顯示，城鎮(zhèn)殘疾人登記失業(yè)率為8.6%，是全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.3%的2倍，殘疾人就業(yè)形勢依然嚴(yán)峻。

我國殘疾人就業(yè)面臨的挑戰(zhàn)主要有：一是就業(yè)崗位問題，由于全社會(huì)就業(yè)形勢嚴(yán)峻，因此殘疾人就業(yè)壓力大，就業(yè)崗位缺乏，嚴(yán)重影響到殘疾人的就業(yè)。二是社會(huì)認(rèn)識問題，用人單位對殘疾人的能力認(rèn)識不足，認(rèn)為不管什么職位，健全人一定比殘疾人勝任。三是就業(yè)能力問題，殘疾人由于身體條件所限，受教育程度較低，因此就業(yè)競爭力較弱，就業(yè)選擇余地較少。四是就業(yè)服務(wù)問題，殘疾人就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)不夠完善，就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)不夠健全，就業(yè)服務(wù)水平有待提高。五是就業(yè)質(zhì)量問題，已經(jīng)就業(yè)的殘疾人，存在著就業(yè)質(zhì)量不高的問題，造成就業(yè)不穩(wěn)定。

中共十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出：“支持殘疾人事業(yè)發(fā)展，健全殘疾人服務(wù)體系。”就業(yè)是民生之本，讓更多有勞動(dòng)能力的殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，使殘疾人與健全人一樣，有機(jī)會(huì)通過勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值，為社會(huì)做出貢獻(xiàn)，使自身獲得發(fā)展，是殘疾人改善生活狀況、提高社會(huì)地位、參與社會(huì)生活最重要的基礎(chǔ)，是殘疾人實(shí)現(xiàn)人生美好價(jià)值最重要的途徑，保障我國殘疾人就業(yè)權(quán)益，是各級黨委和政府的重要職責(zé)，為此，提出以下建議。

一、穩(wěn)定殘疾人集中就業(yè)

各級黨委和政府要進(jìn)一步貫徹落實(shí)福利企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，完善扶持保護(hù)措施，確保國家讓稅部分用于企業(yè)發(fā)展和改善殘疾人職工的生活，切實(shí)做好福利企業(yè)的服務(wù)工作，為福利企業(yè)鞏固和發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境；要加快福利企業(yè)改革、改組和改造的步伐，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管理，切實(shí)幫助福利企業(yè)解決改革和發(fā)展中面臨的困難，提高企業(yè)管理水平和市場競爭力，穩(wěn)定殘疾人集中就業(yè)。

二、鼓勵(lì)殘疾人自主創(chuàng)業(yè)

各級黨委和政府要鼓勵(lì)殘疾人個(gè)人或自愿組織起來自主創(chuàng)業(yè)，在有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，給予更多的優(yōu)惠和照顧，以幫助解決小額貸款、簡化開業(yè)辦證手續(xù)和降低經(jīng)營成本等問題；要因地制宜、因人而異，積極幫助殘疾人創(chuàng)業(yè)，如開辦書報(bào)亭、彩票銷售點(diǎn)、早餐供應(yīng)點(diǎn)等，引導(dǎo)殘疾人自強(qiáng)自立；要支持殘聯(lián)組織充分利用現(xiàn)有的服務(wù)體系，幫助殘疾人解決自主創(chuàng)業(yè)過程中遇到的具體困難和問題。

三、推進(jìn)殘疾人分散就業(yè)

各級黨委和政府要加大宣傳力度，消除社會(huì)對殘疾人就業(yè)的偏見，引導(dǎo)用人單位依法按比例安排殘疾人就業(yè)，避免出現(xiàn)安置再下崗、下崗再安置的不良循環(huán)；要通過政府出資購買適宜殘疾人工作的公益崗位、開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位等措施，幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)靈活就業(yè)；要切實(shí)將國家關(guān)于農(nóng)村扶貧開發(fā)和支農(nóng)惠農(nóng)的政策措施落實(shí)到農(nóng)村貧困殘疾人家庭，扶持農(nóng)村殘疾人從事種養(yǎng)業(yè)、手工業(yè)和多種經(jīng)營，有序組織農(nóng)村殘疾人轉(zhuǎn)移就業(yè)，幫助農(nóng)村殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

四、提高殘疾人就業(yè)能力

各級黨委和政府要大力發(fā)展殘疾人教育，提高殘疾兒童接受義務(wù)教育的比例，擴(kuò)大殘疾人接受高等教育機(jī)會(huì)，大力發(fā)展殘疾人職業(yè)教育，提高殘疾人受教育水平，全面提高殘疾人勞動(dòng)就業(yè)素質(zhì)；要建立教育、培訓(xùn)和就業(yè)相結(jié)合的工作機(jī)制，把殘疾人的就業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入各級財(cái)政預(yù)算，根據(jù)各類殘疾人的特點(diǎn)和市場需求，為殘疾人提供全方位、多領(lǐng)域、實(shí)用性強(qiáng)、見效快的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高殘疾人的就業(yè)能力。

五、強(qiáng)化殘疾人就業(yè)服務(wù)

各級黨委和政府要進(jìn)一步健全殘疾人就業(yè)服務(wù)體系，建立殘疾人就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，納入當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一管理，為殘疾人提供就業(yè)登記、信息咨詢、職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)；要加強(qiáng)殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，配備工作人員，建立服務(wù)場所，完善服務(wù)功能，把經(jīng)費(fèi)納入各級財(cái)政預(yù)算；要隨時(shí)掌握殘疾人接受就業(yè)技能培訓(xùn)后的就業(yè)狀況，做好跟蹤服務(wù)，提高殘疾人的擇業(yè)能力。

六、完善殘疾人就業(yè)政策

各級黨委和政府要借鑒國際社會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善殘疾人就業(yè)政策措施，比如同等條件下政府采購應(yīng)優(yōu)先購買殘疾人集中就業(yè)單位的產(chǎn)品和服務(wù)；對某些適合殘疾人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品，通過對其提供保護(hù)性壟斷以穩(wěn)定殘疾人就業(yè)；對殘疾人集中就業(yè)企業(yè)提供貸款貼息；運(yùn)用殘疾人就業(yè)保障金扶持集中安置殘疾人就業(yè)的福利企業(yè)，用于補(bǔ)償其使用殘疾職工的一部分成本，提高企業(yè)的市場競爭力等。

七、加強(qiáng)殘疾人就業(yè)監(jiān)察

各級黨委和政府要支持勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)將依法按比例安排殘疾人就業(yè)納入勞動(dòng)監(jiān)察范圍，組織專門力量，對殘疾人按比例就業(yè)落實(shí)情況以及殘疾職工的勞動(dòng)保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)察；要支持殘聯(lián)組織發(fā)揮好橋梁紐帶作用，與勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)密切配合，使殘疾人就業(yè)監(jiān)察工作制度化、規(guī)范化，依法全面推行按比例安排殘疾人就業(yè)。

來源：中國政協(xié)網(wǎng)

第四篇：我國殘疾人婚姻家庭權(quán)益保障問題研究

關(guān)鍵詞: 殘疾人/殘疾人保障法/婚姻/家庭/監(jiān)護(hù)/離婚

內(nèi)容提要: 家庭是殘疾人生活的主要場所，甚至是他們賴以生存的唯一依靠。但他們在婚姻家庭生活中遇到了許多健康人難以想象的困難。殘疾人在婚姻家庭生活中遇到的主要問題有:結(jié)婚自由權(quán)難以實(shí)現(xiàn)；婚檢、孕檢率低；監(jiān)護(hù)規(guī)定不到位，養(yǎng)老問題沒有得到真正解決；離婚時(shí)法律沒有規(guī)定特殊的保障措施等。而《中華人民共和國殘疾人保障法》對殘疾人的婚姻家庭權(quán)益未作任何保障性的規(guī)定。因此，在修訂《中華人民共和國殘疾人保障法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)保障殘疾人婚姻家庭權(quán)益的內(nèi)容，以切實(shí)保障他們的合法權(quán)益。

家庭是殘疾人生活的主要載體，甚至是他們賴以生存的唯一依靠。但他們在婚姻家庭生活中卻遇到了許多健康人難以想象的問題和困難，而《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）中對此未作任何保障性的規(guī)定。在中國殘疾人聯(lián)合會(huì)（以下簡稱“殘聯(lián)”）的幫助下，筆者等在2005 年5 月至8 月選定北京市和青海省兩地展開調(diào)研工作，在調(diào)研的基礎(chǔ)上對《殘疾人保障法》提出修法建議，期望能填補(bǔ)我國殘疾人婚姻家庭權(quán)益保障立法的空白。

在北京市的調(diào)研包括市、區(qū)和街道三級，筆者等全面接觸各類殘疾人，其目的是了解殘疾人婚姻家庭情況，并根據(jù)調(diào)查情況制定和修訂調(diào)查問卷。

在青海省的調(diào)研包括對州、市、縣及村的調(diào)查，調(diào)查采取了問卷調(diào)查、焦點(diǎn)小組和開調(diào)研會(huì)議相結(jié)合的方法，盡可能全面地了解殘疾人的婚姻家庭情況和他們所面臨的問題與需求。課題組在青海向殘聯(lián)系統(tǒng)的工作人員分發(fā)了調(diào)查問卷，開展焦點(diǎn)小組訪談。同時(shí)，還在青海省西寧市、青海省海北藏族自治州及海晏縣召開了調(diào)研會(huì)議，各地人大、婦聯(lián)、民政、衛(wèi)生、計(jì)生、司法、法律援助中心、公安、法院等相關(guān)部門的代表以及部分殘疾人工作者、法律工作者和殘疾人代表（包括各類殘疾人以及精神殘疾人和智力殘疾人的監(jiān)護(hù)人）參加了調(diào)研會(huì)議。在青海省的調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問卷750 份，回收有效問卷520 份。[1]

通過調(diào)查，課題組了解了殘疾人在婚姻家庭權(quán)益保障方面存在的主要問題以及殘疾人及其監(jiān)護(hù)人的各種需求和愿望，為課題組進(jìn)行對策研究和提出修法建議打下了良好的基礎(chǔ)。

通過調(diào)研，筆者認(rèn)為，殘疾人在婚姻家庭生活中遇到的主要問題有:結(jié)婚自由權(quán)難以實(shí)現(xiàn)；婚檢、孕檢率低；監(jiān)護(hù)規(guī)定不到位，養(yǎng)老問題沒有得到真正解決；離婚時(shí)法律沒有規(guī)定特殊的保障措施，等等。有鑒于此，筆者特提出如下立法建議，以期對保障我國殘疾人的婚姻家庭權(quán)益有所助益。

一、采取積極措施，保障殘疾人的結(jié)婚自由權(quán)利

結(jié)婚自由是公民的憲法權(quán)利。每個(gè)公民都享有婚姻自由的權(quán)利，任何人不得加以干涉和限制。殘疾人作為公民的一分子，其結(jié)婚自由權(quán)利當(dāng)然受到國家法律的保護(hù)。但殘疾人畢竟是一個(gè)特殊的群體，他們的結(jié)婚自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)要比一般人困難得多，而現(xiàn)行法律和公共政策實(shí)際上并沒有對殘疾人這個(gè)特殊群體在實(shí)現(xiàn)結(jié)婚自由權(quán)利方面制定特別的保護(hù)或鼓勵(lì)措施，殘疾人結(jié)婚難的問題并沒有得到很好的解決。

一方面，殘疾人由于身體原因往往會(huì)造成生活上的不便，因此他們的日常生活常常需要?jiǎng)e人來幫助，可以說他們比正常人更加渴望擁有婚姻和家庭。在青海省對520 名殘疾人進(jìn)行的調(diào)查顯示:大部分殘疾人的日常生活需他人協(xié)助或完全依賴他人，到了適婚年齡而未婚者中有70 % 的人均為日常生活需要他人協(xié)助或完全依賴他人者。在焦點(diǎn)小組的訪談中，已婚的殘疾人普遍認(rèn)為婚后生活水平有所提高，離婚者則多認(rèn)為離婚降低了自己生活水平。由此可見，殘疾人比正常人更需要婚姻生活，需要配偶的關(guān)心和協(xié)助。

另一方面，殘疾人在締結(jié)婚姻過程中遇到了很多困難。課題組在青海省的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有21 % 的適婚年齡殘疾人沒有結(jié)婚；在男性殘疾人中有29.3 % 的人在25 歲以后結(jié)婚，21.7 % 的人在30 歲以后結(jié)婚； 女性殘疾人中有能找到生活伴侶，能有個(gè)人相互扶持，共度一生。正如聯(lián)合國大會(huì)第37 屆會(huì)議通過的中所說:25.3 % 是在25 歲以后結(jié)婚，有9.6 % 是在30 歲以后結(jié)婚。殘疾人較該地區(qū)非殘疾人未婚比例高、平均結(jié)婚年齡晚。同時(shí)絕大部分殘疾人在締結(jié)婚姻方面態(tài)度非常現(xiàn)實(shí)，結(jié)婚的主要目的是為了能找到生活伴侶，能有個(gè)人相互扶持，共度一生。正如聯(lián)合國大會(huì)第37 屆會(huì)議通過的《關(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)綱領(lǐng)》“由于這些障礙，殘疾人往往很難或無法與他人發(fā)生密切的和親密的關(guān)系。那些被認(rèn)定為'殘疾'的人，即使沒有功能方面的限制，也往往無法結(jié)婚和為人父母。人們現(xiàn)在日漸認(rèn)識到心智殘障的人對個(gè)人和社會(huì)關(guān)系包括兩性關(guān)系的需要的問題?！盵2]

由此看來，國家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)有結(jié)婚能力的殘疾人締結(jié)婚姻，組建家庭。各地可以根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)靈活制定一些政策使與殘疾人結(jié)婚者享受一定的優(yōu)惠條件，如解決城市戶口、提高社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)或減免稅收等，以便幫助殘疾人解決婚姻問題。

除了采取措施保障殘疾人的婚姻外，也要嚴(yán)格禁止干涉殘疾人婚姻自由的行為?？紤]到殘疾人的特殊性，他們的婚姻受到的干涉比非殘疾人要多，尤其是在殘疾人和非殘疾人結(jié)婚時(shí)往往遭到非殘疾人一方家人的反對，使他們不能自由地按照自己的意志締結(jié)婚姻。殘疾人結(jié)婚難的問題不僅給其自身帶來了痛苦，也給社會(huì)帶來了負(fù)擔(dān)和壓力。因此，國家應(yīng)當(dāng)采取措施保障殘疾人結(jié)婚的自由權(quán)利，禁止一切包辦、買賣婚姻和其他干涉殘疾人結(jié)婚自由的行為。

二、應(yīng)對殘疾人實(shí)行免費(fèi)婚檢和孕檢，以降低新生兒的出生缺陷率

優(yōu)生優(yōu)育事關(guān)下一代的健康和整個(gè)民族素質(zhì)的提高。據(jù)悉，我國是出生缺陷、殘疾高發(fā)國家，出生時(shí)即可發(fā)現(xiàn)的先天畸形兒每年達(dá)20 —30 萬人，再加上出生數(shù)月乃至數(shù)年后才顯現(xiàn)出來的缺陷，每年先天殘疾兒出生數(shù)量高達(dá)80 —120 萬人，占出生人口總數(shù)的4% —6%.[3]新生兒出生缺陷率上升與新生兒父母不進(jìn)行婚檢、孕檢有直接關(guān)系。對兒童早期出現(xiàn)的疾病越早發(fā)現(xiàn)越好，這樣可以進(jìn)行康復(fù)治療，提高他們的生活質(zhì)量，減少殘疾兒童的數(shù)量。因此推行婚前檢查、孕期檢查、新生兒檢查和兒童保健十分必要。

殘疾人中有很大一部分是先天殘疾，他們?nèi)绻楹笊蔷哂羞z傳風(fēng)險(xiǎn)的，且遺傳風(fēng)險(xiǎn)大大高于非先天性殘疾人。因此，對他們應(yīng)當(dāng)作婚檢和孕檢，以防止新生兒的出生缺陷。但是，2003 年10 月1 日開始實(shí)施的新《婚姻登記條例》取消了“憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明辦理婚姻登記”的要求，導(dǎo)致婚檢率大大降低，這就使一些未作婚檢的殘疾人潛在的疾病不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，國家應(yīng)采取措施鼓勵(lì)殘疾人在結(jié)婚時(shí)進(jìn)行婚前體檢，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)疾病，減少遺傳風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)由于一部分殘疾人身體不便，在懷孕的時(shí)候更容易使胎兒受到影響，因此孕期檢查對殘疾人來說也非常重要。為他們提供有針對性的醫(yī)學(xué)檢查，可減少不必要的出生缺陷。此外，加強(qiáng)對殘疾人的新生兒檢查和兒童保健，及早防治，也可以減少各類疾病的發(fā)生。

《中華人民共和**嬰保健法實(shí)施辦法》在婚前保健、孕產(chǎn)期保健、嬰兒保健的相關(guān)條款中，特別規(guī)定了對影響胎兒發(fā)育和嬰兒健康成長的不良因素應(yīng)加強(qiáng)醫(yī)學(xué)檢查和檢測，還規(guī)定了產(chǎn)前診斷和新生兒篩查的項(xiàng)目及有關(guān)內(nèi)容等。開展產(chǎn)前診斷，既可預(yù)防和減少殘疾兒出生，也能夠預(yù)防胎兒嚴(yán)重畸形的發(fā)生。有關(guān)專家指出，由于人類孕育胚胎受精卵子本身的質(zhì)量、基因遺傳缺陷、染色體變化、環(huán)境因素等影響，導(dǎo)致懷孕的胚胎中有一部分會(huì)不正常。有資料顯示，如果我國每年出生2 000 萬新生兒，則可有2.5-3 萬個(gè)先天愚型兒出生。每個(gè)患兒將消耗4-20 萬元，不僅社會(huì)消耗很大，人們的感情負(fù)擔(dān)也很重。[4]

但是，由于殘疾人的經(jīng)濟(jì)條件普遍比較差，收入比較低，支付婚檢、孕檢的費(fèi)用的確有困難。筆者等在青海省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)大部分殘疾人需要社會(huì)救濟(jì)，90 % 以上的殘疾人人均月收入不足500 元，超過一半的殘疾人人均月收入在100 元以下。殘疾人婚前檢查、孕期檢查和嬰兒期檢查這三項(xiàng)檢查對他們來說是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)。因此，國家在鼓勵(lì)殘疾人進(jìn)行婚檢、孕檢的同時(shí)，免除他們的檢查費(fèi)用非常必要。從實(shí)踐層面來看，免費(fèi)婚檢已經(jīng)在一些省、市推廣，具有可行性。自從國家取消了強(qiáng)制婚檢制度之后，出現(xiàn)了婚檢率大幅下降的趨勢，為了改變這一現(xiàn)狀，全國陸續(xù)有一些地方實(shí)行免費(fèi)婚檢。如在山西省潞城市（縣級市）、深圳市福田區(qū)等上百個(gè)地、縣級城市宣布實(shí)施免費(fèi)婚檢以后，廣東省率先宣布在全省范圍內(nèi)推廣免費(fèi)婚檢。緊隨其后，上海市也實(shí)行了免費(fèi)婚檢。各地在實(shí)行免費(fèi)婚檢后，婚檢率又有了明顯的回升，上海浦東新區(qū)實(shí)施免費(fèi)婚前檢查一個(gè)月，婚檢率已從原先的2% 上升為目前的26 %.同時(shí)，在沒有取消強(qiáng)制婚檢之前，很多地方就規(guī)定了對殘疾人婚檢實(shí)行優(yōu)惠，如廣東省規(guī)定對殘疾人婚檢費(fèi)用優(yōu)惠50 %.因此，對殘疾人實(shí)行免費(fèi)婚檢具有可行性。而孕檢和婚檢對新生兒的健康具有同樣重要的作用，對殘疾人的孕檢也應(yīng)當(dāng)實(shí)行免費(fèi)，并應(yīng)該為殘疾人的新生兒檢查和兒童保健提供便利、優(yōu)惠的條件。

三、明確規(guī)定成年殘疾人的監(jiān)護(hù)人，設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度

（一）明確規(guī)定成年殘疾人的監(jiān)護(hù)人

監(jiān)護(hù)是依照法律的規(guī)定，對特定自然人的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)的法律制度，該制度以保護(hù)限制民事行為能力人、無民事行為能力人的合法權(quán)益為目的。監(jiān)護(hù)不僅是一種權(quán)利，更是一種義務(wù)。因此，監(jiān)護(hù)制度體現(xiàn)了國家公權(quán)力對家庭自治領(lǐng)域的干預(yù)和介入，以達(dá)到由非親屬或由國家填補(bǔ)親屬監(jiān)護(hù)的不足或無親屬監(jiān)護(hù)的空缺。

在調(diào)研過程中筆者發(fā)現(xiàn)殘疾人的監(jiān)護(hù)人主要由殘疾人的父母擔(dān)任。未成年殘疾子女的父母大多生存，撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)問題并不突出，且法律對未成年人的法定監(jiān)護(hù)人有明確的規(guī)定。《中華人民共和國婚姻法》（以下簡稱《婚姻法》）第28-29 條規(guī)定了有負(fù)擔(dān)能力的祖父母、外祖父母、兄、姐對父母已經(jīng)死亡或父母無負(fù)擔(dān)能力的未成年人有撫養(yǎng)義務(wù)，但是對成年人則沒有規(guī)定其撫養(yǎng)義務(wù)。因此，父母死亡后，對成年殘疾人的監(jiān)護(hù)就成為問題。只能比照《中華人民共和國民法通則》第17 條的規(guī)定，對無民事行為能力或限制民事行為能力的精神病人可以設(shè)立監(jiān)護(hù)人，其監(jiān)護(hù)順序是:配偶、父母、成年子女、其他近親屬、關(guān)系密切的經(jīng)精神病人所在單位或精神病人住所地的居委會(huì)、村委會(huì)同意的其他親屬朋友。

通常已婚殘疾人的健全配偶是殘疾人的監(jiān)護(hù)人，如果配偶是無民事行為能力或限制行為能力人，或者配偶死亡、喪失意思表示能力或者配偶擔(dān)任監(jiān)護(hù)人不利于維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益的，由殘疾人的父母作為監(jiān)護(hù)人。有成年并且有監(jiān)護(hù)能力的子女的，由成年子女擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。如果上述監(jiān)護(hù)人都不存在或不能維護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益的，由祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女等近親屬中有監(jiān)護(hù)能力的擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。

筆者等在青海省海晏縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，喪失勞動(dòng)能力的重度殘疾人占?xì)埣踩丝倲?shù)的16 %.這部分殘疾人基本上沒有生活自理能力且無法締結(jié)婚姻關(guān)系，他們的日常生活完全依靠父母或親友幫助，一旦家庭遭遇變故或父母死亡，他們的生活起居難以得到照料，更談不上實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利。喪失部分勞動(dòng)能力的殘疾人占?xì)埣踩丝倲?shù)的20 %.這部分殘疾人盡管大多數(shù)存在婚姻關(guān)系，但殘疾人之間通婚的數(shù)量較多，其配偶往往也不能擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，多數(shù)情況下是由與殘疾人一起生活的父母擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。而殘疾人與健康人之間的婚姻大多不穩(wěn)定，極易被對方拋棄。同時(shí)，如果擔(dān)任殘疾人的監(jiān)護(hù)人有經(jīng)濟(jì)利益可圖時(shí)，許多親屬又都會(huì)爭做殘疾人的監(jiān)護(hù)人。

目前，對于沒有結(jié)婚，或者離婚、喪偶后又沒有成年子女的成年殘疾人由誰擔(dān)任監(jiān)護(hù)人法律是沒有明確規(guī)定的，而這部分殘疾人恰恰是最需要得到法律保護(hù)的。對此，殘疾人的父母非常擔(dān)憂，他們極為擔(dān)心自己身故后殘疾子女的生活由誰來照料。因此，筆者認(rèn)為，對于無勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的成年殘疾人應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定監(jiān)護(hù)人，并適當(dāng)擴(kuò)大《婚姻法》規(guī)定的扶養(yǎng)人范圍，其順位為:配偶、父母、成年子女、兄弟姐妹、其他近親屬。對擔(dān)任監(jiān)護(hù)人有爭議的，由殘疾人住所地的基層民政部門在有監(jiān)護(hù)資格的親屬中指定；對指定不服提起訴訟的，由人民法院裁決。沒有上述監(jiān)護(hù)人或者上述親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人不利于殘疾人的，由殘疾人住所地的基層民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。國家對于上述無勞動(dòng)能力、無法定監(jiān)護(hù)人或法定監(jiān)護(hù)人不具有扶養(yǎng)能力且無生活來源的殘疾人予以供養(yǎng)，以確保他們的生存權(quán)。監(jiān)護(hù)人的職責(zé)應(yīng)當(dāng)包括:保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的身體健康，照顧被監(jiān)護(hù)人的生活，管理和保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，代理被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行民事活動(dòng)，對被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行管理和教育，在被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益受到侵害或者與人發(fā)生爭議時(shí)，代理其進(jìn)行訴訟。[5]

（二）設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度

為了更好地保障被監(jiān)護(hù)殘疾人的利益，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度是對監(jiān)護(hù)人管理財(cái)產(chǎn)的行為以及其他與監(jiān)護(hù)相關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督，并且在被監(jiān)護(hù)人的利益受到監(jiān)護(hù)人的侵犯時(shí)維護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益的制度。目前大多數(shù)國家和地區(qū)在監(jiān)護(hù)制度中均規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可以是自然人，也可以是法人。在具體制度設(shè)計(jì)上主要有三種方式:一是由親屬會(huì)議確定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。如《法國民法典》第407 條、第420 條規(guī)定任何監(jiān)護(hù)中都必須有監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人由親屬會(huì)議在其成員中選任。二是由親屬會(huì)議履行監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)。如《澳門民法典》第1807-1816 條對監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的設(shè)置作出了明確具體的規(guī)定。其第1810 條規(guī)定，親屬會(huì)議有權(quán)監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履行職務(wù)之方式。親屬會(huì)議由2 名親屬和檢察院人員組成，如無親屬，則在父母的朋友、鄰居或其他關(guān)心該被監(jiān)護(hù)人的人士中選定。三是設(shè)立監(jiān)護(hù)行政官署或監(jiān)護(hù)法院，履行監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)。如瑞士的監(jiān)護(hù)官署、德國的監(jiān)護(hù)法院等，以加強(qiáng)對監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督。[6]

我國現(xiàn)行立法雖然沒有明確規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，但是《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第20 條有所涉及，只是沒有形成制度。該條規(guī)定監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者侵害了被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益，其他有監(jiān)護(hù)資格的人或者單位向人民法院起訴，要求監(jiān)護(hù)人承擔(dān)民事責(zé)任的，按照普通程序?qū)徖恚灰笞兏O(jiān)護(hù)關(guān)系的，按照特別程序?qū)徖?；既要求承?dān)民事責(zé)任又要求變更監(jiān)護(hù)關(guān)系的，分別審理。

筆者認(rèn)為，在《殘疾人保障法》中應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度。除殘疾人的父母和民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人外，由其他親屬擔(dān)任殘疾人監(jiān)護(hù)人的，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)護(hù)監(jiān)督人對其監(jiān)護(hù)行為予以監(jiān)督，以保障殘疾人的合法權(quán)益。一般而言，父母在擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，由于父母、子女之間存在血緣親情關(guān)系，通常情況下父母總是會(huì)積極地維護(hù)自己子女的利益，不需要設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。父母一旦侵犯子女利益，可以按照《婚姻法》及相關(guān)法律的規(guī)定處理。民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人如果侵犯被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的，可以按照相關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定處理。父母之外的其他親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，則需要設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，以加強(qiáng)對殘疾人監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督，確保監(jiān)護(hù)人的利益不會(huì)與殘疾人的利益發(fā)生沖突。

隨著社會(huì)的發(fā)展，我國傳統(tǒng)的大家族已經(jīng)逐漸消失，核心家庭成為現(xiàn)代家庭的主導(dǎo)模式。在監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的設(shè)置上不應(yīng)再以傳統(tǒng)的親屬會(huì)議作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，也不便于涉及被監(jiān)護(hù)人父母的朋友、鄰居、其他關(guān)心被監(jiān)護(hù)人的人士乃至檢察官等。否則不僅范圍相當(dāng)廣泛，而且監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督難以到位。同時(shí)由于我國人口眾多，分布廣泛，這就決定了國家機(jī)關(guān)很難直接承擔(dān)主要應(yīng)當(dāng)由家庭承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)任。因此根據(jù)我國實(shí)際情況，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人應(yīng)當(dāng)由有監(jiān)護(hù)資格但不擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的親屬擔(dān)任，并首先由他們協(xié)商確定，協(xié)商不成的由殘疾人住所地的基層民政部門在有監(jiān)護(hù)資格的親屬中指定。

四、在離婚制度中確立保障殘疾人利益的原則

（一）一方婚后嚴(yán)重致殘，對他方的離婚自由應(yīng)予以適當(dāng)限制

筆者等在北京市和青海省的調(diào)查均表明社會(huì)上存在著一方婚后致殘、另一方立即提出離婚的情況，這對受到身體和精神雙重打擊的殘疾人而言是相當(dāng)殘酷、難以接受的。很多殘疾人呼吁應(yīng)當(dāng)采取措施在一定時(shí)期內(nèi)保護(hù)他們的婚姻，維護(hù)他們的利益。筆者也認(rèn)為，對于婚后嚴(yán)重致殘的，應(yīng)當(dāng)給殘疾人一段生理和心理的治療、康復(fù)期，另一方要求離婚的，一般不應(yīng)當(dāng)允許立即離婚；在治療結(jié)束或康復(fù)期結(jié)束后，或久治不愈、夫妻關(guān)系已無法維持的，經(jīng)妥善安排好殘疾人一方的生活、醫(yī)療、監(jiān)護(hù)等問題后，可以準(zhǔn)予離婚。也就是說，對殘疾人婚姻的保護(hù)是有條件的。首先，致殘的結(jié)果必須在婚后發(fā)生，且傷殘程度嚴(yán)重，需要進(jìn)行治療康復(fù)。其次，對因一方致殘而要求離婚的配偶他方的離婚自由，予以一定的限制。這種限制具體體現(xiàn)為兩點(diǎn):一是在致殘后的治療期內(nèi)一般不允許離婚。二是在結(jié)束治療后，或因久治不愈、雙方感情確已破裂、夫妻關(guān)系無法維持的，非殘疾人一方在妥善安排好殘疾人一方的生活、醫(yī)療、監(jiān)護(hù)等問題后，方可準(zhǔn)予離婚。

一方婚后嚴(yán)重致殘，對他方離婚自由予以適當(dāng)限制的理由如下: 夫妻間的相互扶助義務(wù)是法定義務(wù)。離婚是婚姻自由的題中應(yīng)有之義，但如果一方因另一方婚后致殘就立即提出離婚，不利于殘疾人一方的治療與康復(fù)，對殘疾人一方來說是殘忍而不公平的，也不符合社會(huì)正義的理念。一方的殘疾本來是另一方履行扶助義務(wù)的開始。[7]如果一方殘疾，另一方立即提出離婚，則《婚姻法》所規(guī)定的夫妻相互扶助義務(wù)的立法目的便難以實(shí)現(xiàn)。離婚自由是夫妻雙方的權(quán)利，它是婚姻自由的一個(gè)重要方面，對當(dāng)事人的離婚自由法律應(yīng)當(dāng)予以尊重和保護(hù)。但自由是有限度的，它要受到“自然法的限制，此自然法即道德法、正當(dāng)法；它不僅在自然狀態(tài)中存在，在社會(huì)狀態(tài)中仍然存在，并指導(dǎo)著成文法的制定”。[8]在一定的條件下，為了維護(hù)殘疾人權(quán)益，使因故致殘者能夠有一個(gè)穩(wěn)定的治療康復(fù)環(huán)境，以利于其心理和生理創(chuàng)傷的愈合，法律可以規(guī)定在殘疾人一方的治療期結(jié)束后，再考慮離婚問題。這是在考量社會(huì)利益的基礎(chǔ)上對《婚姻法》離婚自由所做的修正，以平衡雙方的利益。當(dāng)殘疾人治療結(jié)束后或久治不愈而雙方夫妻關(guān)系確已無法維持時(shí)，另一方在安排好殘疾人的生活、醫(yī)療、監(jiān)護(hù)等問題后，可以準(zhǔn)予離婚。我國立法和司法實(shí)踐有先例可循?！痘橐龇ā返?4 條、2005 年修訂的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第45 條規(guī)定:“女方在懷孕期間、分娩后一年內(nèi)或中止妊娠后六個(gè)月內(nèi)，男方不得提出離婚。女方提出離婚的，或人民法院認(rèn)為確有必要受理男方離婚請求的，不在此限。”最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》第10 條規(guī)定:“因一方患精神病對方要求離婚的，處理時(shí)既要保障婚姻自由，又要有利于對患者的治療和生活上的安置。婚前隱瞞了病情，婚后經(jīng)治不愈，應(yīng)做好工作，準(zhǔn)予離婚；原來夫妻感情比較好，結(jié)婚多年，生育子女的，應(yīng)指出夫妻間有互相扶助的義務(wù)，做好思想工作，以不離為宜。”以上立法和司法解釋的規(guī)定表明在我國立法和司法實(shí)踐中存在著在一定條件下限制自然人離婚訴權(quán)的情況。一方婚后嚴(yán)重致殘，對他方的離婚自由予以適當(dāng)限制是有先例可循的。

從總體上不會(huì)影響離婚自由原則的適用。一方婚后嚴(yán)重致殘，對他方的離婚自由予以適當(dāng)限制只是在特定條件下與一定時(shí)期內(nèi)限制殘疾人配偶離婚的自由權(quán)。特定條件是指致殘的結(jié)果必須是在婚后發(fā)生，且傷殘程度嚴(yán)重，需要進(jìn)行治療康復(fù)。一定時(shí)期是指在致殘后的治療期內(nèi)。而且，這一限制僅是針對離婚訴訟中殘疾人的配偶提出離婚時(shí)的情況，如果雙方自愿離婚或者殘疾人一方提出離婚，則不應(yīng)當(dāng)受到限制。而且如果事實(shí)證明雙方已經(jīng)無法維持夫妻關(guān)系的，且非殘疾人一方能夠妥善安排好殘疾人離婚后的生活的，法院可以準(zhǔn)許其離婚。因而這一限制盡管與離婚自由原則存在一定的沖突，但并不是完全限制了殘疾人配偶的離婚權(quán)，僅是在一定時(shí)期內(nèi)限制其離婚自由，從總體上不會(huì)影響離婚自由原則的適用。

（二）離婚時(shí)對殘疾人利益的保護(hù)

離婚時(shí)保護(hù)殘疾人的利益應(yīng)當(dāng)是《殘疾人保障法》的重要原則。離婚時(shí)對殘疾人利益的保護(hù)，包括夫妻共同財(cái)產(chǎn)的分割、住房的處理、離婚時(shí)的經(jīng)濟(jì)幫助、離婚后的子女撫養(yǎng)等方面。分割夫妻共同財(cái)產(chǎn)時(shí)應(yīng)適當(dāng)照顧殘疾人。在參加本次問卷

（一）調(diào)查的366 名殘疾人中，已經(jīng)離婚的有26 人，其中有17 人填寫了離婚時(shí)的財(cái)產(chǎn)分割情況。在這17 人中有11 人的夫妻共同財(cái)產(chǎn)適用平均分割，其中殘疾人的配偶為非殘疾人的有8 人。有2 人因?yàn)闅埣卜值枚鄶?shù)財(cái)產(chǎn)，其余4 人為非殘疾方分得多數(shù)財(cái)產(chǎn)。這一調(diào)查結(jié)果表明，目前法院在分割夫妻共同財(cái)產(chǎn)時(shí)，并沒有對殘疾人一方給予特殊照顧。

殘疾人作為弱勢一方與非殘疾人相比，大部分人經(jīng)濟(jì)收入較低。當(dāng)殘疾人與配偶離婚時(shí)，生活上失去了依靠，多數(shù)殘疾人期望能夠多分得一部分財(cái)產(chǎn)，以保障他們離婚后的生活，這是可以理解的。筆者認(rèn)為，在殘疾人離婚分割夫妻共同財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)照顧殘疾人的利益。這表現(xiàn)為以下兩點(diǎn):

第一，無論是殘疾人與非殘疾人離婚還是殘疾人之間離婚，分割夫妻共同財(cái)產(chǎn)總的原則是雙方協(xié)商解決，即由雙方協(xié)議決定離婚時(shí)夫妻共同財(cái)產(chǎn)如何分割，以體現(xiàn)民事主體之間的自由意志。

第二，如果雙方不能就共同財(cái)產(chǎn)分割協(xié)商解決的，則應(yīng)當(dāng)按照以下兩種方式解決:第一，在殘疾人與非殘疾人離婚的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)雙方具體情況，如共同財(cái)產(chǎn)的多寡、共同生活時(shí)間的長短、雙方的健康狀況、謀生能力等，在分割夫妻共同財(cái)產(chǎn)時(shí)對殘疾人可以適當(dāng)多分；第二，在雙方均為殘疾人的情況下，應(yīng)當(dāng)照顧殘疾程度較重或條件較差一方的利益。殘疾程度以及自身?xiàng)l件的不同對殘疾人離婚后是否能夠保持較好的生活狀態(tài)具有很大影響，因而通常情況下，離婚分割共同財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對殘疾人一方或者殘疾程度較重、條件較差的一方給予照顧。當(dāng)然，雙方就夫妻共同財(cái)產(chǎn)分割另有約定的，從其約定。處理住房時(shí)殘疾人一方應(yīng)有優(yōu)先權(quán)。在參加本次問卷

（二）調(diào)查的366 名殘疾人中，離婚的有26 人，其中有18 人填寫了離婚時(shí)婚姻住房狀況。其中，殘疾人沒有住房的有11 人，占總數(shù)的61.1 %.他們主要是借住在親友家中。雙方擁有共同住房的有2 例，其余為雙方共同承租住房。筆者認(rèn)為，在離婚處理雙方共有住房時(shí)，殘疾人一方應(yīng)有優(yōu)先權(quán)。具體內(nèi)容包括:

第一，雙方共有的房屋，殘疾人一方有權(quán)要求多分。殘疾人同非殘疾人離婚的，夫妻雙方共有房屋的分割首先應(yīng)當(dāng)由雙方共同協(xié)商解決；如果雙方不能協(xié)商解決的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)雙方的情況，優(yōu)先考慮殘疾人的利益，由殘疾人一方享有房產(chǎn)的多數(shù)份額。對于雙方都是殘疾人的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)雙方的殘疾程度以及雙方自身的其他條件進(jìn)行判決。也就是說，應(yīng)適當(dāng)照顧條件較差、殘疾程度較重、嚴(yán)重喪失勞動(dòng)力等殘疾人的利益，在分割房產(chǎn)時(shí)，可以讓其占有較多的房產(chǎn)份額。

第二，雙方共同承租房屋的，殘疾人一方有優(yōu)先承租權(quán)。如果夫妻居住的房屋是租賃的房屋，殘疾人一方有優(yōu)先承租權(quán)，即非殘疾人一方應(yīng)當(dāng)從租賃房屋中搬出，由殘疾人一方繼續(xù)租賃該房屋。這里的租賃僅指一般意義上的民事主體之間的租賃關(guān)系，不包括政府在特定歷史時(shí)期為公民提供的福利性質(zhì)的廉租房。殘疾人之間離婚的，當(dāng)房屋是由雙方承租時(shí)，殘疾程度較重或條件較差的一方應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先承租權(quán)。

第三，殘疾人結(jié)婚后居住在非殘疾人一方的房屋中、因離婚而無房屋居住的，非殘疾人一方有條件的應(yīng)當(dāng)給予解決。如人民法院可判決殘疾人一方在一定時(shí)間內(nèi)可暫時(shí)居住在非殘疾人一方的房屋中。如雙方都是殘疾人的，人民法院可根據(jù)殘疾雙方的殘疾程度和雙方的經(jīng)濟(jì)條件依據(jù)上述方法進(jìn)行判決。

離婚時(shí)對生活困難的殘疾人一方應(yīng)當(dāng)予以經(jīng)濟(jì)幫助。離婚時(shí)，殘疾人一方生活困難的，非殘疾人一方應(yīng)根據(jù)自己的負(fù)擔(dān)能力、殘疾人的殘疾程度以及當(dāng)?shù)氐钠骄钏綄埣踩艘环浇o予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)幫助。殘疾人一方離婚后沒有住房的，屬于生活困難。離婚時(shí)，以個(gè)人財(cái)產(chǎn)中的住房對生活困難的殘疾人一方進(jìn)行幫助的形式，可以是房屋的居住權(quán)或者房屋的所有權(quán)。[9]

當(dāng)非殘疾人與殘疾人離婚時(shí)，對生活困難的殘疾人一方應(yīng)當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)幫助。具體條件如下:

第一，殘疾人一方確實(shí)生活困難。如果殘疾人一方離婚時(shí)分得的財(cái)產(chǎn)無法維持其基本生活，又無其他生活來源的，屬于生活困難；殘疾人一方離婚后沒有住房的，也屬于生活困難，非殘疾人一方應(yīng)當(dāng)給予幫助。如果殘疾人一方離婚后生活困難，非殘疾人一方愿意以其住房的居住權(quán)或所有權(quán)來作為經(jīng)濟(jì)幫助的形式的，法律應(yīng)當(dāng)允許。需要注意的是殘疾人一方生活困難必須在離婚時(shí)已經(jīng)存在，如果困難出現(xiàn)在離婚后則不能要求經(jīng)濟(jì)幫助。如果離婚時(shí)，殘疾人一方生活條件比較優(yōu)越，他方可以不在經(jīng)濟(jì)上給予幫助。

第二，殘疾人的殘疾程度。在我國殘疾人分為視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾等多種類型，而每種殘疾類型又存在不同的殘疾等級。[10]殘疾等級不同也就意味著殘疾程度的不同，殘疾人殘疾程度的不同，其適應(yīng)能力、謀生能力也有所不同。對殘疾人的經(jīng)濟(jì)幫助，應(yīng)當(dāng)根據(jù)殘疾程度來確定經(jīng)濟(jì)幫助的形式和經(jīng)濟(jì)幫助的數(shù)額。第三，非殘疾人一方的負(fù)擔(dān)能力。非殘疾人一方離婚時(shí)給殘疾人一方的經(jīng)濟(jì)幫助，不僅要考慮殘疾人一方的殘疾程度還要考慮非殘疾人一方自身的經(jīng)濟(jì)承受能力，這就是說在保護(hù)殘疾人一方利益的同時(shí)，還 應(yīng)當(dāng)考慮非殘疾人一方的利益，不能為保護(hù)殘疾人的利益而使非殘疾人一方無法生存。

第四，當(dāng)?shù)仄骄旧钏健４_定對殘疾人經(jīng)濟(jì)幫助的數(shù)額應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐钠骄旧钏?。由于我國各省、市?jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，各地區(qū)對本地區(qū)內(nèi)基本生活水平均有具體規(guī)定。因此，以當(dāng)?shù)氐幕旧钏綖闃?biāo)準(zhǔn)來判斷是否屬于生活困難以及具體的幫助數(shù)額的做法是客觀可行的。

殘疾夫妻確定子女直接撫養(yǎng)方時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮殘疾人父母一方的意愿。未成年子女在父母離婚后由何方撫養(yǎng)首先應(yīng)當(dāng)考慮未成年子女的最佳利益，即確定未成年子女由何方直接撫養(yǎng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮是否有利于該未成年子女的健康成長。其次要考慮殘疾人父母一方的意愿和撫養(yǎng)能力。此次調(diào)查表明，殘疾人離婚時(shí)多希望子女由其撫養(yǎng)，以培養(yǎng)與子女的感情，確保老有所養(yǎng)。但調(diào)查的數(shù)據(jù)也表明，殘疾人的愿望并沒有得到實(shí)現(xiàn)。調(diào)查問卷中填寫離婚后子女由何方撫養(yǎng)的共有14 人，其中，母親為撫養(yǎng)方的有9 人，在這9 人中，非殘疾人為4 人，殘疾人為5 人。父親為撫養(yǎng)方的有5 人，其中，4 人是殘疾人，1 人是非殘疾人。顯然，殘疾夫妻離婚確定子女直接撫養(yǎng)方時(shí)，主要考慮的是子女的利益，而不是殘疾父母一方的愿望。

筆者認(rèn)為，為了照顧殘疾人，在確定其未成年子女的撫養(yǎng)人時(shí)，可優(yōu)先考慮有撫養(yǎng)能力且要求撫養(yǎng)子女的殘疾人一方的意愿。換言之，人民法院在確定殘疾人離婚后其未成年子女直接撫養(yǎng)方時(shí)應(yīng)當(dāng)在考慮照顧其未成年子女利益的前提下，照顧有撫養(yǎng)能力的殘疾人。這實(shí)際上是賦予了殘疾人一方對子女的優(yōu)先撫養(yǎng)權(quán)。

但需要注意的是，殘疾夫妻離婚確定子女直接撫養(yǎng)方時(shí)照顧殘疾人的原則，以其未成年子女的利益不受重大影響為前提。與殘疾人共同生活的未成年子女不能受到正常的教育、獲得適當(dāng)?shù)尼t(yī)療以及生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕钏降?，?yīng)視為其利益受到重大影響。

離婚時(shí)，一方是殘疾人的，總的原則是在保護(hù)其未成年子女利益的前提下，照顧有撫養(yǎng)子女能力的殘疾人，但子女的利益由此而受到重大影響以及殘疾人一方放棄撫養(yǎng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由非殘疾人一方行使對子女的直接撫養(yǎng)權(quán)。殘疾人和非殘疾人雙方都不主張撫養(yǎng)權(quán)的，考慮到殘疾人的特殊性，非殘疾人一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)撫養(yǎng)子女的責(zé)任；離婚時(shí)，雙方都是殘疾人的，人民法院應(yīng)當(dāng)按照有利于未成年人健康成長的原則，同時(shí)考慮雙方殘疾程度的輕重，確定直接撫養(yǎng)方。

鑒于殘疾人的生活相對困難，子女由殘疾人一方撫養(yǎng)的，另一方給付的撫養(yǎng)費(fèi)中應(yīng)當(dāng)包括其為照顧子女而雇傭保姆的費(fèi)用。

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注釋:

[1]調(diào)查問卷分為問卷

（一）和問卷

（二）.問卷

（一）的被調(diào)查對象為肢體殘疾、聽力語言殘疾和視力殘疾的殘疾人，內(nèi)容涉及被調(diào)查人員及其配偶的基本情況、生活自理情況和婚姻情況；問卷

（二）的被調(diào)查對象為智力殘疾和精神殘疾的殘疾人，內(nèi)容涉及被調(diào)查對象的基本情況、監(jiān)護(hù)情況、婚姻情況和配偶的相關(guān)情況。問卷

（一）發(fā)放500 份，回收有效問卷366 份；問卷

（二）發(fā)放250 份，回收有效問卷154 份。

[2] see world programe of action concerning disabled persons，un gereral assembly a/ res/ 37/ 52，http://004km.cn/other/showarticle.asp？articleid=637.[5]參見《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第10 條。

[6]參見李霞: 《監(jiān)護(hù)制度比較研究》，山東大學(xué)出版社2004 年版，第323-325 頁。

[7]夫妻間扶養(yǎng)義務(wù)的履行以對方需要扶養(yǎng)為條件。一方因故致殘，喪失勞動(dòng)能力、生活自理能力的，另一方配偶應(yīng)當(dāng)履行扶養(yǎng)義務(wù)。

[8]何懷宏: 《契約倫理與社會(huì)正義》，中國人民大學(xué)出版社1993 年版，第92 頁。

[9]參見《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋

（一）》第27 條。

[10]參見《中華人民共和國殘疾人保障法》第2 條第2 款。（中國政法大學(xué)·夏吟蘭）

出處:《法商研究》2006年第6期

第五篇：農(nóng)民工權(quán)益保障問題調(diào)研建議

一、農(nóng)民工是工人階級新成員和重要組成部分，應(yīng)享有城鎮(zhèn)職工同等權(quán)益和保障

（一）農(nóng)民工的界定

農(nóng)民工是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期形成的特殊的勞動(dòng)力群體。對農(nóng)民工的界定，可以從不同方面進(jìn)行分析。從勞動(dòng)關(guān)系看，包括與用人單位簽訂勞動(dòng)合同、建立勞動(dòng)關(guān)系，也包括尚未簽訂勞動(dòng)合同但形

成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的務(wù)工人員；從產(chǎn)業(yè)分布看，大部分集中在第二產(chǎn)業(yè)的建筑、采掘、紡織、制造等行業(yè)，以及在第三產(chǎn)業(yè)的商業(yè)、餐飲、服務(wù)等行業(yè)的務(wù)工人員；從就業(yè)方式看，部分在國有、集體單位正規(guī)就業(yè)，大部分是在非公有制經(jīng)濟(jì)單位以及在國有、集體單位里短期臨時(shí)性就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務(wù)派遣就業(yè)、分包生產(chǎn)或服務(wù)項(xiàng)目的外部務(wù)工人員；從與城鎮(zhèn)的聯(lián)系看，包括“離土又離鄉(xiāng)”進(jìn)入城鎮(zhèn)的務(wù)工人員，也包括“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工人員。

（二）農(nóng)民工的地位和作用

農(nóng)民工初步具備了工人階級的基本特征。一是農(nóng)民工與社會(huì)化大生產(chǎn)緊密相聯(lián)，掌握和運(yùn)用現(xiàn)代生產(chǎn)技能，成為我國產(chǎn)業(yè)工人中的生力軍。二是農(nóng)民工以工資收入為主要生活來源，他們的勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)對象以及所創(chuàng)造的價(jià)值主要在城市，其收入形態(tài)是貨幣而不是實(shí)物。三是農(nóng)民工既受到機(jī)器大工業(yè)生產(chǎn)規(guī)則和社會(huì)化大生產(chǎn)秩序的約束，又受到工業(yè)文明與城市文明的熏陶，已與傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)工人日益融合。

農(nóng)民工作為工人階級新成員，壯大了工人階級隊(duì)伍，鞏固了工農(nóng)聯(lián)盟，擴(kuò)大了黨的階級基礎(chǔ)，增強(qiáng)了人民民主專政國家政權(quán)的階級基礎(chǔ)，為我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。

（三）農(nóng)民工隊(duì)伍的發(fā)展趨勢

在數(shù)量上，農(nóng)民工隊(duì)伍規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，但增速趨向平穩(wěn)。目前，我國有1.2億農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)，已經(jīng)占全國職工總數(shù)的一半以上。隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，以勞動(dòng)密集型為主要特征的第二、三產(chǎn)業(yè)和新興企業(yè)的快速發(fā)展，對從事簡單技能工作的農(nóng)民工的需求將增大；隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工會(huì)就地轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)居民；隨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的逐步打破，農(nóng)民工在城市有相對穩(wěn)定的職業(yè)、收入或固定住所，這一部分人的數(shù)量也會(huì)逐年增多。但是，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的提高，受城鄉(xiāng)二元戶籍制度和城市承載能力的限制，以及受農(nóng)民工自身素質(zhì)和個(gè)人愿望的影響，一些農(nóng)民工在城市“進(jìn)得去、留不住、融不入”，又將返回農(nóng)村。在素質(zhì)上，農(nóng)民工是農(nóng)村勞動(dòng)力中受教育程度比較高的群體，思想道德素質(zhì)和職業(yè)技能不斷提高，開始逐步完成從農(nóng)民向工人的轉(zhuǎn)型。

總之，農(nóng)民工已經(jīng)成為工人階級新成員和重要組成部分。要從培養(yǎng)新一代工人階級、培養(yǎng)新一代城市市民的大局出發(fā)，高度重視農(nóng)民工問題，使他們與城鎮(zhèn)職工享有同等權(quán)益和保障。

二、農(nóng)民工權(quán)益的實(shí)現(xiàn)情況

（一）農(nóng)民工權(quán)益保障的成效

一是農(nóng)民工的社會(huì)政治地位逐步提高。各地黨委、政府更加重視農(nóng)民工政治待遇的落實(shí)，有些農(nóng)民工在企業(yè)中入黨、入團(tuán)，有的當(dāng)選為職工代表、被評為優(yōu)秀員工、成為生產(chǎn)技術(shù)骨干和管理人員。有些省、市外來農(nóng)民工當(dāng)選為鎮(zhèn)、市人大代表。在2005年表彰的全國勞動(dòng)模范中，有21位是農(nóng)民工。二是農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的體制性障礙逐漸削減。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)體制逐步被打破，戶籍制度對于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的制約逐漸減弱。三是農(nóng)民工就業(yè)的政策環(huán)境和社會(huì)環(huán)境日趨改善。多數(shù)地方城市政府逐漸取消對農(nóng)民工防范性政策，取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的職業(yè)工種限制等，尊重和善待農(nóng)民工的政策、社會(huì)環(huán)境已初步形成。四是農(nóng)民工權(quán)益保障情況日益好轉(zhuǎn)。勞動(dòng)合同簽訂率有所提高，拖欠和克扣農(nóng)民工工資等狀況逐步扭轉(zhuǎn)，勞動(dòng)保護(hù)和生產(chǎn)工作環(huán)境逐漸得到改善，其子女入學(xué)亂收費(fèi)問題基本得到了解決。五是農(nóng)民工對自身享受權(quán)益情況滿意度上升。多數(shù)農(nóng)民工對黨和政府有關(guān)農(nóng)民工的政策及地方政府為他們所作的管理、服務(wù)比較滿意。

（二）工會(huì)組織依法維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的主要做法

1.從黨和國家工作全局出發(fā)，把維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益擺在工會(huì)工作的重要位置。中國工會(huì)十四大以來，全總認(rèn)真貫徹胡錦濤總書記關(guān)于“切實(shí)維護(hù)好進(jìn)城務(wù)工人員的合法權(quán)益”重要指示和溫家寶總理有關(guān)農(nóng)民工問題的批示精神，堅(jiān)持“組織起來、切實(shí)維權(quán)”工會(huì)工作方針，對維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益問題多次進(jìn)行專題研究，做出部署，發(fā)出文件。全總多次向黨中央、國務(wù)院反映農(nóng)民工權(quán)益保障方面的問題，從源頭上維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。工會(huì)界人大代表、政協(xié)委員多次提出議案、提案，反映農(nóng)民工的呼聲和訴求。各級地方工會(huì)積極推動(dòng)黨委、政府把農(nóng)民工權(quán)益保障納入重要議題，配合人大執(zhí)法檢查，政協(xié)組織視察，與有關(guān)部門共同推動(dòng)農(nóng)民工權(quán)益保障問題的解決。

2.積極組織農(nóng)民工加入工會(huì)，為維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益提供組織保障。各級工會(huì)把非公有制經(jīng)濟(jì)單位和