第一篇：關于規(guī)范性文件報送備案工作的情況報告

關于規(guī)范性文件報送備案工作的情況報告

主任、各位副主任：

我就去年以來縣政府開展規(guī)范性文件報送備案工作情況匯報如下，請予審議。

規(guī)范性文件備案審查制度是監(jiān)督和規(guī)范行政行為的重要法律制度，是推進依法行政進程的重要手段。去年9月以來，縣政府根據《省人大常委會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和《縣人民代表大會常務委員會關于依法做好規(guī)范性文件備案審查工作的若干意見》（以下簡稱意見）的規(guī)定，加強領導，明確職責，落實責任，按照“有件必備”和及時報備、規(guī)范報備的要求，切實抓好規(guī)范性文件的報備工作，促進了我縣規(guī)范性文件備案審查工作的全面順利開展。

一、基本做法

（一）明確職責，建立政府內部報備工作機制?！兑庖姟烦雠_以后，縣政府高度重視，縣長立即作出重要批示，要求縣府辦和縣法制辦做好相關工作?？h府辦和法制辦專門組織對《意見》進行了深入學習，明確由法制辦具體負責縣政府（包括縣府辦，下同）規(guī)范性文件的報備工作，縣府辦秘書科協(xié)助配合。為此，法制辦與縣府辦秘書科建立了協(xié)調報備機制，由法制辦具體負責這項工作的人員定期到秘書科查閱發(fā)文目錄，確定應當報備的規(guī)范性文件，并負責起草備案報告和翻印報備的紙質文本。秘書科按要求及時向法制辦提供文件目錄和電子文檔，由法制辦統(tǒng)一向縣人大常委會進行報備。由于內部協(xié)調一

致，相互配合，使報備工作開展較為順利。自《意見》出臺以來，縣政府向縣人大常委會報備規(guī)范性文件基本做到了“應報盡報”和及時規(guī)范。

（二）嚴格把關，確保出臺的規(guī)范性文件質量。確保規(guī)范性文件質量，是做好規(guī)范性文件備案審查工作的基礎。只有加強政府內部規(guī)范性文件合法性的審核把關，才能減少被動審查的機率和審查中發(fā)現差錯的機率，也才能減少審查后被糾正或撤銷的機率。為此，縣政府除了嚴格按照國家有關規(guī)范性文件制定程序規(guī)定，在文件起草階段加強深入細致調研論證和廣泛聽取各方意見建議以外，充分發(fā)揮法制機構的職能作用，規(guī)范性文件在領導正式簽發(fā)前交由法制辦進行合法性審查。法制辦對凡送交的文件草案都會在進行全面合法性審查的基礎上，重點從以下四方面進行審查：一是有否出現超越制定機關法定權限限制或剝奪公民、法人和其他組織合法權益，或增加公民、法人和其他組織義務的條款；二是有否出現超越制定機關權限制定規(guī)范性文件；三是有否出現違反法定程序制定規(guī)范性文件；四是有否出現與上位法相抵觸的條款。對在合法性審查過程中發(fā)現的問題，法制辦都會按照規(guī)定程序提出書面審核意見，供文件起草單位和領導參閱，絕大部分意見均會得到采納。為提高審查人員業(yè)務水平，年初，縣法制辦專門派員參加了由省法制辦組織的備案審查業(yè)務培訓班，并到省內有關兄弟縣市法制機構進行學習考察，借鑒他們的一些好的做法和經驗。

規(guī)范性文件出臺以后，隨著國家新法律法規(guī)的頒布實施，原本合法的會變得不合法?；蛘唠m然沒有與國家法律法規(guī)和上級政策相抵觸，但已不適應新形勢下政府實施行政管理的需要，縣政府都能按照國務院《關于加強市縣政府依法行政工作的決定》中“市縣政府和部門每隔兩年進行一次規(guī)范性文件清理”的要求，進行定期清理?，F正開展對2007年9月1日以來由縣政府、縣政府各部門和各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、開發(fā)區(qū)名義制定的規(guī)范性文件進行清理。

（三）加強聯系，依法及時報備各類規(guī)范性文件。去年9月縣政府明確由法制辦具體承擔報備工作任務后，法制辦便著手與縣人大具體負責備案審查工作任務的法制工作委員會進行聯系，就報備材料、報備時間、報備方式等進行具體商定，統(tǒng)一了報備文書格式和表格樣式，進一步細化和規(guī)范了工作流程。在以后具體的工作過程中，法制辦與法工委之間加強了聯系溝通，確保了報備工作的順利進行。自去年9月《意見》出臺至今，縣政府已累計向縣人大常委會報備各類規(guī)范性文件137件，其中涉及經濟管理方面的 件，城鎮(zhèn)建設管理方面的 件，社會事務管理方面的 件，其他方面的 件，基本做到了有件必備、及時報備和規(guī)范報備。整個規(guī)范性文件的備案審查工作基本走入了制度化、規(guī)范化軌道。

二、存在問題

去年以來，在縣人大常委會的監(jiān)督指導下，縣政府的規(guī)范性文件報備工作雖取得了一些成效，在一定程度上保障和促進了行政機關依法行政和法治政府建設。但由于規(guī)范性文件涉及面較廣，開展這項工作時間不長，所以還存在一些問題，主要表現在以下三方面：

一是對規(guī)范性文件的界定，認識未完全統(tǒng)一。從理論上講，規(guī)范性文件是指“行政機關依照法定職權和程序制定、發(fā)布的具有普遍約束力的文件”。但在實際工作中，有些文件是否屬規(guī)范性文件的界限模糊，提交備案審查的范圍難以準確把握，有時本著寧可多備，不可少備的想法，將一些難以把握的文件也進行報備，致使報備件數偏多，既浪費了行政資源，又加大了人大監(jiān)督工作的負擔。

二是個別規(guī)范性文件的質量有待進一步提高。表現在內容上有的雖無明顯的違法之處，但可能有違立法精神；有的在實體規(guī)定上沒有問題，但在程序規(guī)定上卻有所忽略。

三是整個規(guī)范性文件備案審查工作機制尚待完善。雖然《意見》中對備案審查工作作出了一系列規(guī)定，縣法制辦與人大法工委之間就某些工作細節(jié)方面也有所商定。但總的來說，一整套具有可操作性的日常工作機制尚未完全建立，還需在今后的實踐中不斷加以完善。主任、各位副主任，縣政府將規(guī)范性文件向縣人大常委會報備工作實施一年多來，之所以進展較為順利，成效較為明顯，這離不開政府內部，特別是縣政府領導的高度重視，更離不開縣人大常委會及相關工委的大力支持和配合，在此表示衷心感謝。今后我們將繼續(xù)在縣人大常委會的監(jiān)督指導下，進一步完善內部規(guī)范性文件制定程序，提高規(guī)范性文件質量?？h政府相關職能部門將進一步加強與人大法工委之間的協(xié)調與配合，不斷完善各項工作機制，力爭將備案審查工作做得更細、更實、更規(guī)范，以此推動我縣依法行政工作和法治政府建設更上一個新臺階。

第二篇：規(guī)范性文件備案

規(guī)范性文件備案

今年年底，我國要宣布中國特色社會主義法律體系的建成。在這個法律體系當中，囊括了憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也就是說，規(guī)范性文件在這個體系中是不可或缺的一部分。

關于到底什么規(guī)范性文件的問題，其實從廣義角度來說的話，我們國家有關權力機關或行政機關制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、以及作為行政管理依據的文件都可以被稱作規(guī)范性文件，因為它們有一個共同的特征，也就是“規(guī)范性”，都是用來規(guī)范管理相對人行為的，其實同時，它對我們有關機關本身的行為也同樣起著規(guī)范的作用。

平時我們所說的規(guī)范性文件，也就是今天我們所說的規(guī)范性文件，是從狹義的角度來說的，也就是說，它是由行政機關發(fā)布的作為行政管理依據的文件。雖然說，我們這里所說的規(guī)范性文件不在立法范疇，但它是一種準立法行為。制定規(guī)范性文件，是憲法賦予行政機關的一項工作職責。在實踐中，各級政府、各部門出臺的規(guī)范性文件數量也相當多，內容涉及行政管理的方方面面，在各行政機關的日常管理中被大量的使用。所以，它在我們的日常管理中也算是扮演著非常重要的角色。

由于規(guī)范性文件它是一個抽象的行政行為，它跟我們平時的行政執(zhí)法這樣的具體行政行為不一樣，執(zhí)法行為針對的是具體的人，具體的事，是一次性行為，它的影響面相對比較小;而規(guī)范性文件，它針對的是不特定的人、不特定的事，而且在一定范圍、一定時期內可以反復適用，相比之下，它的影響面要大很多?？梢哉f，一件好的規(guī)范性文件，可以造福一方，一件不好的規(guī)范性文件，可能會禍害一片，因此，我們在制定規(guī)范性文件過程中把好質量關實在是非常的重要。

一、市政府規(guī)范性文件的制定程序以及其中需要注意的有關問題

市政府在1996年制定了《規(guī)范性文件制定程序暫行規(guī)定》，這是我市建市以來制定的第一部成型的，專門規(guī)范規(guī)范性文件制定程序的文件。2007年，市政府對這個《規(guī)定》進行了修訂，并作了重新發(fā)布，重新發(fā)布后的這個文件，從規(guī)范性文件的制定原則、立項、起草、審查、決定、公布、備案等方面對文件的制定程序作了比較明確的規(guī)定。政府法制機構，在政府規(guī)范性文件制定程序當中，承擔著政府規(guī)范性文件審查和備案的職責，在我們平時審查和備案過程中，發(fā)現了很多問題，值得研究，也值得注意。

（一）規(guī)范性文件制定原則

規(guī)范性文件制定的原則是，在規(guī)范性文件中，不得違反法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的規(guī)定。也就是說，我們制定的規(guī)范性文件的內容，不得違反“上位法”規(guī)定，影響管理相對人權利義務。具體來講，主要有以下幾個事項不得設定：1行政處罰，2行政許可,3行政收費，4行政強制,5其他應當由法律、法規(guī)和規(guī)章設定的事項。

（二）立項

按照市政府《規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》第二章的規(guī)定，市政府各部門或各縣（市、區(qū)）政府認為需要由市政府制定規(guī)范性文件的 , 須在每年的11月底前，提出下一的規(guī)范性文件制定計劃，按程序向市政府法制機構申請立項。市政府法制機構對各單位制定規(guī)范性文件的立項申請進行匯總和研究論證，并擬訂下一規(guī)范性文件制定計劃，報市政府審定。未列入制定計劃的項目，原則上不予制定，有關單位認為急需制定的，須向市政府法制機構提出申請，經市政府法制機構組織論證后，報市政府審定。

也就是說，各部門、各縣（市、區(qū)）政府在下一，有以市政府名義制定規(guī)范性文件的需求的，要在本年底前向市政府法制辦提出制定計劃，經法制辦審核，報市政府審定后執(zhí)行，沒報計劃的，下一原則上市政府不予考慮，除非有充分的理由能夠證明急需制定。

（三）起草

市政府的規(guī)范性文件，一般是由市政府工作部門負責起草的，極個別的，內容涉及幾個工作部門職能的重要的規(guī)范性文件，由市政府法制機構或主要部門牽頭，組成專門小組來負責起草，但一般都是由市政府工作部門負責起草的。在起草過程中應該注意以下幾點：

第一，要做好調研論證。一個制度制定后要使用比較長的時間，這個文件是不是必要，是不是切合實際，中間的制度怎么設計，對于重點、難點、敏感性問題的處理是否適當，文件主要內容是否能經得起實踐的檢驗，等等，都需要進行深入的調查研究。在起草一個文件之前是不是經過深入的調查研究了，是不是聽取各方意見了，它不光是程序問題，有時候還是態(tài)度問題，尤其是涉及重大問題的文件的時候。

第二，規(guī)范性文件的內容應該具體、明確、具有可操作性。凡國家法律、法規(guī)和規(guī)章以及上級規(guī)范性文件明確規(guī)定的內容，原則上不作重復規(guī)定。規(guī)范性文件的內容里面一般要對制定目的、制定依據、基本原則、調整對象、具體規(guī)范等做出明確規(guī)定。

第三，起草規(guī)范性文件，應對內容相近的現行規(guī)范性文件進行清理。意思是說，原來就有一個文件，現在起草的這個文件是對原來那個文件的替換，那應該在新起草的這個文件最后面注明“市政府于某年某月某日以某文號發(fā)布的某某某文件同時廢止”。

第四，關于規(guī)范性文件名稱的問題。規(guī)范性文件的名稱一般可以稱辦法、規(guī)定、決定、意見、通知等，但不能稱“條例”。國務院制定的行政法規(guī)、省級人大制定的地方性法規(guī)可以叫“條例”，但規(guī)范性文件不行。

第五，起草規(guī)范性文件的同時，應撰寫起草說明（重要）。起草說明的內容應包括：該文件起草的背景、必要性和目的、起草的法律法規(guī)依據、想要明確和解決的主要問題、起草經過、調研和征求意見情況、對有爭議問題的協(xié)調情況、主要條款的解釋和其他需要說明的問題等。規(guī)范性文件的起草說明，就像一個產品的使用說明書一樣，可以幫助有關人員及時了解文件起草背景和制定目的，理解主要內容，發(fā)現問題和不足，便于提出好的意見和建議，或者推動有關方面及時作出決策。因此，規(guī)范性文件的起草說明對于提高規(guī)范性文件通過的效率，提高規(guī)范性文件的質量，具有十分重要的意義。

（四）審查

《河南省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》明確提出規(guī)范性文件在發(fā)布之前必須要經法制機構審查，未經審查或審查未通過的，不得發(fā)布施行。審查文件，主要是從這么幾個方面：

第一，合法性。規(guī)范性文件的制定，主要就是為了使國家的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策在本地得到具體執(zhí)行和實施，所以它不僅不能同國家的有關法律政策相抵觸，而且還必須與它們相統(tǒng)一。需要說明的是，要求規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章和政策相統(tǒng)一，并不是要求和上級規(guī)定一一對應，照搬照抄。也不能片面站在部門角度，對法律、法規(guī)、規(guī)章各取所需、斷章取義，形成加工國家法律的不正?，F象。我們在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內從具體辦事程序等方面作一些適當的細化和明確還是可以的。

制定的規(guī)范性文件必須合法，這是基礎，關于它的合法性，我們需要把握好這么幾點：

一是不得違法設定行政處罰。按照《行政處罰法》的規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章可以設定行政處罰，而規(guī)范性文件不得設定，這里所說的不得“設定”，它不但包括不能自己“創(chuàng)設”新的行政處罰，也包括不能“改變”法律、法規(guī)、規(guī)章確定的行政處罰的“種類和標準”，這一點我們一定要把握好。在平時制定的規(guī)范性文件當中，違法設定行政處罰的例子很多，比如說，我國《兵役法》罰則中有一條，大概意思是對退役士兵不安臵的，由縣級人民政府責令改正，并可以處以罰款。這里問題就來了，兵役法規(guī)定只是說到“可以罰款”，對按什么來罰，罰的幅度是多少沒有規(guī)定，實際上這個規(guī)定是沒有可操作性的，但假如我們在規(guī)范性文件中將它變得可操作，那是違反行政處罰法的，是不可以的。

我們自己不能設立行政處罰，對不該罰或者沒有權力罰的，我們罰了，那是違法的。但是，同時，對該罰的，我們不去處罰，那也是違反行政處罰法有關規(guī)定的。有時候,有很多法律規(guī)定說違反什么什么行為的，“可以”處以多少多少錢罰款，我們在引用這樣的條款的時候不能把“可以”這兩個字取了，有“可以”這兩個字和沒有這兩個字是不同的概念，一個是視情況可以罰，也可以不罰，一個是沒有選擇的余地，必須要罰。另外，我們還得注意的是，我們制定的文件中也不能出現“從重處罰”、“依法予以上限處罰”“依法予以下限處罰”這樣的實體性規(guī)定。行政處罰里面規(guī)定一個罰款的幅度，那是法律對行政執(zhí)法機關賦予的自由裁量權，我們不能以一紙文件讓它變了味。

曾經我們在審查文件過程中有單位提出過，說在行政管理過程中經常發(fā)現被管理人的某些行為是違法的，不合適的，國家法律雖然沒有規(guī)定本單位可以處罰，但該單位不管沒人管，不處罰又制止不了，不能聽之任之。在這里我們需要明確一點，我國對行政機關的職責有一個基本的原則，也就是職權法定，法無明文規(guī)定不可為，既然國家沒有規(guī)定你可以罰，那你就不能罰，你罰了，你就違法了，以違法行為制止違法行為顯然是不合適的。

另外，從規(guī)范性文件制定技術方面來講，我們建議文件中盡量不要規(guī)定罰則，因為我們沒有設定行政處罰的權力。即使在文件中規(guī)定了，也只能是引用法律、法規(guī)、規(guī)章的原話，沒多大必要。再說了，我們就是去執(zhí)法的時候，下行政處罰決定書，其中引用的處罰依據也肯定都是法律、法規(guī)、規(guī)章，而不會是規(guī)范性文件。

二是不得違法設定行政許可。行政許可通俗的講，就是允許某人做某事，我們以前都叫行政審批，基本就是這個意思，不過行政許可和行政審批在范圍上還是有些區(qū)別的。規(guī)范性文件不得設定行政許可，這是《行政許可法》的規(guī)定。這里的不得設定行政許可和不得設定行政處罰類似，也就是說，規(guī)范性文件不但不能“創(chuàng)設”新的行政許可“項目”，也不能“增加”行政許可的“條件或環(huán)節(jié)”。能設定行政許可的只有法律和法規(guī),規(guī)章都基本沒有，只有省政府規(guī)章可以設定為期一年的臨時性的行政許可，可見，國家對可以設定行政許可的要求是相當嚴格的。也就是說，這個事項國家法律、法規(guī)讓你批，那你就可以批，沒說讓你批的，你就不能批，同時，經你批準需要什么條件這也都是法定的，是不能隨便更改的。

三是不得違法設定行政收費。我們國家現在還沒有一部規(guī)范行政收費的法律，《行政收費法》已經醞釀了好多年了，到目前還沒有出臺。但是雖然沒有法律來規(guī)范行政收費行為，但國務院有規(guī)定。根據國務院《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第三條，可以規(guī)定行政事業(yè)性收費的最低層級的機關為省政府文件、省級財政和物價部門聯合下發(fā)的文件。地市級政府及其以下是沒有權力設定行政收費的。這里面，我們不但不能“設定”行政收費“項目”、也不能“增設”收費“范圍”，或者擅自“增加”收費“標準”。

四是不得違法設定行政強制。在規(guī)范性文件中隨意設定行政強制的現象比起行政處罰、行政許可、行政收費要少一些。行政強制的措施比如有行政強制戒嚴、強制戒毒、強制查封、扣押、凍結、強制銷毀、強制劃撥、強制扣繳等等，這些在規(guī)范性文件中也是不能自己創(chuàng)設性地設立的。我國的《行政強制法》可能很快就頒布了，這又將是一部規(guī)范行政行為的法律規(guī)范。

在合法性方面除以上幾點需要把握外，我們在平時的規(guī)范性文件審查過程中還存在著其他一些問題，需要注意，主要有：

1、如政府越權規(guī)定減免所得稅和土地出讓金等，這在招商引資文件中很普遍，但這是不可以的。

2、違反國家有關政策。比如曾經有個地方出臺的一個政府規(guī)范性文件要求外來務工人員必須接受當地有關部門的培訓，領取培訓合格證后方能在當地務工，否則，對當事人和用人單位實施處罰。這與中央和國務院關于減輕外來務工人員的負擔的相關精神是相違背的。

3、違反市場經濟原則。比如含有“掛牌保護”內容和地方保護、行業(yè)保護以及超國民待遇的內容，妨礙了市場的公平競爭。咱們國家2008年施行的《反壟斷法》專章對“濫用行政權力排除、限制競爭”作了明確規(guī)定。

4、關于“解釋權”的問題。政府制定的文件規(guī)定“由部門負責解釋”，部門制定的文件規(guī)定“由科室負責解釋”，這和“誰制定、誰解釋”的法律精神是相違背的。關于解釋權的問題，《規(guī)章制定程序條例》第三十三和三十六條有比較明確的規(guī)定，這個規(guī)定對規(guī)范性文件也是適用的。

第二，必要性和可行性

上面說的是我們制定文件時要把握合法性，在把握合法性的同時，還得把握必要性和可行性。

發(fā)布文件就是為了落實的，這個文件是不是有必要發(fā)，是不是切實可行，它的發(fā)布能不能因地制宜地得到實施，解決實際問題，都是值得考慮的，因此，必要性和可行性也顯得很重要。一個脫離了實際情況的規(guī)范性文件，是沒有可操作性的，因此，在制定文件的過程中在考慮合法因素的同時，還得考慮是否具有必要性和可操作性。

第三，把好技術關和語言關

這就要求我們制定的文件要主題明確、結構嚴謹、邏輯合理、語言規(guī)范、表述準確，我們起草文件時要注意盡量使用“法言法語”，這就對起草人員的業(yè)務素質、法律素質、文字功底和責任心都有一定的要求。需要強調的是，在規(guī)范性文件的審查程序中，有時候有些單位今天把文件送到法制辦了，明天就想要，上午送來了，下午就想要，對于有些比較簡單的文件，涉及法律問題不多的，沒問題，我們很快就能出意見，甚至當時就能出意見。但是對于有些直接涉及公民、法人或者其他組織利益的，我們在審查過程中還必須要按國務院有關規(guī)定向社會和有關單位征求意見，其中涉及重大事項的，還要召開聽證會、論證會，或者上報市政府協(xié)調等，中間會需要一些時間，這個需要有些部門的理解和配合。

另外，我們平時在文件制定過程中發(fā)現還有一些問題很值得關注，比如“公共權力部門化”、“部門權力利益化”等“權力尋租”的情況還是經常出現，還有，利用規(guī)范性文件解決機構問題的情況也時有發(fā)生，這些問題都非常值得深思。

（五）決定、公布

在文件審查完后，報到市政府，市政府經有關會議審議、有關領導簽署，就可以發(fā)布了。發(fā)布之后會按規(guī)定向社會公布?，F在市政府公布規(guī)范性文件的方式一般是政府門戶網站和政府公報。

在平時審查文件過程中，我們都比較嚴格，法制機構本身就是為政府提供法律服務的，我們必須得保證經我們審查的政府發(fā)出去的文件是合法的、可行的，是嚴肅的、規(guī)范的。有些時候有些同志不理解，說你們搞得也太嚴了，你們說這也不行，那也不行，那我們還干不干了，我們說這不是“我們”說不行，是“法律”說不行，我們必須要為政府負責，其實同時也是為各有關單位負責，我們的工作性質也決定了我們必須嚴格把關任何一件規(guī)范性文件。

現在關于文件的監(jiān)督機制也越來越嚴格了，國務院和省政府都明確要求市政府制定的文件在規(guī)定期限內要報送省政府備案，接受監(jiān)督審查。國家從2007年7月1日施行的《監(jiān)督法》，其中專章規(guī)定人大對政府規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，這還是一個法定監(jiān)督。所以，市政府的規(guī)范性文件并不是一發(fā)布就完了，還必須要報送省政府和市人大接受備案審查，審查沒通過的，是不能使用的。

二、規(guī)范性文件的備案及其應該注意的有關事項

按照規(guī)定，不光市政府的文件要報省政府和市人大備案。各縣（市、區(qū)）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的文件也要報送上級政府備案、市縣政府各部門的文件也得報送本級政府備案，接受審查監(jiān)督。市政府的文件給省政府和市人大備案，各縣（市、區(qū)）政府和市政府部門向市政府報備的文件的具體審查工作在市政府法制辦。

我們在備案審查中審查的主要內容包括（和規(guī)范性文件發(fā)布前的審查基本相通）：1是否超越法定權限；2是否違反國家有關法律、法規(guī)、規(guī)章或者國家政策規(guī)定；3規(guī)范性文件之間對同一事項的規(guī)定是否一致；4文件是否適當；5是否違反法定程序。

關于報備的程序方面，《河南省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》對報備的范圍、報備的時間、需要報備的材料等方面都有比較明確的要求。關于報備的范圍：凡是直接或間接涉及行政管理相對人權利義務，作為行政管理依據的文件都視為規(guī)范性文件，都要報送。不需要報備的有：

1、原文轉發(fā)的上級部門規(guī)范性文件的文件。但在轉發(fā)的同時又作出具體規(guī)定的除外；

2、單位內部文件；

3、平行文，比如向沒有隸屬關系的機關發(fā)布的函；

4、具體行政行為，比如就特定的人、特定的事發(fā)布的通報、通知、批復、公告、或者作出的行政許可、行政處罰或其他行政執(zhí)法決定、行政復議決定等；

5、上行文，也就是對上級機關的請示報告；

6、會議通知；

7、領導講話和不作為行政管理依據的會議紀要；

8、人事任免決定。

關于報備的時間。國務院2008年發(fā)布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》要求自文件發(fā)布之日起15日內報送?！逗幽鲜∫?guī)章規(guī)范性文件備案辦法》中也有明確規(guī)定。由于省里的備案辦法比國務院的決定發(fā)布的早一年，在時間要求上不太一致，我們盡量按國務院的要求來報，也就是按15日來報。

需要報備的材料：

1、備案報告1份（格式市政府以前發(fā)過，各單位都有）；

2、正式文件一式3份；

3、起草說明一式1份；

4、法律法規(guī)政策依據一式1份；

5、電子文本。

關于備案文件的合法率、報備率、按時率都屬于市政府依法行政目標考核的范圍，應引起各單位重視。

第三篇：規(guī)范性文件備案審查

規(guī)范性文件備案審查的理論、實踐與思考

對規(guī)范性文件備案審查，是憲法和地方組織法賦予各級人大及其常委會法律監(jiān)督的一項重要職權，是監(jiān)督法規(guī)定的縣級以上各級人大常委會經常性監(jiān)督工作的一項重要內容。本文試從規(guī)范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標準及程序等幾個方面對此項工作進行探討。

一、概念和意義

規(guī)范性文件是指由國家機關制訂的，涉及公民、法人或其他組織權利和義務，并在其管轄范圍內具有普遍約束力的文件。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。二是上述文件之外其他由國家機關制定的決議、決定、命令和司法解釋等。備案審查，指的是前述兩類規(guī)范性文件在生效之后，按法定期限報法定的機關備案，由接受備案的機關進行分類、存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對其監(jiān)督審查的活動。

做好規(guī)范性文件備案審查工作，能充分體現社會主義民主政治制度的價值標準，規(guī)范國家和公民之間的關系，在最大范圍內反映最廣大人民群眾的根本利益。由地方人大常委會對規(guī)范性文件的合法性、科學性、可行性進行審查，其實質就是代表人民參與管理本行政區(qū)域內的具體事務，使權力的行使不致于脫離民主與科學的準則，防止權力濫用，保障人民的權力真正用來為人民 謀利益。

對規(guī)范性文件進行備案監(jiān)督，是保障憲法和法律正確實施的有效手段，是維護社會公平正義，提高文件的合法性、有效性，推動依法行政的重要措施。對人民群眾來說也是保障合法權益的救濟手段，公民、法人和其他組織為了維護公共利益和自身合法權益，都可以通過這一途徑來主張和維護權利。通過有效的審查監(jiān)督，還可以發(fā)現規(guī)范性文件制定過程中存在的帶有傾向性的問題，從而督促整改、促進工作，更好的服務社會，保障法律法規(guī)在本行政區(qū)域內得到正確實施。

二、備案審查的范圍

根據立法法和監(jiān)督法的規(guī)定，(一)行政法規(guī)報全國人大常委會備案；(二)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，報全國人大常委會和國務院備案；較大市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務院備案；地方政府規(guī)章應當同時報本級人大常委會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應當同時報省、自治區(qū)的人大常委會和人民政府備案；(五)根據授權制定的法規(guī)應當報授權決定規(guī)定的機關備案。

具體到市級人大常委會應當備案審查的規(guī)范性文件主要包括三種類型：

①市人民政府制定的決定、命令；

②縣（區(qū)）人民代表大會及其常務委員會的決議、決定； ③其他規(guī)范性文件。

但在實際工作中，經常會遇到很難界定的問題，比如市政府沒有以決定、命令等文體發(fā)布但具備規(guī)范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區(qū)）人大在人代會期間作出的決議是不是規(guī)范性文件，黨政聯合制發(fā)的規(guī)范性公文能否開展審查等。我們認為，可以按照下面的思路來考慮：

1、對于市政府制定的沒有以決定、命令等文體發(fā)布、但符合規(guī)范性文件特征的文件，不應當以文體作為判別標準，應當根據內容將其作為規(guī)范性文件納入備案審查范圍；

2、對于縣（區(qū)）人大常委會在人代會期間作出的決議，雖然表面上看篇幅小、內容少，但有些決議是對相關報告的評價，同時內容大都符合規(guī)范性文件的條件，也應當納入備案審查的范圍；例如：市人大常委會2011年6月28日通過的關于《臨沂市見義勇為人員獎勵和保護辦法》的決定，以及2012年4月27日通過的關于《臨沂市學雷鋒志愿服務管理辦法（試行）》的決定等。

3、對于黨政機關聯合制發(fā)的、文件內容以政府工作為主且具備規(guī)范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會黨組向市委匯報，經市委同意后進行備案審查。

三、備案審查的標準

（一）合法性審查

根據立法法、監(jiān)督法的有關規(guī)定，常委會對報送備案的規(guī)范性文件主要進行合法性審查。對合法性審查的內容，立法法第八十七條和監(jiān)督法第三十條已作出了明確規(guī)定。合法性審查包括內容的合法和程序的合法兩方面，內容的合法性，主要是指與上位法的銜接，是否與上位法相抵觸；程序的合法性，主要是指備案 審查的文件，是否根據法定程序制定、是否在法定時間內公布和報送備案等。

（二）適當性審查

監(jiān)督法對于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當”的情形，作出了實體性的規(guī)定，并規(guī)定對這些不適當的文件或者文件中的不適當內容，有關人大常委會可以予以撤銷。具體包括如下情形：

1、超越權限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權益，或者增加公民、法人和組織義務的。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級機關行使的權力，不經授權，下級機關不得行使。凡屬權力機關行使的權力，未經授權，行政機關不得行使。而且，有些法定權力，行使機關也不得向其他機關授權。超越權限的規(guī)范性文件應予撤銷，是理所當然的。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權益。所謂合法權益，就是法律、法規(guī)規(guī)定的權利和利益，它包括廣泛的內容，如政治權利、財產權利、人身權利、勞動權利、受教育權利以及其他社會權利。對這些權利，沒有法律依據，不經法定程序，任何機關、團體、組織或人員，都不準予以限制或剝奪。依照監(jiān)督法的規(guī)定，如果下級人大或同級政府的規(guī)范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權益的規(guī)定，都在撤銷之列。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務。無論地方權力機關，還是地方行政機關，都不應違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設定義務，隨意增加群眾的負擔。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費、亂攤派等現象，就是這方面的突出表現。這類規(guī)范性文件，當然也在撤銷之列。

2、有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。并不是所有不適當都要予以撤銷，而是不適當達到一定程度，應當予以撤銷的，才給予撤銷。比方說，這些規(guī)范性文件未必越權和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機關的宗旨。比如，有的地方不區(qū)分城市和農村、新車和舊車，不切合實際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達到國際最高標準，不達標的，一律不得上路，違背了客觀實際；又如，有的地方規(guī)定外地啤酒、香煙等產品不得進入本地銷售，或者對外地啤酒、香煙等產品額外征收費用，或者禁止外地到本地收購農產在品，違反了平等競爭要求，造成市場分割。這些都是屬于不適當、應當予以撤銷的情形。

四、備案審查的程序

（一）規(guī)范性文件的報送

根據相關法律規(guī)定，市人民政府、各縣（區(qū)）人大及其常委會制定的規(guī)范性文件，應當由其制定機關在公布之日起30日內，向市人大常委會報備。報送的規(guī)范性文件備案材料應當包括以下內容。①備案報告。應為規(guī)范性文件報備機關的正式文件，使用統(tǒng)一制式的文件格式，報告中應當寫清備案的規(guī)范性文件名稱、制定機關通過的時間、文件字號、公布日期和施行日期等內容。②公布該規(guī)范性文件的公告或者命令。對于沒有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機關認為需要進行備案的，應當報送文件原件及相關附件。③規(guī)范性文件正式文本。應當包括規(guī)范性文件的紙質文本和電子文本，縣（區(qū)）人大在人代會期間作出的決議應當同時報送相關報告。④規(guī)范性文件制定說明。應當包括規(guī)范性文件制定的必要性、法律依據、規(guī)范的主要內容，文件制定過程中重大分歧意見的協(xié)調和處理情況，公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件的意見和建議等。⑤其他應該報送的材料。主要包括制定該規(guī)范性文件所依據的相關法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的原件，對重大問題召開論證會、聽證會，應當同時報送論證報告、聽證報告等。

規(guī)范性文件報備時提交的備案報告、規(guī)范性文件文本和制定說明等有關文件，應按順序裝訂成冊后一式十份報送，以便在備案之后開展審查。同時，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會應當在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報送審查。

（二）規(guī)范性文件的備案

市人大常委會對報備的規(guī)范性文件，可以按以下四個環(huán)節(jié)來處理。①接收。由市人大常委會確定的規(guī)范性文件備案審查接收登記機構（一般為法工委，以下簡稱接收登記機構），統(tǒng)一接收報備機關報備的規(guī)范性文件。②登記。由接收登記機構進行統(tǒng)一登記，登記時應當對報送的材料格式、內容、數量等逐項進行審核，符合規(guī)范性文件備案要求的文件進行備案登記，不符合要求的應當要求報備機關補充報送，按要求補充報送到位后辦理備案登記。③分送。接收登記機構對報送的規(guī)范性文件登記后，應當根據文件內容和常委會各工作機構職責范圍提出擬辦意見，報經秘書長（或辦公室主任）批閱后，將規(guī)范性文件分送給常委會有關工作機構；規(guī)范性文件內容涉及兩個或者兩個以上工作機構職責范圍的，應當同時分送有關工作機構。④存檔。接收登記機構對登記、分送后的規(guī)范性文件及相關材料，應當按照紙質文本、電子文本 進行分類存放，以便在規(guī)范性文件有效期內對其執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

（三）規(guī)范性文件的審查

根據有關法律規(guī)定，規(guī)范性文件審查采取被動審查和主動審查兩種方式來進行。屬于被動審查的，可以按以下環(huán)節(jié)進行。①審查要求或建議的接收。市人民政府、各縣（區(qū)）人大常委會書面提出審查要求的，其他國家機關、社會團體、企事業(yè)單位和公民書面提出審查建議的，由接收登記機構負責接收，并對要求或建議的相關事項進行登記。②審查要求或建議的審核。接收登記機構應當對收到的審查要求或審查建議進行審核，看是否寫明要求審查的規(guī)范性文件名稱、審查的事項和理由等，對于要求或建議內容不全面、訴求不清的，應當要求其重新提出并進行二次審核。③提出辦理建議。對提出審查要求的規(guī)范性文件，接收登記機構應當進行初步審查，在對文件內容進行分析的基礎上，提出分送有關工作機構審查的建議，只涉及一個常委會工作機構的，經接收登記機構負責人、常委會秘書長、常委會分管領導同意后，確定具體審查機構；對涉及兩個或兩個以上常委會工作機構的，由接收登記機構提出具體審查機構建議名單，經接收登記機構負責人、常委會秘書長、常委會分管副主任同意后，提交常委會主任會議討論確定具體審查機構。對提出審查建議的規(guī)范性文件，接收登記機構應當進行初步審查，認為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒有審查必要的，應當向提出建議的組織或個人及時回函說明情況。④開展具體審查。具體審查機構收到送達的規(guī)范性文件后，應當及時進行審查，在60日內提出審查意見，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個人。重點對規(guī)范性文件開展合理性、合法性和程序性審查，合理性審查主要審查該文件有無制定必要，制定該文件的法律依據，以及是否符合具體工作實際等；合法性審查主要審查該文件有沒有超越法定權限，有沒有限制、剝奪或增加公民、法人和其他組織的合法權利、義務的情形，有沒有與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及上級和本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定相抵觸的情形；程序性審查主要審查規(guī)范性文件的制定過程是否合法，有沒有違反相關的程序。審查過程中，可以要求規(guī)范性文件制定機關說明情況，也可以根據需要邀請有關專家參加，或者舉行聽證會聽取各方面意見。⑤審查意見的匯總。由具體審查機構對審查情況進行整理，認為規(guī)范性文件存在不適當情形的提出具體審查意見，報常委會主任會議研究；如果是兩個以上具體審查機構的，由接收登記機構匯總后報常委會主任會議研究。

對于沒有提出被動審查要求或建議、也沒有報備的規(guī)范性文件，市人大常委會工作機構發(fā)現存在明顯不適當情形的，可以通過主動審查的方式進行審查。

（四）備案審查結果處理

具體審查結束后，可以分三個環(huán)節(jié)對審查意見進行處理。①審查意見的形成。由接收登記機構對其審查意見進行匯總后，提出辦理意見，經秘書長、常委會分管副主任審定后，報常委會主任會議研究。規(guī)范性文件有不適當情形，需要提出書面審查意見的，應當經主任會議研究同意后，以常委會辦公室的名義，向規(guī)范性文件制定機關提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的書面審查意 見，由接收登記機構送達；對沒有不適當情形、不需要提出書面審查意見的，審查處理終結，并由接收登記機構向提出審查要求或建議的單位和個人反饋審查意見。②溝通糾錯。對存在法律規(guī)定的不適當情形的規(guī)范性文件，在接收登記機構向制定機關反饋審查意見后，具體審查機關應當及時與制定機關進行溝通協(xié)調，詳細說明存在的不適當情況及理由，幫助和支持制定機關在30日內主動對規(guī)范性文件進行修改或廢止，修改后的規(guī)范性文件應當重新公布，并按上述要求報備。③撤銷或廢止。制定機關在收到審查意見書后，認為規(guī)范性文件無需修改或廢止的，應當在30日內書面向市人大常委會說明理由。具體審查機構認為制定機關提出的無需修改或廢止的理由不充分的，應當向常委會主任會議提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會議討論后，提交常委會會議決定。思考篇

監(jiān)督法頒布實施后，省人大常委會在2008年制定出臺了《山東省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，同年12月份，召開規(guī)范性文件備案審查工作會議，進行部署。我市在2010年12月召開全市規(guī)范性文件備案審查工作會議，制定下發(fā)了《臨沂市人大常委會辦公室關于做好規(guī)范性文件備案審查工作的意見》，研究部署了下一步工作任務和措施。會后，市人大明確法工委為常委會備案審查工作機構，并在經費非常緊張的情況下，迅速為法工委配備了電腦、打印機、辦公桌椅、文件櫥等辦公用品。各縣區(qū)也明確了常委會備案審查工作機構，并積極開展工作。2010年市人大常委會共接收備案規(guī)范性文件36件，各縣 區(qū)人大常委會共接收備案規(guī)范性文件93件。2011年市人大常委會共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會共接收備案規(guī)范性文件98件。今年以來，共接收市政府、政府辦公室備案規(guī)范性文件11件，都按規(guī)定分送有關委室進行了審查。備案審查的數量在全省的位次是比較靠前的。

圍繞加強規(guī)范性文件備案審查工作，各地都制定出臺了一些制度，應該說是大同小異。做好這項工作，最根本的是取決于人。當前各級人大常委會機關法律人才少的現象較突出，在一定程度上影響了規(guī)范性文件備案審查工作的開展。要解決好這一問題，不僅需要加強對現有工作人員的法律培訓或從法學領域招考工作人員，還要善于借助社會專業(yè)力量，使審查環(huán)節(jié)更加嚴格，從源頭上解決好規(guī)范性文件存在的違法或者有失公允的現象。

一是聘請法律顧問。聘請長期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業(yè)知識和法律從業(yè)經驗的人員擔任法律顧問，不僅能解決人大常委會機關法律力量薄弱的問題，還有利于從實踐的角度、更深層次地對規(guī)范性文件進行審查。這樣做，不僅能保障規(guī)范性文件的合法性、公正性、公平性，還能提高規(guī)范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨詢小組。聘請離退休司法人員、法律工作者組成法律咨詢小組，不僅定期參與規(guī)范性文件備案審查，還能為人大常委會開展工作、為人大代表履職提供法律咨詢，幫助人大常委會更好地履行法律監(jiān)督職能。

三是充分發(fā)揮各級人大機關專門人員的作用。通過各級人大機關通力合作，可以有效克服專業(yè)力量薄弱的問題。以地級市人 大常委會為例，在對規(guī)范性文件進行備案審查時，不僅可以邀請上一級人大常委會負責備案審查人員參與，也可以邀請下一級及平級人大常委會負責備案審查人員參與。這種做法，既有利于形成聯動機制、形成工作合力，也有利于工作交流，促進規(guī)范性文件備案審查工作整體水平的提升。

四是充分發(fā)揮人大代表的作用。突出代表主體地位，充分發(fā)揮他們在規(guī)范性文件備案審查工作中的作用。根據地方組織法和代表法規(guī)定，一定數量的人大代表或常委會組成人員聯名，可以向本級人民代表大會或人大常委會提出屬于職權范圍內的議案。如果聯名提出關于備案審查的建議，應作為被動審查的主體予以高度重視。另外，人大代表來自各行各業(yè)、各個階層，具有廣泛的代表性，比政府、法院、檢察院更貼近基層，更接近群眾，更能代表群眾的利益，如果規(guī)范性文件存在應撤銷情形的話，人大代表和常委會組成人員聯名提出的可行性應該會更強。

第四篇：規(guī)范性文件備案審查論文

規(guī)范性文件備案審查論文

規(guī)范性文件備案審查論文

對推進規(guī)范性文件備案審查工作的思考

規(guī)范性文件備案審查是憲法賦予各級人大及其常委會的一項法律監(jiān)督職權,也是監(jiān)督法規(guī)定的各級人大常委會的一種重要監(jiān)督形式。把規(guī)范性文件備案審查作為人大常委會行使監(jiān)督職權的方式之一,是新形勢下完善人大監(jiān)督制度,加強人大監(jiān)督力度,增強人大監(jiān)督實效的重要舉措。

一、提高對規(guī)范性文件備案審查工作重要意義的認識

（一）推進依法行政的重要手段。憲法規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。作為國家機關管理經濟、文化和社會事務的重要依據，規(guī)范性文件被賦予一定的強制性和約束力，被視為法律的特殊延伸。如果這些文件與法律法規(guī)相抵觸或存在不適當情形，必然會破壞以憲法為核心的法制體系。開展規(guī)范性文件備案審查，及時發(fā)現和糾正規(guī)范性文件中存在的問題，確保規(guī)范性文件不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，才能更好地保障國家法制統(tǒng)一，保障民主法制建設順利推進，保證依法行政基本方略全面貫徹落實。

（二）民主法治建設的必然要求。民主法治的一個顯著特征就是公民享有廣泛的民主管理國家政治、經濟、社會事務的權利。由地方國家權力機關對規(guī)范性文件的合法性、科學性、可行性進行審查，其實質就是代表選舉他的全體人民參與管理本行政區(qū)域內的具體事務。對規(guī)范性文件備案審查的過程，就是使權力的行使不致偏離民主與科學準則的重要手段，這樣可以切實防止權力濫用，保證人民的權力真正用來為人民謀利益，提高法治化水平。

（三）保障憲法和法律正確實施的有效手段。規(guī)范性文件如果存在合法性或者重大合理性問題，一旦實施，危害的往往不是—個人或者幾個人的利益，將會在—個較長的時間，影響到一個方面、—個地區(qū)，損害人民群眾的利益，甚至會引起社會的不穩(wěn)定。國家權力機關加強對規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，把好質量關，及時糾正或者撤銷與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，就能有力地制止法律實施中的偏差現象，對于確保法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內得到正確貫徹，維護社會主義法制統(tǒng)一和尊嚴具有重要作用。

（四）增強監(jiān)督實效的有效途徑。對“一府兩院”進行法律監(jiān)督，是憲法賦予人大的一項重要職權。規(guī)范性文件備案審查，是地方各級人大常委會進行法律監(jiān)督的重要形式。從當前實踐看，人大監(jiān)督大多是針對具體行政行為而開展的工作監(jiān)督，很少涉及針對抽象行政行為的法律監(jiān)督。規(guī)范性文件作為抽象行政行為的外在表現形式，具有普遍的約束力，相對于具體行政行為而言，其影響范圍更廣，如有不當，造成的損害也會更大。因此，加強對規(guī)范性文件的備案審查，可以從源頭上預防和糾正本級政府和下級人大的不當行為，避免和減少損害群眾利益現象的發(fā)生，進一步提高人大監(jiān)督質量，增強監(jiān)督實效。

（五）維護公平正義構建和諧社會的現實需要。行政部門制定的規(guī)范性文件集中體現了政府及其部門的管理要求，雖然絕大多數經政府集體討論，但更多地體現了政府及其部門單方面的意志。通過對規(guī)范性文件的備案審查，人大常委會可以將民意反映給政府及其部門，敦促政府修改或者予以撤銷違法、不適當的規(guī)范性文件，可以從源頭上防止和避免出現損害社會公平正義的做法，更好地體現人民群眾的根本利益，促進社會穩(wěn)定和諧。

二、規(guī)范性文件備案審查工作中存在的主要問題

（一）宣傳不到位。幾年來，人大常委會沒有收到行政機關、社會團體、企事業(yè)單位和其他組織以及公民提出的審查要求和建議，反映了社會各界對人大規(guī)范性文件備案審查工作的知情度、關注度，社會知曉率低，說明人大機關自身對規(guī)范性文件備案審查工作的宣傳是不到位的。

（二）審查主動性不夠。由于政府部門有專門的法制辦公室對人民政府的規(guī)范性文件具體負責審查并向上級人民政府報備，人大機關負責備案審查工作的同志一定程度上存在著消極被動心理，認為“出力不討好”、“給政府添麻煩”；其次，在實際工作中，黨委與政府聯發(fā)的規(guī)范性文件是否備案審查給負責備案審查的同志帶來困惑、畏難和顧慮，影響了工作的積極性和主動性。

（三）報備機關認識不到位。報備機關對規(guī)范性文件備案審查工作的重要性認識不足，重視不夠，工作開展緩慢。少數報備機關接受監(jiān)督的意識不強，對應當報送備案審查的規(guī)范性文件有遲報、漏報、瞞報現象。

（四）工作隊伍需要加強。目前，從事規(guī)范性文件備案審查工作的人員多為兼職，以及備案審查機構各地均未統(tǒng)一，不同程度影響著備案審查工作的有效開展。如與報備機關的溝通聯系、對規(guī)范性文件的審查質量等都受到影響。當前，規(guī)范性文件備案審查工作涉及的法律法規(guī)比較多，工作機構和人員素質還不能適應新形勢下工作的需要。

三、今后工作建議

（一）加強宣傳和業(yè)務培訓。積極爭取黨委政府領導的重視和支持，充分利用報刊、雜志、電視、網絡等媒體以及專門會議多種形式，加大宣傳力度，營造良好的社會氛圍。加強與報備部門的溝通協(xié)調，召集相關部門和人員有針對性地進行業(yè)務培訓，加強對相關法律法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查辦法以及規(guī)范性文件備案審查工作流程的學習，增強做好報備審查工作的自覺性和主動性。通過加大規(guī)范性文件備案審查工作的專業(yè)培訓，提高工作人員素質，提高規(guī)范性文件備案審查質量，為規(guī)范性文件備案審查工作的有效開展奠定堅實基礎。

（二）強化隊伍建設。切實加強領導，設置相應的機構。加強報備審查隊伍建設，組建規(guī)范性文件備案審查工作委員會，由常委會主任或分管聯系法工委的副主任任主任，各工委主任任委員，下設辦公室于法工委負責報備的日常工作。加強協(xié)調配合，完善工作機制，克服敷衍、畏難情緒。不斷加強隊伍建設，確保規(guī)范性文件備案審查質量，促進規(guī)范性文件備案審查工作的規(guī)范化。

（三）強化制度建設。為適應依法治國對報備審查工作提出的更高要求，適時修改完善規(guī)范性文件備案審查辦法，制定具體的工作流程。把規(guī)范性文件備案審查工作作為人大常委會依法履職、強化監(jiān)督工作的一項重要制度來抓，嚴格按照《規(guī)范性文件備案審查辦法》和相關制度開展工作，對不按備案審查辦法報備的部門應在一定的范圍進行通報批評；對自覺接受監(jiān)督，報備及時、積極的部門要在一定范圍內給予表彰。

第五篇：關于規(guī)范性文件備案審查辦法

關于規(guī)范性文件備案審查辦法

（2009年6月29日涇陽縣第十五屆人民代表大會常務委員會第十二會議通過）

第一條 為了加強對規(guī)范性文件的備案審查工作，保證法律、法規(guī)在本縣的正確實施，維護法制統(tǒng)一，根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》、《陜西省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》、《咸陽市人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查辦法》和有關法律、法規(guī)的規(guī)定，結合本縣實際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱的規(guī)范性文件是指縣人民政府和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會依照法定職權和程序制定、發(fā)布的，對公民、法人或者其他組織的權利、義務具有普遍約束力的行為規(guī)則的總稱。

第三條 規(guī)范性文件備案審查，堅持分工負責、有件必備、有備必審、有錯必糾的原則。

第四條 規(guī)范性文件制定機關對制定、發(fā)布的規(guī)范性文件負責。

縣人民政府和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會應當依法履行規(guī)范性文件備案的職責。

第五條 規(guī)范性文件的備案范圍：

（一）縣人民政府制定和發(fā)布的決定、命令、規(guī)定、辦法、通告；

（二）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會就本行政區(qū)域內的重大事項通過的決議、決定、規(guī)定；

（三）縣人民政府和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會內部管理、人事、財務、外事工作方面的規(guī)范性文件，不使用本辦法。第六條 縣人民政府的規(guī)范性文件應當自通過之日起20日內，報送縣人大常委會備案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的規(guī)范性文件應當自通過之日起30日內，報送縣人大常委會備案。每年1月31日前，報送機關應當將其上一制定的規(guī)范性文件目錄報送備查。

第七條 報送備案的規(guī)范性文件應當包括以下內容：

（一）備案報告；

（二）規(guī)范性文件正式文本；

（三）制定規(guī)范性文件的法律、法規(guī)、政策依據；

（四）其他相關資料。

前款所列文件資料應當裝訂成冊，一式10份。

第八條 縣人大常委會辦公室負責規(guī)范性文件的接收、登記、分類、存檔工作。

縣人大常委會各有關工作機構按照各自的職責，負責專業(yè)性的規(guī)范性文件的審查。其中，綜合性的規(guī)范性文件由縣人大常委會辦公室負責審查。

第九條 縣人大常委會辦公室對報送備案或者提出審查要求、審查建議的規(guī)范性文件按照所涉及內容，分送縣人大常委會各有關工作機構進行審查。規(guī)范性文件涉及兩個或兩個以上工作機構的，應當由縣人大常委會辦公室明確主辦機構，并分送有關工作機構。

第十條 縣人大常委會各工作機構對規(guī)范性文件就下列事項進行審查：

（一）規(guī)范性文件是否超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務；

（二）規(guī)范性文件是否同法律、法規(guī)相抵觸；

（三）規(guī)范性文件是否同上級和本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定相抵觸；

（四）規(guī)范性文件之間對同一事項的規(guī)定是否相沖突；

（五）規(guī)范性文件的制定是否違背法定程序；

（六）其他有不適當情形應予糾正的。

第十一條 縣人大常委會各工作機構審查規(guī)范性文件時，可以邀請有關專家、學者、公眾代表參與相關工作，也可以要求有關單位說明和提供材料。

負責審查的縣人大常委會各工作機構應當在接到規(guī)范性文件的兩個月內審查完畢，提出意見。

第十二條 縣人大常委會各工作機構審查規(guī)范性文件時，認為適當的，應當及時將審查意見連同規(guī)范性文件書面反饋縣人大常委會辦公室予以備案，備案審查工作結束；認為不適當的，應當提出該規(guī)范性文件不適當的具體內容、依據以及應當如何處理的糾正意見，經縣人大常委會主任會議同意，將糾正意見送規(guī)范性文件制定機關研究處理。

第十三條 規(guī)范性文件制定機關應當在接到糾正建議之日起30日內，將處理情況報縣人大常委會。

縣人大常委會辦公室收到處理情況的報告后，及時送交該規(guī)范性文件審查的有關工作機構。

第十四條 規(guī)范性文件制定機關對應予糾正的規(guī)范性文件不予糾正的，由審查的有關工作機構向縣人大常委會主任會 議提出撤銷案建議，由縣人大常委會主任會議提出撤銷案，提請縣人大常委會審議并作出處理決定。

第十五條 縣人大常委會可以對報送備案的規(guī)范性文件整體撤銷，也可以撤銷報送備案的規(guī)范性文件的部分內容?？h人大常委會撤銷報送備案的規(guī)范性文件的決定，應當向社會公開。

第十六條 縣人民政府認為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會通過的規(guī)范性文件不適當的，縣人民法院、縣人民檢察院認為縣人民政府制定或者各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會通過的規(guī)范性文件不適當的，可以向縣人大常委會提出審查要求，由縣人大常委會辦公室交由有關工作機構進行審查，提出審查意見，報主任會議研究處理。

前款規(guī)定以外的其他國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織及公民，認為規(guī)范性文件不適當的，可以向縣人大常委會書面提出審查建議，由縣人大常委會辦公室交由有關工作機構進行審查、提出意見。

第十七條 規(guī)范性文件制定機關應當報送規(guī)范性文件備案而不報備的或者不按時報備的，由縣人大常委會辦公室通知制定機關限期報送。

第十八條 本辦法由縣人大常委會辦公室負責解釋。第十九條 本辦法自通過之日起施行。

涇陽縣人大常委會 2009年7月7日 受主任會議委托，現就擬訂《州人大常委會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定（草案）》的有關情況匯報說明如下：

一、制定《規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的必要性、主要依據和起草過程

規(guī)范性文件備案審查是人大法律監(jiān)督的主要形式，是人大常委會依法履行監(jiān)督職權、維護國家法制統(tǒng)一的一項十分重要的工作。規(guī)范性文件的備案審查，《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》分別作出了原則規(guī)定，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）和《湖北省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》），分別作出了專章規(guī)定。2008年12月，省人大常委會召開了有全省市州人大常委會領導參加的規(guī)范性文件備案審查工作會議，對加強和改進我省規(guī)范性文件備案審查工作提出了明確要求。2009年6月和12月，省人大常委會辦公廳又兩次發(fā)文督辦我們匯報開展規(guī)范性文件備案審查的工作情況。2009年10月《中共湖北省委關于進一步加強和改進人大工作的決定》要求全省各級人大常委會要“進一步加強規(guī)范性文件備案審查”。2009年12月，中共恩施州委根據我州規(guī)范性文件備案審查工作的實際情況，在《關于貫徹落實＜中共湖北省委關于進一步加強和改進人大工作的決定＞的實施意見》中，要求“人大常委會要盡快制定規(guī)范性文件備案審查辦法，對規(guī)范性文件備案的范圍和程序作出明確規(guī)定”。因此，制定《規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》既是落實州委《實施意見》的具體措施，也是人大常委會依法履行監(jiān)督職權的一項十分重要的制度性基礎工作。

擬定《規(guī)范性文件備案審查規(guī)定（草案）》的主要依據是《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《監(jiān)督法》、《實施辦法》及湖北省人大常委會《規(guī)范性文件備案審查規(guī)程》等，同時，也參考了一些外省市的相關規(guī)定。

起草過程中，常委會工作機構分別征求了州人民政府辦公室、州中級人民法院、州人民檢察院、州政府法制辦、各縣市人大常委會、州人大各專門（工作）委員會、常委會各工作機構、各位副秘書長和辦公室各位副主任的意見，并根據反饋的意見進行了研究修改。在提交本次常委會會議審議前，主任會議又對征求意見后的修改草案進行了認真充分的討論。

二、《規(guī)定（草案）》的起草思路

《規(guī)定（草案）》共二十二條，在具體起草過程中主要考慮了以下幾個方面：一是依照憲法和法律的規(guī)定，準確把握規(guī)范性文件備案審查的范圍。二是細化工作程序，規(guī)范審查流程，把備案審查工作從具體的環(huán)節(jié)、程序、流程上納入制度管理，增強備案審查工作的可操作性和操作工作的可核查性。三是理順備案審查工作體制，充分發(fā)揮人大各方面的積極性。根據《監(jiān)督法》的規(guī)定，州人大常委會是規(guī)范性文件備案審查的主體，是備案審查機關。從具體審查工作來講，州人大常委會是依托常委會工作機構和各專門委員會來開展備案審查工作的。在人大內部既要有所分工，又要相互協(xié)作，把審查工作落到實處。四是堅持主動審查與被動審查相結合，以主動審查為主，輔之以被動審查。五是處理好依法審查的原則性和審查結果處理方式的靈活性的關系。依據憲法和法律規(guī)定，州人大常委會對違法或者不適當的規(guī)范性文件有權予以撤銷，但其目的并不在于撤銷同級政府或者下一 級人大及其常委會制定規(guī)范性文件的數量，而是通過審查，督促同級政府和下一級人大及其常委會依法制定規(guī)范性文件，確保規(guī)范性文件的合法妥當，提高依法辦事的能力和水平。因此，開展這項工作既要堅持維護國家法制統(tǒng)一，又要有利于改革發(fā)展穩(wěn)定；既要講法律效果，也要講社會效果。具體來講，審查機構要依法審查，認真研究，充分論證。經過人大有關方面共同研究，認為有關規(guī)范性文件確實違法或者不適當的，一般應先報常委會主任會議確認后，再以審查意見的形式建議制定機關自行調整或者糾正，重大問題還要主動向州委匯報，取得州委的領導和支持。只有當相關規(guī)范性文件確實違法或者不適當，制定機關又不同意自行調整或者糾正，有必要依法撤銷的，才依法啟動撤銷程序，經過人大常委會會議審議決定。

三、《規(guī)定(草案)》的主要內容和需要說明的幾個問題

（一）關于報送州人大常委會備案審查的規(guī)范性文件的范圍問題

本規(guī)定主要規(guī)范州人大常委會的備案審查工作。根據《憲法》、《地方組織法》、《立法法》、《監(jiān)督法》以及《實施辦法》的立法精神及有關規(guī)定，《規(guī)定（草案）》將報送備案審查的規(guī)范性文件的范圍進一步明確為：州人民政府發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令、規(guī)定、辦法、細則、通告以及其他具有普遍約束力的文件；州中級人民法院、州人民檢察院制定的指導審判、檢察工作的文件；市縣人民代表大會及其常務委員會就本行政區(qū)域內的重大事項作出的決議、決定。

州人民政府的組成部門和工作部門，是州人民政府的組成部分，也是本級人大常委會的監(jiān)督對象。在征求意見的過 程中，有的同志認為，經過政府批準的以部門名義下發(fā)的文件，體現的是一級政府的意志，也應當納入備案審查的范圍。這種意見法理上是正確的，但鑒于目前州人大機關的人力資源情況，沒有人力和精力主動顧及政府部門的文件。按照層級監(jiān)督的原則，州人民政府所屬部門制定的有關文件，應當向州人民政府報送備案，由州人民政府法制工作機構負責審查，一般不在本級人大常委會備案范圍。不過，為了保障法律、法規(guī)在本州的正確實施，《規(guī)定》草案第十八條作出了救濟性規(guī)定：州人大常委會發(fā)現州人民政府所屬部門制定的有關文件有不適當情形的，可以交由州人民政府研究處理。州人民政府應當向州人大常委會反饋處理結果。

（二）關于對規(guī)范性文件審查的內容問題

《立法法》第八十七條：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關機關予以改變或者撤銷：

（一）超越權限的；

（二）下位法違反上位法規(guī)定的；

（三）規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規(guī)定的；

（四）規(guī)章的規(guī)定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；

（五）違背法定程序的?！薄侗O(jiān)督法》第三十條：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令，經審查，認為有下列不適當的情形之一的，有權予以撤銷：

（一）超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；

（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；

（三）有其他不適當的情形，應當予以撤銷的?！备鶕@兩條法律規(guī)定，《規(guī)定（草案）》對規(guī)范性文件審查的內容綜合作了一條規(guī)定（見草案第六條）。

（三）關于國家機關、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查要求或者建議的適用程序問題

除了規(guī)范性文件制定機關按照規(guī)定，應當向州人大常委會報送備案以外，有關國家機關、企業(yè)事業(yè)組織以及公民可以依法提出對規(guī)范性文件的審查要求或者審查建議。審查要求與審查建議是有一定區(qū)別的?！兑?guī)定（草案）》根據《監(jiān)督法》和《實施辦法》，就不同情況作出了下列不同的規(guī)定：

1、州人民政府、州人民法院、州人民檢察院和縣市人大常委會認為有關規(guī)范性文件有不適當情形，向州人大常委會書面提出審查要求的，由常委會備案審查機構會同有關專門委員會或者常委會工作機構進行審查。也就是說，只要上述主體依法提出“審查要求”，州人大常委會就應當受理并啟動備案審查程序。

2、其他國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民，向州人大常委會書面提出審查建議的，送備案審查機構研究；必要時，報常委會分管副主任同意后，會同有關專門委員會或者常委會工作機構進行審查。也就是說，上述主體提出的“審查建議”是否進入備案審查程序，要待備案審查機構對審查建議的內容和價值進行研究評估后再根據情況報常委會領導確定。

《州人大常委會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定（草案）》和以上說明是否妥當，請審議。