第一篇：探析當(dāng)前我國銀行非現(xiàn)場監(jiān)管存在的問題與法律對策（范文）

探析當(dāng)前我國銀行非現(xiàn)場監(jiān)管存在的問題

與法律對策

商業(yè)銀行由于其經(jīng)營的特殊性,風(fēng)險(xiǎn)對其來說似乎是與生俱來的,這些風(fēng)險(xiǎn)主要包括信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、流動性風(fēng)險(xiǎn)、國家和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等。其中操作風(fēng)險(xiǎn)又是其在經(jīng)營和發(fā)展過程中面臨的最常見,也是最主要的風(fēng)險(xiǎn)。對于操作風(fēng)險(xiǎn)的防范與管理關(guān)系到我國商業(yè)銀行生存與發(fā)展。我們應(yīng)該從巴林銀行倒閉以及愛爾蘭銀行事件中吸取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),加強(qiáng)我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的管理。加強(qiáng)商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理,探索操作風(fēng)險(xiǎn)管理新技術(shù)也是適應(yīng)國際銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局的需要,作為巴塞爾新資本協(xié)議三大支柱組成部分之一的最低資本要求也強(qiáng)調(diào)了商業(yè)銀行加強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性,并提出了操作風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)計(jì)量方法。結(jié)合目前我國處于操作風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)期的實(shí)際情況來看,加強(qiáng)商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的防范與管理也成為當(dāng)務(wù)之急。

一、操作風(fēng)險(xiǎn)的涵義

(一)操作風(fēng)險(xiǎn)的定義

商業(yè)銀行加強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)管理,在管理之前,應(yīng)對自己管理的對象有一個(gè)明確的認(rèn)識,即應(yīng)該知道要管理什么。因此,明確操作風(fēng)險(xiǎn)的定義顯得比較重要。目前對于操作風(fēng)險(xiǎn)的定

義一直困擾著各家商業(yè)銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu),不少銀行沿用了他們對信用風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定方法和管理模式。對于操作風(fēng)險(xiǎn)的定義在業(yè)界沒有達(dá)成廣泛的一致。筆者認(rèn)為目前比較權(quán)威的定義應(yīng)該是巴塞爾委員會對操作風(fēng)險(xiǎn)所下的定義,即操作風(fēng)險(xiǎn)是指由不完善或有問題的內(nèi)部程序、人員及系統(tǒng)或外部事件所造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。這一定義也已被大多數(shù)銀行所接受。

(二)明確操作風(fēng)險(xiǎn)定義的重要性

明確操作風(fēng)險(xiǎn)的定義有利于商業(yè)銀行加強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)的管理。因?yàn)椴僮黠L(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)長期的、不斷探索和總結(jié)完善的過程,因此要注重操作風(fēng)險(xiǎn)控制文化的培育,其中重要的一點(diǎn)就是要明確操作風(fēng)險(xiǎn)的定義。當(dāng)前,我國銀行界對操作風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵和外延的理解上還有偏差,有的銀行將操作風(fēng)險(xiǎn)理解為只是“操作中的風(fēng)險(xiǎn)”、“操作性”的風(fēng)險(xiǎn),有的將操作風(fēng)險(xiǎn)等同于金融犯罪。如果對操作風(fēng)險(xiǎn)沒有一個(gè)明確而又恰當(dāng)?shù)睦斫?加強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)管理也就只能成為空談。

二、我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀

我國商業(yè)銀行真正關(guān)注操作領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)是從20世紀(jì)90年代中后期治理違法違紀(jì)行為開始的,如工商銀行在1997年發(fā)布了“十大禁令”,嚴(yán)禁賬外經(jīng)營、高息攬存、超規(guī)模放

貸、虛假核算貸款業(yè)務(wù)、挪用信貸資金進(jìn)行股票期貨交易、會計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表作假、越權(quán)拆借資金和對外提供擔(dān)保、隱瞞重大案件事故等違規(guī)行為,對違反者,一律撤職或開除,并追究上一級行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。2002年,央行發(fā)布《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》,明確規(guī)定商業(yè)銀行必須向公眾披露操作風(fēng)險(xiǎn)狀況。此外,受我國加入WTO以及《巴塞爾新資本協(xié)議》的影響,商業(yè)銀行對操作風(fēng)險(xiǎn)的管理的重視程度有了一定的提高,但由于理論準(zhǔn)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足,我國商業(yè)銀行對操作風(fēng)險(xiǎn)還處于學(xué)習(xí)和認(rèn)識的階段,操作風(fēng)險(xiǎn)管理理念還比較落后,管理工具以及管理技術(shù)等方面與國際銀行業(yè)還存在較大差距,對操作風(fēng)險(xiǎn)的管理還處于探索階段,主要是以定性管理方法為主,距離定量以及模型化管理、系統(tǒng)化管理還有一定差距。

三、加強(qiáng)我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理的對策與措施

面對操作風(fēng)險(xiǎn)及其危害性,商業(yè)銀行應(yīng)掌握操作風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式,從引發(fā)操作風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)原因出發(fā),結(jié)合目前我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀,制訂出符合我國實(shí)際情況的防范與化解操作風(fēng)險(xiǎn)的措施,筆者主要從以下幾個(gè)方面提出相關(guān)的對策與措施。

1不斷完善公司治理結(jié)構(gòu)

商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的有效管理有賴于公司治理結(jié)構(gòu)的不斷完善。目前我國的一些國有商業(yè)銀行雖然進(jìn)行了股份制改造,也建立了公司治理結(jié)構(gòu),但這種公司治理結(jié)構(gòu)還不完善,它沒能完全發(fā)揮出真正的作用,在一定程度上還只停留在表面形式階段.以借鑒國際先進(jìn)銀行的做法,不斷完善我國商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)。如借鑒德意志銀行的經(jīng)驗(yàn),設(shè)立雙層董事會制度,監(jiān)督董事會和管理董事會負(fù)責(zé)操作風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略和改革,并根據(jù)各自的職責(zé)對操作風(fēng)險(xiǎn)管理負(fù)責(zé)。明確操作風(fēng)險(xiǎn)的定義具有重要意義,這一職責(zé)在德意志銀行是由監(jiān)督董事會來履行的。

2.全面加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)

操作風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有內(nèi)生性,在很大程度上都是由于內(nèi)部原因引發(fā)的,因此加強(qiáng)商業(yè)銀行的內(nèi)部控制對于防范和管理操作風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)制訂有效的內(nèi)部控制框架和完善內(nèi)部控制制度。

3.建立和完善商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

商業(yè)銀行可以通過設(shè)立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理委員會來加強(qiáng)對操作風(fēng)險(xiǎn)的管理,通過設(shè)立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理委員會總攬銀行風(fēng)險(xiǎn)控制,風(fēng)險(xiǎn)管理委員會下設(shè)操作風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會,操作風(fēng)險(xiǎn)管理委員會要加強(qiáng)與其

他風(fēng)險(xiǎn)管理部門的協(xié)調(diào),分析內(nèi)外操作風(fēng)險(xiǎn)形勢,制訂具體的操作風(fēng)險(xiǎn)管理方案,并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施。建立和完善商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制還應(yīng)完善內(nèi)外審計(jì)體制,內(nèi)外審計(jì)對于操作風(fēng)險(xiǎn)的管理具有很大的作用。

5.加強(qiáng)員工的培訓(xùn)與管理

員工素質(zhì)不高以及員工隊(duì)伍管理不到位是引發(fā)操作風(fēng)險(xiǎn)的重要原因,也是目前我國商業(yè)銀行在操作風(fēng)險(xiǎn)管理中面臨的現(xiàn)狀。因此,培訓(xùn)和鼓勵員工學(xué)習(xí)是提高員工知識素養(yǎng)和操作技能的重要途徑,也是提高員工執(zhí)行力,防范操作風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。

我國商業(yè)銀行雖然在改革開放后得到了很大的發(fā)展，但仍存在著很大的弊端育毛病，因而銀行業(yè)的改革任重而道遠(yuǎn)，管理部門應(yīng)該肩負(fù)起更多的責(zé)任，并借鑒西方發(fā)達(dá)國家銀行的管理經(jīng)驗(yàn)，提升我國銀行的水平。

第二篇：我國銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對策

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我國銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對策 李金澤 中國工商銀行總行法律事務(wù)部

關(guān)鍵詞: 銀行/銀行監(jiān)管/我國銀行監(jiān)管法制

內(nèi)容提要: 本文反思了我國大陸現(xiàn)有監(jiān)管法制的現(xiàn)狀，尤其是法律體系、法制的價(jià)值取向、法定主體權(quán)責(zé)構(gòu)造、監(jiān)管方法和手段的運(yùn)用、監(jiān)督機(jī)制、適應(yīng)銀行業(yè)國際化等方面的問題，并針對這些問題，提出了重視立法規(guī)劃和系統(tǒng)化、立足國情借鑒外國經(jīng)驗(yàn)、正確處理放松監(jiān)管與改善監(jiān)管和嚴(yán)格監(jiān)管的關(guān)系、完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度及其它具體監(jiān)管制度等措施。

一、我國銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及存在的問題

自1949年建國以來，我國銀行監(jiān)管法制發(fā)展歷經(jīng)了建國初期的開創(chuàng)階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期等三個(gè)階段。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，1995年3月18日通過了《中華人民共國和人民銀行法》(下文簡稱《人民銀行法》)及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(下文簡稱《商業(yè)銀行法》)標(biāo)志著我國銀行監(jiān)管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監(jiān)管法制體系的核心。

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《人民銀行法》賦予中國人民銀行“按照規(guī)定審批，監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)”、“按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場”、“發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章”等監(jiān)管職責(zé)，[1]這意味著專門性的代表國家的權(quán)威監(jiān)管主體已經(jīng)確立。該法還進(jìn)一步為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，共七個(gè)條文，規(guī)制人民銀行的監(jiān)管職責(zé)，包括對金融機(jī)構(gòu)的審批，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的稽核、稽查監(jiān)督、存貸款利率的監(jiān)管、財(cái)會信息查核，以及政策性銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督等內(nèi)容。[2]

《商業(yè)銀行法》則進(jìn)一步明確地規(guī)定了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍、設(shè)立的條件和程序、組織機(jī)構(gòu)、銀行存貸款業(yè)務(wù)中的義務(wù)、謹(jǐn)慎性要求、禁止業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)報(bào)告、監(jiān)督管理、接管和終止及違反法律的責(zé)任等內(nèi)容。

與此同時(shí)，還有一系列的法規(guī)和人民銀行制定的金融規(guī)章涉及了銀行監(jiān)管問題。比較重要的行政法規(guī)有：《儲蓄管理?xiàng)l例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》等。金融規(guī)章則更為繁多：《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《貸款通則》、《支付結(jié)算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關(guān)于對商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)

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則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《個(gè)人住房貸款管理辦法》等等。

從《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及其它法規(guī)、規(guī)章所涉及銀行監(jiān)管的內(nèi)容來看，我國銀行監(jiān)管法制似乎已不僅初步成形，而且可謂較為“完善”了，尤其是一大串的銀行業(yè)務(wù)管理的金融規(guī)章更是甚為繁多。但是，深入分析既有的監(jiān)管法制，我們便會發(fā)現(xiàn)不僅既有的規(guī)則、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待補(bǔ)充的問題仍大量存在。這些問題主要表現(xiàn)在如下幾方面：

第一，監(jiān)管法制體系的構(gòu)建上存在諸多的不協(xié)調(diào)或不合理之處。我國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法制體系主要由兩個(gè)基本法律——《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》、國務(wù)院主持通過的行政法規(guī)及中國人民銀行發(fā)布的銀行管理規(guī)章(包括“規(guī)定”、“辦法”、“通知”等文件形式)。這三個(gè)層級的法律法規(guī)本應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的協(xié)調(diào)整體，但是現(xiàn)實(shí)并非如此，尤其是后兩類存在的問題尤為突出。首先，后兩類文件并未真正起到補(bǔ)充基本法律之缺漏的作用，因?yàn)橹苯俞槍蓚€(gè)大法缺漏的條例和規(guī)章，尤其是比較系統(tǒng)的文件形式尚沒有。眾所周知，《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》已經(jīng)頒行五年了，但對兩大法作補(bǔ)充性解釋的系統(tǒng)條例或規(guī)章均未出臺。事實(shí)上，兩大法不僅有許多未作明確規(guī)制的問題，而且諸多條文也有待進(jìn)一步闡釋，行政法規(guī)、規(guī)章雖在兩大法出臺后的數(shù)年內(nèi)產(chǎn)生不少，卻無此兩大法的系統(tǒng)實(shí)施細(xì)則。

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其次，銀行監(jiān)管有關(guān)的條例和規(guī)章相互之間或與兩大基本法律之間有諸多重疊、不協(xié)調(diào)或直接抵觸之處。中國人民銀行制定的銀行監(jiān)管規(guī)則對基本法律的重復(fù)其為突出，如1996年6月1日發(fā)布的《貸款通則》中第4、5、13、24(第一項(xiàng))、29(第一款)、62、63、64、68、69條等條款都與《商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定相重復(fù)，有的則僅是簡單的復(fù)述。銀行業(yè)務(wù)管理規(guī)章之間重疊則更為嚴(yán)重，如1997年12月1日起施行的《支付結(jié)算辦法》大量直接照搬了《票據(jù)法》、《票據(jù)管理辦法》的規(guī)定，與此同時(shí)，它還與1994年10月9日《異地托收承付結(jié)算辦法》、1993年5月21日《商業(yè)匯票辦法》、1994年10月9日《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》 [3]等規(guī)章有許多重疊的內(nèi)容?！吨Ц督Y(jié)算辦法》中有關(guān)“信用卡”規(guī)定的第三章(共32個(gè)條文)絕大多數(shù)內(nèi)容均直接來自1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》。[4]人民銀行制定的規(guī)章之間有不協(xié)調(diào)或抵觸的情形也不少。同時(shí)并行適用的《支付結(jié)算辦法》(1997年)和《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》(1996年)就有此種現(xiàn)象，前者的第132條規(guī)定“商業(yè)銀行(包括外資銀行、合資銀行)、非銀行金融機(jī)構(gòu)未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡。??”后者的第5條則指出“商業(yè)銀行未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡?！薄胺墙鹑跈C(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)的駐華代表機(jī)構(gòu)不得經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)。”很顯然，《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》已排除了“非銀行金融機(jī)構(gòu)”發(fā)行信用卡及經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)的可能性，而《支付結(jié)算辦法》則只要求非銀行金融機(jī)構(gòu)“不經(jīng)

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批準(zhǔn)不得發(fā)行”，兩者已明顯抵觸，況且《支付結(jié)算辦法》第133條已明確規(guī)定符合法定條件的非銀行金融機(jī)構(gòu)可以申請發(fā)行信用卡。再次，一些法規(guī)和規(guī)章因未能及時(shí)修訂已有明顯過時(shí)的內(nèi)容，有的條文甚至與現(xiàn)行的法律相矛盾，或者無法適應(yīng)現(xiàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)生活之需要。如人民銀行1986年4月16日發(fā)布的《再貼現(xiàn)試行辦法》、1990年《利率管理暫行規(guī)定》 [5]等便屬此類。從這兩個(gè)文件的名稱及發(fā)布的時(shí)間來看，分別歷經(jīng)14年和10年的規(guī)章仍然處于“試行”和“暫行”的狀態(tài)，這足以表明銀行監(jiān)管規(guī)章的嚴(yán)重滯后。從兩個(gè)文件的具體內(nèi)容來看，其中與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)或現(xiàn)行法律、法規(guī)不相符之處也不乏：1)“專業(yè)銀行”的用語在兩個(gè)文件都出現(xiàn)了，但自《商業(yè)銀行法》出臺后，“專業(yè)銀行”的用語不僅不合“時(shí)宜”，而且可謂不合法了。2)《再貼現(xiàn)試行辦法》僅限于對“專業(yè)銀行”的貼現(xiàn)也與《人民銀行法》第22條第(三)項(xiàng)規(guī)的“為在中國人民銀行開立帳戶的金融機(jī)構(gòu)辦理再貼現(xiàn)”不相適應(yīng)。3)《再貼現(xiàn)試行辦法》第5條規(guī)定的“再貼現(xiàn)率暫定為3.75?，略低于對專業(yè)銀行的一般貸款利率”也不合時(shí)宜了。因?yàn)槿嗣胥y行于1997年3月15日發(fā)布的《中國人民銀行對國有獨(dú)資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》第5條規(guī)定：“再貼現(xiàn)利率按同檔次再貸款利率下浮10%執(zhí)行。” [6]

我國銀行監(jiān)管法制體系中存在的上述問題的主要原因在于：其一，缺乏制定規(guī)范性文件的效益理念，使得行政法規(guī)或規(guī)章相互之間

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或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規(guī)范性文件的數(shù)量及特定文件的條文。銀行監(jiān)管規(guī)章制定的目的應(yīng)在于補(bǔ)救法律、行政法規(guī)的缺漏或者對有關(guān)內(nèi)容作補(bǔ)充性闡釋，絕不在于重復(fù)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的某些內(nèi)容，因?yàn)橹醒脬y行制定的規(guī)范性規(guī)件畢竟不同于一般的宣傳法律法規(guī)的文件。其二，缺乏制定規(guī)范性文件的系統(tǒng)化理念。這與制定者的規(guī)劃性和全局性把握的技術(shù)和意識水平有關(guān)。其三，制定者對已制定的規(guī)范性文件之及時(shí)修訂、廢止工作未予以足夠重視。我國社會、經(jīng)濟(jì)體制處于重大變革時(shí)期，政策性較強(qiáng)的“人民銀行規(guī)章”更有必要作出及時(shí)的調(diào)整、補(bǔ)充和完善。

第二，監(jiān)管法制的制度選擇不利于實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，也不利于商業(yè)銀行追求效率。這主要表現(xiàn)在《商業(yè)銀行法》及有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章過于側(cè)重對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管。在《商業(yè)銀行法》的第一章確立的第4—10條原則性規(guī)定中，絕大多數(shù)條文為商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)及協(xié)調(diào)與其客戶之間的關(guān)系作出原則性要求，這種設(shè)計(jì)也為后面的具體制度選擇取向奠定了基礎(chǔ)。事實(shí)上，第三章“存款人的保護(hù)”的絕大部分條文及第四章“貸款和其業(yè)務(wù)的基本規(guī)則”的多數(shù)條文都是對銀行與客戶的私法關(guān)系的規(guī)制。[7]筆者并不是認(rèn)為《商業(yè)銀行法》不應(yīng)對私法關(guān)系作規(guī)制。但是這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過嚴(yán)格規(guī)制私法關(guān)系來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，有監(jiān)管權(quán)力干預(yù)私法關(guān)系之嫌。反過來，因這些條文占據(jù)了將近20個(gè)條文，使得總共僅有91條

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快速專業(yè)解決您的法律問題 的《商業(yè)銀行法》很難系統(tǒng)而全面地構(gòu)筑真正有助于監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的規(guī)則和制度。從德國《銀行法》 [8]的框架來看，該法第一章界定了信用機(jī)構(gòu)的法律意義及聯(lián)邦監(jiān)督局的法律地位;第二章“關(guān)于信用機(jī)構(gòu)的條款”仍然是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的“公法性義務(wù)”，諸如自有資本、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)的自有資本、清償能力、對投資的限制、企業(yè)之間的關(guān)系 [9]、高額信貸 [10]、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)發(fā)放的高額信貸、近親信貸、對近親信貸的申報(bào)義務(wù)、責(zé)任條款、資信證明等等，即使其中的“儲蓄業(yè)務(wù)”也是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性義務(wù);第三章“對信用機(jī)構(gòu)的監(jiān)督條款”;第四章“特別條款”，主要處理監(jiān)督局監(jiān)督與其他監(jiān)督及在外國注冊之后的監(jiān)督等問題;第五、六章“處罰條款、罰款條款”、“過渡條款和最終條款”。這些規(guī)則幾乎沒有直接針對信用機(jī)構(gòu)與其客戶之間的私法關(guān)系作出規(guī)制的內(nèi)容。日本在56年修改后的《銀行法》及其配套施行令也未對私法關(guān)系作出規(guī)制。法國1984年《銀行法》雖在第四、五章分別規(guī)定了“信貸機(jī)構(gòu)與其客戶的關(guān)系”及“對企業(yè)貸款的發(fā)放”。但從內(nèi)容上來看，第四章只有兩個(gè)條文，僅提及活期帳戶的開立問題及授權(quán)咨詢委員會研究信貸機(jī)構(gòu)與客戶間的關(guān)系及有關(guān)建議，而未直接針對具體的私法關(guān)系。第五章第60條原則性規(guī)定了信用機(jī)構(gòu)對企業(yè)的貸款安排的履行問題，第61條則針對貸款接受人的債權(quán)之轉(zhuǎn)讓問題，這兩條屬私法關(guān)系。

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當(dāng)然，我國《商業(yè)銀行法》關(guān)注私法關(guān)系的規(guī)制與我國銀行業(yè)中國有銀行占絕對比重的現(xiàn)狀有關(guān)，因?yàn)閲秀y行的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，倘若像一般私法關(guān)系那樣廣泛自治，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是，從國有銀行商業(yè)化的角度來看，這種選擇并不利于市場主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競爭機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。況且私法關(guān)系可以由《合同法》調(diào)整，事實(shí)也正如此。

另外，我國中央銀行制定的大量銀行監(jiān)管規(guī)章，沒有真正從有助于提高監(jiān)管效率、質(zhì)量的角度出發(fā)，而是著眼于銀行具體業(yè)務(wù)操作上的監(jiān)管。如我國銀行監(jiān)管規(guī)章中有關(guān)銀行結(jié)算及信貸業(yè)務(wù)的規(guī)則甚多，且極為細(xì)致入微，諸如《異地托收承付結(jié)算辦法》、《商業(yè)匯票辦法》、《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《國內(nèi)信用證結(jié)算辦法》、《支付結(jié)算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個(gè)人定期儲蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項(xiàng)資金管理辦法》、《商業(yè)銀行自營住房貸款管理暫行規(guī)定》、《制止存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《個(gè)人住房擔(dān)保貸款管理試行辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》等等。[11]具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管并非不必要，但是完全或高度依賴具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管有如下弊端：(1)業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則過于廣泛，使得力量有限的監(jiān)管主體之

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監(jiān)管很難得到有效落實(shí)，特別是我國監(jiān)管主體正處于不斷發(fā)展階段，不管是人力、物力還是技術(shù)都極為有限。這務(wù)必導(dǎo)致該管的不能有效管，不該管的卻去管。(2)廣泛的業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則之生成為監(jiān)管主體濫用監(jiān)管權(quán)力大開方便之門，其結(jié)果是監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗的可能性增大，而被監(jiān)管的銀行則不惜借助違法手段來規(guī)避監(jiān)管，這兩者促成了監(jiān)管成本的徒增及銀行追求經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)受到侵蝕。

從美國聯(lián)邦儲備委員會所制定的重要監(jiān)管條例(28個(gè))[12]來看，其中直接針對銀行業(yè)務(wù)的規(guī)則有：《平等信貸機(jī)會的規(guī)定》(B條例)、《電子資金轉(zhuǎn)讓的規(guī)定》(E條例)、《金融證券交易的延伸貸款規(guī)定》(G條例)、《支票托收和資金轉(zhuǎn)移的規(guī)定》(J條例)、《銀行對證券交易的信用貸款比例的規(guī)定》(L條例)、《誠實(shí)信貸條例》(Z條例)等，其余大多為銀行與聯(lián)儲及銀行之間、銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎性要求等方面的規(guī)定，而且即使前述的幾個(gè)條例也側(cè)重于對銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎要求作規(guī)制。

第三，監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)之構(gòu)造存在諸多不足。首先是立法對法定監(jiān)管主體——中國人民銀行的監(jiān)管職權(quán)之規(guī)制過于寬泛和原則化?！度嗣胥y行法》第2、4、7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場，該法雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，但遺憾的是不僅條文數(shù)上僅有7條，而且每個(gè)條文的內(nèi)容均為原則性的規(guī)定，如第31條指出“中國人民銀行按照規(guī)定審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、文章來源：中顧法律網(wǎng)

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變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍”;第32條規(guī)定：“中國人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)的存款、貸款、結(jié)算等情況隨時(shí)稽查、檢查監(jiān)督。中國人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)違反規(guī)定提高或者降低存款利率、貸款利率的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。”盡管《商業(yè)銀行法》對這些職權(quán)的規(guī)制有所補(bǔ)充，但是在監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)作上仍是缺少詳盡的規(guī)定，這使得諸多權(quán)力不便于操作，尤其是無法促成監(jiān)管權(quán)力的合法運(yùn)作。如關(guān)于人民銀行有權(quán)對企業(yè)銀行的財(cái)務(wù)狀況及相關(guān)資料的檢查權(quán)，《商業(yè)銀行法》僅在第62條原則性地規(guī)定：“??隨時(shí)對商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆帳等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時(shí)，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按中國人民銀行的要求，提供財(cái)務(wù)會計(jì)資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息。”德國《銀行法》則與此不同，該法雖然在“征詢和稽核”上僅有兩個(gè)條文，[13]但是第44條所設(shè)計(jì)的機(jī)制可操作性強(qiáng)，該條從如下幾方面構(gòu)筑征詢和稽核權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：(1)要求信用機(jī)構(gòu)及其成員有義務(wù)提供有關(guān)資料，并不需任何特別許可;(2)賦予監(jiān)督局工作人員可為檢查而進(jìn)入信用機(jī)構(gòu)的營業(yè)室;(3)監(jiān)督局可通過參加股東大會、社員大會及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的會議來實(shí)現(xiàn);(4)可為檢查而要求召開前項(xiàng)所列的各種會議，并可規(guī)定會議日期、議決事項(xiàng)等。

其次，法律對人民銀行行使監(jiān)管職權(quán)的保障機(jī)制構(gòu)造上不健全。如在稽核檢查監(jiān)督權(quán)行使的保障上僅規(guī)定“提供虛假的或者隱瞞重

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要事實(shí)的財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)表的，”“拒絕中國人民銀行稽核、檢查監(jiān)督的”可對商業(yè)銀行進(jìn)行處罰。這種規(guī)定很顯然把提供有關(guān)材料和信息不及時(shí)、不完整或不正確的情形疏忽，同時(shí)此處也未要求給銀行內(nèi)部直接責(zé)任人員予以相應(yīng)的處罰。[14]這不利于保證人民銀行監(jiān)督職權(quán)履行的有效性。新加坡1971年《銀行法——審批銀行執(zhí)照和規(guī)定銀行業(yè)務(wù)的銀行法》則明確地把刑事和行政制裁責(zé)任落實(shí)于特定的人身上，如該法第60條的責(zé)任主體都是“銀行的任何董事、經(jīng)理、信托人審計(jì)員、職工或代理人”，“故意漏記帳”、“故意做或嗦使別人做假帳”、“故意將某項(xiàng)記錄改變、抽出、隱藏或銷毀，或故意嗦使別人這樣做，”這些“均作為違反本條例處以50000元以下罰款或不超過3年的徒刑，或二者并行?！?[15]

再次，法律法規(guī)對人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或?yàn)E用權(quán)力的監(jiān)督未能明確地要求。由于中央銀行擔(dān)負(fù)著監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場的重要責(zé)任，而金融業(yè)務(wù)又具有很強(qiáng)的專業(yè)性，況且各國對商業(yè)銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性，筆者認(rèn)為我國也應(yīng)對人民銀行工作人員，尤其是主要的負(fù)責(zé)人之業(yè)務(wù)素質(zhì)作出嚴(yán)格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監(jiān)督問題，在《人民銀行法》第49、50條有所規(guī)制，另外《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》均提供了“行政訴訟”機(jī)制實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督。但這些規(guī)制仍過于簡單，有待立法進(jìn)一步完善。

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第四，監(jiān)管法制在構(gòu)建、運(yùn)用監(jiān)管手段和方法上有缺漏。我國銀行監(jiān)管法制對市場準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、市場退出、謹(jǐn)慎性要求等手段均已納入監(jiān)管法制體系中，但是對存款保險(xiǎn)制度等監(jiān)管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險(xiǎn)制度在我國尚為空白狀態(tài)。各國實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用。正因?yàn)槿绱?，?0世紀(jì)70年代以來，不少國家已紛紛以不同方式建立此制。該項(xiàng)制度有助于借助存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是有助于通過存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營。我國銀行業(yè)因各種原因積累的不良資產(chǎn)問題使銀行潛伏了極大的風(fēng)險(xiǎn)，倘若不及時(shí)采取有效措施，不良資產(chǎn)及其帶來的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步強(qiáng)化，存款人面臨的風(fēng)險(xiǎn)也將更大。存款保險(xiǎn)制度可在一定程度上可促成這些風(fēng)險(xiǎn)的降低和防范。

市場退出監(jiān)管是在銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)或可能發(fā)生信用危機(jī)時(shí)，中央銀行認(rèn)為保護(hù)存款人或投保人利益并恢復(fù)市場秩序而有必要關(guān)閉該機(jī)構(gòu)，以及其他原因主動退出市場時(shí)，中央銀行依法對退出全過程的監(jiān)管。我國《商業(yè)銀行法》對此種監(jiān)管設(shè)了專章“接管和終止”(第七章)，但是該法對銀行因破產(chǎn)或主動退出市場的監(jiān)管之規(guī)定過于簡單，僅有原則性的4個(gè)條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無規(guī)定。另外，我國尚無針對一般企業(yè)的破產(chǎn)法，[16]何況銀行不同于一般企業(yè)，它的 文章來源：中顧法律網(wǎng)

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破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會問題，法制必須對破產(chǎn)程序的各種問題設(shè)置監(jiān)管。美國借助聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司來監(jiān)管和處理銀行破產(chǎn)問題，并在20世紀(jì)80年修正支付法，公開對商業(yè)銀行援助，運(yùn)用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來處理銀行破產(chǎn)中的問題。

在謹(jǐn)慎要求方面，《商業(yè)銀行法》已對資產(chǎn)負(fù)債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動性資產(chǎn)余額與流動性負(fù)債余額的比例、對同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例等作出規(guī)定。很顯然，這些指標(biāo)過于簡單。為此，中國人民銀行作了進(jìn)一步規(guī)定，即1997年1月1日起執(zhí)行的資產(chǎn)負(fù)債比例管理辦法，該辦法設(shè)置的指標(biāo)分為監(jiān)控指標(biāo)和監(jiān)測指標(biāo)，前者包括資本充足率、貸款質(zhì)量、單個(gè)貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運(yùn)用、國際商業(yè)借款、存貸款比例、中長期貸款比例、資產(chǎn)流動比例等十個(gè)指標(biāo);后者主要有風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)比例、股東貸款比例、外匯資產(chǎn)比例、利息回收率、資本利潤率、資產(chǎn)利潤率等指標(biāo)。[17]這些補(bǔ)充使資產(chǎn)負(fù)債比例管理方面的監(jiān)管制度已比較完善。但是《商業(yè)銀行法》對關(guān)聯(lián)貸款(對關(guān)系人發(fā)放貸款)的規(guī)定尚有如下不足：1)對關(guān)系人發(fā)放擔(dān)保貸款的程序未嚴(yán)格規(guī)制。立法只是規(guī)定發(fā)放貸款的條件不得優(yōu)于其他借款人的同類貸款的條件，這種規(guī)定為關(guān)系人(尤其是商業(yè)銀行的董事、管理人員自己及其近親屬)借所謂的“擔(dān)?！卑刀申悅}，開方便之門。德國《銀行法》對近親信貸增設(shè)了“僅當(dāng)根據(jù)全體業(yè)務(wù)領(lǐng)

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導(dǎo)人的一致通過的決議，且得到監(jiān)督機(jī)構(gòu)的明確同意時(shí)才提供”。[18] 2)立法未給監(jiān)管主體——人民銀行具體實(shí)施監(jiān)督創(chuàng)設(shè)有效的機(jī)制。德國《銀行法》設(shè)定的“申報(bào)義務(wù)” [19]機(jī)制值得借鑒。3)“關(guān)系人”的范圍之界定尚有不足，即一方面未對近親屬作出明確的限定，另一方面對商業(yè)銀行的股東(尤其是持有較高比例股份的企業(yè))納入關(guān)系人的范圍。事實(shí)上，這類人也可能因其持股關(guān)系而取得“方便”的貸款，從而徒增銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

我國兩大基本法律對監(jiān)管方法僅有原則性的規(guī)定，諸如以何種形式和程序來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場、非現(xiàn)場的監(jiān)管，或者通過利用外部審計(jì)師對有關(guān)信息進(jìn)行核實(shí)，這些方法的具體運(yùn)用均未上升到法制的層面。[20]

第五，監(jiān)管機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用——疏忽了銀行內(nèi)部控制和同業(yè)自律機(jī)制的兼用。我國《商業(yè)銀行法》在內(nèi)部控制機(jī)制的設(shè)計(jì)上僅有三個(gè)條文，即第59、60和61條。第59條要求健全企業(yè)規(guī)則和制度;第60條要求健全稽核和檢查制度，并要求對分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)常性的稽核和檢查監(jiān)督;第61條規(guī)定業(yè)務(wù)報(bào)告。這種規(guī)制有如下幾個(gè)缺陷：其一，規(guī)定過于原則化。業(yè)務(wù)管理規(guī)則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需進(jìn)一步補(bǔ)充完善。業(yè)務(wù)報(bào)告的要求既未對報(bào)告應(yīng)涉及的具體(尤其是那些強(qiáng)制性要求報(bào)告的)內(nèi)容進(jìn)行明確，也未就報(bào)告的時(shí)間、報(bào)告的形式、程序等作出規(guī)定。其二，未對內(nèi)容專門性的稽核檢查途徑——審計(jì)予以規(guī)制，這無疑會大大削弱

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該途徑的有效性。因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)員只有在任命、其職權(quán)及法律責(zé)任等方面有嚴(yán)格而強(qiáng)制性的法律依據(jù)，才足以保證其履職的客觀、及時(shí)與合法。銀行監(jiān)管法制健全的國家往往突出審計(jì)員在任命及職權(quán)行使上受法定監(jiān)管主體的制約。如新加坡《銀行法》便規(guī)定：盡管公司法已規(guī)定，但每家銀行每年必須由當(dāng)局批準(zhǔn)后任命一名審計(jì)員;并授權(quán)當(dāng)局在法定情形下可直接任命一位審計(jì)員。[21]德國《銀行法》規(guī)定了特別情況下信用機(jī)構(gòu)任命的審計(jì)員需通報(bào)監(jiān)督局，并可要求另任命一名其他的審計(jì)員，監(jiān)督局還可在法定情形下申請登記法院指定審計(jì)員，同時(shí)，進(jìn)一步為審計(jì)員的特別責(zé)任作了專門規(guī)制。[22]其三，法律對于內(nèi)部控制系統(tǒng)是否完善、有效的再監(jiān)管問題未予重視。對銀行內(nèi)部工作程序過于簡單，部門之間、員工之間的職責(zé)劃分過于粗放，缺乏完善的管理信息系統(tǒng)，沒有明確合理和透明的業(yè)績評估程序(如缺乏詳細(xì)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、明確的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)考核程序)[23]等問題均無再監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性制裁措施。另外，加上我國銀行評級機(jī)制不健全，同業(yè)自律機(jī)制不健全，倘不強(qiáng)化中央銀行對內(nèi)部控制系統(tǒng)的再監(jiān)管，勢必使該機(jī)制處于虛設(shè)的狀態(tài)。

在同業(yè)自律方面，我國法制尚未對此給予足夠重視。盡管已經(jīng)組建了全國性的銀行業(yè)協(xié)會，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關(guān)注。銀行同業(yè)組織及其自律機(jī)制在諸多國家和地區(qū)頗受關(guān)注，香港的銀行業(yè)公會便是成功的例子。同業(yè)組織及其自律機(jī)制在我國法

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制中的完善尤為重要，這是因?yàn)?，首先同業(yè)組織的自律與協(xié)助管理銀行業(yè)可以充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢——組織的管理與工作人員普遍熟悉銀行及其經(jīng)營業(yè)務(wù)，可彌補(bǔ)我國法定監(jiān)管主體中工作人員專業(yè)素質(zhì)方面的不足。其次，同業(yè)組織還可通過其靈活地制定、修正同業(yè)自律規(guī)則來補(bǔ)救我國銀行監(jiān)管法制嚴(yán)重滯后的缺陷。特別是我國尚處于市場經(jīng)濟(jì)體制確立和發(fā)展的階段，金融體制及一系列的具體制度都處于不斷地變化中，僅靠相對穩(wěn)定而普遍化的法律法規(guī)來反映改革的具體情況是不夠的，而且法律的相對穩(wěn)定性也不允許朝令夕改，同業(yè)自律規(guī)則的相對靈活性或許可以起到一定的補(bǔ)充作用。再次，同業(yè)組織及其自律性的監(jiān)管銀行業(yè)務(wù)可在一定程度上起到“約束”法定監(jiān)管主體濫用權(quán)力的作用。我國現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管機(jī)制充分體現(xiàn)集中監(jiān)管的特質(zhì)，但權(quán)力的過度集中會促使權(quán)力的濫用和腐敗，因此培育監(jiān)管主體的“多元化”，尤其是輔助性的監(jiān)管主體極為必要。另外，銀行同業(yè)組織也可以借助全行業(yè)的力量來促成法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的完善——特別是監(jiān)管規(guī)章的及時(shí)廢、改、立和抵制不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力之運(yùn)作。

第六，監(jiān)管法制在適應(yīng)銀行業(yè)國際化方面存在不足。我國在銀行業(yè)國際化方面的監(jiān)管法制已有1994年4月1日施行的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則、《關(guān)于外資金融機(jī)構(gòu)在中國設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)的管理辦法》、《中外合資投資銀行類機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法》、《上海浦東外資金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營人民幣業(yè)

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務(wù)試點(diǎn)暫行管理辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》等。綜觀這些法規(guī)、規(guī)章，仍有如下不足：1)規(guī)范性文件的權(quán)威性不高。這些文件除《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》是國務(wù)院通過和發(fā)布的行政法規(guī)外，其余多為中國人民銀行頒發(fā)。這種狀況不利于對外塑造“法制完備”和“依法監(jiān)管”銀行業(yè)的形象，但國際上通常把銀行信用及銀行監(jiān)管法制的完備狀況聯(lián)系起來。盡管《商業(yè)銀行法》在其“附則”中規(guī)定：“外資銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國商業(yè)銀行分行適用本法規(guī)定，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”，但是《商業(yè)銀行法》畢竟是立足國內(nèi)銀行及其業(yè)務(wù)，因此對外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可能難于有效實(shí)現(xiàn)，特別是《商業(yè)銀行法》自身尚有諸多不足會強(qiáng)化這種效果。2)在監(jiān)管內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的方法上過于原則而不便于操作。如《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對外資金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制未作明確要求，對其業(yè)務(wù)資料的報(bào)送及稽核與核查的規(guī)制也甚為原則和簡單。這極不利于監(jiān)管目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。美國的1991年《加強(qiáng)對外資銀行監(jiān)管法》及1996年的《K條例》，不僅要求外資銀行必須接受聯(lián)儲一年一度的檢查，而且法律法規(guī)所確立的銀行現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查制度，特別是現(xiàn)場檢查制度尤為完善。現(xiàn)場檢查中極為重要的保障程序是：檢查官員一進(jìn)入銀行，將控制銀行所有帳本和資產(chǎn)，如現(xiàn)金、證券等，檢查官員除對銀行資產(chǎn)、業(yè)務(wù)資料進(jìn)行檢查評估外，還對管理組織(包括高層管理人員和經(jīng)理層的監(jiān)管能力等)進(jìn)行評估。[24]3)在監(jiān)管領(lǐng)域的選擇上，法制很明顯傾向于對境

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內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而疏忽對境外金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。因?yàn)槲覈毒惩饨鹑跈C(jī)構(gòu)管理辦法》對海外金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管極為簡單——只要求每半年報(bào)送一次報(bào)表，未作其他任何要求。這種監(jiān)管法制取向，表現(xiàn)看來有助于我國金融機(jī)構(gòu)境外業(yè)務(wù)的拓展，但是事實(shí)上并不利于這一目的的達(dá)到。因?yàn)楦鲊诮邮芡赓Y金融機(jī)構(gòu)之發(fā)展時(shí)，往往把母國的金融監(jiān)管制度作為一個(gè)考慮因素(正如我國立法也如此)。如美國在審查1996年2月13日生效的《K條例》修正案中便明確提出：那些不受母國統(tǒng)一監(jiān)管的外資銀行是否可以繼續(xù)在美國從事經(jīng)營活動，要經(jīng)過嚴(yán)格審查。[25]美國立法也重視對海外金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管(如要求考察存款的波動性、借款頻率與數(shù)量、依賴?yán)拭舾行再Y金的比重、易變現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)量、銀行本身向貨幣市場的借款能力等)、準(zhǔn)備金(要求對海外分支機(jī)構(gòu)〈包括分行〉及其他外資銀行的借款，以及海外機(jī)構(gòu)對非居民的直接貸款都按10%繳納準(zhǔn)備金)[26]均有要求。而且在檢查審核方面，對海外分行和子行都要進(jìn)行現(xiàn)場檢查，尤其是常對海外子行實(shí)施現(xiàn)場檢查。[27]新加坡《銀行法》也明確地規(guī)定：“當(dāng)局可隨時(shí)秘密檢查每一家銀行以及每一家在新加坡注冊、但設(shè)在新加坡以外的分行、代理行或辦事處的帳冊、帳戶及業(yè)務(wù)情況”。4)銀行監(jiān)管法制還面臨著我國即將加入WTO后的諸多國際標(biāo)準(zhǔn)的沖擊。既有的銀行監(jiān)管法制尚無法接納市場準(zhǔn)入、國民待遇、最惠國待遇、透明度和逐步自由化等原則，因?yàn)槟壳暗姆ㄖ茖ν赓Y銀行的 文章來源：中顧法律網(wǎng)

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限制性待遇還甚多，要為外資銀行的市場進(jìn)入提供完善的許可和國民待遇的監(jiān)管，尚需監(jiān)管法制及有關(guān)政策的修訂。

此外，我國銀行監(jiān)管法制的缺陷還與相關(guān)的配套政策和法制的不健全有關(guān)。我國銀行監(jiān)管法制中存在的諸如監(jiān)管主體地位和具體權(quán)責(zé)的落實(shí)問題等，已不僅僅是法律問題，它還涉及到國家權(quán)力的分配和制約機(jī)制，與國家的政治體制改革息息相關(guān)聯(lián);對國有商業(yè)銀行的監(jiān)管困難也直接關(guān)涉到金融體制、國有企業(yè)轉(zhuǎn)制等重大問題。相關(guān)的配套法制諸如企業(yè)破產(chǎn)法制、會計(jì)法律制度、審計(jì)法律制度等的健全都直接關(guān)系到銀行監(jiān)管制度能否順利地進(jìn)入現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風(fēng)暴的爆發(fā)，必須具備三個(gè)條件：要建立健全企業(yè)破產(chǎn)法、會計(jì)和交易制度，增加市場的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我國銀行監(jiān)管法制的若干思考

鑒于我國銀行監(jiān)管法制仍存在許多不足和缺憾，今后的監(jiān)管法制建設(shè)需注意如下問題：

1.在法律、法規(guī)及規(guī)章的制定與廢改上要突出監(jiān)管法制體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和完備。要達(dá)到這一目標(biāo)，首先法律法規(guī)及規(guī)章的創(chuàng)制者必須重視立法的整體規(guī)劃。由于我國專門針對銀行監(jiān)管的法律只有兩個(gè)，行政法規(guī)也不多，引發(fā)監(jiān)管法制內(nèi)部不協(xié)調(diào)的主要原因來自于人民銀

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行制訂的一系列監(jiān)管規(guī)章。人民銀行要克服此弊病，一方面要盡可能對近期需要制定的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)劃;另一方面也要注意切忌發(fā)現(xiàn)“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監(jiān)管者執(zhí)法，也不便于銀行自覺地守法，同時(shí)還可能引發(fā)相關(guān)規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)不照應(yīng)。要作好立法和制定銀行監(jiān)管規(guī)章的計(jì)劃性，也需要制定者具有前瞻性地把握國內(nèi)金融體制改革的動態(tài)，也需要制定者熟悉市場經(jīng)濟(jì)體制成熟國家相關(guān)制度的具體內(nèi)容。其次，法律、法規(guī)及規(guī)章的制定者必須充分重視對既有的法律規(guī)章不合時(shí)宜的內(nèi)容進(jìn)行處理，尤其是那些與新法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章更應(yīng)及時(shí)地廢止或修改。我國處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程，目前的法律法規(guī)，特別是在《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》出臺以前的法規(guī)和規(guī)章都有必要進(jìn)行清理。再次，人民銀行針對具體監(jiān)管領(lǐng)域的個(gè)別規(guī)章在條件成熟時(shí)應(yīng)注意系統(tǒng)化。美國聯(lián)邦儲備委員會將其管理?xiàng)l例按26個(gè)字母序號編列的管理方式值得借鑒。對既有規(guī)章的系統(tǒng)化管理可為規(guī)章內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)和及時(shí)修正不合時(shí)宜的規(guī)則均有幫助。我國人民銀行的監(jiān)管規(guī)章數(shù)量太大，分門別類地逐漸系統(tǒng)化不僅必要，而且是當(dāng)務(wù)之急。否則會徒增監(jiān)管者履職的成本，也會增大各銀行遵守有關(guān)規(guī)章的困難。

2.充分重視在結(jié)合國情的基礎(chǔ)上借鑒外國立法經(jīng)驗(yàn)，尤其是那些銀行監(jiān)管法制行之有效的國家之經(jīng)驗(yàn)，并使我國銀行監(jiān)管法制大膽接

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納國際通行的規(guī)則和制度。銀行監(jiān)管是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的活動，銀行監(jiān)管法制則既是技術(shù)性、專業(yè)性并具的法律制度。這種技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的法制不同于那些與文化因素聯(lián)系緊密的婚姻、家庭、繼承等領(lǐng)域的法律，后者因體現(xiàn)文化的穩(wěn)定性、繼承性，[29]而不便于學(xué)習(xí)和借鑒，而技術(shù)性強(qiáng)的法制則便于借鑒和移植。為此，我們應(yīng)創(chuàng)造條件積極主動地學(xué)習(xí)、研究國外銀行監(jiān)管法制的經(jīng)驗(yàn)，特別是中國人民銀行有必要重視此項(xiàng)工作。要學(xué)習(xí)和借鑒，首先就要注意收集、翻譯和整理國外的銀行法律制度，有關(guān)部門應(yīng)為此提供必要的資助;其次，集中理論界和實(shí)務(wù)界的力量對監(jiān)管法制成效顯著的美國、德國、新加坡等國的法律制度及實(shí)施機(jī)制作系統(tǒng)的研究;再次，應(yīng)注意引進(jìn)國外的監(jiān)管法制專家和實(shí)務(wù)部門的優(yōu)秀人才來國內(nèi)傳授經(jīng)驗(yàn)和技能;此外，重視調(diào)查分析國內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管法制及其實(shí)施的局限性，結(jié)合實(shí)際在法制的完善和實(shí)施上借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，絕無必要為中國監(jiān)管法制之特色而拒絕外國具有參考價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

3.要處理好放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系。我國監(jiān)管法制由于打上了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的烙印，諸多制度具有一定滯后性，特別是在我國加入WTO后，我們必須直面放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管的沖擊與協(xié)調(diào)。放松監(jiān)管是指我國既有法制必須逐步適應(yīng)WTO有關(guān)金融服務(wù)方面的制度和規(guī)則之要求，放棄過去體現(xiàn)過多干預(yù)的銀行監(jiān)管制度，尤其是涉外銀行業(yè)務(wù)方面的管制，文章來源：中顧法律網(wǎng)

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這勢必增大我國銀行業(yè)及金融市場遭受國際金融風(fēng)險(xiǎn)滲透的可能性。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管只能走向改進(jìn)監(jiān)管質(zhì)量和提高監(jiān)管效率，將全面的嚴(yán)格監(jiān)管發(fā)展為有重點(diǎn)的高質(zhì)量監(jiān)管。在監(jiān)管法制上也必須作出回應(yīng)，逐步地放棄和修正舊法制的過嚴(yán)監(jiān)管，及時(shí)地有步驟地健全應(yīng)該監(jiān)管方面的法律制度。有鑒于此，銀行監(jiān)管法制的廢、改、立不僅需要勇氣，更需要“技術(shù)”。

4.完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度。監(jiān)管主體自身建設(shè)的制度化和規(guī)范化關(guān)系到整個(gè)銀行監(jiān)管法制及實(shí)施水平的提高。監(jiān)管主體建設(shè)需法律進(jìn)一步明確其地位和權(quán)責(zé)，要把防范地方政府干預(yù)、提高銀行監(jiān)管效率的具體措施制度化。監(jiān)管主體內(nèi)部職能部門的劃分也應(yīng)順應(yīng)監(jiān)管新形勢的需要進(jìn)行改造，要突出金融監(jiān)管職能部門的地位，注意處理金融監(jiān)管與金融管理服務(wù)之間的關(guān)系。監(jiān)管主體中工作人員素質(zhì)建設(shè)也應(yīng)上升到制度層面上來，嚴(yán)格規(guī)范銀行監(jiān)管工作人員(特別是主要負(fù)責(zé)人)對金融業(yè)務(wù)知識和技能的掌握，對銀行法制及其實(shí)施機(jī)制的熟悉等要求，應(yīng)建立銀行監(jiān)管業(yè)務(wù)知識資格試和職業(yè)道德評價(jià)等制度?，F(xiàn)代社會復(fù)雜多變的金融市場和多樣化的金融風(fēng)險(xiǎn)需要具有金融專業(yè)知識和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的工作人員來履行監(jiān)管職責(zé)。尤其是在中國加入WTO后，中國銀行業(yè)國際化進(jìn)一步深化，銀行監(jiān)管工作人員的責(zé)任更加艱巨，其素質(zhì)也就更有必要作出更高要求。

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5.在具體的監(jiān)管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善監(jiān)管主體對銀行進(jìn)行稽核檢查的保障制度。對于非規(guī)場檢查，應(yīng)具備在單個(gè)和并表的基礎(chǔ)上收集、檢查、分析、審核報(bào)告的手段。因此人民銀行應(yīng)對銀行報(bào)告，尤其是需強(qiáng)制性報(bào)告的問題、程序和時(shí)間作出規(guī)制，月報(bào)表和附加資料、決算、營業(yè)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告等材料的內(nèi)容、信息準(zhǔn)確性要求及提出的時(shí)間、程序均需詳盡規(guī)制，這才有助于監(jiān)管者作出準(zhǔn)確非現(xiàn)場的分析?，F(xiàn)場檢查制度的構(gòu)建更為迫切，檢查程序及檢查權(quán)力的保障是該制度的核心，可借鑒美國的立法經(jīng)驗(yàn)，賦予監(jiān)管主體以不預(yù)先通知的絕對檢查權(quán)——一旦進(jìn)入被檢查銀行，檢查當(dāng)局便控制了銀行的一切資料和財(cái)產(chǎn)，以避免各種干預(yù)力量妨礙檢查的進(jìn)行。與此同時(shí)，法律也應(yīng)強(qiáng)化檢查人員的責(zé)任，疏于監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者依刑法追究刑事責(zé)任?，F(xiàn)場檢查的內(nèi)容應(yīng)包括：被檢查銀行遞交報(bào)告的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、銀行的總體經(jīng)營狀況、銀行風(fēng)險(xiǎn)管理制度和內(nèi)部控制措施的完善程序、貸款資產(chǎn)組合的質(zhì)量和貸款損失準(zhǔn)備的完善程度、管理層的能力、會計(jì)和管理信息系統(tǒng)的完善程度、非現(xiàn)場或以前現(xiàn)場監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題、銀行遵守法規(guī)和規(guī)章的情況。

其二，完善銀行內(nèi)部控制制度及其再監(jiān)管制度。人民銀行應(yīng)對銀行內(nèi)部控制度的完善提出一個(gè)規(guī)范化的細(xì)則要求，并規(guī)范各銀行實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效監(jiān)管的核心原則》的 文章來源：中顧法律網(wǎng)

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建議，內(nèi)部控制應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)(職責(zé)的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序)、會計(jì)規(guī)則(對帳、控制單、定期試算等)、“雙人原則”(不同職責(zé)的分離、交叉核對、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等)、對資產(chǎn)和投資的實(shí)際控制等方面來構(gòu)建。這些控制措施還需有內(nèi)部審計(jì)職能進(jìn)行補(bǔ)充，以便借助內(nèi)部審計(jì)職能在機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立地評價(jià)控制系統(tǒng)的完善程度、有效性和效率。與此同時(shí)，監(jiān)管主體除規(guī)范直接檢查這些控制措施的有效性外，還應(yīng)要求內(nèi)部審計(jì)職能對監(jiān)管主體工作出報(bào)告，以便及時(shí)發(fā)出糾正的通知。

其三、構(gòu)筑必要的應(yīng)急措施 [30]。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定了“接管”和“破產(chǎn)”制度，但對于銀行的緊急情形——無足夠自有資本清償能力或危險(xiǎn)狀況時(shí)的短期性應(yīng)急措施未作規(guī)定。緊急措施有助于防范個(gè)別銀行風(fēng)險(xiǎn)的漫延。緊急措施可由立法授權(quán)監(jiān)管主體采取如下措施：1)禁止或限制業(yè)主或股東以分配利潤和用擔(dān)保的方式提款;2)禁止銀行將可動用支付手段參股投資等;3)禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制;4)禁止銀行管理層和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人從事業(yè)務(wù)活動或作部分限制;5)派駐監(jiān)督人員監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)等。對于經(jīng)營狀況良好且具有償付能力但面臨暫時(shí)流動性困難的銀行，人民銀行可直接進(jìn)行貸款援助或由中央銀行提供擔(dān)保，以幫助解決短期困難。

其四，規(guī)范信息坡露。信息披露是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的必要補(bǔ)充。為保證金融市場的有效運(yùn)作，市場參與者獲取準(zhǔn)確而及時(shí)的信息極為必要。

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如德國聯(lián)邦監(jiān)管局設(shè)置了公告目錄單，優(yōu)先公告的為風(fēng)險(xiǎn)公告，此外還有經(jīng)理的委任或退休、股權(quán)的變化、法律地位的變化、可償資本的變化，尤為重要的是超過25%的虧損;同時(shí)《報(bào)告規(guī)則》還規(guī)定了公告的性質(zhì)、范圍、時(shí)間和編制格式。[31]我國監(jiān)管法制也應(yīng)對披露的有關(guān)要求進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)然，由于信息公開披露的范圍是有限度的，否則會損害銀行的合法權(quán)益，也不利于金融市場秩序的穩(wěn)定，因此慎重確立此范圍甚為必要。巴塞爾委員會已建立了一個(gè)系統(tǒng)委員會來研究與披露有關(guān)的問題，以便為銀行業(yè)提供詳細(xì)的指導(dǎo)。

其五，進(jìn)一步健全市場退出監(jiān)管制度。我國《商業(yè)銀行法》已原則性地構(gòu)建了銀行破產(chǎn)制度，但是還有許多具體問題未予涉及。今后的法規(guī)應(yīng)完善破產(chǎn)程序中的破產(chǎn)申請程序，法律應(yīng)規(guī)定銀行申請破產(chǎn)須向中國人民銀行提出，并應(yīng)把中國人民銀行定為向法院申請銀行破產(chǎn)的唯一主體，而不能由銀行直接向法院申請。因?yàn)殂y行的破產(chǎn)須謹(jǐn)慎為之，且需經(jīng)嚴(yán)格審查。同時(shí)還應(yīng)構(gòu)筑相應(yīng)的和解程序及有關(guān)期間的計(jì)算制度。銀行債務(wù)的清償、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均需規(guī)范化。

注釋:

[1] 《中華人民共和國人民銀行法》第4條第(三)、(四)、(五)項(xiàng)規(guī)定。

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[2] 《中華人民共和國人民銀行法》第30—36條。

[3] 這幾個(gè)規(guī)章均未被明確宣布廢止。

[4] 中國人民銀行在1997年9月19日《關(guān)于印發(fā)<支付結(jié)算辦法>的通知》中只明確廢止了1988年12月19日印發(fā)的《銀行結(jié)算辦法》，而未對其它有關(guān)文件作廢止。實(shí)際上，1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》中還有些規(guī)定未被《支付結(jié)算辦法》納入。

[5] 這兩個(gè)文件尚未被廢止，亦無修正的文本。參見陳小云：《我國金融法制建設(shè)的歷程與展望》，載《中國金融》1998年第12期，第34頁。

[6] 銀發(fā)[1997]81號《中國人民銀行總行對國有獨(dú)資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》及1997年5月22日《商業(yè)匯票承兌、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)管理暫行辦法》均未提及1990年《再貼現(xiàn)試行辦法》的效力問題。

[7] 《商業(yè)銀行法》規(guī)定的私法關(guān)系在新出臺的《中華人民共和國合同法》(1999年3月15及10月1日起施行)中的第十二章“借款合同”大部分都有體現(xiàn)。這事實(shí)上造成了立法的重復(fù)。

[8] 參見王國鄉(xiāng)、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業(yè)出版社1995年版，第1940—1955頁。

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[9] 指股權(quán)參與關(guān)系。

[10] 規(guī)制高額風(fēng)險(xiǎn)的集中問題。

[11] 參見《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》編選組編：《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》，人民法院出版社1999年版。

[12] 這些條例按26個(gè)字母的編排為序，即A——Z，另有AA、BB兩條例，其中《W條例》已于1952年取消。對這些條例的內(nèi)容，聯(lián)儲可隨時(shí)有權(quán)修訂。參見馬紅霞等著：《美國的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第346—348頁。

[13] 該法第44條規(guī)制國內(nèi)范圍的征詢和稽核;第44條之一則規(guī)定超越國界的征詢和稽核。參見王國鄉(xiāng)、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業(yè)出版社1995年版，第1951頁。

[14] 1999年2月22日國務(wù)院發(fā)布的《金融違法行為處罰辦法》第12條作了部分補(bǔ)救，即對于提供虛假或隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)報(bào)告、會計(jì)報(bào)告可追究主管人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任。

[15] 參見1971年新加坡《銀行法》，載王國鄉(xiāng)、樊志剛主編《銀行法全書》，第1970頁。

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[16] 我國于1986年12月2日通過《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)，該法僅針對全民所有制企業(yè)，另外該法還有許多缺陷，實(shí)踐中的難以推行與該法的不足有一定的關(guān)系。

[17] 有關(guān)這些指標(biāo)的分析，參見楊衛(wèi)紅：《商業(yè)銀行監(jiān)管比較》，民事與建設(shè)出版社1998年版，第149—153頁。

[18] 德國《銀行法》第15條。

[19] 德國《銀行法》要求近親信貸“1.對自然人的信貸超過25萬馬克者;2.對企業(yè)的信貸超過信用機(jī)構(gòu)責(zé)任自有有資產(chǎn)5%或超過25萬馬克者”，須向監(jiān)督局和聯(lián)邦銀行報(bào)告。

[20] 1997年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會推出的《有效監(jiān)管的核心原則》為持續(xù)性監(jiān)管方法的運(yùn)用提出了15項(xiàng)原則，并對非現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場檢查和(或)聘用外部審計(jì)人員、綜合并表監(jiān)管等作了簡釋。

[21] 即在“銀行沒有任命一位審計(jì)員;如果當(dāng)局認(rèn)為有需要委派一位審計(jì)員與按本條第(1)項(xiàng)的規(guī)定任命的審計(jì)員一起工作，并可隨時(shí)訂出該審計(jì)員的薪金，由銀行支付”。參見新加坡《銀行法》第53條第(2)項(xiàng)。

[22] 參見德國《銀行法》第29條。

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[23] 參見王國剛主編：《進(jìn)入21世紀(jì)的中國金融》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第459—464頁。

[24] 參見馬紅霞等著：《美國的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第339頁。

[25] 同上書，第191—192頁。

[26] 此要求自1969年9月開始。1980年《存款機(jī)構(gòu)放松管制與貨幣控制法》則進(jìn)一步把準(zhǔn)備金征收的范圍拓展到所有的境內(nèi)銀行(增加非成員銀行和外資銀行)及國內(nèi)銀行的海外分支機(jī)構(gòu)，交易性存款準(zhǔn)備金率降到3%。See Depository Institutions Deregulation & Monetary Control Act of 1980.[27] 也有不少國家很少對海外分支行進(jìn)行現(xiàn)場檢查，如日本則以母行檢查為主，另隨機(jī)地選取海外分行進(jìn)行檢查。

[28] 轉(zhuǎn)見易憲容：《金融市場與制度安排》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999年版，第168頁。

[29] 參見李金澤：《法律互異與沖突：文化因素透視》，載《民商法論叢》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331頁。

[30] 德國、新加坡等國的銀行法都設(shè)有此制。

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[31] 參見[德]恩扎·克魯瑟：《對德國和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)其他國家銀行的謹(jǐn)慎監(jiān)管》(中譯文)，載徐杰等主編：《中國與德國——銀行法律制度》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第181—182頁。

第三篇：我國銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對策

內(nèi)容摘要：本文反思了我國大陸現(xiàn)有監(jiān)管法制的現(xiàn)狀，尤其是法律體系、法制的價(jià)值取向、法定主體權(quán)責(zé)構(gòu)造、監(jiān)管方法和手段的運(yùn)用、監(jiān)督機(jī)制、適應(yīng)銀行業(yè)國際化等方面的問題，并針對這些問題，提出了重視立法規(guī)劃和系統(tǒng)化、立足國情借鑒外國經(jīng)驗(yàn)、正確處理放松監(jiān)管與改善監(jiān)管和嚴(yán)格監(jiān)管的關(guān)系、完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度及其它具體監(jiān)管制度等措施。

關(guān)鍵詞：銀行銀行監(jiān)管我國銀行監(jiān)管法制

作者簡介：李金澤，法學(xué)博士，現(xiàn)在中國工商銀行總行法律事務(wù)部工作，已發(fā)表法學(xué)學(xué)術(shù)論文50余篇，獨(dú)著《跨國公司與法律沖突》（武漢大學(xué)出版社2000年版）。

一、我國銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及存在的問題 自1949年建國以來，我國銀行監(jiān)管法制發(fā)展歷經(jīng)了建國初期的開創(chuàng)階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期等三個(gè)階段。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，1995年3月18日通過了《中華人民共國和人民銀行法》(下文簡稱《人民銀行法》)及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(下文簡稱《商業(yè)銀行法》)標(biāo)志著我國銀行監(jiān)管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監(jiān)管法制體系的核心。

《人民銀行法》賦予中國人民銀行“按照規(guī)定審批，監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)”、“按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場”、“發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章”等監(jiān)管職責(zé)，[1]這意味著專門性的代表國家的權(quán)威監(jiān)管主體已經(jīng)確立。該法還進(jìn)一步為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，共七個(gè)條文，規(guī)制人民銀行的監(jiān)管職責(zé)，包括對金融機(jī)構(gòu)的審批，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的稽核、稽查監(jiān)督、存貸款利率的監(jiān)管、財(cái)會信息查核，以及政策性銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督等內(nèi)容。[2] 《商業(yè)銀行法》則進(jìn)一步明確地規(guī)定了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍、設(shè)立的條件和程序、組織機(jī)構(gòu)、銀行存貸款業(yè)務(wù)中的義務(wù)、謹(jǐn)慎性要求、禁止業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)報(bào)告、監(jiān)督管理、接管和終止及違反法律的責(zé)任等內(nèi)容。

與此同時(shí)，還有一系列的法規(guī)和人民銀行制定的金融規(guī)章涉及了銀行監(jiān)管問題。比較重要的行政法規(guī)有：《儲蓄管理?xiàng)l例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》等。金融規(guī)章則更為繁多：《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《貸款通則》、《支付結(jié)算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關(guān)于對商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《個(gè)人住房貸款管理辦法》等等。從《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及其它法規(guī)、規(guī)章所涉及銀行監(jiān)管的內(nèi)容來看，我國銀行監(jiān)管法制似乎已不僅初步成形，而且可謂較為“完善”了，尤其是一大串的銀行業(yè)務(wù)管理的金融規(guī)章更是甚為繁多。但是，深入分析既有的監(jiān)管法制，我們便會發(fā)現(xiàn)不僅既有的規(guī)則、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待補(bǔ)充的問題仍大量存在。這些問題主要表現(xiàn)在如下幾方面： 第一，監(jiān)管法制體系的構(gòu)建上存在諸多的不協(xié)調(diào)或不合理之處。我國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法制體系主要由兩個(gè)基本法律――《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》、國務(wù)院主持通過的行政法規(guī)及中國人民銀行發(fā)布的銀行管理規(guī)章（包括“規(guī)定”、“辦法”、“通知”等文件形式）。這三個(gè)層級的法律法規(guī)本應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的協(xié)調(diào)整體，但是現(xiàn)實(shí)并非如此，尤其是后兩類存在的問題尤為突出。首先，后兩類文件并未真正起到補(bǔ)充基本法律之缺漏的作用，因?yàn)橹苯俞槍蓚€(gè)大法缺漏的條例和規(guī)章，尤其是比較系統(tǒng)的文件形式尚沒有。眾所周知，《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》已經(jīng)頒行五年了，但對兩大法作補(bǔ)充性解釋的系統(tǒng)條例或規(guī)章均未出臺。事實(shí)上，兩大法不僅有許多未作明確規(guī)制的問題，而且諸多條文也有待進(jìn)一步闡釋，行政法規(guī)、規(guī)章雖在兩大法出臺后的數(shù)年內(nèi)產(chǎn)生不少，卻無此兩大法的系統(tǒng)實(shí)施細(xì)則。其次，銀行監(jiān)管有關(guān)的條例和規(guī)章相互之間或與兩大基本法律之間有諸多重疊、不協(xié)調(diào)或直接抵觸之處。中國人民銀行制定的銀行監(jiān)管規(guī)則對基本法律的重復(fù)其為突出，如1996年6月1日發(fā)布的《貸款通則》中第4、5、13、24（第一項(xiàng)）、29（第一款）、62、63、64、68、69條等條款都與《商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定相重復(fù)，有的則僅是簡單的復(fù)述。銀行業(yè)務(wù)管理規(guī)章之間重疊則更為嚴(yán)重，如1997年12月1日起施行的《支付結(jié)算辦法》大量直接照搬了《票據(jù)法》、《票據(jù)管理辦法》的規(guī)定，與此同時(shí)，它還與1994年10月9日《異地托收承付結(jié)算辦法》、1993年5月21日《商業(yè)匯票辦法》、1994年10月9日《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》[3]等規(guī)章有許多重疊的內(nèi)容?！吨Ц督Y(jié)算辦法》中有關(guān)“信用卡”規(guī)定的第三章（共32個(gè)條文）絕大多數(shù)內(nèi)容均直接來自1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》。[4]人民銀行制定的規(guī)章之間有不協(xié)調(diào)或抵觸的情形也不少。同時(shí)并行適用的《支付結(jié)算辦法》（1997年）和《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》（1996年）就有此種現(xiàn)象，前者的第132條規(guī)定“商業(yè)銀行（包括外資銀行、合資銀行）、非銀行金融機(jī)構(gòu)未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡。??”后者的第5條則指出“商業(yè)銀行未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡。”“非金融機(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)的駐華代表機(jī)構(gòu)不得經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)。”很顯然，《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》已排除了“非銀行金融機(jī)構(gòu)”發(fā)行信用卡及經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)的可能性，而《支付結(jié)算辦法》則只要求非銀行金融機(jī)構(gòu)“不經(jīng)批準(zhǔn)不得發(fā)行”，兩者已明顯抵觸，況且《支付結(jié)算辦法》第133條已明確規(guī)定符合法定條件的非銀行金融機(jī)構(gòu)可以申請發(fā)行信用卡。再次，一些法規(guī)和規(guī)章因未能及時(shí)修訂已有明顯過時(shí)的內(nèi)容，有的條文甚至與現(xiàn)行的法律相矛盾，或者無法適應(yīng)現(xiàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)生活之需要。如人民銀行1986年4月16日發(fā)布的《再貼現(xiàn)試行辦法》、1990年《利率管理暫行規(guī)定》[5]等便屬此類。從這兩個(gè)文件的名稱及發(fā)布的時(shí)間來看，分別歷經(jīng)14年和10年的規(guī)章仍然處于“試行”和“暫行”的狀態(tài)，這足以表明銀行監(jiān)管規(guī)章的嚴(yán)重滯后。從兩個(gè)文件的具體內(nèi)容來看，其中與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)或現(xiàn)行法律、法規(guī)不相符之處也不乏：1）“專業(yè)銀行”的用語在兩個(gè)文件都出現(xiàn)了，但自《商業(yè)銀行法》出臺后，“專業(yè)銀行”的用語不僅不合“時(shí)宜”，而且可謂不合法了。2）《再貼現(xiàn)試行辦法》僅限于對“專業(yè)銀行”的貼現(xiàn)也與《人民銀行法》第22條第（三）項(xiàng)規(guī)的“為在中國人民銀行開立帳戶的金融機(jī)構(gòu)辦理再貼現(xiàn)”不相適應(yīng)。3）《再貼現(xiàn)試行辦法》第5條規(guī)定的“再貼現(xiàn)率暫定為3.75?，略低于對專業(yè)銀行的一般貸款利率”也不合時(shí)宜了。因?yàn)槿嗣胥y行于1997年3月15日發(fā)布的《中國人民銀行對國有獨(dú)資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》第5條規(guī)定：“再貼現(xiàn)利率按同檔次再貸款利率下浮10%執(zhí)行。”[6] 我國銀行監(jiān)管法制體系中存在的上述問題的主要原因在于：其一，缺乏制定規(guī)范性文件的效益理念，使得行政法規(guī)或規(guī)章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規(guī)范性文件的數(shù)量及特定文件的條文。銀行監(jiān)管規(guī)章制定的目的應(yīng)在于補(bǔ)救法律、行政法規(guī)的缺漏或者對有關(guān)內(nèi)容作補(bǔ)充性闡釋，絕不在于重復(fù)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的某些內(nèi)容，因?yàn)橹醒脬y行制定的規(guī)范性規(guī)件畢竟不同于一般的宣傳法律法規(guī)的文件。其二，缺乏制定規(guī)范性文件的系統(tǒng)化理念。這與制定者的規(guī)劃性和全局性把握的技術(shù)和意識水平有關(guān)。其三，制定者對已制定的規(guī)范性文件之及時(shí)修訂、廢止工作未予以足夠重視。我國社會、經(jīng)濟(jì)體制處于重大變革時(shí)期，政策性較強(qiáng)的“人民銀行規(guī)章”更有必要作出及時(shí)的調(diào)整、補(bǔ)充和完善。

第二，監(jiān)管法制的制度選擇不利于實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，也不利于商業(yè)銀行追求效率。這主要表現(xiàn)在《商業(yè)銀行法》及有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章過于側(cè)重對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管。在《商業(yè)銀行法》的第一章確立的第4―10條原則性規(guī)定中，絕大多數(shù)條文為商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)及協(xié)調(diào)與其客戶之間的關(guān)系作出原則性要求，這種設(shè)計(jì)也為后面的具體制度選擇取向奠定了基礎(chǔ)。事實(shí)上，第三章“存款人的保護(hù)”的絕大部分條文及第四章“貸款和其業(yè)務(wù)的基本規(guī)則”的多數(shù)條文都是對銀行與客戶的私法關(guān)系的規(guī)制。[7]筆者并不是認(rèn)為《商業(yè)銀行法》不應(yīng)對私法關(guān)系作規(guī)制。但是這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過嚴(yán)格規(guī)制私法關(guān)系來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，有監(jiān)管權(quán)力干預(yù)私法關(guān)系之嫌。反過來，因這些條文占據(jù)了將近20個(gè)條文，使得總共僅有91條的《商業(yè)銀行法》很難系統(tǒng)而全面地構(gòu)筑真正有助于監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的規(guī)則和制度。從德國《銀行法》[8]的框架來看，該法第一章界定了信用機(jī)構(gòu)的法律意義及聯(lián)邦監(jiān)督局的法律地位；第二章“關(guān)于信用機(jī)構(gòu)的條款”仍然是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的“公法性義務(wù)”，諸如自有資本、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)的自有資本、清償能力、對投資的限制、企業(yè)之間的關(guān)系[9]、高額信貸[10]、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)發(fā)放的高額信貸、近親信貸、對近親信貸的申報(bào)義務(wù)、責(zé)任條款、資信證明等等，即使其中的“儲蓄業(yè)務(wù)”也是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性義務(wù)；第三章“對信用機(jī)構(gòu)的監(jiān)督條款”；第四章“特別條款”，主要處理監(jiān)督局監(jiān)督與其他監(jiān)督及在外國注冊之后的監(jiān)督等問題；第五、六章“處罰條款、罰款條款”、“過渡條款和最終條款”。這些規(guī)則幾乎沒有直接針對信用機(jī)構(gòu)與其客戶之間的私法關(guān)系作出規(guī)制的內(nèi)容。日本在56年修改后的《銀行法》及其配套施行令也未對私法關(guān)系作出規(guī)制。法國1984年《銀行法》雖在第四、五章分別規(guī)定了“信貸機(jī)構(gòu)與其客戶的關(guān)系”及“對企業(yè)貸款的發(fā)放”。但從內(nèi)容上來看，第四章只有兩個(gè)條文，僅提及活期帳戶的開立問題及授權(quán)咨詢委員會研究信貸機(jī)構(gòu)與客戶間的關(guān)系及有關(guān)建議，而未直接針對具體的私法關(guān)系。第五章第60條原則性規(guī)定了信用機(jī)構(gòu)對企業(yè)的貸款安排的履行問題，第61條則針對貸款接受人的債權(quán)之轉(zhuǎn)讓問題，這兩條屬私法關(guān)系。當(dāng)然，我國《商業(yè)銀行法》關(guān)注私法關(guān)系的規(guī)制與我國銀行業(yè)中國有銀行占絕對比重的現(xiàn)狀有關(guān)，因?yàn)閲秀y行的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，倘若像一般私法關(guān)系那樣廣泛自治，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是，從國有銀行商業(yè)化的角度來看，這種選擇并不利于市場主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競爭機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。況且私法關(guān)系可以由《合同法》調(diào)整，事實(shí)也正如此。

另外，我國中央銀行制定的大量銀行監(jiān)管規(guī)章，沒有真正從有助于提高監(jiān)管效率、質(zhì)量的角度出發(fā)，而是著眼于銀行具體業(yè)務(wù)操作上的監(jiān)管。如我國銀行監(jiān)管規(guī)章中有關(guān)銀行結(jié)算及信貸業(yè)務(wù)的規(guī)則甚多，且極為細(xì)致入微，諸如《異地托收承付結(jié)算辦法》、《商業(yè)匯票辦法》、《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《國內(nèi)信用證結(jié)算辦法》、《支付結(jié)算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個(gè)人定期儲蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項(xiàng)資金管理辦法》、《商業(yè)銀行自營住房貸款管理暫行規(guī)定》、《制止存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《個(gè)人住房擔(dān)保貸款管理試行辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》等等。[11]具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管并非不必要，但是完全或高度依賴具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管有如下弊端：（1）業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則過于廣泛，使得力量有限的監(jiān)管主體之監(jiān)管很難得到有效落實(shí)，特別是我國監(jiān)管主體正處于不斷發(fā)展階段，不管是人力、物力還是技術(shù)都極為有限。這務(wù)必導(dǎo)致該管的不能有效管，不該管的卻去管。（2）廣泛的業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則之生成為監(jiān)管主體濫用監(jiān)管權(quán)力大開方便之門，其結(jié)果是監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗的可能性增大，而被監(jiān)管的銀行則不惜借助違法手段來規(guī)避監(jiān)管，這兩者促成了監(jiān)管成本的徒增及銀行追求經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)受到侵蝕。

從美國聯(lián)邦儲備委員會所制定的重要監(jiān)管條例（28個(gè)）[12]來看，其中直接針對銀行業(yè)務(wù)的規(guī)則有：《平等信貸機(jī)會的規(guī)定》（b條例）、《電子資金轉(zhuǎn)讓的規(guī)定》（e條例）、《金融證券交易的延伸貸款規(guī)定》（g條例）、《支票托收和資金轉(zhuǎn)移的規(guī)定》（j條例）、《銀行對證券交易的信用貸款比例的規(guī)定》（l條例）、《誠實(shí)信貸條例》（z條例）等，其余大多為銀行與聯(lián)儲及銀行之間、銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎性要求等方面的規(guī)定，而且即使前述的幾個(gè)條例也側(cè)重于對銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎要求作規(guī)制。

第三，監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)之構(gòu)造存在諸多不足。首先是立法對法定監(jiān)管主體――中國人民銀行的監(jiān)管職權(quán)之規(guī)制過于寬泛和原則化?！度嗣胥y行法》第2、4、7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場，該法雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，但遺憾的是不僅條文數(shù)上僅有7條，而且每個(gè)條文的內(nèi)容均為原則性的規(guī)定，如第31條指出“中國人民銀行按照規(guī)定審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍”；第32條規(guī)定：“中國人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)的存款、貸款、結(jié)算等情況隨時(shí)稽查、檢查監(jiān)督。中國人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)違反規(guī)定提高或者降低存款利率、貸款利率的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查?！北M管《商業(yè)銀行法》對這些職權(quán)的規(guī)制有所補(bǔ)充，但是在監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)作上仍是缺少詳盡的規(guī)定，這使得諸多權(quán)力不便于操作，尤其是無法促成監(jiān)管權(quán)力的合法運(yùn)作。如關(guān)于人民銀行有權(quán)對企業(yè)銀行的財(cái)務(wù)狀況及相關(guān)資料的檢查權(quán)，《商業(yè)銀行法》僅在第62條原則性地規(guī)定：“??隨時(shí)對商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆帳等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時(shí)，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按中國人民銀行的要求，提供財(cái)務(wù)會計(jì)資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息?！钡聡躲y行法》則與此不同，該法雖然在“征詢和稽核”上僅有兩個(gè)條文，[13]但是第44條所設(shè)計(jì)的機(jī)制可操作性強(qiáng)，該條從如下幾方面構(gòu)筑征詢和稽核權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：（1）要求信用機(jī)構(gòu)及其成員有義務(wù)提供有關(guān)資料，并不需任何特別許可；（2）賦予監(jiān)督局工作人員可為檢查而進(jìn)入信用機(jī)構(gòu)的營業(yè)室；（3）監(jiān)督局可通過參加股東大會、社員大會及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的會議來實(shí)現(xiàn)；（4）可為檢查而要求召開前項(xiàng)所列的各種會議，并可規(guī)定會議日期、議決事項(xiàng)等。

其次，法律對人民銀行行使監(jiān)管職權(quán)的保障機(jī)制構(gòu)造上不健全。如在稽核檢查監(jiān)督權(quán)行使的保障上僅規(guī)定“提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)表的，“拒絕中國人民銀行稽核、”檢查監(jiān)督的”可對商業(yè)銀行進(jìn)行處罰。這種規(guī)定很顯然把提供有關(guān)材料和信息不及時(shí)、不完整或不正確的情形疏忽，同時(shí)此處也未要求給銀行內(nèi)部直接責(zé)任人員予以相應(yīng)的處罰。[14]這不利于保證人民銀行監(jiān)督職權(quán)履行的有效性。新加坡1971年《銀行法――審批銀行執(zhí)照和規(guī)定銀行業(yè)務(wù)的銀行法》則明確地把刑事和行政制裁責(zé)任落實(shí)于特定的人身上，如該法第60條的責(zé)任主體都是“銀行的任何董事、經(jīng)理、信托人審計(jì)員、職工或代理人”，“故意漏記帳”、“故意做或嗦使別人做假帳”、“故意將某項(xiàng)記錄改變、抽出、隱藏或銷毀，或故意嗦使別人這樣做，”這些“均作為違反本條例處以50000元以下罰款或不超過3年的徒刑，或二者并行。”[15] 再次，法律法規(guī)對人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或?yàn)E用權(quán)力的監(jiān)督未能明確地要求。由于中央銀行擔(dān)負(fù)著監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場的重要責(zé)任，而金融業(yè)務(wù)又具有很強(qiáng)的專業(yè)性，況且各國對商業(yè)銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性，筆者認(rèn)為我國也應(yīng)對人民銀行工作人員，尤其是主要的負(fù)責(zé)人之業(yè)務(wù)素質(zhì)作出嚴(yán)格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監(jiān)督問題，在《人民銀行法》第49、50條有所規(guī)制，另外《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》均提供了“行政訴訟”機(jī)制實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督。但這些規(guī)制仍過于簡單，有待立法進(jìn)一步完善。第四，監(jiān)管法制在構(gòu)建、運(yùn)用監(jiān)管手段和方法上有缺漏。我國銀行監(jiān)管法制對市場準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、市場退出、謹(jǐn)慎性要求等手段均已納入監(jiān)管法制體系中，但是對存款保險(xiǎn)制度等監(jiān)管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險(xiǎn)制度在我國尚為空白狀態(tài)。各國實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用。正因?yàn)槿绱?，?0世紀(jì)70年代以來，不少國家已紛紛以不同方式建立此制。該項(xiàng)制度有助于借助存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是有助于通過存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營。我國銀行業(yè)因各種原因積累的不良資產(chǎn)問題使銀行潛伏了極大的風(fēng)險(xiǎn)，倘若不及時(shí)采取有效措施，不良資產(chǎn)及其帶來的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步強(qiáng)化，存款人面臨的風(fēng)險(xiǎn)也將更大。存款保險(xiǎn)制度可在一定程度上可促成這些風(fēng)險(xiǎn)的降低和防范。

市場退出監(jiān)管是在銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)或可能發(fā)生信用危機(jī)時(shí)，中央銀行認(rèn)為保護(hù)存款人或投保人利益并恢復(fù)市場秩序而有必要關(guān)閉該機(jī)構(gòu)，以及其他原因主動退出市場時(shí)，中央銀行依法對退出全過程的監(jiān)管。我國《商業(yè)銀行法》對此種監(jiān)管設(shè)了專章“接管和終止”(第七章)，但是該法對銀行因破產(chǎn)或主動退出市場的監(jiān)管之規(guī)定過于簡單，僅有原則性的4個(gè)條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無規(guī)定。另外，我國尚無針對一般企業(yè)的破產(chǎn)法，[16]何況銀行不同于一般企業(yè)，它的破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會問題，法制必須對破產(chǎn)程序的各種問題設(shè)置監(jiān)管。美國借助聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司來監(jiān)管和處理銀行破產(chǎn)問題，并在20世紀(jì)80年修正支付法，公開對商業(yè)銀行援助，運(yùn)用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來處理銀行破產(chǎn)中的問題。在謹(jǐn)慎要求方面，《商業(yè)銀行法》已對資產(chǎn)負(fù)債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動性資產(chǎn)余額與流動性負(fù)債余額的比例、對同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例等作出規(guī)定。很顯然，這些指標(biāo)過于簡單。為此，中國人民銀行作了進(jìn)一步規(guī)定，即1997年1月1日起執(zhí)行的資產(chǎn)負(fù)債比例管理辦法，該辦法設(shè)置的指標(biāo)分為監(jiān)控指標(biāo)和監(jiān)測指標(biāo)，前者包括資本充足率、貸款質(zhì)量、單個(gè)貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運(yùn)用、國際商業(yè)借款、存貸款比例、中長期貸款比例、資產(chǎn)流動比例等十個(gè)指標(biāo)；后者主要有風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)比例、股東貸款比例、外匯資產(chǎn)比例、利息回收率、資本利潤率、資產(chǎn)利潤率等指標(biāo)。[17]這些補(bǔ)充使資產(chǎn)負(fù)債比例管理方面的監(jiān)管制度已比較完善。但是《商業(yè)銀行法》對關(guān)聯(lián)貸款(對關(guān)系人發(fā)放貸款)的規(guī)定尚有如下不足：1)對關(guān)系人發(fā)放擔(dān)保貸款的程序未嚴(yán)格規(guī)制。立法只是規(guī)定發(fā)放貸款的條件不得優(yōu)于其他借款人的同類貸款的條件，這種規(guī)定為關(guān)系人(尤其是商業(yè)銀行的董事、管理人員自己及其近親屬)借所謂的“擔(dān)?！卑刀申悅}，開方便之門。德國《銀行法》對近親信貸增設(shè)了“僅當(dāng)根據(jù)全體業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人的一致通過的決議，且得到監(jiān)督機(jī)構(gòu)的明確同意時(shí)才提供”。[18]2)立法未給監(jiān)管主體――人民銀行具體實(shí)施監(jiān)督創(chuàng)設(shè)有效的機(jī)制。德國《銀行法》設(shè)定的“申報(bào)義務(wù)”[19]機(jī)制值得借鑒。3)“關(guān)系人”的范圍之界定尚有不足，即一方面未對近親屬作出明確的限定，另一方面對商業(yè)銀行的股東(尤其是持有較高比例股份的企業(yè))納入關(guān)系人的范圍。事實(shí)上，這類人也可能因其持股關(guān)系而取得“方便”的貸款，從而徒增銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

我國兩大基本法律對監(jiān)管方法僅有原則性的規(guī)定，諸如以何種形式和程序來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場、非現(xiàn)場的監(jiān)管，或者通過利用外部審計(jì)師對有關(guān)信息進(jìn)行核實(shí)，這些方法的具體運(yùn)用均未上升到法制的層面。[20] 第五，監(jiān)管機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用――疏忽了銀行內(nèi)部控制和同業(yè)自律機(jī)制的兼用。我國《商業(yè)銀行法》在內(nèi)部控制機(jī)制的設(shè)計(jì)上僅有三個(gè)條文，即第59、60和61條。第59條要求健全企業(yè)規(guī)則和制度；第60條要求健全稽核和檢查制度，并要求對分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)常性的稽核和檢查監(jiān)督；第61條規(guī)定業(yè)務(wù)報(bào)告。這種規(guī)制有如下幾個(gè)缺陷：其一，規(guī)定過于原則化。業(yè)務(wù)管理規(guī)則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需進(jìn)一步補(bǔ)充完善。業(yè)務(wù)報(bào)告的要求既未對報(bào)告應(yīng)涉及的具體(尤其是那些強(qiáng)制性要求報(bào)告的)內(nèi)容進(jìn)行明確，也未就報(bào)告的時(shí)間、報(bào)告的形式、程序等作出規(guī)定。其二，未對內(nèi)容專門性的稽核檢查途徑――審計(jì)予以規(guī)制，這無疑會大大削弱該途徑的有效性。因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)員只有在任命、其職權(quán)及法律責(zé)任等方面有嚴(yán)格而強(qiáng)制性的法律依據(jù)，才足以保證其履職的客觀、及時(shí)與合法。銀行監(jiān)管法制健全的國家往往突出審計(jì)員在任命及職權(quán)行使上受法定監(jiān)管主體的制約。如新加坡《銀行法》便規(guī)定：盡管公司法已規(guī)定，但每家銀行每年必須由當(dāng)局批準(zhǔn)后任命一名審計(jì)員；并授權(quán)當(dāng)局在法定情形下可直接任命一位審計(jì)員。[21]德國《銀行法》規(guī)定了特別情況下信用機(jī)構(gòu)任命的審計(jì)員需通報(bào)監(jiān)督局，并可要求另任命一名其他的審計(jì)員，監(jiān)督局還可在法定情形下申請登記法院指定審計(jì)員，同時(shí)，進(jìn)一步為審計(jì)員的特別責(zé)任作了專門規(guī)制。[22]其三，法律對于內(nèi)部控制系統(tǒng)是否完善、有效的再監(jiān)管問題未予重視。對銀行內(nèi)部工作程序過于簡單，部門之間、員工之間的職責(zé)劃分過于粗放，缺乏完善的管理信息系統(tǒng)，沒有明確合理和透明的業(yè)績評估程序(如缺乏詳細(xì)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、明確的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)考核程序)[23]等問題均無再監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性制裁措施。另外，加上我國銀行評級機(jī)制不健全，同業(yè)自律機(jī)制不健全，倘不強(qiáng)化中央銀行對內(nèi)部控制系統(tǒng)的再監(jiān)管，勢必使該機(jī)制處于虛設(shè)的狀態(tài)。

在同業(yè)自律方面，我國法制尚未對此給予足夠重視。盡管已經(jīng)組建了全國性的銀行業(yè)協(xié)會，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關(guān)注。銀行同業(yè)組織及其自律機(jī)制在諸多國家和地區(qū)頗受關(guān)注，香港的銀行業(yè)公會便是成功的例子。同業(yè)組織及其自律機(jī)制在我國法制中的完善尤為重要，這是因?yàn)?，首先同業(yè)組織的自律與協(xié)助管理銀行業(yè)可以充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢――組織的管理與工作人員普遍熟悉銀行及其經(jīng)營業(yè)務(wù)，可彌補(bǔ)我國法定監(jiān)管主體中工作人員專業(yè)素質(zhì)方面的不足。其次，同業(yè)組織還可通過其靈活地制定、修正同業(yè)自律規(guī)則來補(bǔ)救我國銀行監(jiān)管法制嚴(yán)重滯后的缺陷。特別是我國尚處于市場經(jīng)濟(jì)體制確立和發(fā)展的階段，金融體制及一系列的具體制度都處于不斷地變化中，僅靠相對穩(wěn)定而普遍化的法律法規(guī)來反映改革的具體情況是不夠的，而且法律的相對穩(wěn)定性也不允許朝令夕改，同業(yè)自律規(guī)則的相對靈活性或許可以起到一定的補(bǔ)充作用。再次，同業(yè)組織及其自律性的監(jiān)管銀行業(yè)務(wù)可在一定程度上起到“約束”法定監(jiān)管主體濫用權(quán)力的作用。我國現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管機(jī)制充分體現(xiàn)集中監(jiān)管的特質(zhì)，但權(quán)力的過度集中會促使權(quán)力的濫用和腐敗，因此培育監(jiān)管主體的“多元化”，尤其是輔助性的監(jiān)管主體極為必要。另外，銀行同業(yè)組織也可以借助全行業(yè)的力量來促成法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的完善――特別是監(jiān)管規(guī)章的及時(shí)廢、改、立和抵制不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力之運(yùn)作。此外，我國銀行監(jiān)管法制的缺陷還與相關(guān)的配套政策和法制的不健全有關(guān)。我國銀行監(jiān)管法制中存在的諸如監(jiān)管主體地位和具體權(quán)責(zé)的落實(shí)問題等，已不僅僅是法律問題，它還涉及到國家權(quán)力的分配和制約機(jī)制，與國家的政治體制改革息息相關(guān)聯(lián)；對國有商業(yè)銀行的監(jiān)管困難也直接關(guān)涉到金融體制、國有企業(yè)轉(zhuǎn)制等重大問題。相關(guān)的配套法制諸如企業(yè)破產(chǎn)法制、會計(jì)法律制度、審計(jì)法律制度等的健全都直接關(guān)系到銀行監(jiān)管制度能否順利地進(jìn)入現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風(fēng)暴的爆發(fā)，必須具備三個(gè)條件：要建立健全企業(yè)破產(chǎn)法、會計(jì)和交易制度，增加市場的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我國銀行監(jiān)管法制的若干思考

鑒于我國銀行監(jiān)管法制仍存在許多不足和缺憾，今后的監(jiān)管法制建設(shè)需注意如下問題： 1.在法律、法規(guī)及規(guī)章的制定與廢改上要突出監(jiān)管法制體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和完備。要達(dá)到這一目標(biāo)，首先法律法規(guī)及規(guī)章的創(chuàng)制者必須重視立法的整體規(guī)劃。由于我國專門針對銀行監(jiān)管的法律只有兩個(gè)，行政法規(guī)也不多，引發(fā)監(jiān)管法制內(nèi)部不協(xié)調(diào)的主要原因來自于人民銀行制訂的一系列監(jiān)管規(guī)章。人民銀行要克服此弊病，一方面要盡可能對近期需要制定的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)劃；另一方面也要注意切忌發(fā)現(xiàn)“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監(jiān)管者執(zhí)法，也不便于銀行自覺地守法，同時(shí)還可能引發(fā)相關(guān)規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)不照應(yīng)。要作好立法和制定銀行監(jiān)管規(guī)章的計(jì)劃性，也需要制定者具有前瞻性地把握國內(nèi)金融體制改革的動態(tài)，也需要制定者熟悉市場經(jīng)濟(jì)體制成熟國家相關(guān)制度的具體內(nèi)容。其次，法律、法規(guī)及規(guī)章的制定者必須充分重視對既有的法律規(guī)章不合時(shí)宜的內(nèi)容進(jìn)行處理，尤其是那些與新法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章更應(yīng)及時(shí)地廢止或修改。我國處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程，目前的法律法規(guī)，特別是在《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》出臺以前的法規(guī)和規(guī)章都有必要進(jìn)行清理。再次，人民銀行針對具體監(jiān)管領(lǐng)域的個(gè)別規(guī)章在條件成熟時(shí)應(yīng)注意系統(tǒng)化。美國聯(lián)邦儲備委員會將其管理?xiàng)l例按26個(gè)字母序號編列的管理方式值得借鑒。對既有規(guī)章的系統(tǒng)化管理可為規(guī)章內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)和及時(shí)修正不合時(shí)宜的規(guī)則均有幫助。我國人民銀行的監(jiān)管規(guī)章數(shù)量太大，分門別類地逐漸系統(tǒng)化不僅必要，而且是當(dāng)務(wù)之急。否則會徒增監(jiān)管者履職的成本，也會增大各銀行遵守有關(guān)規(guī)章的困難。

2.充分重視在結(jié)合國情的基礎(chǔ)上借鑒外國立法經(jīng)驗(yàn)，尤其是那些銀行監(jiān)管法制行之有效的國家之經(jīng)驗(yàn)，并使我國銀行監(jiān)管法制大膽接納國際通行的規(guī)則和制度。銀行監(jiān)管是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的活動，銀行監(jiān)管法制則既是技術(shù)性、專業(yè)性并具的法律制度。這種技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的法制不同于那些與文化因素聯(lián)系緊密的婚姻、家庭、繼承等領(lǐng)域的法律，后者因體現(xiàn)文化的穩(wěn)定性、繼承性，[29]而不便于學(xué)習(xí)和借鑒，而技術(shù)性強(qiáng)的法制則便于借鑒和移植。為此，我們應(yīng)創(chuàng)造條件積極主動地學(xué)習(xí)、研究國外銀行監(jiān)管法制的經(jīng)驗(yàn)，特別是中國人民銀行有必要重視此項(xiàng)工作。要學(xué)習(xí)和借鑒，首先就要注意收集、翻譯和整理國外的銀行法律制度，有關(guān)部門應(yīng)為此提供必要的資助；其次，集中理論界和實(shí)務(wù)界的力量對監(jiān)管法制成效顯著的美國、德國、新加坡等國的法律制度及實(shí)施機(jī)制作系統(tǒng)的研究；再次，應(yīng)注意引進(jìn)國外的監(jiān)管法制專家和實(shí)務(wù)部門的優(yōu)秀人才來國內(nèi)傳授經(jīng)驗(yàn)和技能；此外，重視調(diào)查分析國內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管法制及其實(shí)施的局限性，結(jié)合實(shí)際在法制的完善和實(shí)施上借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)，絕無必要為中國監(jiān)管法制之特色而拒絕外國具有參考價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

5.在具體的監(jiān)管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善監(jiān)管主體對銀行進(jìn)行稽核檢查的保障制度。對于非規(guī)場檢查，應(yīng)具備在單個(gè)和并表的基礎(chǔ)上收集、檢查、分析、審核報(bào)告的手段。因此人民銀行應(yīng)對銀行報(bào)告，尤其是需強(qiáng)制性報(bào)告的問題、程序和時(shí)間作出規(guī)制，月報(bào)表和附加資料、決算、營業(yè)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告等材料的內(nèi)容、信息準(zhǔn)確性要求及提出的時(shí)間、程序均需詳盡規(guī)制，這才有助于監(jiān)管者作出準(zhǔn)確非現(xiàn)場的分析?，F(xiàn)場檢查制度的構(gòu)建更為迫切，檢查程序及檢查權(quán)力的保障是該制度的核心，可借鑒美國的立法經(jīng)驗(yàn)，賦予監(jiān)管主體以不預(yù)先通知的絕對檢查權(quán)――一旦進(jìn)入被檢查銀行，檢查當(dāng)局便控制了銀行的一切資料和財(cái)產(chǎn)，以避免各種干預(yù)力量妨礙檢查的進(jìn)行。與此同時(shí)，法律也應(yīng)強(qiáng)化檢查人員的責(zé)任，疏于監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者依刑法追究刑事責(zé)任?，F(xiàn)場檢查的內(nèi)容應(yīng)包括：被檢查銀行遞交報(bào)告的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、銀行的總體經(jīng)營狀況、銀行風(fēng)險(xiǎn)管理制度和內(nèi)部控制措施的完善程序、貸款資產(chǎn)組合的質(zhì)量和貸款損失準(zhǔn)備的完善程度、管理層的能力、會計(jì)和管理信息系統(tǒng)的完善程度、非現(xiàn)場或以前現(xiàn)場監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題、銀行遵守法規(guī)和規(guī)章的情況。

其二，完善銀行內(nèi)部控制制度及其再監(jiān)管制度。人民銀行應(yīng)對銀行內(nèi)部控制度的完善提出一個(gè)規(guī)范化的細(xì)則要求，并規(guī)范各銀行實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效監(jiān)管的核心原則》的建議，內(nèi)部控制應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)(職責(zé)的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序)、會計(jì)規(guī)則(對帳、控制單、定期試算等)、“雙人原則”(不同職責(zé)的分離、交叉核對、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等)、對資產(chǎn)和投資的實(shí)際控制等方面來構(gòu)建。這些控制措施還需有內(nèi)部審計(jì)職能進(jìn)行補(bǔ)充，以便借助內(nèi)部審計(jì)職能在機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立地評價(jià)控制系統(tǒng)的完善程度、有效性和效率。與此同時(shí)，監(jiān)管主體除規(guī)范直接檢查這些控制措施的有效性外，還應(yīng)要求內(nèi)部審計(jì)職能對監(jiān)管主體工作出報(bào)告，以便及時(shí)發(fā)出糾正的通知。

其三、構(gòu)筑必要的應(yīng)急措施[30]。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定了“接管”和“破產(chǎn)”制度，但對于銀行的緊急情形――無足夠自有資本清償能力或危險(xiǎn)狀況時(shí)的短期性應(yīng)急措施未作規(guī)定。緊急措施有助于防范個(gè)別銀行風(fēng)險(xiǎn)的漫延。緊急措施可由立法授權(quán)監(jiān)管主體采取如下措施：1)禁止或限制業(yè)主或股東以分配利潤和用擔(dān)保的方式提款；2）禁止銀行將可動用支付手段參股投資等；3)禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制；4)禁止銀行管理層和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人從事業(yè)務(wù)活動或作部分限制；5)派駐監(jiān)督人員監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)等。對于經(jīng)營狀況良好且具有償付能力但面臨暫時(shí)流動性困難的銀行，人民銀行可直接進(jìn)行貸款援助或由中央銀行提供擔(dān)保，以幫助解決短期困難。

其四，規(guī)范信息坡露。信息披露是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的必要補(bǔ)充。為保證金融市場的有效運(yùn)作，市場參與者獲取準(zhǔn)確而及時(shí)的信息極為必要。如德國聯(lián)邦監(jiān)管局設(shè)置了公告目錄單，優(yōu)先公告的為風(fēng)險(xiǎn)公告，此外還有經(jīng)理的委任或退休、股權(quán)的變化、法律地位的變化、可償資本的變化，尤為重要的是超過25%的虧損；同時(shí)《報(bào)告規(guī)則》還規(guī)定了公告的性質(zhì)、范圍、時(shí)間和編制格式。[31]我國監(jiān)管法制也應(yīng)對披露的有關(guān)要求進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)然，由于信息公開披露的范圍是有限度的，否則會損害銀行的合法權(quán)益，也不利于金融市場秩序的穩(wěn)定，因此慎重確立此范圍甚為必要。巴塞爾委員會已建立了一個(gè)系統(tǒng)委員會來研究與披露有關(guān)的問題，以便為銀行業(yè)提供詳細(xì)的指導(dǎo)。其五，進(jìn)一步健全市場退出監(jiān)管制度。我國《商業(yè)銀行法》已原則性地構(gòu)建了銀行破產(chǎn)制度，但是還有許多具體問題未予涉及。今后的法規(guī)應(yīng)完善破產(chǎn)程序中的破產(chǎn)申請程序，法律應(yīng)規(guī)定銀行申請破產(chǎn)須向中國人民銀行提出，并應(yīng)把中國人民銀行定為向法院申請銀行破產(chǎn)的唯一主體，而不能由銀行直接向法院申請。因?yàn)殂y行的破產(chǎn)須謹(jǐn)慎為之，且需經(jīng)嚴(yán)格審查。同時(shí)還應(yīng)構(gòu)筑相應(yīng)的和解程序及有關(guān)期間的計(jì)算制度。銀行債務(wù)的清償、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均需規(guī)范化。?_ 通訊址：（100032）北京市復(fù)興門內(nèi)大街55號中國工商銀行總行法律部李金澤

------------------[1]《中華人民共和國人民銀行法》第4條第(三)、(四)、(五)項(xiàng)規(guī)定。[2]《中華人民共和國人民銀行法》第30―36條。[3]這幾個(gè)規(guī)章均未被明確宣布廢止。

[4]中國人民銀行在1997年9月19日《關(guān)于印發(fā)<支付結(jié)算辦法&的通知》中只明確廢止了1988年12月19日印發(fā)的《銀行結(jié)算辦法》，而未對其它有關(guān)文件作廢止。實(shí)際上，1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》中還有些規(guī)定未被《支付結(jié)算辦法》納入。[5]這兩個(gè)文件尚未被廢止，亦無修正的文本。參見陳小云：《我國金融法制建設(shè)的歷程與展望》，載《中國金融》1998年第12期，第34頁。[6]銀發(fā)[1997]81號《中國人民銀行總行對國有獨(dú)資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》及1997年5月22日《商業(yè)匯票承兌、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)管理暫行辦法》均未提及1990年《再貼現(xiàn)試行辦法》的效力問題。

[7]《商業(yè)銀行法》規(guī)定的私法關(guān)系在新出臺的《中華人民共和國合同法》（1999年3月15及10月1日起施行）中的第十二章“借款合同”大部分都有體現(xiàn)。這事實(shí)上造成了立法的重復(fù)。

[8]參見王國鄉(xiāng)、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業(yè)出版社1995年版，第1940―1955頁。

[9]指股權(quán)參與關(guān)系。

[10]規(guī)制高額風(fēng)險(xiǎn)的集中問題。

[11]參見《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》編選組編：《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》，人民法院出版社1999年版。

[13]該法第44條規(guī)制國內(nèi)范圍的征詢和稽核；第44條之一則規(guī)定超越國界的征詢和稽核。參見王國鄉(xiāng)、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業(yè)出版社1995年版，第1951頁。

[14]1999年2月22日國務(wù)院發(fā)布的《金融違法行為處罰辦法》第12條作了部分補(bǔ)救，即對于提供虛假或隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)報(bào)告、會計(jì)報(bào)告可追究主管人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任。[15]參見1971年新加坡《銀行法》，載王國鄉(xiāng)、樊志剛主編《銀行法全書》，第1970頁。[16]我國于1986年12月2日通過《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)，該法僅針對全民所有制企業(yè)，另外該法還有許多缺陷，實(shí)踐中的難以推行與該法的不足有一定的關(guān)系。[17]有關(guān)這些指標(biāo)的分析，參見楊衛(wèi)紅：《商業(yè)銀行監(jiān)管比較》，民事與建設(shè)出版社1998年版，第149―153頁。

[18]德國《銀行法》第15條。

[19]德國《銀行法》要求近親信貸“1.對自然人的信貸超過25萬馬克者；2.對企業(yè)的信貸超過信用機(jī)構(gòu)責(zé)任自有有資產(chǎn)5%或超過25萬馬克者”，須向監(jiān)督局和聯(lián)邦銀行報(bào)告。

[20]1997年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會推出的《有效監(jiān)管的核心原則》為持續(xù)性監(jiān)管方法的運(yùn)用提出了15項(xiàng)原則，并對非現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場檢查和(或)聘用外部審計(jì)人員、綜合并表監(jiān)管等作了簡釋。[21]即在“銀行沒有任命一位審計(jì)員；如果當(dāng)局認(rèn)為有需要委派一位審計(jì)員與按本條第(1)項(xiàng)的規(guī)定任命的審計(jì)員一起工作，并可隨時(shí)訂出該審計(jì)員的薪金，由銀行支付”。參見新加坡《銀行法》第53條第(2)項(xiàng)。

[22]參見德國《銀行法》第29條。[23]參見王國剛主編：《進(jìn)入21世紀(jì)的中國金融》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第459―464頁。

[24]參見馬紅霞等著：《美國的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第339頁。

[25]同上書，第191―192頁。

[26]此要求自1969年9月開始。1980年《存款機(jī)構(gòu)放松管制與貨幣控制法》則進(jìn)一步把準(zhǔn)備金征收的范圍拓展到所有的境內(nèi)銀行(增加非成員銀行和外資銀行)及國內(nèi)銀行的海外分支機(jī)構(gòu)，交易性存款準(zhǔn)備金率降到3%。seedepositoryinstitutionsderegulationmonetarycontrolactof1980.[27]也有不少國家很少對海外分支行進(jìn)行現(xiàn)場檢查，如日本則以母行檢查為主，另隨機(jī)地選取海外分行進(jìn)行檢查。[28]轉(zhuǎn)見易憲容：《金融市場與制度安排》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999年版，第168頁。[29]參見李金澤：《法律互異與沖突：文化因素透視》，載《民商法論叢》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331頁。

[30]德國、新加坡等國的銀行法都設(shè)有此制。[31]參見［德］恩扎?克魯瑟：《對德國和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)其他國家銀行的謹(jǐn)慎監(jiān)管》(中譯文)，載徐杰等主編：《中國與德國――銀行法律制度》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第181―182頁。

第四篇：我國銀行業(yè)非現(xiàn)場監(jiān)管存在的問題及改進(jìn)建議

摘要：非現(xiàn)場監(jiān)管是有效銀行監(jiān)管的重要組成部分。我國非現(xiàn)場監(jiān)管經(jīng)過十幾年的改進(jìn)和完善，已經(jīng)成為較為有效的監(jiān)管手段之一。但是，在實(shí)際操作過程中，非現(xiàn)場監(jiān)管在制度建設(shè)、指標(biāo)設(shè)計(jì)、技術(shù)運(yùn)用等方面仍存在諸多缺憾。筆者針對非現(xiàn)場監(jiān)管存在的主要 問題，提出修改和完善的建議，以期進(jìn)一步提高監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

非現(xiàn)場監(jiān)管是有效銀行監(jiān)管的重要組成部分，也是持續(xù)銀行監(jiān)管的重要手段和 方法。2003年，銀行監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“銀監(jiān)會”)承接銀行監(jiān)管職責(zé)后，有必要針對非現(xiàn)場監(jiān)管中存在的主要問題，進(jìn)行修改和完善，以進(jìn)一步提高銀行監(jiān)管的質(zhì)量和效率。鑒于此，筆者對非現(xiàn)場監(jiān)管存在的主要問題進(jìn)行探討，并提出改進(jìn)建議，供決策 參考。

一、非現(xiàn)場監(jiān)管中存在的主要問題

1．監(jiān)管制度不完善，監(jiān)管隨意性較大。一是監(jiān)管制度深度有待突破。監(jiān)管責(zé)任制中僅對監(jiān)管信息收集 內(nèi)容 以及信息的處理和監(jiān)管報(bào)告作了規(guī)定，對風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)以及應(yīng)采取的措施沒有規(guī)范性的要求，致使非現(xiàn)場監(jiān)管工作隨意性較大。監(jiān)管人員即使沒有準(zhǔn)確判斷風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)采取有效的監(jiān)管措施，在制度上也缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制；二是監(jiān)管制度廣度仍需擴(kuò)展?！渡虡I(yè)銀行法》和《 金融 違法行為處罰辦法》僅對商業(yè)銀行違反資產(chǎn)負(fù)債比例管理規(guī)定做出明確的處理規(guī)定，但資產(chǎn)負(fù)債比例管理指標(biāo)僅是監(jiān)管指標(biāo)的一部分，對其他監(jiān)管指標(biāo)尚未從法規(guī)上進(jìn)行約束。

2．監(jiān)管指標(biāo)體系設(shè)計(jì)欠合理，風(fēng)險(xiǎn)反映不夠充分。一是注重對傳統(tǒng)資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)的監(jiān)管，弱化對表外業(yè)務(wù)和新業(yè)務(wù)的監(jiān)管。如銀行承兌匯票、信用證、擔(dān)保等表外業(yè)務(wù)，監(jiān)管體系雖有所涉獵，但僅限于表面 分析。對于見證、代客理財(cái)、外匯交易等新業(yè)務(wù)，監(jiān)管體系尚未涉及；二是注重對信貸資產(chǎn)的監(jiān)管，忽視對非信貸資產(chǎn)的監(jiān)管。監(jiān)管部門每月對信貸資產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測分析，但是對債券投資、抵債資產(chǎn)和遞延資產(chǎn)等非信貸資產(chǎn)分析較少；三是注重對即時(shí)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，弱化對潛在風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。對資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)不匹配潛在的流動性風(fēng)險(xiǎn)、資金運(yùn)用效率較低潛在的收益風(fēng)險(xiǎn)缺乏深入分析的工具和能力；四是注重對單個(gè)指標(biāo)的考核，忽視對指標(biāo)間聯(lián)系的分析。對安全性、流動性和盈利性指標(biāo)間，缺乏互動性的分析指標(biāo)，如流動性比例和存貸比例的關(guān)系、資本充足率與資本利潤率的關(guān)系等；五是重點(diǎn)考慮對商業(yè)銀行總行的監(jiān)管，忽視各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)的設(shè)計(jì)。對法人機(jī)構(gòu)和非法人使用相同的監(jiān)管指標(biāo)，體現(xiàn)不出不同層級的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同的監(jiān)管重點(diǎn)。

3．監(jiān)管技術(shù)較為落后，信息共享率低。目前，監(jiān)管部門 應(yīng)用 電子 計(jì)算 機(jī)的水平遠(yuǎn)落后于商業(yè)銀行，由于應(yīng)用水平較低，降低了監(jiān)管工作的質(zhì)量和效率。一是風(fēng)險(xiǎn)反映滯后。非現(xiàn)場監(jiān)管資料主要依靠手工報(bào)表和磁盤傳遞，尚沒有建立監(jiān)管數(shù)據(jù)的 網(wǎng)絡(luò) 傳輸以及自動核對、匯總、分析和報(bào)送監(jiān)管資料，使監(jiān)管部門無法實(shí)時(shí)掌握被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況，特別是大額交易及風(fēng)險(xiǎn)狀況，以便及時(shí)采取監(jiān)管措施；二是信息共享率低。人民銀行監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)、貨幣信貸、會計(jì) 等部門均要求商業(yè)銀行報(bào)送報(bào)表資料，由于監(jiān)管部門電子技術(shù)應(yīng)用率較低，信息共享率不高，導(dǎo)致商業(yè)銀行和人民銀行相關(guān)部門重復(fù)勞動，增加了工作量。三是數(shù)據(jù)吻合性差。監(jiān)管部門從商業(yè)銀行獲取的數(shù)據(jù)往往與人民銀行統(tǒng)計(jì)部門獲取的數(shù)據(jù)差距較大，特別是不良貸款數(shù)據(jù)。四是工作效率較低。人民銀行與商業(yè)銀行報(bào)表資料主要靠手工報(bào)送，工作量大、速度慢，監(jiān)管部門沒有充足的時(shí)間分析監(jiān)管信息并完成風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)工作，使非現(xiàn)場監(jiān)管工作難以做深，影響 了監(jiān)管的質(zhì)量。

4．監(jiān)管資料報(bào)送內(nèi)容多，商業(yè)銀行負(fù)擔(dān)較重。一是監(jiān)管報(bào)表涵蓋量過大。商業(yè)銀行和各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍反映報(bào)表數(shù)量多、數(shù)據(jù)涵蓋量大，使基層行忙于采集數(shù)據(jù)，無暇深入分析原因、對策。二是報(bào)表報(bào)送時(shí)間緊。商業(yè)銀行報(bào)送資料的時(shí)間很緊，統(tǒng)計(jì)、信貸、會計(jì)部門的綜合統(tǒng)計(jì)崗位，每月上旬要完成上級行和監(jiān)管部門數(shù)十份報(bào)表，對于分析資料，由于時(shí)間過緊，只能作簡要分析，深度不夠，質(zhì)量欠佳，導(dǎo)致監(jiān)管部門經(jīng)常簡單地把商業(yè)銀行報(bào)送的資料略微補(bǔ)充修改即上報(bào)。三是不良貸款清單設(shè)計(jì)欠合理。國有銀行不良貸款清單要求不論金額大小逐戶逐筆填報(bào)，而且要對每個(gè)客戶的不同貸款筆數(shù)和利息進(jìn)行拆分，各商業(yè)銀行普遍反映工作量大，特別是貸款筆數(shù)利息進(jìn)行拆分操作難度大且不準(zhǔn)確。

第五篇：淺析我國當(dāng)前貨幣政策存在的問題與對策

淺析我國當(dāng)前貨幣政策存在的問題與對策

河大經(jīng)濟(jì)學(xué)院2012級保險(xiǎn)潘煒迪

摘要：目前，我國實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策有利于經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，但也存在著一定不足，特別是給中小企業(yè)的生存發(fā)展造成一定的難度。

加之“熱錢”流入蠢蠢欲動，期待我國能盡快出臺相應(yīng)貨幣政策以維持我國經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)健”發(fā)展！

關(guān)鍵詞：偏緊 拓寬公開市場業(yè)務(wù) 中小企業(yè)融資難 熱錢管控

當(dāng)談到貨幣政策，我們一般會說是“擴(kuò)張性的貨幣政策”或“緊縮性的貨幣政策”。而當(dāng)下我國公布的貨幣政策是：“2013年我國要繼續(xù)實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策”。“穩(wěn)健”是一個(gè)偏中性的詞匯。但從我國現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r上看，我覺得我國實(shí)行偏緊的貨幣政策勢在必行。

眾所周知，貨幣政策的四個(gè)目標(biāo)：穩(wěn)定物價(jià)、充分就業(yè)、適度經(jīng)濟(jì)增長和國際收支平衡。與之相對應(yīng)的我國運(yùn)用的貨幣政策工具主要是：公開市場業(yè)務(wù)、存款準(zhǔn)備金、中央銀行貸款（再貼現(xiàn)、再貸款）、利率政策與匯率政策。為了“穩(wěn)健”發(fā)展，我國自進(jìn)入2010年以來，我國先后對法定存款準(zhǔn)備金率進(jìn)行了10次調(diào)整，使得當(dāng)前的大型金融機(jī)構(gòu)的法定存款準(zhǔn)備金率達(dá)到了20.5%的歷史最高位，而對存貸款利率也進(jìn)行了4次上調(diào)。這也是我國實(shí)行偏緊的貨幣政策的一個(gè)明顯信號。

而中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀是：2013年9月份，全國居民消費(fèi)價(jià) 1

格總水平同比上漲3.1%。其中，城市上漲3.0%，農(nóng)村上漲3.3%；食品價(jià)格上漲6.1%，非食品價(jià)格上漲1.6%；消費(fèi)品價(jià)格上漲

3.1%，服務(wù)價(jià)格上漲2.9%。在全球金融危機(jī)重壓下，2013年上半年全國有6.7萬家民營企業(yè)倒閉，2013年1-9月份我國反映就業(yè)形勢的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，反而在9月底下降到4.04%，比之前3年多來的4.1%有所下降。10月30日，國家外匯管理局公布2013年三季度我國國際收支平衡表初步數(shù)據(jù)顯示，2013年三季度，我國國際收支經(jīng)常項(xiàng)目順差397億美元，其中，貨物貿(mào)易順差871億美元，服務(wù)貿(mào)易逆差425億美元，收益逆差36億美元，經(jīng)常轉(zhuǎn)移逆差11億美元。下面我將從以下幾個(gè)方面淺析一下我國實(shí)行的“偏緊”的貨幣政策存在的問題及對策：

一、在穩(wěn)定物價(jià)方面存在的不足及對策

從近年來的數(shù)據(jù)來看，我國的CPI同比增幅在2008年8開始持續(xù)上漲到2011年7月最高為6.5％。而在2010年國家多次調(diào)高法定存款準(zhǔn)備金率，為緊縮貨幣政策下一劑猛藥后我國的CPI同比增幅下降最低為2012年7月1.8％，之后一直穩(wěn)定在2％~3％之間。由此可見我國的偏緊縮性的貨幣政策在穩(wěn)定物價(jià)方面還是頗有成效的。

但從手段上看我國調(diào)節(jié)的有效手段還是太單一。目前我國主要還是調(diào)整準(zhǔn)備金率，這也暴露出我國公開市場業(yè)務(wù)的規(guī)模太小，不足以有效的影響金融市場的調(diào)節(jié)。所以，我國應(yīng)盡快完成金融市場的實(shí)質(zhì)性改革。通過我們強(qiáng)有力的政府的參與監(jiān)管、政

策優(yōu)惠等措施盡快扶持起調(diào)查科學(xué)、評價(jià)公正、可信度高的信用評級機(jī)構(gòu)。為社會企業(yè)、普通大眾參與金融市場（特別是相對于股票市場風(fēng)險(xiǎn)較低債券市場）提供一個(gè)可信度較高信息提供平臺。同時(shí)，優(yōu)化證監(jiān)會、銀監(jiān)會結(jié)構(gòu)，革除過于復(fù)雜的審批復(fù)核程序，加強(qiáng)對于金融市場波動的數(shù)據(jù)調(diào)查并能及時(shí)對外公布使其實(shí)質(zhì)大于形式。以擴(kuò)大我國的公開市場業(yè)務(wù)的影響力，從而方便我國盡可能以調(diào)整公開市場業(yè)務(wù)為主，調(diào)整利率為輔使我國現(xiàn)實(shí)中的貨幣量得以更精確的調(diào)控，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)溫和由過冷或過熱恢復(fù)到正常水平。物價(jià)的穩(wěn)定也會因此便于管控。

二、解決偏緊的貨幣政策下中小企業(yè)融資難的措施

中小企業(yè)是一個(gè)富有活力的經(jīng)濟(jì)群體，是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)繁榮、就業(yè)增加、推動創(chuàng)新、催生產(chǎn)業(yè)等方面，發(fā)揮著越來越重要的作用，然而，融資難的問題一直困擾和制約著中小企業(yè)的發(fā)展。

截止到2012年底，我國大約有中小企業(yè)4200多萬戶，占企業(yè)總數(shù)的99.8%，經(jīng)工商注冊的中小企業(yè)數(shù)量460萬戶個(gè)體、私營企業(yè)達(dá)3800萬戶。中小企業(yè)所創(chuàng)造的最終產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%左右，生產(chǎn)的商品占社會銷售總額的60%，上繳的稅收已經(jīng)超過總額的一半，包括民營企業(yè)在內(nèi)的中小企業(yè)成為擴(kuò)大就業(yè)的主渠道，提供了大約75％的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，不僅安置了大量的城市下崗職工，還吸收了大批農(nóng)村剩余勞動力，有效解決了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和就業(yè)問題，緩解勞動力供求矛盾，從而保證了社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

中小企業(yè)融資難問題是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的突出問題，而就當(dāng)前的就業(yè)情況來看，中小企業(yè)正是能提供就業(yè)崗位的中堅(jiān)力量；從技術(shù)創(chuàng)新方面它們正成為主力軍。由于中小企業(yè)自身諸多因素?zé)o法和國有大企業(yè)相比，使得它們在現(xiàn)行的政策下融資很難。

面對“融資難”問題，我認(rèn)為政府可以以其強(qiáng)大的公信力為基礎(chǔ)，政府和中小企業(yè)聯(lián)合推出“中小企業(yè)短期、中長期發(fā)展系列債券”。這樣一方面可以拓寬我國的公開市場業(yè)務(wù)，有利于我國進(jìn)行緩和的貨幣政策調(diào)節(jié)；另一方面，利用政府公信力發(fā)行的債券更容易聚集社會上的閑置資金，為中小企業(yè)的發(fā)展注入一劑強(qiáng)心針；與此同時(shí)，政府通過監(jiān)控此系列債券可以直接發(fā)現(xiàn)中小企業(yè)發(fā)展中的問題，監(jiān)督市場發(fā)展?fàn)顩r并及時(shí)作出調(diào)整防止經(jīng)濟(jì)過冷過熱。由此，如若我國的中小企業(yè)發(fā)展起來，不僅能大幅度解決就業(yè)問題，還可以引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

三、在實(shí)現(xiàn)國際收支平衡的同時(shí)，加強(qiáng)對“熱錢”的管控 2013年前3季度，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，涉外經(jīng)濟(jì)繼續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，國際收支交易繼續(xù)增長。根據(jù)國家外匯局10月30日公布數(shù)據(jù)，前3季度，我國國際收支經(jīng)常項(xiàng)目順差1382億美元，資本和金融項(xiàng)目順差1624億美元，“雙順差”格局延續(xù)，國際收支有望繼續(xù)保持基本平衡。

但從另一方面，以美國、日本為首的國家繼續(xù)實(shí)行“量化寬

松”政策，人民幣升值問題依然不可小視。特別是由于“熱錢”的大量流入不僅使我國人民幣升值壓力不斷加大，更對我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)軟著陸形成考驗(yàn)。面對“熱錢”的進(jìn)一步流入，我認(rèn)為我們應(yīng)該效仿“大禹治水”采取“疏堵結(jié)合”：

1、“堵”，面對洶涌而來的“熱錢潮流”國家有關(guān)部門應(yīng)急一部加強(qiáng)對海外涌入的資本進(jìn)行評估、監(jiān)控，對于風(fēng)險(xiǎn)較小、易于監(jiān)管的海外資本可適當(dāng)流入；而對于風(fēng)險(xiǎn)較大、不便監(jiān)控的海外資本加大抵制力度。防止過高投機(jī)資本對我國現(xiàn)階段逐漸轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生較大的沖擊。

2、“疏”，面對已經(jīng)進(jìn)入我國市場的“熱錢”，我們應(yīng)該通過調(diào)整實(shí)行有差別的“利率政策”合理疏導(dǎo)。逐漸從單一的投入到房地產(chǎn)業(yè)分流到航運(yùn)、建材、煤炭等其他實(shí)力較為雄厚的實(shí)體經(jīng)濟(jì)中。以實(shí)體經(jīng)濟(jì)的較雄厚資本抵御沖擊。同時(shí)，也盡可能使其流入股票、債券等市場中，特別是上文提到的有關(guān)“中小企業(yè)的短期債券市場”，以我國數(shù)量龐大且“嗷嗷待哺”的中小企業(yè)分流吸收“熱錢”潮流。這樣既能解決廣大中小企業(yè)短期融資難問題，又吸收了熱錢流入的虛假繁榮。

綜上所述，結(jié)合我國的發(fā)展?fàn)顩r，可看出我國在國際經(jīng)濟(jì)形式逐步轉(zhuǎn)暖的外部條件和我國GDP增速逐漸放緩、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型的內(nèi)部條件下，我國的宏觀調(diào)控任務(wù)依然艱巨。而貨幣政策作為國家宏觀調(diào)控的重要措施，在實(shí)施時(shí)必須全面考慮、謹(jǐn)慎決策。但文中提到的拓寬公開市場業(yè)務(wù)、解決中小企業(yè)融資難、“堵疏結(jié)合”面對“熱錢”等問題已刻不容緩，期待我國能盡快出臺相應(yīng)貨幣政策以維持我國經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)健”發(fā)展！