第一篇：基層自治與司法改革

秋風(fēng)：擴權(quán)強縣之道：基層自治與司法改革

發(fā)布時間:2010-01-20 17:04 作者:秋風(fēng) 字號：大 中 小 點擊:268次

2009年中共中央一號文件在增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力的背景下，提出了調(diào)整政府間關(guān)系的兩大政策：第一，穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。這其中包括，推進省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。第二，依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權(quán)限。

這兩方面的改革設(shè)想對于構(gòu)造良好的政府與社會、市場的關(guān)系，對于塑造健全的社會治理秩序，均具有十分重要的意義。但如何推動這些革，還需要更理性的思考與探索。

為什么出現(xiàn)地市一級政府?

擴權(quán)強縣改革所針對的是目前橫亙于省、縣政府之間的地級市政府，省直接管理縣(市)的政策含義就是弱化、以至于最終取消地級市這樣一個政府單位。

最有趣的是，地級市這樣一級政府，在憲法、法律上是沒有堅實依據(jù)的。憲法規(guī)定的行政區(qū)域劃分層級是省級單位，縣級單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位。在此之外，籠統(tǒng)地提到“較大的市”，這似乎就是地級市政府的依據(jù)。但這一法律依據(jù)實在較為含糊而微弱。人們不免懷疑：這么一個沒有明確法律依據(jù)的政府層級為什么會出現(xiàn)，并且頗難取消?

從歷史說起?，F(xiàn)行政府間關(guān)系的基本架構(gòu)與處理原則，大體是古代傳統(tǒng)的延續(xù)。自秦建立郡縣制以來，法律所規(guī)定的常態(tài)的政府層級總是三級，即中央政府，次級政府，基層政府。縣政府是基層政府，縣官是所謂“親民之官”，這一點，兩千多年來沒有變過。中間層級的政府的名稱、層級與管轄范圍，則在頻繁變動。

綜觀歷代政制變遷，這種變動是有規(guī)律的：宋以前，次級政府單位數(shù)量較多，總是中央政府設(shè)立自己的派出機構(gòu)。比如，漢有郡、國一百余，中央政府就在其上設(shè)立了十幾個州刺史。到元代，建行省制，次級政府單位數(shù)量大幅度縮小，明清長期穩(wěn)定為二十多。但這樣以來，省所管理的縣級單位數(shù)量就大幅度增加。于是就變成了省政府設(shè)立自己的派出機構(gòu)，如清代的道。有意思的是，中間層級政府，不論是在中央政府與省政府之間，還是在省、縣政府之間，開始都是監(jiān)察機構(gòu)，但逐漸就演變成一層實體性政府。

古人也知道如此疊床架屋的弊端，但這個橫生出來的政府層級卻又為勢所必然。原因古人早就認識到了?？たh制的本質(zhì)是統(tǒng)治權(quán)力自上而下逐級授予，從政治上說，所有官員對皇帝負責(zé)，從行政管理的角度說，每個官員對其上級政府負責(zé)。權(quán)力控制、監(jiān)督機制也就按照同樣的方向設(shè)計：中央政府控制、監(jiān)督地方政府，使之執(zhí)行自己的法律;上級政府控制、監(jiān)督下級政府，確保其執(zhí)行自己的命令。

然而，有效的控制、監(jiān)督是有其技術(shù)限度的，考慮到人的生理能力與機構(gòu)處理事務(wù)能力的限度，每個上級政府直接隸屬的下級政府的數(shù)量不能太多，也許就是七八個，最多十來個。超過這一限度，上級政府即不可能對下級政府進行有效的控制、監(jiān)督。應(yīng)對之道，惟有設(shè)立派出機構(gòu)，作為自己的耳目。時間一長，這個耳目性政府，就會長出完整的身體，監(jiān)察機構(gòu)就會實體化為一級政府。

地級市是依同樣的原理生長出來的。五十年代，省之下有虛設(shè)的行政專員公署，“八二”憲法改稱地區(qū)行政公署，已有實體化傾向。到九十年代，出現(xiàn)了地改市、地市合并的潮流，地區(qū)行政公署所在的市成為實體性的地級市，并對縣進行完整的管理。原因在不難理解。一般的省都有七八十個縣級單位，省長恐怕難以記住這么多縣的縣長的名字。為了有效地進行管理、控制，省政府必然傾向于設(shè)立一個監(jiān)察機構(gòu)，每一個地級政府監(jiān)督六七縣，最多十來個。而隨后，這個機構(gòu)具有自己的利益，就會實體化。

上述歷史趨勢表明，假如現(xiàn)行政府結(jié)構(gòu)的原理、政府的職能不作較為根本的調(diào)整，即便以政令的方式擴權(quán)強縣，地級市這個中間環(huán)節(jié)還是會以其它形式重生。

出路在縣政與市鎮(zhèn)自治

那么，如何真正有效地減少行政層次?

還得回到政府的控制、監(jiān)督機制上。下轄政府單位太多的上級政府，總是傾向于設(shè)立中間層級政府，目的是強化對下級政府的控制與監(jiān)督。這一目標(biāo)是完全正當(dāng)?shù)?。任何一個政府，如果不受有效控制、監(jiān)督，必然成為民眾的禍害。

不過，歷史事實已經(jīng)證明，過去兩千多年來的這套政府架構(gòu)，即便設(shè)立了中間層級政府，也仍然不能實現(xiàn)上級政府對下級政府的有效控制與監(jiān)督。原因在于，這套政府架構(gòu)的基本原理是權(quán)力自上而下地逐級授予，下級政府是上級政府的執(zhí)行機構(gòu)。這樣，除了縣政府之外，其他政府，從中央政府，到州、郡或省、道或省、地市政府，都不是管事的政府，而是管官的政府，它們的主要職能是控制、監(jiān)督、管理下級政府。

這也意味著，包括中央政府在內(nèi)的上級政府自己是沒有直接政績可言的，它的政績只能是它所下轄的政府的政績之總和。于是，面對高級政府，下面的兩級政府具有共同利害關(guān)系，這兩級政府之間形成的是保護與被保護的關(guān)系，而不是制度設(shè)計者所期望的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。于是，看起來可以做到雷厲風(fēng)行的自上而下的控制、監(jiān)督體系，在每一環(huán)節(jié)都有截留閥，其效力到了基層政府那里，就所剩無幾了。

這表明，要有效地控制、監(jiān)督基層政府，必須另尋出路。而只有解決了這個問題，上級政府才不會增設(shè)派出機構(gòu)。這個出路就是基層自治。如果基層社

會是自治的，基層政府是自治性政府，其權(quán)力來自民眾的授予，政府對民眾負責(zé)，那么，本地人民就可以看管住本地政府，這個政府不大可能為害于民，上級政府也就沒有必要嚴密、事無巨細地看管它，自然也就不必設(shè)立看管下級政府的中間層級政府。

過去十幾年來，村民自治、社區(qū)自治在基層社會已有一定發(fā)育?，F(xiàn)在高層提出“擴權(quán)強縣”，隱含了推進縣政自治的信息。首先，省直管縣就意味著取消了一個直接妨礙縣政自主決策的行政障礙。其次，省直管又提出了一個挑戰(zhàn)：縣的決策權(quán)力擴張，而管轄范圍廣泛的省政府又心力不足，那么，誰來控制、監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)力擴張了的縣政府?如何避免這個沒有地市級政府看管的縣政府去以更大的權(quán)力更為放肆地禍害民眾?或者反過來說，如何使這個縣政府利用其擴張了的權(quán)力造福于縣民?

很顯然，既然準(zhǔn)備告別原有的控制、監(jiān)督機制，那就必須立刻建立起新的控制、監(jiān)督縣政府的機制。這個機制就是縣政自治的種種安排。比如，強化縣人大、尤其是其常委會的職權(quán)，使之真正成為本縣的國家權(quán)力機構(gòu)。為此，就需要增加縣人大代表及其常委會選舉過程的競爭性，使這些人士都真正對縣民負起責(zé)任來。在時機成熟之時，可嘗試縣長的競爭性直選，使縣民可對其直接問責(zé)。

關(guān)于基層政府自治，中共中央的文件還提出了推動市鎮(zhèn)自治的思路，即依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權(quán)限。也就是說，那些具有活力的市鎮(zhèn)將不再只是縣政府的下級政府，而將逐漸具有自我治理的權(quán)限。

這一點似乎被很多人忽略，但其實非常重要。傳統(tǒng)中國的行政中心是“城”，但星羅棋布的“市鎮(zhèn)”才是地區(qū)的經(jīng)濟、社會、文化、宗教等方面的中心。而且，與城不同，市鎮(zhèn)通常是由民間自我治理的。過去三十多年來，市鎮(zhèn)迅速恢復(fù)繁榮，尤其是在工商業(yè)、尤其是私人工商經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)。比如，珠江三角洲、浙江、江蘇等地，市鎮(zhèn)儼然已具有成為經(jīng)濟與社會意義上的城市(city)的條件。給予這些市鎮(zhèn)以建制市的政治與法律待遇，它們就可以成為完整意義上的城市，而且比那些由行政中心演化而來的城市更像現(xiàn)代城市。

由此看來，中國的自治建設(shè)，可以沿著兩條路徑同時推進：第一條，積極地推動市鎮(zhèn)自治。它是由比較單純的工商業(yè)者組成的，自治的條件更充分?；谕瑯拥睦碛桑墟?zhèn)自治可以采取委員會制，鎮(zhèn)長僅為委員會決策的執(zhí)行者。第二條，審慎地推動縣政自治。事實上，早在清末民初，人們就曾經(jīng)試圖同時推進市鎮(zhèn)自治與縣政自治。這兩者是并行不悖的。

以司法來控制自治實體

對于基層政府自治的構(gòu)想，人們可能產(chǎn)生一個疑慮：市鎮(zhèn)自治、縣政自治是否合乎中央政府的利益?中央政府又該如何控制、監(jiān)督這些基層政府呢?

我們首先可以確認一點：中央政府的最大利益是長期穩(wěn)定地享有統(tǒng)治

權(quán)，而保障民眾之合法權(quán)益，在國內(nèi)普遍地實現(xiàn)正義，是這種正當(dāng)性的唯一有效來源。從理論上說，中央政府通常會制定合乎普遍正義的法律、政策。中央政府也希望各級地方政府能夠執(zhí)行這些法律、政策，造福于民眾。設(shè)立中間層級政府，也正是為了達到這一目的。

但原有的政府管政府機制很容易失靈，基層政府自治則可以解決這個問題。應(yīng)當(dāng)說，基層政府自治本身就可以確保地方政府想辦法造福民眾，這就是在為中央政府積累統(tǒng)治的正當(dāng)性。更重要的是，自治也不意味著中央政府就無法控制、監(jiān)督這些自治的基層政府。知識這種控制、監(jiān)督機制的性質(zhì)發(fā)生了變化，不再是行政性，而是司法性的：中央政府可以借助一套高效率的司法體系監(jiān)督、約束地方政府，使之切實地執(zhí)行自己的法律和政策。

傳統(tǒng)上人們一直以為，在政府之間，只有上下級直接控制-服從的行政性權(quán)力才是真正的權(quán)力，只有這種權(quán)力能保證上級政府的法律、政令被下級政府切實執(zhí)行。上面的分析已經(jīng)表明，事實遠非如此。中央政府借助中間層級的政府來監(jiān)督基層政府執(zhí)行自己的法律與政策，其執(zhí)行的效力必然大打折扣，人們已經(jīng)用“政令不出中南?！眮硇稳葸@一政治困境。

但是，人類也已經(jīng)找到了解決這一問題的出路。如前賢所說：“如果政治上有所謂定理，則一個政府，其司法權(quán)與其立法權(quán)應(yīng)具同格，當(dāng)列為一條?！卑凑者@樣定理，中央政府的法律與政策，要靠中央政府自己來執(zhí)行，而不應(yīng)當(dāng)借助中間層級的政府來執(zhí)行。就法律而言，中央政府法律與政策的執(zhí)行者，應(yīng)當(dāng)是中央政府自己的法院，而不應(yīng)當(dāng)是其他機構(gòu)。

基于這一簡單的真理，筆者近年來提出了司法中心的政改方案，其要旨是建立一套相對于地方政府享有獨立性的法院體系。這些法院就在地方政府身邊，應(yīng)民眾之訴求，即時地審查地方政府的法規(guī)和行為，阻止地方政府侵害民眾權(quán)益，從而制約、約束地方政府濫用權(quán)力的傾向。這個法院系統(tǒng)以看得見的方式讓民眾得到正義，也使中央政府的法律在全國范圍內(nèi)得到一致的執(zhí)行，從而實現(xiàn)真正的“統(tǒng)一”。

現(xiàn)行法院體系是無法履行這些責(zé)任的。人們早就指出，目前的地方法院高度地行政化、地方化。它們大體上聽命于地方政府，在執(zhí)行全國的法律的時候，時不時地按照地方的需要隨意進行解釋。這樣的法院既不能統(tǒng)一地執(zhí)行全國性法律、約束地方政府，也無法向遭受地方政府侵害的民眾提供及時有效的救濟，從而損害整個政府的權(quán)威。

中央政府要有效地執(zhí)行自己的法律、有效地監(jiān)督地方政府，就必須建立自己的法院體系，即中央法院系統(tǒng)。這個法院系統(tǒng)具體如何設(shè)立，或可討論，但此種必要性，恐怕是難以否認的。與削減政府層次相關(guān)的一點是：地級市政府盡管妨礙省直管縣，但其最初作為監(jiān)察層級的設(shè)立是有其合理性。因而，這一級政府可以經(jīng)過改造，予以保留。所謂改造，就是剝離其行政職權(quán)，將其轉(zhuǎn)換為較為純粹的監(jiān)察與司法層級，中央法院的初審法院——地區(qū)法院——設(shè)立于此，其司法管轄區(qū)即為現(xiàn)在地級市的行政管轄權(quán)。當(dāng)然，負責(zé)執(zhí)行中央政府之其它政令的機構(gòu)，比如土地管理監(jiān)察、行政監(jiān)察、銀行監(jiān)管等等機構(gòu)，均克設(shè)立于此一層級。

作為中央法院系統(tǒng)的初審法院，它可以成為這些縣、市鎮(zhèn)的自治性政府的監(jiān)督者。它有權(quán)受理以其司法管轄區(qū)內(nèi)各級政府及其行政部門作為一方當(dāng)事人的糾紛，即所有行政訴訟，以及以這些政府為當(dāng)事人的所有民事訴訟。它還有權(quán)受理涉及兩省居民、政府的訴訟。在審理所有這些案件的過程中，它有權(quán)審查地方政府的抽象行政行為，即審查地方行政法規(guī)、部門規(guī)章、紅頭文件的合法性及合憲性，一旦發(fā)現(xiàn)其違法或違憲，即宣告其無效。

通過這樣一套法院體系，民眾可以比較便利地找到中央政府在地方的直接代理人，不經(jīng)過任何中間環(huán)節(jié)，直接從中央政府那里獲得救濟，獲得正義。通過這種辦法，中央政府也可以約束自治的地方政府，使之不能做損害自己轄區(qū)民眾的事情，不能做損害其他地區(qū)的事情，更不能做違反中央政府法律、侵害國家整體利益的事情?？傊?，借助于中央法院系統(tǒng)，中央政府與民眾得以保持直接、快捷的聯(lián)絡(luò)、溝通渠道，兩者可以共同監(jiān)督自治的地方政府。

當(dāng)然，這種司法監(jiān)督絕不會損害地方的自治，它只是給地方自治劃了一條否定性邊界：地方自治必須是在全國法律所允許的范圍內(nèi)的自治，必須是能夠增進民眾利益、從而增進國家利益的自治。這樣，中央政府與地方政府形成合理的分工合作關(guān)系：地方政府享有廣泛的自由活動空間，可以更為自主地做事;中央政府則對其活動予以監(jiān)管，可以有效地阻止其做壞事。從這樣健全的政府間關(guān)系架構(gòu)中，民眾將會得到較大福利。

第二篇：試析基層法院司法統(tǒng)計工作改革與創(chuàng)新

試析基層法院司法統(tǒng)計工作的改革與創(chuàng)新

[摘要]文章從基層法院司法統(tǒng)計工作的實踐經(jīng)驗中分別闡述了統(tǒng)計工作的現(xiàn)狀與存在的問題。對推進司法統(tǒng)計工作管理模式和機制的改革與創(chuàng)新提出了建議和思考，以及對司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的完善。如何強化司法統(tǒng)計隊伍建設(shè)，加強執(zhí)法檢查，推進司法統(tǒng)計信息化建設(shè)，使基層法院司法統(tǒng)計工作逐步走向法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

[關(guān)鍵詞] 現(xiàn)狀并存在問題工作模式和機制創(chuàng)新統(tǒng)計信息化建設(shè)

統(tǒng)計隊伍的建設(shè)

社會統(tǒng)計工作是國家實行科學(xué)決策和科學(xué)管理的一項重要工作。是黨和政府認識國情、國力、決定國策、制定規(guī)劃的重要依據(jù)。司法統(tǒng)計是社會統(tǒng)計的重要組成部分，是統(tǒng)計理論與司法實踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是分析審判活動以及與審判活動密切聯(lián)系的其他社會現(xiàn)象的有力工具[1]，在審判管理和審判決策方面發(fā)揮了重要的作用。隨著新經(jīng)濟時代的到來，統(tǒng)計信息要隨著經(jīng)濟不斷進行改革，在技術(shù)設(shè)備、人才服務(wù)、工作模式、信息化建設(shè)等方面進行創(chuàng)新，以適應(yīng)新時代的需要?，F(xiàn)就基層法院的實際情況以實事求是的統(tǒng)計思想對新時期司法統(tǒng)計的改革與發(fā)展做一些分析與探討。

一、基層法院司法統(tǒng)計工作現(xiàn)狀并存在的問題

目前，基層法院體系中的統(tǒng)計工作盡管成就斐然，但存在不容忽視的問題。司法統(tǒng)計工作現(xiàn)狀不能滿足基層法院信息化建設(shè)和科學(xué)管理的需要，具體表現(xiàn)在以下四個方面：

1、基層法院專用程序體系相對落后。隨著科技信息的發(fā)展，司法統(tǒng)計系統(tǒng)得以更新和完善。但司法統(tǒng)計報表的固定模式和統(tǒng)計指標(biāo)體系滯后，不能滿足基層法院統(tǒng)計工作的需要。絕大多數(shù)基層法院立案系統(tǒng)不完善，統(tǒng)計程序大都停留在單機運行和手工操作階段，使基層法院系統(tǒng)數(shù)據(jù)無法直接提取利用，統(tǒng)計人員需要重新進行抄寫、計算、錄入這就造成了基層法院人力、物力資源不必要的浪費和消耗。在基層經(jīng)費相對緊張的情況下，這勢必影響法院全方位、立體化統(tǒng)計數(shù)據(jù)的展示，成為制約基層司法統(tǒng)計事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”[2]。

2、基層法院統(tǒng)計信息的重要性尚未得到充分認識?，F(xiàn)階段,大多數(shù)基層法院領(lǐng)導(dǎo)者認為統(tǒng)計只是簡單的數(shù)據(jù)匯總和統(tǒng)計而已,是一項可有可無的的輔助性工作,卻忽略了對數(shù)據(jù)信息的有效利用。有些法院雖然在硬件措施上已經(jīng)基本能滿足司法統(tǒng)計的需求，但是軟件設(shè)施以及內(nèi)部網(wǎng)還沒有得到更好的完善。統(tǒng)計信息需要各庭室手工抄寫、填表上報統(tǒng)計員進行統(tǒng)一整理，這樣就形成很多數(shù)據(jù)無法采集，使得基層統(tǒng)計員難以準(zhǔn)確的統(tǒng)計和反映。由于煩瑣的統(tǒng)計大大降低了統(tǒng)計人員的主觀能動性。司法統(tǒng)計單純的反映工作成績的數(shù)量統(tǒng)計，掩蓋了改革發(fā)展中的一些深層次的矛盾，不利于審判態(tài)勢與社會效果的有機結(jié)合。

3、司法統(tǒng)計部門自律制度不完善，導(dǎo)致統(tǒng)計法制意識淡薄?；鶎臃ㄔ翰块T沒有嚴格的自律制度，統(tǒng)計執(zhí)法乏力，缺乏應(yīng)有的打擊力度，使統(tǒng)計法律、法規(guī)失去了應(yīng)有的震懾作用，所以司法統(tǒng)計人員沒有很高的責(zé)任感和紀律約束感。因此也弱化了保證統(tǒng)計數(shù)字質(zhì)量而應(yīng)該堅持的原則和立場。降低了統(tǒng)計員對數(shù)據(jù)的責(zé)任意識、敏感性和抗干擾能力。使司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性、可靠性不能得到最后的保障[3]。

4、基層統(tǒng)計工作薄弱，統(tǒng)計隊伍人員素質(zhì)較低。首先基層法院統(tǒng)計隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)水平普遍偏低，據(jù)統(tǒng)計司法統(tǒng)計人員大部分并非專業(yè)出身，統(tǒng)計人員多數(shù)身兼數(shù)職，而且變動頻繁，穩(wěn)定性差?；鶎咏y(tǒng)計人員素質(zhì)不能完全滿足新時代和司法統(tǒng)計工作任務(wù)的需要，一定程度上使基層統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質(zhì)量受到影響。按照司法統(tǒng)計工作對統(tǒng)計人員要求：真正達到懂法律知識、會統(tǒng)計調(diào)研、會分析研究、會微機操作的“四會”標(biāo)準(zhǔn)的人才不容樂觀?；鶎铀痉ńy(tǒng)計人員大多對統(tǒng)計工作往往一知半解，以至于對統(tǒng)計信息缺乏深層次的研究和分析，跟不上

新時期、新形勢的要求。

二、加強司法統(tǒng)計工作管理模式和機制的創(chuàng)新

新時期司法統(tǒng)計改革的重點，要求我們與時俱進，改革開放以來，統(tǒng)計工作有了很大的進步，但我們?nèi)砸粩喔倪M和提高司法統(tǒng)計水平，才能充分發(fā)揮司法統(tǒng)計在基層法院管理中的職能。

1、加大基層法院統(tǒng)計信息管理的硬件和軟件的投入。一是建立全套的立案與司法統(tǒng)計相結(jié)合的系統(tǒng)，該系統(tǒng)記錄案件的所有情況，以及審批、排期、送達、保全和先于執(zhí)行、庭前準(zhǔn)備、庭前調(diào)解、歸檔等各環(huán)節(jié)，自動生成報表。這將大大減少統(tǒng)計員的工作，并保證所采集的數(shù)據(jù)真實，準(zhǔn)確。二是建立法官業(yè)績檔案計算機機管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過圖表、數(shù)據(jù)、信息等形式客觀記載并綜合反映法官工作狀況、具有統(tǒng)計分析和查詢功能的計算機軟件管理系統(tǒng)。統(tǒng)計的生命在于數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、客觀性、溯源性，實現(xiàn)準(zhǔn)確、高效、方便的數(shù)據(jù)處理模式。所以基層法院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視司法統(tǒng)計工作,將其列入法院管理體系,從人力、物力、財力上給予支持,不斷改善司法統(tǒng)計工作條件,運用現(xiàn)代技術(shù)手段,建立統(tǒng)計信息系統(tǒng),充分發(fā)揮統(tǒng)計信息、咨詢、監(jiān)督、預(yù)測的整體功能,以更好地為法院高層決策提供可靠依據(jù)。

2、完善統(tǒng)計指標(biāo)體系,增強信息的時效性和準(zhǔn)確性。加強基層司法統(tǒng)計信息管理,必須建立一套與法院管理、審判運行態(tài)勢相適應(yīng)的全面綜合指標(biāo)體系。（注：司法鑒定、執(zhí)行救濟、執(zhí)行恢復(fù)、訴訟費統(tǒng)計、信訪息訴等在軟件統(tǒng)計方面還是空白）因此，要加快實現(xiàn)司法統(tǒng)計表格標(biāo)準(zhǔn)化、調(diào)整動態(tài)統(tǒng)計指標(biāo)休系（例如信訪的流動監(jiān)督與處理），使司法統(tǒng)計指標(biāo)、司法統(tǒng)計分類及其編碼具有統(tǒng)一性和唯一性。另外，通過建立以數(shù)字方式存儲的統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，有利于司法統(tǒng)計信息查詢、管理及統(tǒng)計信息的傳輸和處理，從而使各級統(tǒng)計信息系統(tǒng)的功能得到最大限度的發(fā)揮，形成統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析成果。使決策層對司法統(tǒng)計情況全方位把握,將審判質(zhì)量統(tǒng)計、審判效率統(tǒng)計、社會效益統(tǒng)計有機結(jié)合起來。建立起立案設(shè)計、組織設(shè)計、技術(shù)手段、信息流程等各個環(huán)節(jié)彌補統(tǒng)計過程與技術(shù)的缺陷[4]。

3、進一步完善各項考核制度，完善司法統(tǒng)計體制。目前,基層法院還是以年底的各項考核指標(biāo)為依據(jù),尤其以司法統(tǒng)計審判公正指標(biāo)、審判效率指標(biāo)、審判效果指標(biāo)為其政績的主要考核指標(biāo)。這樣就不可避免地出現(xiàn)為了完成上級下達的各項指標(biāo),以至于有可能出現(xiàn)偏離本院實際情況的失實數(shù)據(jù)。要想改變這種現(xiàn)狀,應(yīng)制定強制性考核指標(biāo)，要求各基層法院根據(jù)本地區(qū)、本單位的實際情況,制定切實可行的發(fā)展目標(biāo)，并且保持目標(biāo)、制度的延續(xù)性[5]。一要完善司法統(tǒng)計制度，強化服務(wù)功能，敢于披露司法統(tǒng)計工作中的深層次的矛盾，是現(xiàn)代司法統(tǒng)計轉(zhuǎn)型中統(tǒng)計工作者不可推脫的責(zé)任。二要健全各種原始登記、臺帳和報表制度、規(guī)范統(tǒng)計工作制度、統(tǒng)計監(jiān)督制度，提高統(tǒng)計工作規(guī)范化、統(tǒng)計分類標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)處理現(xiàn)代化水平。三要設(shè)立基層法院司法統(tǒng)計與各審判庭室統(tǒng)計研究機構(gòu)為一體的司法統(tǒng)計體制。通過開展統(tǒng)計分析及時發(fā)現(xiàn)問題和提出對策，促進司法統(tǒng)計工作不斷改進和加強。

4、強化司法統(tǒng)計法制建設(shè)，為司法統(tǒng)計工作提供保障。實踐證明，要抓好基層統(tǒng)計工作，法制是最有力、最有效的手段。在統(tǒng)計管理方面，嚴格按照國家根據(jù)立法形式通過發(fā)布的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，確保統(tǒng)計口徑的一致性。健全統(tǒng)計法制建設(shè),依法統(tǒng)計,嚴格執(zhí)法。強有力的法律實施機制從根本上真正杜絕虛報、瞞報等統(tǒng)計違法行為的發(fā)生[6]。司法統(tǒng)計部門要規(guī)范統(tǒng)計基礎(chǔ)工作，加強統(tǒng)計法制建設(shè)，充分依靠法制手段規(guī)范統(tǒng)計行為，維護統(tǒng)計秩序，改善統(tǒng)計工作環(huán)境，保障統(tǒng)計資料的真實性、準(zhǔn)確性、完整性和及時性。充分利用電視會議、互聯(lián)網(wǎng)開展多種形式的司法統(tǒng)計法制學(xué)習(xí)活動，不斷增強基層法院領(lǐng)導(dǎo)干部、統(tǒng)計人員的統(tǒng)計法律意識，讓司法統(tǒng)計人員明確自己的合法權(quán)利和法定職責(zé)，堅持實事求是，恪守職業(yè)道德。其次要對司法統(tǒng)計的問題進行重點執(zhí)法檢查，把司法統(tǒng)計機構(gòu)和部門的建立、統(tǒng)計是否配備專職人員，統(tǒng)計臺帳是否建立，登記是否及時，資料是否可靠，工作程序是否規(guī)范等基礎(chǔ)統(tǒng)計工作列為統(tǒng)計執(zhí)法檢查的主要內(nèi)容。

5、司法統(tǒng)計質(zhì)量與效率并重，努力提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。一是司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)統(tǒng)計信息的完整性。要求司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集范圍和內(nèi)容含量上要全面,各項指標(biāo)的報表填報要完整。二是司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量統(tǒng)計信息準(zhǔn)確性。對審判庭室報來的各類數(shù)據(jù)必須嚴格審查, 是否客觀真實，是否按司法統(tǒng)計制度規(guī)定的指標(biāo)填報,計算方法是否正確,計算結(jié)果是否準(zhǔn)確，司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)是否符合基層法院的實際情況等，從數(shù)據(jù)采集的源頭把好質(zhì)量關(guān)。三是司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量統(tǒng)計信息的及時性。以實事求是、不斷創(chuàng)新統(tǒng)計工作的手段和方法，提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)的時效性。四是司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量統(tǒng)計信息的簡便性，各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)和統(tǒng)計分析文章,力求簡潔、清晰、明了。

三、加快司法統(tǒng)計工作信息化創(chuàng)新，提升司法統(tǒng)計服務(wù)手段

在信息時代里，統(tǒng)計信息的采集、處理、存儲、傳輸、發(fā)布等全過程正在實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，在網(wǎng)上實現(xiàn)統(tǒng)計的全過程是信息時代統(tǒng)計工作發(fā)展的大趨勢[1]。加速統(tǒng)計信息現(xiàn)代化建設(shè)，不斷進行統(tǒng)計信息創(chuàng)新是新經(jīng)濟時代發(fā)展的迫切需要，也是司法統(tǒng)計工作本身的迫切需要。

1、加快信息化建設(shè)創(chuàng)新?；鶎臃ㄔ核痉ńy(tǒng)計部門難以及時反映新時期的新要求和新變化,所以信息化建設(shè)是提高工作效率、增強服務(wù)功能、促進統(tǒng)計現(xiàn)代化建設(shè)必要保障和手段。依托現(xiàn)有的硬件和網(wǎng)絡(luò)技術(shù), 整合統(tǒng)計信息資源,構(gòu)建統(tǒng)計信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)互動平臺,根據(jù)司法改革需求，挖掘統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在開發(fā)派生統(tǒng)計信息方面做文章。統(tǒng)計工作信息化的實現(xiàn)必能大大地促進管理模式和統(tǒng)計制度方法的改革。匯聚不同領(lǐng)域的研究者，尤其是數(shù)據(jù)庫技術(shù)、人工智能技術(shù)，統(tǒng)計、可視化技術(shù)、并行計算等方面的學(xué)者和工程技術(shù)人員，投身到數(shù)據(jù)挖掘這一新興的研究領(lǐng)域，形成新的技術(shù)熱點[1]，使這些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破性和跨越式發(fā)展。

2、信息多元化模式的創(chuàng)新?；鶎臃ㄔ阂訌妼Ω鲗徟型ナ业墓芾恚鎸嵎从硨徟袆討B(tài)問題，在改進和完善司法統(tǒng)計報表制度的同時，及時掌握審判工作情況，積極推進開展統(tǒng)計試點，鼓勵統(tǒng)計創(chuàng)新，研究統(tǒng)計監(jiān)測體系，逐步實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源渠道多元化。一是建立并執(zhí)行基層法院司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸檔，分級分類使用制度。資料歸擋形式推行光盤存儲形式，實現(xiàn)資料管理的安全化、制度化、規(guī)范化。二是建立司法統(tǒng)計法制系統(tǒng)(司法統(tǒng)計法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫)；三是建立司法統(tǒng)計項目管理系統(tǒng)(基層法院司法統(tǒng)計調(diào)查項目庫、審判庭室統(tǒng)計調(diào)查項目數(shù)據(jù)庫、基礎(chǔ)統(tǒng)計指標(biāo)及指標(biāo)解釋數(shù)據(jù)庫、及計算方法數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)計調(diào)查方法數(shù)據(jù)庫)；四是建立專項司法統(tǒng)計信息系統(tǒng)(全國法院刑事、執(zhí)行案件司法統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)庫)五是建立司法統(tǒng)計質(zhì)量評估系統(tǒng)(司法統(tǒng)計指標(biāo)數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系庫、司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量評估庫)；六是建立司法統(tǒng)計分析系統(tǒng)(司法統(tǒng)計分析應(yīng)用軟件)；七是建立司法統(tǒng)計監(jiān)督管理系統(tǒng)(監(jiān)督基層法院司法統(tǒng)計管理庫)；

四、強化司法統(tǒng)計隊伍的建設(shè)，多方培訓(xùn)司法統(tǒng)計人員素質(zhì)

1、提高工作人員統(tǒng)計思想認識，深化對司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析的研究

所謂統(tǒng)計思想，就是在統(tǒng)計實際工作、統(tǒng)計學(xué)理論的應(yīng)用研究中，必須遵循的基本理念和指導(dǎo)思想[7]。司法統(tǒng)計工作是專業(yè)性、綜合性很強的工作，統(tǒng)計工作涉及的面較廣,這就要求統(tǒng)計工作者要有良好的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)[8-9]。目前許多統(tǒng)計人員理論知識欠缺,不會從大量的數(shù)據(jù)中提取有價值的信息以供決策者考,或者說根本就沒有這種意識。所以，我們必須深化對數(shù)據(jù)分析的認識并且從數(shù)據(jù)中獲取一切有效信息為目的，不斷拓展研究思路，繼續(xù)開展數(shù)據(jù)分析方法技術(shù)的研究。這就要求各基層法院要運用各種措施來提高統(tǒng)計人員的自身素質(zhì),要著手培養(yǎng)和提高基層工作人員的素質(zhì)，不斷提高統(tǒng)計人員的業(yè)務(wù)水平。

2、多方培訓(xùn)強化統(tǒng)計人員素質(zhì)，加大培訓(xùn)教育資金投入。由于現(xiàn)代統(tǒng)計在理論分析研究上、調(diào)查整理方式上、信息化處理技術(shù)上的進步和發(fā)展，對司法統(tǒng)計工作人員提出了更高的要求。因此,全方位加大培訓(xùn)的資金、技術(shù)、人力投入和工作力度,造就一大批懂法律知識、司法統(tǒng)計分析和計算機技術(shù)的人才隊伍顯得尤為重要和迫切。要建立科學(xué)的培訓(xùn)機制。通過采取集中培訓(xùn)與自我教育相結(jié)合、請進來教與送出去學(xué)相結(jié)合等方式, 對原有的統(tǒng)計信息工

作人員進行各種技能(如計算機的應(yīng)用技術(shù)、統(tǒng)計調(diào)查、統(tǒng)計整理、統(tǒng)計分析等)和各種知識與素質(zhì)(主要是統(tǒng)計知識、法律知識、政治素質(zhì)、職業(yè)道德素質(zhì))的培訓(xùn)及培養(yǎng)。培訓(xùn)可采取多層次、多內(nèi)容、多形式、多途徑并且要經(jīng)?；⒅贫然?、規(guī)范化。使基層司法統(tǒng)計人員接受多層面的培訓(xùn)和交流,不斷強化職業(yè)道德,形成依法統(tǒng)計理念,不斷更新、拓展專業(yè)技術(shù)水平和操作技能,能夠比較準(zhǔn)確分析研究和把握新時代的趨勢,充分利用網(wǎng)絡(luò)資源, 保障統(tǒng)計資料的真實性、準(zhǔn)確性、完整性和及時性，為提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和高層司法決策提供強有力的人才支持，為服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)揮重要作用，全面促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展。參考文獻：

[1] 邵文虹，羅東川，司法統(tǒng)計基礎(chǔ)與實務(wù)，最高人民法院研究院。2007，（8）。

[2] 劉春才，[3] 邢利宇，[4] 鄧大松，[5] 趙紅雷，[6] 王桂菊，[7] 陳福貴，[8] 劉玉瓊，[9] 張鳳霞，翁祥桂，王桑根，基層統(tǒng)計的特征及存在問題。1999，（1）。政協(xié)委員揭秘中國統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真的原因。2010，（3）。劉昌平等，2009-2010中國社會保障改革與發(fā)展報告。2010，（11）。加強統(tǒng)計信息管理 提高統(tǒng)計服務(wù)質(zhì)量。2008，(1)。賈玉榮，新形勢下如何提高統(tǒng)計信息質(zhì)量。2008，(10)。統(tǒng)計思想雛議。2004，(5)。曹向蘭.構(gòu)建統(tǒng)計信息質(zhì)量長效機制。2009，(12)。淺談如何提高統(tǒng)計信息的質(zhì)量。2005，(5)。

第三篇：司法改革的基層探索

司法改革的基層探索

劉玉杰

訪談對象：江西省吉安縣人民法院院長 段恩雄

法周刊：您是吉安縣法院審委會的主持人，請您談?wù)剬徫瘯母锏目捶ǎ?/p>

段恩雄：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確司法改革是全面深化改革的重點之一，提出改革審委會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)。

審委會制度是我國法制建設(shè)的歷史性選擇，有科學(xué)的理論基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、實踐經(jīng)驗，具有強大的生命力和自身優(yōu)勢。但隨著法治建設(shè)的發(fā)展，該制度弊端日益顯現(xiàn)。

按照《決定》精神，最高人民法院正實施改革部署。這也促使我們思考，司法改革是靜待其他法院改革成果，還是先行探索？我們認為，頂層設(shè)計和基層探索可有機結(jié)合，基層可在遵循憲法和法律的前提下先行進行改革創(chuàng)新實踐，這也為司法改革提供了源頭活水。

法周刊：是什么原因促使你們進行審委會改革探索的？

段恩雄：盡管審委會未從根本上影響到法官獨立辦案，但隨著法治社會發(fā)展，審委會制度還是表現(xiàn)出一些缺陷。

審委會職責(zé)范圍不明確。近3年來，我院審委會討論案件數(shù)逐年上升，2011年47件、2012年57件、2013年65件。一方面，審委會恐成為法官規(guī)避錯案追究風(fēng)險的避風(fēng)港；另一方面，委員深陷其中，無暇分身辦案，審委會失去了統(tǒng)一法律適用、審判工作監(jiān)督指導(dǎo)等功效。委員履職能力有差異。有的委員長期不辦案，對審判工作生疏。有的長期從事單一審判業(yè)務(wù)，對其他審判業(yè)務(wù)不熟悉。加之審委會討論制度上不盡完善，就可能造成有的委員在討論案件時說不出話，或者說不到要點，跟風(fēng)隨大流，影響審委會職能發(fā)揮，降低審委會權(quán)威。

委員責(zé)任追究不清。審委會集權(quán)行政化導(dǎo)致審判權(quán)力由法官向院領(lǐng)導(dǎo)、庭室負責(zé)人集中，形成案件的“審權(quán)”和“判權(quán)”分離，造成訴訟資源的浪費，還導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，模糊了辦案責(zé)任界限，難以準(zhǔn)確地實行責(zé)任追究。

當(dāng)前，司法權(quán)力運行機制中存在的最大問題是如何使司法職能和責(zé)任歸位。我們設(shè)想通過規(guī)范審委會職能，突出法官、審判組織的主體地位和辦案責(zé)任制的落實，以促進司法公正。

法周刊：針對以上問題，吉安縣法院做了哪些探索？

段恩雄：改革審委會制度，是在堅持合議庭獨立審判的基礎(chǔ)上，讓審委會充分發(fā)揮積極作用，最大程度實現(xiàn)讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)。

為此，我們的做法是，放權(quán)，還判權(quán)于審判組織。壓縮審委會案件討論范圍，防止合議庭或分管領(lǐng)導(dǎo)為了推卸責(zé)任，將不屬于審委會討論的案件推向?qū)徫瘯?，也推動法官獨立辦案。建立擬討論案件分流和過濾機制，由過濾小組審查分流擬討論案件，減少審委會案件討論數(shù)量。設(shè)立專門的審判管理辦公室，對審判運行動態(tài)進行跟蹤分析，及時總結(jié)反饋審判中出現(xiàn)的問題，保障案件即使不上審委會也能得到公平正義的審理。

轉(zhuǎn)型，強化委員指導(dǎo)職能。加大審委會委員擔(dān)任審判長審理重大、疑難案件的比例，加強院庭長、審委會委員在審判管理中的作用。重點明確委員和專職委員履職范圍、方式，要求委員開示范庭、辦示范案、庭審觀摩，對審管辦已評查案件反評查，開展審判態(tài)勢分析、涉訴情況調(diào)研等工作，強化委員對審判的指導(dǎo)監(jiān)督職能。提效，增強委員履職能力。審委會實行例會制，單月10日、30日、雙月20日召開例會，無討論議題則安排學(xué)習(xí)，以委員學(xué)習(xí)帶動干警學(xué)習(xí)，建設(shè)學(xué)習(xí)型法院。明確委員回避情形、表決方式、責(zé)任追究方法等，確保了審委會案件討論質(zhì)量。還增加了審委會決議執(zhí)行內(nèi)容，要求審委會決議合議庭及其他各部門必須執(zhí)行，審委會作出決定的理由應(yīng)當(dāng)反映在裁判文書中，確保了審委會決議的權(quán)威性。

法周刊：下一步，在推進審委會改革方面你們有什么打算和展望？

段恩雄：目前，我院審委會改革工作做了一些嘗試，下一步還將在最高人民法院的總體部署下，嚴謹推進。

完善委員遴選機制。弱化審委會案件討論功能，強化審委會咨詢監(jiān)督功能。擬對新增委員實行競爭性遴選，擴大遴選范圍，從全院符合任職要求的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的優(yōu)秀法官中遴選，推動審委會的專業(yè)化。

設(shè)立專業(yè)化審委會。探索設(shè)立不同審判領(lǐng)域的小審委會，如民事審委會、刑事審委會、行政審委會以及執(zhí)行工作委員會。根據(jù)每個委員某一審判領(lǐng)域的優(yōu)勢，合理分流至不同專業(yè)審委會，提高審判工作質(zhì)效。

拓深專職委員作用。按照最高人民法院《關(guān)于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》的精神，進一步明確專職委員的具體工作職責(zé)、權(quán)限和工作方式，建立健全相關(guān)保障機制，充分發(fā)揮專職委員的作用。

第四篇：司法改革與政治體制改革

如賀衛(wèi)方教授前文所言：“一般大眾傳媒更如同約好了似的，對于法院、檢察院以及公安系統(tǒng)在司法和執(zhí)法過程中出現(xiàn)的種種負面現(xiàn)象連篇累牘地加以報道?！苯鼇碛钟幸越衣渡鐣还F(xiàn)象為己任的“焦點訪談”報道了云南兩個地方法院嚴重違反程序法的情況，又一次把人們的目光吸引到司法公正的問題上。這一報道引出了一個老話題，即司法公正與社會環(huán)境的關(guān)聯(lián)問題。如人們所知，司法改革的目的是通過對現(xiàn)行司法體制的改革來實現(xiàn)司法的公正性。這種改革是針對司法體制自身的，尤其是目前的分散化的司法改革-審判機關(guān)的司法改革、檢察機構(gòu)的司法改革等更限于自身體制的改革。而這種自我手術(shù)式的和非擴散性改革的局限性，使司法改革難以有很大的作為。我們應(yīng)當(dāng)認識到如果與司法體制相關(guān)的體制不改革，沒有一個有利于實現(xiàn)司法公正的體制環(huán)境，司法體制自身的改革也就難以取得實質(zhì)性的成效。筆者的這種觀點似乎有“環(huán)境決定論”的嫌疑，但必須承認，如果不消除外部體制上的問題，而只是簡單地對“終端”“殺毒”，即使是天天升級“殺毒軟件”也將無濟于事。

以“焦點訪談”報道的情況看，云南的兩個基層法院嚴重違反程序法的一個原因是受到地方行政的干預(yù)，而這似乎還是一個主要原因。問題在于，為什么地方行政能夠干預(yù)基層法院的司法工作呢？為什么法院沒有能夠頂住來自地方行政的干預(yù)呢？這里涉及我們長期議論的司法獨立性問題。我們可以設(shè)想基層法院面對地方的行政干預(yù)“勇敢”而上，去堵“槍眼”，但后果會怎么樣呢？我想，如果抵制地方行政干預(yù)沒有什么不利后果以及能夠有效抵制的話，相信就不會發(fā)生上述報道的司法不公問題。問題恰恰在于地方行政能夠有效地干預(yù)，這種干預(yù)是以制度和權(quán)力作保障的，而不是以情感為基礎(chǔ)。在一定程度上，作為名義上獨立行使司法權(quán)的法院是無法加以有效抵制的。不是奉行“不抵抗主義”，而是抵抗常常是無謂的。地方行政是一個模糊的概念，準(zhǔn)確地講就是地方政府，地方政府與法院是什么關(guān)系？從表面上看似乎沒有關(guān)系，但實際上，法院是受控于地方政府的。法院的人、財、物，哪一項不受地方行政的控制？除了地方政府以外，可以干預(yù)的還有其他一些權(quán)力機構(gòu)。地方各級法院的院長從名義上是由地方人民代表大會決定的，但最重要的提名權(quán)卻是在地方組織。在財政方面，更是要受到地方行政的控制。

從實質(zhì)上分析，地方行政機構(gòu)就是地方的主要權(quán)力機構(gòu)，地方法院不過是地方權(quán)力機構(gòu)的組成部分而已。在這個意義上，甚至談不上地方干預(yù)與否的問題。這種關(guān)系在建筑格局上也能反映出來。在一些地方，政府行政機關(guān)或地方黨的辦公樓處于中心位置，而法院、檢察院、公安局、司法局的辦公樓圍繞其外。法院與其他行政機關(guān)完全是等同的位置。從實際結(jié)構(gòu)關(guān)系看，法院不過是地方行政的附庸，法院就應(yīng)當(dāng)服從于地方行政。退一步而言，地方行政干預(yù)不對，那地方黨組織又能不能干預(yù)呢？問題的答案具有悖論特征，實踐中答案卻是肯定的。為了維護地方的利益，地方行政可以通過地方黨組織實行間接干預(yù)。由于地方黨組織的干預(yù)具有其政治正當(dāng)性，因此法律理論上的不干預(yù)理論就難以對抗。在權(quán)力架構(gòu)方面，基于這種政治正當(dāng)性，設(shè)計者也沒有打算要真正讓法院擺脫這種權(quán)力干預(yù)。對于大案、要案，地方權(quán)力機構(gòu)可以通過特定的機構(gòu)對公、檢、法進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，這是眾所周知的實情。統(tǒng)一協(xié)調(diào)是從積極意義上來表述的，消極意義上就是干預(yù)。

從中國目前的現(xiàn)狀觀，不僅是基層法院受制于地方的干預(yù)，更高一級、高二級的審判機構(gòu)不也處于這種境況嗎？地方權(quán)力機構(gòu)對司法干預(yù)的動因很多，地方的經(jīng)濟利益、地方權(quán)力機構(gòu)中具體行使權(quán)力者個人的利益、權(quán)力行使者對司法公正性與司法者的認識差異等等。在我國的經(jīng)濟體制架構(gòu)下，經(jīng)濟主體的利益與地方權(quán)力主體有著密切的關(guān)系，地方政府往往有自己的全資企業(yè)，由于各種無法脫離的利益聯(lián)系，也就必然要使地方行政進行干預(yù)，不干預(yù)是不可能的。領(lǐng)導(dǎo)批條這種干預(yù)方式在實踐中從來都是暢通無阻的。因為我們的體制和觀念成就了這一點。

要保證法律的統(tǒng)一實施，堅持法治原則，獨立的、不受干預(yù)的司法是其必要條件。對此，似乎我們都明白。但遺憾的是，這種認識僅限于法的理論和理想層面，并沒有得到真正的認可。一句“中國國情”就將這種認識全部消解了，因為所有關(guān)于司法獨立的原則和措施都是非中國傳統(tǒng)的。而且正當(dāng)?shù)母深A(yù)更為干預(yù)者提供了干預(yù)的契機。這一方面是因為我們在觀念上并未真正接納獨立審判的意識，另一方面，是我們的體制架構(gòu)為這種干預(yù)提供了條件。因此，當(dāng)我們在觀念上接受了獨立司法的必要性時，就應(yīng)當(dāng)改革能夠干預(yù)司法的現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)體制。這就涉及到政治體制改革問題，就應(yīng)當(dāng)在推行司法體制改革的同時，積極推行政治體制改革。當(dāng)然，要進行這方面的改革是十分困難的，但正如賀衛(wèi)方教授前文結(jié)語所言：“我們且不可‘只揀無火處走’”

第五篇：司法改革與政治體制改革

如賀衛(wèi)方教授前文所言：“一般大眾傳媒更如同約好了似的，對于法院、檢察院以及公安系統(tǒng)在司法和執(zhí)法過程中出現(xiàn)的種種負面現(xiàn)象連篇累牘地加以報道?！苯鼇碛钟幸越衣渡鐣还F(xiàn)象為己任的“焦點訪談”報道了云南兩個地方法院嚴重違反程序法的情況，又一次把人們的目光吸引到司法公正的問題上。這一報道引出了一個老話題，即司法公正與社會環(huán)境的關(guān)聯(lián)問題。如人們所知，司法改革的目的是通過對現(xiàn)行司法體制的改革來實現(xiàn)司法的公正性。這種改革是針對司法體制自身的，尤其是目前的分散化的司法改革——審判機關(guān)的司法改革、檢察機構(gòu)的司法改革等更限于自身體制的改革。而這種自我手術(shù)式的和非擴散性改革的局限性，使司法改革難以有很大的作為。我們應(yīng)當(dāng)認識到如果與司法體制相關(guān)的體制不改革，沒有一個有利于實現(xiàn)司法公正的體制環(huán)境，司法體制自身的改革也就難以取得實質(zhì)性的成效。筆者的這種觀點似乎有“環(huán)境決定論”的嫌疑，但必須承認，如果不消除外部體制上的問題，而只是簡單地對“終端”“殺毒”，即使是天天升級“殺毒軟件”也將無濟于事。

以“焦點訪談”報道的情況看，云南的兩個基層法院嚴重違反程序法的一個原因是受到地方行政的干預(yù)，而這似乎還是一個主要原因。問題在于，為什么地方行政能夠干預(yù)基層法院的司法工作呢？為什么法院沒有能夠頂住來自地方行政的干預(yù)呢？這里涉及我們長期議論的司法獨立性問題。我們可以設(shè)想基層法院面對地方的行政干預(yù)“勇敢”而上，去堵“槍眼”，但后果會怎么樣呢？我想，如果抵制地方行政干預(yù)沒有什么不利后果以及能夠有效抵制的話，相信就不會發(fā)生上述報道的司法不公問題。問題恰恰在于地方行政能夠有效地干預(yù)，這種干預(yù)是以制度和權(quán)力作保障的，而不是以情感為基礎(chǔ)。在一定程度上，作為名義上獨立行使司法權(quán)的法院是無法加以有效抵制的。不是奉行“不抵抗主義”，而是抵抗常常是無謂的。地方行政是一個模糊的概念，準(zhǔn)確地講就是地方政府，地方政府與法院是什么關(guān)系？從表面上看似乎沒有關(guān)系，但實際上，法院是受控于地方政府的。法院的人、財、物，哪一項不受地方行政的控制？除了地方政府以外，可以干預(yù)的還有其他一些權(quán)力機構(gòu)。地方各級法院的院長從名義上是由地方人民代表大會決定的，但最重要的提名權(quán)卻是在地方組織。在財政方面，更是要受到地方行政的控制。

從實質(zhì)上分析，地方行政機構(gòu)就是地方的主要權(quán)力機構(gòu)，地方法院不過是地方權(quán)力機構(gòu)的組成部分而已。在這個意義上，甚至談不上地方干預(yù)與否的問題。這種關(guān)系在建筑格局上也能反映出來。在一些地方，政府行政機關(guān)或地方黨的辦公樓處于中心位置，而法院、檢察院、公安局、司法局的辦公樓圍繞其外。法院與其他行政機關(guān)完全是等同的位置。從實際結(jié)構(gòu)關(guān)系看，法院不過是地方行政的附庸，法院就應(yīng)當(dāng)服從于地方行政。退一步而言，地方行政干預(yù)不對，那地方黨組織又能不能干預(yù)呢？問題的答案具有悖論特征，實踐中答案卻是肯定的。為了維護地方的利益，地方行政可以通過地方黨組織實行間接干預(yù)。由于地方黨組織的干預(yù)具有其政治正當(dāng)性，因此法律理論上的不干預(yù)理論就難以對抗。在權(quán)力架構(gòu)方面，基于這種政治正當(dāng)性，設(shè)計者也沒有打算要真正讓法院擺脫這種權(quán)力干預(yù)。對于大案、要案，地方權(quán)力機構(gòu)可以通過特定的機構(gòu)對公、檢、法進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，這是眾所周知的實情。統(tǒng)一協(xié)調(diào)是從積極意義上來表述的，消極意義上就是干預(yù)。

從中國目前的現(xiàn)狀觀，不僅是基層法院受制于地方的干預(yù)，更高一級、高二級的審判機構(gòu)不也處于這種境況嗎？地方權(quán)力機構(gòu)對司法干預(yù)的動因很多，地方的經(jīng)濟利益、地方權(quán)力機構(gòu)中具體行使權(quán)力者個人的利益、權(quán)力行使者對司法公正性與司法者的認識差異等等。在我國的經(jīng)濟體制架構(gòu)下，經(jīng)濟主體的利益與地方權(quán)力主體有著密切的關(guān)系，地方政府往往有自己的全資企業(yè)，由于各種無法脫離的利益聯(lián)系，也就必然要使地方行政進行干預(yù)，不干預(yù)是不可能的。領(lǐng)導(dǎo)批條這種干預(yù)方式在實踐中從來都是暢通無阻的。因為我們的體制和觀念成就了這一點。

要保證法律的統(tǒng)一實施，堅持法治原則，獨立的、不受干預(yù)的司法是其必要條件。對此，似乎我們都明白。但遺憾的是，這種認識僅限于法的理論和理想層面，并沒有得到真正的認可。一句“中國國情”就將這種認識全部消解了，因為所有關(guān)于司法獨立的原則和措施都是非中國傳統(tǒng)的。而且正當(dāng)?shù)母深A(yù)更為干預(yù)者提供了干預(yù)的契機。這一方面是因為我們在觀念上并未真正接納獨立審判的意識，另一方面，是我們的體制架構(gòu)為這種干預(yù)提供了條件。因此，當(dāng)我們在觀念上接受了獨立司法的必要性時，就應(yīng)當(dāng)改革能夠干預(yù)司法的現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)體制。這就涉及到政治體制改革問題，就應(yīng)當(dāng)在推行司法體制改革的同時，積極推行政治體制改革。當(dāng)然，要進行這方面的改革是十分困難的，但正如賀衛(wèi)方教授前文結(jié)語所言：“我們且不可‘只揀無火處走’”

（作者系清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

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