第一篇：實施“代建制”管理,推進政府投資管理改革

實施“代建制”管理，推進政府投資管理改革

為了有效解決北京市政府投資建設(shè)的公益性項目中，政府對項目單位超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)缺乏約束等問題，市政府從2002年起開始實施“代建制”試點，取得了明顯效果。進入2004年，市政府將加大政府投資管理改革力度，“代建制”將在更大范圍實行。我們就此采訪了市發(fā)改委投資處副處長李三忠。李三忠處長就目前北京市實施“代建制”的必要性、“代建制”管理的優(yōu)勢、北京市實施“代建制”管理的試點情況，以及下一步的打算等回答了記者的提問。

記：請問什么是代建制？為什么要在政府投資項目中采用代建制？代建制要解決目前政府投資中的哪些矛盾？

李：公益性政府投資項目“代建制”，就是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（以下簡稱代建單位），負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)實施組織工作，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)。

在當(dāng)前我市政府投資建設(shè)的公益性項目中，政府缺乏約束項目單位超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)等行為的有效手段，致使“三超”現(xiàn)象極為嚴(yán)重，目前幾乎百分之百的政府投資項目都存在著“三超”問題，有的建設(shè)項目超投資達(dá)一倍以上。

造成政府投資建設(shè)項目“三超”的原因，表面上是由于部分項目單位專業(yè)管理經(jīng)驗不足，但其深層次的原因在于缺乏政府投資約束機制。在現(xiàn)行政府投資項目管理體制下，項目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位都是超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的受益者，政府在整個項目實施過程中，在法律地位上實際上沒有過程控制和追究責(zé)任的權(quán)力，政府對政府投資的監(jiān)管實際上處于失控狀態(tài)。這一問題突出地反映了我市現(xiàn)行政府投資建設(shè)項目管理機制已到了非改不可的地步。解決政府投資建設(shè)項目“三超”問題，根本出路在于深化投資體制改革，對公益性建設(shè)項目，實行“代建制”。

記：實行“代建制”的關(guān)鍵是什么？

李：實行“代建制”的關(guān)鍵在于用公開競爭制選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位、用經(jīng)濟合同來約束代建單位執(zhí)行代建合同約定的代建任務(wù)。通過對公益性政府投資建設(shè)項目實施“代建制”管理，從根本上解決政府投資項目“三超” 問題。

記：實行代建制能夠給政府帶來什么效益？目前北京市是否已具備了實施代建制管理的條件？

李：與現(xiàn)行政府投資項目管理體制相比，對公益性政府投資建設(shè)項目實行“代建制”管理，具有明顯的優(yōu)勢：

1、能夠充分發(fā)揮市場競爭的作用，從機制上確保防止“三超”行為的發(fā)生，（1）代建單位通過招標(biāo)產(chǎn)生，能夠降低政府投資項目總體成本，體現(xiàn)了市場競爭意識。（2）代建單位具有豐富的項目專業(yè)管理經(jīng)驗，有助于提高政府投資建設(shè)項目管理水平。（3）代建單位與政府、使用單位三方簽訂《代建合同》，通過合同約束三方的行為，有利于排除項目實施中的各種干擾（主要是項目單位提出的“三超”要求），符合法制理念。（4）代建單位須依照《代建合同》的約定，向政府繳納一定比例（10％-30％）的履約銀行保函，為從經(jīng)濟上制約代建單位的違規(guī)行為提供了保障。（5）對項目竣工驗收后決算投資低于批準(zhǔn)投資的，可按財政相關(guān)規(guī)定，從節(jié)余資金中給予代建單位進行提成獎勵，從機制上鼓勵代建單位加強管理、降低成本。

2、能夠規(guī)范政府投資項目建設(shè)實施管理行為，增強了項目使用單位的責(zé)任意識。在“代建制”項目中，項目使用單位主要職責(zé)是負(fù)責(zé)提出項目功能需求和實行工程質(zhì)量、工期、資金合理使用的監(jiān)督。（1）由項目使用單位提出功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使得建設(shè)項目能夠滿足使用單位要求。（2）項目使用單位從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，有助于減少建設(shè)實施過程中對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)變動的隨意性。（3）能夠使項目使用單位集中力量加強對建設(shè)工期、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督，把項目使用單位從決策角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色，有利于規(guī)范政府投資項目管理行為。

3、有助于加快實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。對“代建制”項目，政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項目具體執(zhí)行實施依靠市場機制管理，有助于規(guī)范政府投資項目管理行為，減少“三超”現(xiàn)象。

目前，北京市實施“代建制”管理的條件已經(jīng)成熟。

首先，政府投資項目“三超” 問題已經(jīng)引起了市委、市政府、市人大、市政協(xié)和廣大人民群眾的極大關(guān)注。當(dāng)前政府投資建設(shè)項目“三超”現(xiàn)象的面之廣、規(guī)模之大，已經(jīng)到了改革開放以來最嚴(yán)重的時候，每年都有大量的人大代表建議、政協(xié)委員提案和專家來信，提出改進政府投資項目管理的要求，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)對此也多次批示，要求盡快找到解決問題的辦法。盡快實施“代建制”管理，從機制上徹底解決這一問題，已成為刻不容緩的選擇。第二，實施“代建制”管理符合國家投資體制改革方向。由國家發(fā)改委起草、經(jīng)國務(wù)院原則通過的《投資體制改革方案》明確指出：“對非經(jīng)營性政府投資項目加快實行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位?！蔽沂性囆小按ㄖ啤钡乃悸放c國家投資體制改革的方向是一致的。

第三，試點效果非常明顯。

第四，已經(jīng)進行了大量的前期準(zhǔn)備工作。北京市發(fā)改委已向社會公開政府實施代建制的信息，并正在籌建代建單位庫。

記：北京市從2002年就開始進行代建制試點，效果如何？

李：從2002年起，市發(fā)改委已經(jīng)在回龍觀醫(yī)院、市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心、北京市疾病預(yù)防控制中心等項目中實行了“代建制”試點，截止目前，回龍觀醫(yī)院已經(jīng)竣工交

付使用，北京市疾病預(yù)防控制中心已完成代建單位招標(biāo)、簽訂《代建合同》，市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心已經(jīng)完成征地和編制完可行性研究報告。從結(jié)果上看，效果非常明顯：項目專業(yè)管理水平明顯提高，可行性研究報告等項目前期工作明顯深入，初步設(shè)計方案按照可研報告要求反復(fù)修改，代建單位管理行為極為慎重，工程質(zhì)量、工期和資金使用完全符合合同要求，建設(shè)實施中的臨時改動基本杜絕。

記：當(dāng)前在國外或國內(nèi)其他地區(qū)（如香港、深圳）是由工務(wù)局實施政府投資項目，這種做法與代建制相比利弊各是什么？

李：與設(shè)立工務(wù)局進行政府投資項目專項管理的設(shè)想相比，“代建制”的優(yōu)勢非常突出：

（1）更符合國家投資體制改革方向。（2）體現(xiàn)了市場競爭意識，避免搞壟斷。（3）不需要增設(shè)新的機構(gòu)，避免了機構(gòu)、職能重疊。（4）能夠從機制上防止超概算行為的發(fā)生。而工務(wù)局模式最大的弱點在于缺乏超概算行為的責(zé)任追究經(jīng)濟承擔(dān)能力。

記：請您介紹一下市政府在實施“代建制”管理上下一步的打算。

李：根據(jù)國家投資體制改革方案的部署，2004年，我們要重點推進政府投資管理改革，打破傳統(tǒng)的政府投資直接撥款的模式，實現(xiàn)政府投資管理模式由被動的審批管理向搞好項目儲備、前期研究和加強事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，對新批準(zhǔn)的政府投資項目要依法實現(xiàn)百分之百招標(biāo)，對公益性項目要試行 “代建制”，對政府投資的重點項目要上網(wǎng)公布，讓社會監(jiān)督。為了使在公益性政府投資項目中推行代建制管理做到有據(jù)可依，有關(guān)工作做到規(guī)范、有序、銜接，在深入研究并多次征求國家發(fā)改委以及市法制辦、市編辦、市財政局、市國土資源房管局、市規(guī)劃委等市有關(guān)部門的意見的基礎(chǔ)上，市發(fā)改委已于2003年12月向市政府上報了《北京市政府投資建設(shè)項目代建制管理試行辦法》。

第二篇：新疆維吾爾自治區(qū)政府投資建設(shè)項目代建制管理暫行辦法

新疆維吾爾自治區(qū)政府投資建設(shè)項目代建制管理暫行辦法

自治區(qū)主席：努爾·白克力

二○○九年四月八日

第一條 為深化投資體制改革，提高政府投資建設(shè)項目管理水平和投資效益，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，結(jié)合自治區(qū)實際，制定本辦法。

第二條 國家補助以及自治區(qū)本級政府投資500萬元以上或者占項目總投資80％以上的下列建設(shè)項目，按照本辦法規(guī)定實行代建制：

（一）國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體的辦公建筑物及附屬設(shè)施；

（二）教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、體育、消防、廣播電視、民政、社會保障等建設(shè)項目；

（三）拘留所、看守所、勞教所、監(jiān)獄等；

（四）國家和自治區(qū)規(guī)定實行代建制的其他項目。

前款所列項目涉及國家安全、國家秘密、應(yīng)對突發(fā)事件或者具有特殊專業(yè)技術(shù)要求的，經(jīng)自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門批準(zhǔn)，可以不實行代建制。

第三條 本辦法所稱代建制，是指采取招標(biāo)方式選擇專業(yè)化管理單位（以下簡稱代建單位），負(fù)責(zé)建設(shè)項目組織實施和管理工作，項目竣工驗收后交付使用單位的制度。

第四條 實行代建制應(yīng)當(dāng)堅持下列原則：

（一）分類實施，逐步推廣；

（二）公開、公平、公正；

（三）專業(yè)化、市場化；

（四）強化投資監(jiān)督和責(zé)任追究。

第五條 自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門負(fù)責(zé)代建制的組織實施和監(jiān)督管理工作。財政、建設(shè)、審計、監(jiān)察等主管部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)代建制的相關(guān)管理和監(jiān)督工作。第六條 自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法第二條規(guī)定，在項目建議書、可行性研究報告、項目初步設(shè)計或者在下達(dá)的政府投資計劃批準(zhǔn)文件中，確定該項目是否實行代建制；實行代建制的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法第十條規(guī)定明確代建組織形式。批準(zhǔn)文件應(yīng)當(dāng)抄送同級財政、建設(shè)等有關(guān)主管部門。

第七條 代建單位由自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門通過招標(biāo)確定；本辦法第二條第二款所列項目實行代建制的，可以采取直接委托方式確定代建單位。確定代建單位前，自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門應(yīng)當(dāng)要求其出具符合本辦法第八條規(guī)定條件的相關(guān)資料。

第八條 代建單位應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

（一）具有法人資格；

（二）具有甲級工程咨詢、甲級工程設(shè)計、甲級監(jiān)理、一級以上施工總承包等資質(zhì)之一；

（三）具有與承擔(dān)代建責(zé)任相適應(yīng)的資金、組織機構(gòu)和項目管理能力；

（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他條件。

第九條 自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)主管部門，對代建單位的信譽、業(yè)績等情況進行評價，并向社會公布。

第十條 代建項目可以采取全過程代建的組織形式實施，也可以采取前期工作代理或者建設(shè)實施代建的組織形式實施。

采取全過程代建的，代建責(zé)任自項目建議書獲得批準(zhǔn)之日開始至項目保修期終結(jié)；采取前期工作代理的，代理責(zé)任為承擔(dān)項目可行性研究報告、初步設(shè)計的編制；采取建設(shè)實施代建的，代建責(zé)任自初步設(shè)計的組織實施開始至項目保修期終結(jié)。代建單位在代建責(zé)任期間，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第十一條 建設(shè)項目使用單位、代建單位應(yīng)當(dāng)簽訂代建合同，明確雙方權(quán)利、義務(wù)。代建合同應(yīng)當(dāng)向自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門備案。

第十二條 建設(shè)項目使用單位應(yīng)當(dāng)履行下列責(zé)任：

（一）組織編報項目建議書，并根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模和總投資額，提出項目使用功能配置和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；

（二）組織編報項目可行性研究報告、項目初步設(shè)計文件；

（三）負(fù)責(zé)自籌資金的籌措，并按照代建合同約定存入項目專項資金賬戶；

（四）代建合同約定以及本辦法規(guī)定的其他責(zé)任。

第十三條 代建單位應(yīng)當(dāng)履行下列責(zé)任：

（一）會同使用單位組織編報項目可行性研究報告、項目初步設(shè)計文件；

（二）辦理項目規(guī)劃許可、施工圖設(shè)計文件審查、施工許可、質(zhì)量監(jiān)督、竣工驗收備案等手續(xù)；

（三）組織實施項目勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工單位和主要材料、設(shè)備采購等招標(biāo)工作，并將招標(biāo)文件、招投標(biāo)情況書面報告以及中標(biāo)合同報送自治區(qū)發(fā)展和改革、建設(shè)等主管部門備案；

（四）負(fù)責(zé)項目施工、采購等合同的簽訂和管理工作；

（五）根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模和總投資額，編制基建支出預(yù)算，按規(guī)定程序報批后，向財政主管部門申請撥款；

（六）按規(guī)定向有關(guān)主管部門報送項目進度、工程質(zhì)量、資金使用等報表、資料；

（七）編制項目竣工財務(wù)決算，報送財政主管部門；

（八）整理、匯編并向使用單位移交工程建設(shè)資料、檔案；

（九）代建合同約定以及本辦法規(guī)定的其他責(zé)任。

第十四條 代建單位不得與投標(biāo)單位有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系；不得將代建工作轉(zhuǎn)由其他單位承擔(dān)。

第十五條 代建項目實行履約保證金制度。具體事宜由使用單位、代建單位在代建合同中約定。

代建單位應(yīng)當(dāng)按照代建合同約定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和概算投資進行建設(shè)管理，控制項目總投資額，確保工程質(zhì)量和工期。

第十六條 代建單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)所實施的代建組織形式，每月向自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門、財政主管部門報送《項目前期工作進度月報》或者《項目進度月報》。

第十七條 代建項目建成后，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和代建合同約定進行竣工驗收；經(jīng)驗收合格的，方可交付使用。

建設(shè)項目使用單位應(yīng)當(dāng)對代建項目進度、工程質(zhì)量、資金使用等實施監(jiān)督，并參與工程竣工驗收。

第十八條 代建單位應(yīng)當(dāng)按照下列規(guī)定向使用單位履行代建項目交付責(zé)任：

（一）實行前期工作代理的，自項目初步設(shè)計獲得批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)，移交項目前期代理工作全部資料；

（二）實行全過程代建或者建設(shè)實施代建的，自項目竣工驗收合格之日起90日內(nèi)，按照核準(zhǔn)的資產(chǎn)價值辦理資產(chǎn)移交手續(xù)和代建工作全部資料。

第十九條 代建單位應(yīng)當(dāng)對項目籌劃、建設(shè)等各個環(huán)節(jié)的文件資料進行收集、分類、整理、歸檔，并在辦理項目資產(chǎn)移交手續(xù)時，一并向使用單位或者有關(guān)部門移交工程檔案、財務(wù)檔案及相關(guān)資料。

第二十條 代建管理費按照不高于基建財務(wù)制度規(guī)定的項目建設(shè)單位管理費標(biāo)準(zhǔn)核定，計入項目建設(shè)成本，并按照工程進度和代建合同約定向代建單位撥付。

第二十一條 代建單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家和自治區(qū)建設(shè)項目財務(wù)會計制度；項目資金應(yīng)當(dāng)按照國家和自治區(qū)政府投資項目代建制財務(wù)管理規(guī)定實行?？顚Ｓ?。

第二十二條 代建項目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、工程質(zhì)量符合代建合同約定，并通過財務(wù)決算審批和竣工驗收后，決算投資比代建合同約定投資有節(jié)余的，可以從節(jié)余資金中提取不超過20％的資金獎勵代建單位，但是最高不得超過200萬元。具體事宜根據(jù)代建項目總投資額、建設(shè)施工條件等綜合因素，在代建項目招投標(biāo)文件或者代建合同中確定。

因代建單位管理原因造成投資增加的，增加的投資由代建單位負(fù)責(zé)承擔(dān)。

第二十三條 代建單位違反本辦法第十五條第二款規(guī)定，擅自變更建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和概算投資的，造成的損失或者增加的投資由代建單位以履約保證金補償；履約保證金不足的，扣減代建項目管理費；代建項目管理費不足的，以代建單位自有資金支付。

代建單位構(gòu)成前款所列情形之一的，三年內(nèi)不得參與政府投資項目代建活動。

第二十四條 自治區(qū)發(fā)展和改革、財政、建設(shè)等主管部門及其工作人員在代建項目管理和監(jiān)督工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄的，由本部門或者行政監(jiān)察機關(guān)依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第二十五條 違反本辦法規(guī)定的其他行為，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定追究責(zé)任。

第二十六條 本辦法第二條規(guī)定以外的建設(shè)項目，可以參照本辦法實行代建制。

第二十七條 本辦法自2009年9月1日起施行。新疆維吾爾自治區(qū)人民政府令第160號

《新疆維吾爾自治區(qū)政府投資建設(shè)項目代建制管理暫行辦法》已經(jīng)2009年3月23日自治區(qū)第十一屆人民政府第7次常務(wù)會議討論通過，現(xiàn)予公布，自2009年9月1日起施行。

第三篇：政府投資項目代建制

政府投資項目代建制

項目代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負(fù)責(zé)整個工程項目的管理，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。

一、項目代建制概述 建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計師和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。采用CM制進行項目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理，一般來說，精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計、施工等知識和技能，并具有豐富經(jīng)驗和良好信譽，是一名優(yōu)秀建設(shè)經(jīng)理所必須具備的素質(zhì)?，F(xiàn)在所說的代建制則是指項目業(yè)主(使用單位)通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現(xiàn)代代建制都更具科學(xué)性和先進性。

二、與工程總承包和工程項目委托管理的區(qū)別

目前，發(fā)達(dá)國家工程總承包的主要方式有：

（1）設(shè)計-建造總承包

承包商負(fù)責(zé)工程項目的設(shè)計和建造，對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)；

（2）設(shè)計-采購-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計、設(shè)備材料采購、施工、試運行等服務(wù)工作，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)，承包商在試運行階段還需承擔(dān)技術(shù)服務(wù)；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔(dān)全部責(zé)任。

工程項目委托管理指工程項目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務(wù)。項目管理企業(yè)不直接參與工程的建設(shè)，但協(xié)助業(yè)主進行工程管理，如在項目決策階段，為業(yè)主進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業(yè)主提供招標(biāo)代理、設(shè)計管理、采購管理、施工管理和試運行等服務(wù)。

代建制與以上兩者的突出區(qū)別在于：代建單位具有項目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán))，同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任(包括投資保值責(zé)任)。而不論總承包商，還是項目管理企業(yè)都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因而，項目使用單位無法從項目建設(shè)中超脫出來。

三、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設(shè)監(jiān)理的廣，一般既包括施工，也包括設(shè)計，甚至可行性研究。代建方在代建合同規(guī)定的項目管理范圍內(nèi)，作為代理人，全面對施工合同進行管理，其在管理中起主導(dǎo)作用，除工程項目的重大決策外，一般的管理工作和項目決策均由代建方進行。而工程項目業(yè)主僅派少量人員在工程現(xiàn)場，收集工程建設(shè)信息、對工程項目的實施進行跟蹤和監(jiān)督。

2、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

工程建設(shè)監(jiān)理一般主要應(yīng)用在施工階段。監(jiān)理工程師受業(yè)主委托，依據(jù)承發(fā)包合同對施工承包商進行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理僅作為業(yè)主管理的一種補充或輔助，或者說，施工階段業(yè)主方的管理仍以業(yè)主為主導(dǎo)，監(jiān)理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項目代建制的作用

1、項目決策更加科學(xué)深入

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為“三拍”項目，什么意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股?，F(xiàn)在，政府在上項目時與過去相比，已經(jīng)理性很多，不少項目在前期也開始進行可行性研究，但不可否認(rèn)，仍有不少項目在決策時還是比較草率，不切實際、盲目攀比、跟風(fēng)上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當(dāng)一批項目所做的可行性研究報告實際上是“可批性”報告。同時，不少政府部門的領(lǐng)導(dǎo)喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和實際要求，常常給項目建設(shè)帶來不便、埋下隱患。

實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達(dá)到國家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實體現(xiàn)。同時，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當(dāng)前因政府實施項目過多而產(chǎn)生的負(fù)債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

2、項目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負(fù)責(zé)人一般由單位負(fù)責(zé)人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調(diào)的人員。有時候，盡管業(yè)主是最重要的角色，但管理團隊中連一個行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項目的管理必然是低水平的管理，并進而影響工作效率的優(yōu)化。同時，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產(chǎn)生不利影響。

代建制下，通過招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項目投資建設(shè)管理的咨詢機構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目建設(shè)管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個建設(shè)流

程。委托這樣的機構(gòu)代行業(yè)主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過制訂全程項目實施計劃，設(shè)計風(fēng)險預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項目控制得到真正落實

在現(xiàn)行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關(guān)系進入擠進項目的施工單位和材料設(shè)備供應(yīng)商，使嚴(yán)格的質(zhì)量控制成為難以達(dá)到的目標(biāo)；由于躍進式或趕超式發(fā)展的歷史情結(jié)，政府官員偏好于搶工期，以項目提前竣工作為進度控制的目標(biāo)，而不顧是否科學(xué)合理。

代建制為政府投資項目引入嚴(yán)格的以合同管理為核心的法制建設(shè)機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質(zhì)量和進度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

4、競爭機制發(fā)揮充分作用

競爭是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購，競爭充分，無論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優(yōu)化項目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動，代建單位在透明的環(huán)境下進行招標(biāo)，公開、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項目建設(shè)過程中的腐敗事件發(fā)生。

6、政府對項目的監(jiān)管更加規(guī)范有力

政府投資建設(shè)項目容易“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”，除了建設(shè)單位管理經(jīng)驗不足這個淺層因素外，關(guān)鍵是缺乏有效的投資約束機制。項目建設(shè)單位、施工單位及其他與項目有關(guān)的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門在項目立項時，會按照一些政策加以限定，但對少報多建、追加投資、超標(biāo)裝修等建設(shè)過程中的問題，缺少有效的調(diào)控制約手段。

代建制將增強項目建設(shè)各方的責(zé)任意識。通過職責(zé)分工，項目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關(guān)系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為。

代建制有利于政府加強對投資項目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據(jù)國家政策審批項目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)項目建設(shè)計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達(dá)的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財政、審計、監(jiān)察等部門運用稽察、審計、監(jiān)察等手段，對項目進行強力有效的外部監(jiān)督。

五、代建項目組織實施程序

（1）使用單位提出項目需求，編制項目建議書，按規(guī)定程序報發(fā)展改革部門審批；

（2）發(fā)展改革部門批復(fù)項目建議書，并在項目建議書批復(fù)中確定該項目實行代建制，明確具體代建方式；

（3）發(fā)展改革部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會招標(biāo)代理機構(gòu)，按照國家和地方有關(guān)規(guī)定，通過招標(biāo)確定具備條件的前期工作代理單位，發(fā)展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國家和地方有關(guān)規(guī)定，對項目勘察、設(shè)計進行公開招投標(biāo)，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達(dá)到國家有關(guān)規(guī)定，如果報審的初步設(shè)計概算投資超過可行性研究報告批準(zhǔn)估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過批準(zhǔn)面積一定比例（如5%），需修改初步設(shè)計或重新編制可行性研究報告，并按規(guī)定程序報原審批部門審批；

（5）發(fā)展改革部門會同規(guī)劃、建設(shè)等部門，對政府投資代建項目的初步設(shè)計及概算投資進行審核批復(fù)；

（6）發(fā)展改革部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)代理機構(gòu)，依據(jù)批準(zhǔn)的項目初步設(shè)計及概算投資編制招標(biāo)文件，并組織建設(shè)實施代建單位的招投標(biāo)；

（7）發(fā)展改革部門與建設(shè)實施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，建設(shè)實施代建單位按照合同約定在建設(shè)實施階段代行使用單位職責(zé)，《項目代建合同》生效前，建設(shè)實施代建單位應(yīng)提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據(jù)項目行業(yè)特點，在項目招標(biāo)文件中確定；

（8）建設(shè)實施代建單位按照國家和地方有關(guān)規(guī)定，對項目施工、監(jiān)理和重要設(shè)備材料采購進行公開招標(biāo)，并嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和概算投資，進行施工組織管理，嚴(yán)格控制項目預(yù)算，確保工程質(zhì)量，按期交付使用，嚴(yán)禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協(xié)議隨意變更建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和總投資額，因技術(shù)、水文、地質(zhì)等原因必須進行設(shè)計變更的，應(yīng)由建設(shè)實施代建單位提出，經(jīng)監(jiān)理和使用單位同意，報發(fā)展改革部門審批后，再按有關(guān)程序規(guī)定向其它相關(guān)管理部門報審；

（9）政府投資代建制項目建成后，必須按國家有關(guān)規(guī)定和《項目代建合同》約定進行嚴(yán)格的竣工驗收，辦理政府投資財務(wù)決算審批手續(xù)，工程驗收合格后，方可交付使用。

六、項目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設(shè)立具有法人資格的建設(shè)工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業(yè)主”，由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實質(zhì)，是委托代建單位對項目工程建設(shè)施工進行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當(dāng)事人”；項目投資資金的管理權(quán)仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業(yè)主”）的手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和對公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點一：相當(dāng)于政府投資主管部門自己作為建設(shè)單位“包攬”項目工程建設(shè)，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當(dāng)事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設(shè)中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質(zhì)：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設(shè)施工進行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當(dāng)事人”；投資和資金的管理權(quán)掌握在使用單位手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和實現(xiàn)公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權(quán)仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現(xiàn)行投資體制進行任何改革。項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當(dāng)事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設(shè)施工進行有效監(jiān)督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責(zé)任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”?！叭酱ê贤?，除規(guī)定代建單位的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任外，還明確規(guī)定政府主管部門“的權(quán)限和義務(wù)：對代建單位（受托人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)；提供建設(shè)資金的義務(wù)。

“使用單位”的權(quán)利和義務(wù)：對代建單位（代理人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，對所建設(shè)完成的工程和采購設(shè)備的所有權(quán)；協(xié)助義務(wù)、自籌資金供給義務(wù)。

優(yōu)點：可以發(fā)揮三方當(dāng)事人的積極性，實現(xiàn)三方當(dāng)事人的相互制約?？梢苑乐构补こ陶袠?biāo)中的腐敗行為，實現(xiàn)對公共工程建設(shè)施工和項目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計劃的執(zhí)行，實現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題，2006年以來，廣東推行代建制，并在全國成立了首個專業(yè)的管理機構(gòu)——廣東省代建項目管理局，有效隔離了代建管理機構(gòu)和使用單位的公務(wù)人員與設(shè)計、施工等單位的直接利益關(guān)聯(lián)。（《人民日報 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設(shè)工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資的非經(jīng)營性項目，按照建設(shè)（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標(biāo)方式選定專業(yè)工程項目管理單位（代建人），委托其進行項目建設(shè)，建成竣工驗收后移交給建設(shè)（使用）單位的項目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)。有關(guān)行政部門對實行代建制的建設(shè)項目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當(dāng)前在政府投資建設(shè)的公益性項目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設(shè)，這種方式被稱為“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗”，致使投資失控、工期拖延、質(zhì)量不保等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如項目使用單位經(jīng)常為了使用功能的增加而隨意更改設(shè)計，再向政府申請追加投資，結(jié)果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設(shè)項目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點之一就是將在全國范圍內(nèi)推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的項目管理公司，作為項目建設(shè)期的法人，負(fù)責(zé)項目建設(shè)的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權(quán)力，這便意味著權(quán)力從該環(huán)節(jié)的退出，可以說從根本上杜絕了“首長工程”的后路。

“代建制”這個解決建筑領(lǐng)域長治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于實際操作過程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個招投標(biāo)政府不參與，而是由代建方實施招投標(biāo)，避免權(quán)力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚嵤┯行ПO(jiān)督。三是以制度規(guī)范“代建制”運行，盡快制定《政府投資項目代建制管理辦法》，編制《政府投資項目代建合同示范文本》，規(guī)范以“代建制”形式進行管理的投資項目各方利益主體的行為，以實現(xiàn) “政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負(fù)其責(zé)”的目標(biāo)。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權(quán)力、利益隔離

第四篇：推行政府投資項目代建制管理方式改革情況

推行政府投資項目代建制管理方式改革情況

2000年以來，××市針對長期以來政府投資項目以自營性、分散性和臨時性管理為主的建設(shè)管理方式，提出了“投、建、管、用”適當(dāng)分離的建設(shè)管理改革原則，為此，在政府投資公益性項目的建設(shè)管理上，采用代建制的方式進行了一些探索，取得了較好的成效。

一、××市推行政府投資

項目代建制總體情況

隨著我國投融資體制改革的深入，政府投資項目的內(nèi)涵、范圍及其建設(shè)管理方式也在不斷發(fā)生著變化：具有收益性的政府投資項目，大多數(shù)由專業(yè)企業(yè)按照市場化規(guī)律進行有償經(jīng)營管理；不具收益性或收益很少的政府投資項目，過去則大多采用政府部門或者由使用單位自建基建班子實行傳統(tǒng)的自建自管模式。這種自建自管的方式以使用者（如學(xué)校）或者政府各部門為項目建設(shè)管理主體，或長期組建基建班子（工程較多的單位），或臨時籌建項目班子（工程較少的單位），具體負(fù)責(zé)項目組織實施。這種自建自管的方式，無論是在投資控制、質(zhì)量控制，還是在人才資源的合理使用上，都存在著不可克服的弊端，迫切要求進行改革?！痢林陛牶?，固定資產(chǎn)投資規(guī)模迅速增加，在這種背景下，如何實施好政府投資公益性項目建設(shè)，成為了市政府十分關(guān)注的問題。

2000年，為適應(yīng)××中國三峽博物館和××人民廣場三期工程建設(shè)需要，經(jīng)市政府第36次常務(wù)會議決定，由市政府授權(quán)市建委在建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)抽調(diào)專業(yè)建設(shè)技術(shù)管理人員組建××市城市建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡稱××城建發(fā)展公司），專門主管政府投資項目建設(shè)?！痢脸墙òl(fā)展公司是××的第一個建設(shè)管理代理公司，公司成立后，成功代理了××中國三峽博物館、××人民廣場三期工程等近十個項目的建設(shè)?！痢脸墙òl(fā)展公司代理政府投資項目的成功運作，直接推動了代建制在××市的推行。

2003年2月，××市政府印發(fā)了《政府公益性項目建設(shè)管理代理制暫行辦法》，在我市的政府公益性項目建設(shè)管理中全面推行代建制。實行代建制的范圍是：使用各級財政預(yù)算內(nèi)外資金和經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)收費籌集的資金1000萬元以上，以及1000萬元以下特別重要的政府公益性項目。實行代建制的項目，其項目建成后的使用管理單位，在建設(shè)期間是被代理人，負(fù)責(zé)提供建設(shè)條件和外部環(huán)境；項目建設(shè)管理代理機構(gòu)是代理人，受被代理人的委托實施建設(shè)管理代理。代理機構(gòu)代表項目使用管理單位對項目實施全過程或若干階段的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。對代建制的實施，由建設(shè)、計劃、財政等部門按照各自職責(zé)進行監(jiān)管。

對政府投資公益性項目的建設(shè)管理代理機構(gòu)，××市實行了嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入。市政府規(guī)定，必須同時具備四個方面條件的單位，方可向市建委申請從事代理工作：一是具有綜合甲級工程設(shè)計資質(zhì)，或者綜合甲級監(jiān)理資質(zhì)，或者本專業(yè)施工總承包一級以上資質(zhì)，或者綜合甲級工程咨詢資質(zhì)；二是具有相應(yīng)資產(chǎn)；三是具有與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機構(gòu)和項目管理體系；四是具有工程建設(shè)規(guī)模和技術(shù)要求相適應(yīng)的技術(shù)、造價、財務(wù)和管理等方面的專業(yè)人員，并具有從事同類工程管理的經(jīng)驗。為此，市建委發(fā)文，對申請條件進行了細(xì)化，將代理機構(gòu)分為甲、乙兩個等級：甲級可代理所有項目的建設(shè)管理；乙級可代理總投資3000萬元以下項目的建設(shè)管理。目前，全市共審查批準(zhǔn)了21家代理機構(gòu)。

到目前為止，××市實行代建制的公益性項目超過40個，總投資60多億元。這些項目包括博物館、體育館、政權(quán)機關(guān)建設(shè)、學(xué)校、市政基礎(chǔ)設(shè)施等。實行代建制后，通過將政府投資公益性項目交給專業(yè)機構(gòu)進行建設(shè)管理，改變了以往政府投資項目管理分散性、臨時性、無序性的狀況，消除了機構(gòu)臨時拼湊、人員不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)不熟悉、管理不到位、教訓(xùn)多經(jīng)驗少等諸多弊端，提高了政府投資公益性項目的整體建設(shè)水平。初步理順了政府投資公益性項目中各方主體的責(zé)、權(quán)、利，從而使政府部門從工程的組織建設(shè)上解脫出來，促進了政府職能轉(zhuǎn)變，使政府投資項目的“建設(shè)、監(jiān)管、使用”實現(xiàn)了適當(dāng)分離，政府部門從項目的具體實施者，變成了真正對項目實施監(jiān)督的監(jiān)管者，同時也形成了監(jiān)督約束機制，減少了腐敗行為的發(fā)生。

二、××城建發(fā)展公司管理政府投資工程的主要特點

××城建發(fā)展公司經(jīng)過幾年的發(fā)展，已從最初的單一項目管理發(fā)展成為專門代表政府管理××市政府投資的重大（重要）建設(shè)項目的專業(yè)化管理公司。公司所承擔(dān)的政府投資公益性項目均嚴(yán)格按建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)組織建設(shè)，工程項目建設(shè)進展順利，至今無一項目超概算。項目的投資、進度和質(zhì)量均處在受控狀態(tài)，基本做到領(lǐng)導(dǎo)滿意、部門滿意、市民滿意。并逐步形成了一套獨具特色的專業(yè)化集中管理經(jīng)驗。

(一)“投、建、管、用”適當(dāng)分離

傳統(tǒng)的自建自管模式，無論是采用臨時管理機構(gòu)，還是常設(shè)管理機構(gòu)，都是一種“建、管、用”合一的管理體制，政府項目的投資主體、建設(shè)主體、使用主體及管理主體的適當(dāng)分離，體現(xiàn)了

現(xiàn)代化專業(yè)大生產(chǎn)方式，符合生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，可使政府投資項目管理走向規(guī)范化、專業(yè)化。

××城建發(fā)展公司目前實施的三峽博物館和人民廣場三期景觀工程、機關(guān)綜合辦公樓、曾家?guī)r50號廣場景觀工程和五里店立交商業(yè)職大道路拓寬工程，均是分別由文化、規(guī)劃、機關(guān)事務(wù)等政府使用部門提出立項申請和功能定位，經(jīng)主管投資決策的市政府及相關(guān)主

管部門市計委、市建委、市財政局等，會同使用單位主管部門進行投資論證和平衡后作出投資決策；再由政府授權(quán)××城建發(fā)展公司進行專業(yè)化的組織管理，包括規(guī)劃設(shè)計、方案論證、征地拆遷、工程招標(biāo)、建設(shè)監(jiān)管以及竣工驗收和產(chǎn)權(quán)移交，其項目建設(shè)管理過程接受計委、建委、財政、審計、監(jiān)察的監(jiān)督管理；項目建成后再移交給國有資產(chǎn)管理或政府資產(chǎn)管理部門，進行集中的資產(chǎn)運營管理與使用管理。這種“投、建、管、用”適當(dāng)分離的管理制度，合理解決了政府投資項目的投資決策管理、項目實施管理、建設(shè)監(jiān)督管理、資產(chǎn)使用管理、投資營運管理方面的矛盾與分工問題，把政府投資項目在建設(shè)管理中所涉及到的不同利益主體有效地整合在一起。

（二）政府授權(quán)，企業(yè)化運作

政府授權(quán)是專業(yè)化集中管理的一個重要前提。集中統(tǒng)管，專業(yè)化組織建設(shè)，必然觸及到政府各部門的職能，只有政府出面，出臺有關(guān)政策，才能保證原先分散于各部門的各級各類非盈利性政府投資項目實行集中統(tǒng)管?！痢脸墙òl(fā)展公司目前采用“集中統(tǒng)一管理，專業(yè)化組織建設(shè)”的幾個項目，均是由政府直接授權(quán)市建設(shè)行政主管部門全面統(tǒng)管，××城建發(fā)展公司接受委托，實行獨立運作。公司在政府投資項目的具體組織管理中享有一定的經(jīng)營管理權(quán)，包括提出項目方案構(gòu)想，參加概算編制或?qū)徍?、設(shè)計方案的優(yōu)化與審查、征地拆遷補償、工程招投標(biāo)及合同的訂立、材料設(shè)備采購、工程進度款的審核與投放以及工程質(zhì)量、安全、工期、合同的監(jiān)控。同時承擔(dān)工程管理相應(yīng)的責(zé)任與風(fēng)險。公司進行企業(yè)化運作時，不以追求項目盈利為目標(biāo)，而以投資目標(biāo)、進度目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、合同和信息管理目標(biāo)為其項目經(jīng)營管理的主要目標(biāo)。

（三）精干高效，專業(yè)化管理

在集中管理過程中，重點是推行專業(yè)化建設(shè)。由專業(yè)化管理公司按照工程建設(shè)管理專業(yè)自身的內(nèi)在規(guī)律實施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化的系統(tǒng)管理，可有效防止工程建設(shè)中出現(xiàn)的質(zhì)量低劣、成本超標(biāo)、進度拖延以及合同糾紛等問題。專業(yè)化管理的這種作用與功效在××城建發(fā)展公司的項目管理實踐中得到了有力的印證。××城建發(fā)展公司現(xiàn)有員工約30人，同時負(fù)責(zé)三峽博物館、體育場、人民廣場三期、曾家?guī)r50號廣場景觀廣場、五里店立交道路拓寬工程、金紫山住宅小區(qū)、機關(guān)辦公綜合樓以及代管五童路城市干道工程，管理項目總投資約15億（占××市實施代建制項目投資總額的25％），平均每個項目不足4人，大大少于過去臨時性或常設(shè)性項目管理機構(gòu)的人數(shù)，節(jié)約了管理成本?！痢脸墙òl(fā)展公司人員配置精干，但管理效果反而更好，其主要原因在于專業(yè)化程度較高。公司上至高層決策人員，下至一般管理人員均是來自建設(shè)系統(tǒng)，屬于長期從事建設(shè)行政管理和建設(shè)工程項目管理的資深專業(yè)技術(shù)管理人員，掌握建設(shè)管理程序，熟悉建筑法律法規(guī)，管理經(jīng)驗豐富，專業(yè)技能熟練。同時，公司的組織構(gòu)架科學(xué)合理，實行國際工程管理慣用的項目矩陣式結(jié)構(gòu)，做到了公司人力資源的優(yōu)化組合與配置。

（四）突出重點，把住關(guān)鍵環(huán)節(jié)

重視前期工作管理。積極組織圖紙審查和設(shè)計優(yōu)化，通過圖紙會審，尋找設(shè)計缺陷，在不影響原有功能、標(biāo)準(zhǔn)、檔次和安全的前提下，進行合理的設(shè)計優(yōu)化和方案調(diào)整，以充分挖掘投資潛力。

準(zhǔn)確估算投資成本。在傳統(tǒng)的自建自管模式中，項目業(yè)主一方面因自身專業(yè)技能較低無法準(zhǔn)確估算項目投資概算和預(yù)算，另一方面，在項目設(shè)計和建設(shè)階段容易擅自擴大規(guī)模及提高標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致投資成本越來越高。公司在吸取過去項目成本管理的教訓(xùn)基礎(chǔ)上，在項目進展的每一階段均組織造價控制專家，認(rèn)真仔細(xì)地分析和估算各階段投資成本，從而作出正確合理的投資決策和資金安排方案。

加強招投標(biāo)管理。招投標(biāo)是控制項目投資、質(zhì)量、進度及合同的一個重要環(huán)節(jié)。實施招標(biāo)、評標(biāo)兩條線分離的招投標(biāo)制度，施工招標(biāo)中，全部項目均實行工程量清單報價，在滿足質(zhì)量、工期要求的前提下，實行合理低價評價制和低價中標(biāo)制。

強化施工過程監(jiān)控。健全工程監(jiān)控機制，按照業(yè)主、監(jiān)理、施工各自的職能和作用構(gòu)建了工程的系統(tǒng)管理監(jiān)控機制。一是以項目業(yè)主為主的監(jiān)督協(xié)調(diào)機制；二是以監(jiān)理公司及業(yè)主代表為主的現(xiàn)場雙重監(jiān)管機制；三是以業(yè)主和項目開戶銀行為主的項目資金監(jiān)管機制。

實行工程保險和擔(dān)保制度。對所管理的政府投資項目無論是勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理，還是材料設(shè)備供應(yīng)等單位都實行了投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保制度，有效地保證了項目順利實施。

建立全員目標(biāo)責(zé)任制度。在工程項目管理上推行全員目標(biāo)責(zé)任制。通過目標(biāo)分解，明確每個項目在每一階段、每一環(huán)節(jié)應(yīng)達(dá)到的具體質(zhì)量、工期及投資子目標(biāo)，并層層落實到每一個具體員工，大大提高了建設(shè)項目管理的效率。

重視各方面意見的溝通。傳統(tǒng)自建自用方式雖有弊端，但建設(shè)過程中所需協(xié)調(diào)溝通的關(guān)系相對較少。而對于“投、建、管、用”分離的專業(yè)化集中管理模式來說，工程建設(shè)中所涉及的外部關(guān)系相對復(fù)雜?！痢脸墙òl(fā)展公司在項目實施管理過程中比較注重同各方面的溝通與協(xié)調(diào)，尤其是與使用單位在專業(yè)建議方面的溝通，確保了工程的順利進行。

三、存在的問題

雖然我們對政府投資公益性項目實施代建制的嘗試，在一定程度上解決了以往政府投資項目“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”不分的問題，實行了專業(yè)化組織實施、規(guī)范化實施管理，提高了工程建設(shè)管理整體水平，但在推行代建制的過程中，也還存在一些需要解決的問題。

一是項目使用管理單位和代理機構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利不夠明確。二是需要進一步明確政府部門對代建行為的監(jiān)管職責(zé)。特別是建設(shè)主管部門等政府部門如何對代建行為依法實施有效的監(jiān)管，以保證代理質(zhì)量和代理市場規(guī)范、有序、健康發(fā)展。三是代理費偏低，代理機構(gòu)缺乏內(nèi)在動力。四是代理機構(gòu)的總體素質(zhì)和水平不高。

四、下一步工作打算

（一）健全完善我市關(guān)于代建制的法規(guī)制度

通過制定完善代理辦法、標(biāo)準(zhǔn)的代理合同文本、代理招標(biāo)投標(biāo)辦法等，進一步明確項目使用管理單位和代理機構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利，明確代理機構(gòu)應(yīng)代理哪些工作，落實代理機構(gòu)在市場、質(zhì)量、安全方面的權(quán)利和責(zé)任，便于代理機構(gòu)更好地履行對投資、質(zhì)量、進度、安全的控制職責(zé)。

（二）進一步明確政府部門對代建行為的監(jiān)管

我們打算和計劃、財政、審計等部門一起深入研究，進一步明確各部門的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管方法、監(jiān)管程序，以便于在日常工作中加強對代建行為的監(jiān)督檢查。

（三）保證代理機構(gòu)的合理收費

積極建議有關(guān)部門對收費標(biāo)準(zhǔn)考慮調(diào)整，同時提倡在選擇代理機構(gòu)時，主要應(yīng)考察其項目管理的水平、公司的業(yè)績以及項目班子的構(gòu)成等，而不應(yīng)將費用高低作為選擇代理機構(gòu)的主要依據(jù)。

（四）提高代理機構(gòu)的總體素質(zhì)

一方面要加強對代理機構(gòu)和人員的教育，另一方面要實行嚴(yán)格的清出制度，對不合格的代理機構(gòu)和人員要堅決清除出代理市場。

（五）全面推行代建制

采取更加有效的措施，在區(qū)縣政府投資的公益性項目中，全面推行代建制。

第五篇：政府投資項目“代建制”模式研究

政府投資項目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項目建設(shè)的“代建制”管理模式，提出政府法定機構(gòu)“集中代建”是主導(dǎo)發(fā)展方向。首次引入政府法定機構(gòu)的概念，并對不同代建模式的風(fēng)險進行了比較研究，進一步明確政府投資項目“集中代建”的優(yōu)勢，以及今后需要解決的問題。

政府投資項目主要是指以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體，或者以政府財政擔(dān)保由國有控投企業(yè)出面貸款而成為投資主體興建的固定資產(chǎn)投資項目，這些項目主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性的公共建筑和相關(guān)設(shè)施上，關(guān)乎社會的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項目的“代建制”管理模式是上世紀(jì)九十年代，在廈門等城市試點后，才逐漸在全國十幾個省市推廣開來的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質(zhì)量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》出臺后，全國47個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有37個開始了代建制試點工作，并已取得了一定的成績，試點范圍正在逐步擴大。

然而不同的城市在推進政府項目代建制模式過程中，根據(jù)各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發(fā)展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發(fā)展方向。

一、政府法定機構(gòu)直接管理（“集中代建”），二、完全市場運作（市場化“企業(yè)代建”），三、國有投資公司下的企業(yè)代建模式（“企業(yè)代建”）。針對這三種“代建制”模式優(yōu)劣，國內(nèi)文獻各持觀點，莫衷一是。經(jīng)過多年的實踐和近幾年深入地研究、探索，并用經(jīng)濟學(xué)模型證明，政府法定機構(gòu)代建模式無疑是政府投資項目管理的主導(dǎo)模式，國有企業(yè)代建制模式是它的必要補充，并長期共存，相互競爭，共同發(fā)展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對政府按一定比例出資的建設(shè)項目，由政府建設(shè)行政主管部門設(shè)立專門機構(gòu)（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機構(gòu)通過公開招標(biāo)選擇有資格項目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)項目全壽命周期內(nèi)一定壽命段的建設(shè)管理，建成后，交付使用單位或管養(yǎng)部門的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對政府投資、或占一定比例的建設(shè)項目，項目投資中無政府資金的不在此范圍內(nèi)。該比例可以根據(jù)各地區(qū)、各部門實際情況來定。比如江蘇省規(guī)定：“總投資額1000萬元以上且使用省級財政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機關(guān)不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門機構(gòu)，該機構(gòu)可以是政府法定機構(gòu)（公務(wù)局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關(guān)系。

3.政府建設(shè)行政主管部門的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責(zé)的歸口管理，一改有些地方由發(fā)改委和財政部門的多頭管理。本文認(rèn)為發(fā)改委可以是“代建制”改革的倡導(dǎo)者和方案的制定者，實施過程的指導(dǎo)者和監(jiān)督者，財政部門可以是每一項具體業(yè)務(wù)的監(jiān)控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設(shè)行政主管部門管理有其長期固有的技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)人才配備優(yōu)勢。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項開始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實施段，根據(jù)業(yè)主的需要，其實就是政府部門對項目的要求不同而選擇不同的壽命段進行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養(yǎng)部門，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫(yī)院、校舍等的使用人；管養(yǎng)單位就是基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業(yè)養(yǎng)護單位。

代建制能使“投資、建設(shè)、使用、管理”分離，優(yōu)化社會資源和物化勞動的配置；代建制有利于提高科學(xué)決策水平，集中智慧。專家論證，專業(yè)化管理，充分發(fā)揚民主，聽取各方意見；代建制可以更好規(guī)范各參建單位的行為，用合同、標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范制約，更好地控制質(zhì)量、工期，合理控制投資，發(fā)揮項目效益。

二、政府法定機構(gòu)與代建制

政府法定機構(gòu)是指各級政府機關(guān)下設(shè)的受政府機構(gòu)委托行使一定行政職能的各類事業(yè)單位或參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機構(gòu)名稱不同，管轄內(nèi)容尚有差異，單位性質(zhì)也略有不同，我們將國內(nèi)的建筑公務(wù)局（署、處）、建管中心、公益性項目中心等機構(gòu)的共性抽象出來，統(tǒng)稱為適應(yīng)代建制管理成立的政府法定機構(gòu)。此類代政府行使行政專業(yè)職能的機構(gòu)，并非中國獨有，只是稱呼不同。性質(zhì)相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機構(gòu)這個概念引入就是要表明，經(jīng)過多年的研究證實，政府投資項目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個領(lǐng)域市場失靈是最為常見的。而且，設(shè)立這樣的法定機構(gòu)，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標(biāo)確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責(zé)任。避免了有些地方由發(fā)改委、財政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項目特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，是城市生命線，應(yīng)該有一個政府法定機構(gòu)來負(fù)責(zé)，這種性質(zhì)的單位一是人員穩(wěn)定、職能固定。二是由于其性質(zhì)決定了是政府的一個專門建設(shè)管理的執(zhí)行機構(gòu)，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責(zé)任。機構(gòu)穩(wěn)定的特點使得它對政府投資項目的質(zhì)量終身制不能免責(zé)，非常有利于全壽命期內(nèi)的管理和質(zhì)量追蹤。

政府法定機構(gòu)的發(fā)展模式，已經(jīng)從根本上將“投資、建設(shè)、管理、使用”進行了分離，回避了原來國有資產(chǎn)投資的自行建設(shè)弊端，也回避了指揮部制這種臨時機構(gòu)的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實踐和理論研究證實，重大政府投資項目，關(guān)系民生的實事項目，影響本地正常運營的公益項目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機構(gòu)進行直接代建，而一般性、非重要項目可以由法定機構(gòu)通過市場招標(biāo)形式委托有實力的代建公司實施，但是對政府投資的直接責(zé)任人仍然是法定機構(gòu)，不能免責(zé)，這就避免了代建公司由于不穩(wěn)定的問題而造成責(zé)任推諉，追溯無著落。

三、代建制模式發(fā)展的主導(dǎo)方向

按照市場方式選擇代建企業(yè)簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關(guān)系。這種形式下的代建企業(yè)性質(zhì)決定了追求利潤最大化。代建企業(yè)為政府投資項目節(jié)約資金，降低投入天生動力不足，與政府項目管理有目標(biāo)差異，而政府法定機構(gòu)與政府在項目管理目標(biāo)上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關(guān)系由于目標(biāo)上的差異，以及信息不對等必然存在兩個核心問題——逆向選擇和道德風(fēng)險。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據(jù)信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經(jīng)濟效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導(dǎo)致不合理的市場分配行為。

道德風(fēng)險（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時損害了委托人的利益，而且并不承擔(dān)由此造成的后果。道德風(fēng)險產(chǎn)生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標(biāo)差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機構(gòu)，代理人就是代理企業(yè)。

實際情況是代建企業(yè)大都追求利潤最大化，在這種目標(biāo)的驅(qū)使下，要期望它為政府把關(guān)是不合邏輯的，也只有政府法定機構(gòu)才能真正擔(dān)當(dāng)起政府投資項目的代建這一社會責(zé)任。

政府法定機構(gòu)管理項目是政府投資項目“代建制”模式發(fā)展的主導(dǎo)方向，它的優(yōu)勢在于以下幾個方面：

（一）由于它是一個政府行政機關(guān)下屬的一個常設(shè)單位，承擔(dān)投資項目管理，具有長期性、穩(wěn)定性和可追溯性。

（二）由于它是財政解決運營經(jīng)費的法定機構(gòu)，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經(jīng)濟利益和利潤追求，這是與代建項目管理公司的最大區(qū)別。

（三）代建制模式下政府法定機構(gòu)的存在使專業(yè)技術(shù)、管理人才相對穩(wěn)定，充分發(fā)揮機構(gòu)的人才集聚效應(yīng)。

（四）代建制模式下政府法定機構(gòu)非常有利于發(fā)揮公共協(xié)調(diào)和決策優(yōu)勢。

（五）代建制模式下政府法定機構(gòu)建立，有利于監(jiān)察執(zhí)法部門集中監(jiān)督，更好地防止權(quán)力尋租，抵制腐敗。

當(dāng)然，政府法定機構(gòu)模式為主導(dǎo)方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關(guān)的法律、政策法規(guī)、規(guī)章還不配套，還沒有一部關(guān)于政府投資項目的代建管理辦法；項目管理的市場還沒有完全培育，項目管理公司良莠不齊；政府法定機構(gòu)內(nèi)部如何創(chuàng)新機制，等等。

總之，我國“代建制”模式還是一個值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內(nèi)需和大部制改革之際，更需廣大建設(shè)管理者積極探索，深入實踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規(guī)使“代建制”管理模式健康發(fā)展。

（作者系蘇州市建設(shè)局副局長、高級工程師）