第一篇：政府投資項目代建制的法律問題（本站推薦）

政府投資項目代建制的法律問題

實施“代建制”的法律問題主要包括：代建制的含義、政府投資項目實行代建制的范圍、代建制組織管理、代建單位的資格條件及選擇、代建合同的性質(zhì)、代建合同三方的權(quán)利義務、代建項目組織實施程序、代建項目建設管理的監(jiān)督檢查等。

一、目前政府投資項目的管理模式、弊端及其成因

傳統(tǒng)的項目管理模式通常有以下幾種類型：

１、臨時性管理機構(gòu)。特點是建立工程項目指揮部，作為政府的項目業(yè)主，負責對項目的全過程管理。

２、專業(yè)性管理機構(gòu)。政府或事業(yè)單位成立項目管理部門或委托企業(yè)代行業(yè)主職責，對政府項目進行管理。

３、項目法人制度。這種方式是應國家發(fā)改委１９９６年通知的要求，一般在經(jīng)營性的基礎(chǔ)設施項目中實行。在項目策劃時根據(jù)項目內(nèi)容，指定相關(guān)政府部門利用已有或新建國有或國有控股公司承擔項目法人職責。這類法人既承擔項目建設管理職責，又承擔項目建成后的營運管理職責。

上述模式為當時體制下的政府項目管理作出了貢獻，但在實踐中弊端也日益顯露：

１、專業(yè)知識缺乏，工程隱患多

項目的領(lǐng)導人一般都由單位或行政的領(lǐng)導擔任，人員參差不齊，缺乏必要的法律、經(jīng)濟、合同等管理知識和管理經(jīng)驗。

２、機構(gòu)設置重復與人才浪費嚴重

大量組建臨時項目管理班子，一方面是機構(gòu)設置重復，另一方面是隨著項目完工而解體，或融入項目建成后的運營管理主體中，使得專業(yè)化的項目管理人才被浪費。

３、“三超”問題突出

傳統(tǒng)模式下，“超投資、超規(guī)模、超標準”原因，表面是專業(yè)管理經(jīng)驗不足，深層次的原因在于，項目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位都是“三超”受益者。

４、腐敗滋生蔓延

“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，無制約、不透明，在建設施工、材料設備采購等環(huán)節(jié)易出現(xiàn)腐敗。

二、代建制的概念、運作模式

政府投資項目“代建制”，就是指政府通過招標的方式，選擇具有獨立法人資格的專業(yè)項目管理公司（以下簡稱代建單位），代理建設單位負責有關(guān)工程項目建設的前期和實

施階段的工作（或提供咨詢服務）。嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。

代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。其工作性質(zhì)為工程建設管理和咨詢，其單位性質(zhì)是企業(yè)，其盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節(jié)約的投資中提成，其風險是承擔相應的管理、咨詢風險、不承擔具體的工程風險，類似于會計師事務所只承擔審計風險，不承擔企業(yè)做假帳所引發(fā)的全部風險。實踐中運作模式有：

１、政府專業(yè)代建公司模式

即由政府指定的項目管理公司，對指定項目實行代理建設，按企業(yè)經(jīng)營管理。優(yōu)點是政府意愿可以較好地實現(xiàn)。缺點是代建單位具有壟斷性，容易與使用單位串通，造成概算的不科學，并且由于缺乏競爭，管理力度和水平不能得到提高。

２、政府專業(yè)管理機構(gòu)模式

由政府成立代建管理機構(gòu)，按事業(yè)單位管理，對所有政府投資實行代理建設。優(yōu)點是方便協(xié)調(diào)建設中的各種問題，政府易于管理。缺點在于要新設機構(gòu)，并且政府管理機構(gòu)無法承擔超概算責任。

３、項目管理公司競爭代建模式

由政府設立準入條件，符合條件的均可參與項目代建的競爭，由政府通過招標擇優(yōu)選擇。優(yōu)點是引入競爭，避免指定做法的不科學、發(fā)生權(quán)力尋租，并可降低投資。缺點是政府主管部門必須具有較強的經(jīng)濟、法律、技術(shù)專業(yè)技術(shù)能力，方可與專業(yè)公司進行代建談判事宜，并避免代建公司的索賠和追加資金。

實行“代建制”的關(guān)鍵在于選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位、用合同管理代替行政管理。從性質(zhì)上講，代建單位是企業(yè)，如果是“鎖定”的行政隸屬關(guān)系，會激勵不足，約束不力。而如果缺乏公開競爭，代建單位具有壟斷性，同樣存在激勵和約束問題，并且容易產(chǎn)生腐敗尋租現(xiàn)象。因此，項目管理公司競爭代建模式是較優(yōu)的選擇。

三、代建制當事人各方之間的法律關(guān)系

投資方關(guān)注的是項目整體的投融資效率和效益，而代建單位則專注于項目建設實施工程的效率和效益，使用單位關(guān)注的是項目建成后的質(zhì)量、性能。投資方負責投融資，代建單位負責建設管理。為了實現(xiàn)責權(quán)利統(tǒng)一，從資產(chǎn)所有權(quán)來看，投資方具有資產(chǎn)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。實行代建制需要將投資方的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到代建人，即將資產(chǎn)的控制權(quán)從所有權(quán)中分離，即代建單位具有與勘察設計、施工承包商的依法招標投標、合同談判簽訂權(quán)等、付款控制權(quán)、關(guān)鍵（重要）設備、材料確定權(quán)、合同索賠權(quán)。當然為減少投資風險，投資部門應對上述代建人行為具有否決權(quán)，以維護政府的投資效益。代建制中三方各自的職責：

１、政府投資部門的權(quán)利義務

①審批審核

審批項目可行性研究報告，初步設計，審核設計規(guī)模標準預算。

②計劃督促

下達投資計劃、安排建設資金、按計劃及時撥付資金。

③稽查工程規(guī)模標準及實施過程中的重大變更和資金調(diào)整計劃，協(xié)調(diào)工程建設中的重大問題。

④依法監(jiān)督

對建設過程中項目管理公司依法監(jiān)督、查處違規(guī)現(xiàn)象。

２、項目管理公司的權(quán)利義務

①在政府委托的職責范圍內(nèi)對項目建設進行全方位、全權(quán)制、全責制的管理。

②在項目策劃、方案設計、前期準備、工程預算、施工單位的招標選定及材料設備的采購等整個建設過程中，對項目的投資、質(zhì)量和工期進行專業(yè)化控制與管理。

③負責對建設資金進行管理，保證建設資金控制專用，并接受政府有關(guān)部門的審查和監(jiān)督。

３、項目使用單位的權(quán)利義務

①提出功能要求

根據(jù)本單位的實際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項目建議書，在項目方案設計階段提出項目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關(guān)專業(yè)、技術(shù)對建筑物的具體要求和指標。

②協(xié)助配合并參與監(jiān)督

在完成項目立項后，及時向項目管理公司辦理前期工作移交手續(xù)并協(xié)助做好工程建設過程中涉及有關(guān)部門和單位的相關(guān)工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。在建設過程中提出意見和建議，并監(jiān)督代建單位的行為，參與工程驗收，負責接收竣工建筑物及其使用和維護。

四、代建制需要理順的幾個法律問題

１、代建制與項目法人責任制的關(guān)系

國家發(fā)改委１９９６年《關(guān)于在工程建設項目中實行項目法人責任制的暫行規(guī)定》要求，在經(jīng)營性的基礎(chǔ)設施項目中一般實行項目法人責任制的，項目法人是法律意義上的建設單位。因此，在具體工作關(guān)系上，代建單位、項目法人、投資公司（或政府有關(guān)部門）存在密切關(guān)系。

２、與基本建設的財務管理規(guī)定的“建設單位管理費”的關(guān)系

２００２年９月２７日，財政部下發(fā)的《基本建設財務管理規(guī)定》明確建設單位管

理費是階段性、局部性的費用，不包括從項目立項起至開工之日的前期工作的管理費用，不包含在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費。

項目代建費應包括代建單位在項目前期、建設準備、實施、驗收階段發(fā)生的成本、應交的稅費（如營業(yè)稅及附加、所得稅）和合理的利潤。因此代建費只是項目代建費的一個組成部分（大致相當于實施階段的成本），而不是全部。項目代建費確定的標準和方法可以：在代建單位招標過程中，明確要求投標單位在投標書中詳細列出費用明細及取費依據(jù)，并請評標專家就代建費作出專項評審。但要注意防止惡意競爭，低于成本中標現(xiàn)象。

３、項目代建階段宜界定為：從項目批復立項至保修期結(jié)束

按一般工程建設慣例，項目在竣工交付后，還有一年左右的保修期。如此安排，一方面便于施工合同的甲方（代建單位）和乙方（施工單位）完整地履行各自的權(quán)利和義務；另一方面，便于使用單位在代建單位的指導下，逐步熟悉并掌握建成項目的正確使用和管理要求。

代建階段不宜進一步細分。實際操作過程中，若將代建階段再細分為前期工作代建和實施代建，首先不便于代建單位的統(tǒng)籌規(guī)劃，在基本建設的規(guī)律的基礎(chǔ)上，最充分的發(fā)揮代建管理的作用。其次，不利于培育項目管理這個市場主體。一個完整的項目是從項目的前期研究一直到項目后評價。項目管理需要將價值工程理論和壽命周期成本理論的應用貫穿項目的始終。再次，不便于強化對政府投資的管理，難以追溯違約責任。

４、合同模式問題

投資主管部門、項目管理單位、項目實施單位（設計、施工、供貨單位）之間的合同模式有兩種。

在模式１中，政府部門直接和項目管理單位、項目實施單位簽訂合同。這種情況下，代建單位與實施單位只有管理關(guān)系，項目管理公司的合同費用一般按照項目總投資的百分比來計算。這種收費方式就無法使代建單位對整個項目的投資進行有效地控制。因此，最好約定：假如超出概算，則超出部分由項目管理公司承擔，假如比概算有節(jié)余，則項目管理單位可以在節(jié)余部分進行提成。

投資主管部門和代建單位簽訂委托－代理合同，項目單位再與其它施工單位（設計、施工、供貨）簽訂合同。這種情況下，項目管理單位與實施單位既有管理關(guān)系又有合同關(guān)系，比較有利于項目的管理。但代建單位容易以賺取合同差價為目的，并且，投資主管部門處于信息不對稱的一面。因此，投資主管部門在簽訂合同時，應明確所有建設的內(nèi)容，以有效地簽訂承包合同。

五、對代建制立法的幾點建議

１、提高代建制立法的位階

２、規(guī)定關(guān)于代建制的總的指導原則

３、對代建制的含義進行立法上的界定

４、建立“代建單位”資質(zhì)確認標準和主管機構(gòu)，明確其職責范圍，如確定代建制的行業(yè)范圍、負責全省范圍內(nèi)代建單位的統(tǒng)一管理。鑒于“代建制”的固有特征，建議該主管機構(gòu)由國家發(fā)改委會同建設廳等相關(guān)單位聯(lián)合設立

５、規(guī)定“代建制”運行的程序。從原則邁向制度構(gòu)建。

６、明確“代建合同”的法律性質(zhì)，明確共有的基本條款。完

第二篇：政府投資代建制項目涉及的法律問題

政府投資代建制項目涉及的法律問題

徐昭華

高楊

近年來，隨著建設體制改革的深入，在政府投資領(lǐng)域中實行工程項目管理代建制已越來越多，部分城市如北京、寧波、重慶、上海等已開展了這項工作，但目前相關(guān)法律、法規(guī)尚不健全，如國家計委（現(xiàn)為國家發(fā)展與改革委員會）于1996年出臺的《關(guān)于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》已無法滿足當前代建制新的特點與方式，財政部頒布的《財政部關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關(guān)問題的指導意見》也僅就政府投資類項目資金監(jiān)管進行了原則性規(guī)定，未就賬戶設立及款項劃撥進行明確規(guī)定，同時，各地也相繼出臺了相關(guān)地方政策，如2002年寧波出臺的《寧波市關(guān)于政府投資項目實行代建制的暫行規(guī)定》、2003年重慶出臺的《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》及北京出臺的《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》，因此，在國家一級的政府部門進一步完善相關(guān)制度并適時出臺統(tǒng)一的代建制管理法律規(guī)范的緊迫性與重要性已然突顯。

國家發(fā)展和改革委員會相關(guān)職能部門曾就政府投資類項目代建實踐中存在的問題及擬訂政府投資類項目代建制規(guī)范事宜召開了專題研討會，筆者有幸參與了該研討會并作了主題發(fā)言?，F(xiàn)就發(fā)言要點及主要觀點摘述如下，以示與同行研究探討：

筆者認為目前政府投資類項目代建制待須明確的主要問題包括：代建制的含義、政府投資項目代建制的范圍、代建制中各方的法律地位、代建單位資格條件與選擇、代建合同格式、各方當事人的權(quán)利義務、違約責任及代建項目的監(jiān)督管理等問題。

一、代建制的含義及淵源

筆者認為，所謂代建制是指由項目出資人委托有相應法律資質(zhì)的項目代建方對項目獨立地進行可行性研究、勘察、設計、監(jiān)理、施工、竣工驗收等全過程進行管理，并按照使用單位或出資人對建設項目工期和設計要求完成建設任務，直至項目竣工驗收并交付項目資產(chǎn)至出資人或出資人指定的使用人的項目建設管理模式。項目代建制度最早起源于美國的建設經(jīng)理制（CM制），其與目前常見的工程總承包、工程項目管理委托管理的最大區(qū)別在于代建單位具有項目建設階段的項目法人地位，擁有法人權(quán)利，并承擔相應的責任。鑒于項目代建一般需要通過公開招投標的方式選擇社會專業(yè)化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，故與傳統(tǒng)的CM制相比，更具有科學性和先進性。

二、政府投資項目代建制的實施模式及范圍

實踐中，政府投資類項目的實施模式主要有：

1、政府專業(yè)代建公司模式，即由政府指定的或政府成立的專業(yè)管理公司進行代建，代建資金由代建公司負責調(diào)配；該模式實質(zhì)為指定代建，政府實際對該公司的代建過程及資金調(diào)配未進行有效監(jiān)督，投資和建設資金管理權(quán)均由專業(yè)管理公司控制。

2、政府專業(yè)管理機構(gòu)模式，即由政府將工程分包其下設管理機構(gòu)進行代建，該模式并未有效地劃分政府與下設機構(gòu)之間的職責與關(guān)系，代建工程承發(fā)包均由政府或指定機構(gòu)獨立操作，容易造成權(quán)利濫用并滋生腐敗，3、項目管理公司競爭代建模式，此種模式較為普遍的運用于國家重點投資的大型工程項目的代建中，但由于國家宏觀法律、法規(guī)尚未建立健全，代建各方法律關(guān)系及法律地位并不清晰準確，由此引致各地對代建制的理解與實踐大相徑庭。

由此可見，上述幾種模式在展現(xiàn)各自優(yōu)勢的同時亦暴露出較多問題，解決工程代建中出現(xiàn)的各類問題不但需要國家相關(guān)政策支持，亦需要制度設計者、執(zhí)行者能夠著眼實際，制定符合項目個性化特點的高效管理模式。

實踐中，政府投資并實行代建制的項目主要集中為城市大型基礎(chǔ)與公用設施建設（如高速公路、橋梁、市政管道、城市軌道）、公益設施（如學校、醫(yī)院、游兒園）、大型公建（如奧運場館、大型體育場館）的建設。筆者認為，之所以集中于大型基礎(chǔ)及公用設施，是因為上述項目投資額較大，工程技術(shù)管理要求高，同時通過代建制可有效控制成本，杜絕腐敗，增加政府的監(jiān)管力度。但隨著相關(guān)監(jiān)管體制的不斷完善，代建制將逐步適用于政府投資的各類中小型項目中。

三、代建各方的法律地位

筆者認為，在代建制中，委托方（資金提供方）與受托方（代建方）實際構(gòu) 2 成委托法律關(guān)系，受托方依照委托方的要求在委托范圍和期限內(nèi)完成委托協(xié)議項下權(quán)利義務，委托方基于受托方之勞務成果給予受托方酬金。依據(jù)國家計委出臺的《關(guān)于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》中規(guī)定，在經(jīng)營性的基礎(chǔ)設施項目中一般實行項目法人責任制，筆者理解，此處的項目法人責任制，是指代建方作為獨立的法人履行代建職責，因疏于管理而引致的工程質(zhì)量瑕疵及由此造成的一切不利后果及責任均由代建方承擔，代建過程中，委托方和受托方應是平等的民事主體，在代建過程中，任何一方都應承擔對應的法律責任和權(quán)利義務，任何一方均不應以任何理由加重對方責任或減輕、免除已方責任。但實踐中，委托方通常為政府機構(gòu)，政府投資主管部門屬于行政法上的主體，這對作為民事法律主體的各方平等地履行代建協(xié)議項下的權(quán)利義務構(gòu)成現(xiàn)實障礙，筆者贊同某些學者提出的觀點，即在政府投資主管部門中設立具有獨立法人資格的代建項目管理中心，政府授權(quán)該中心作為委托人，專職組織代建項目招投標事宜，并與中標人簽署代建協(xié)議，履行委托人的權(quán)利義務，并承擔對應的法律責任，這里的法律責任應為民事法律責任，而非行政責任。

代建中，如使用單位與委托單位不一致，在充分保證代建單位行使項目法人權(quán)利的前提下使用單位可利用代建合同條款履行監(jiān)管職責，包括但不限于從項目立項、初步設計到工程總承包單位招投標，到結(jié)構(gòu)施工、材料設備選購及安裝、再到結(jié)構(gòu)工程、分項工程的竣工驗收，從財務帳冊的審計到工程竣工決算方面進行監(jiān)管并適時向代建單位提出建議和意見，但使用單位不得因此阻礙或妨礙代建單位履行代建權(quán)利義務。

四、代建單位應具備的基本條件

為廣泛融集社會各方參與，對于代建單位的資格，不宜做出過于嚴格的要求，但代建單位至少應具備：

1、具備適格的主體資格，即具有有效存續(xù)的法律主體人格，擁有簽約和履約的權(quán)利能力和行為能力。

2、具有一定的資質(zhì)等級。針對某個特定項目，可要求代建方至少擁有一至三項從業(yè)資格，并且上述資格應為該等行業(yè)中的最高或較高一級。

3、具有與代建項目工程建設規(guī)模相適應的組織機構(gòu)和項目管理體系，并且該等體系已經(jīng)過有效實施已得到了充分論證。

4、具有與代建項目工程建設規(guī)模和技術(shù)要求相適應的從業(yè)管理人員，并且上述人員與代建方存在正式的勞動合同關(guān)系。

五、代建協(xié)議格式及各方的權(quán)利義務

代建協(xié)議應具備統(tǒng)一的格式與條款要求，基本內(nèi)容包括鑒于條款、定義條款、通用條款與專屬條款在內(nèi)的幾大模塊，其中，通用條款應為委托方設計的格式條款，包括委托人的基本要求，委托代建范圍、時間及條件，協(xié)議雙方的基本權(quán)利義務，違約責任。而專屬條款內(nèi)容由雙方針對項目特點另行擬訂，并作為通用條款的解釋與補充，使之作為代建協(xié)議的有效組成部分。

依據(jù)筆者已從事的相關(guān)代建工程經(jīng)驗，筆者認為代建各方應承擔的基本權(quán)利義務包括：

代建方的基本義務：

1、工作勤勉、克盡職守義務。

2、項目資產(chǎn)的確定、無償使用與交接。

3、代建過程中的各項審批手續(xù)的辦理、工程質(zhì)量、功能、工期管理、成本控制義務。

4、對于項目涉及的合同簽訂、重大設計變更的協(xié)商、通報義務。代建方的基本權(quán)利：

1、對代建工程的全面組織、管理的權(quán)利；

2、修改設計方案、圖紙的權(quán)利，要求設計單位按照圖紙實施的權(quán)利。

3、在施工過程中對技術(shù)方案提出審查意見的權(quán)利。

4、對項目管理、施工、監(jiān)理人員全面組織，協(xié)調(diào)管理的權(quán)利。

5、批準發(fā)布開工、停工、復工，簽認實際開竣工日期的權(quán)利。

6、在已批準的成本目標范圍內(nèi)，進行款項支付的審核和簽認，同時報委托人審批、備案的權(quán)利。

7、變動、調(diào)整項目組織管理結(jié)構(gòu)和管理人員的權(quán)利。

8、收取代建管理酬金和獲得獎勵的權(quán)利。委托方的基本義務：

1、按時足額提供代建工程專項資金，包括項目建設初期的啟動資金和后續(xù)項目建設資金及委托方同意給付的其他專項資金。

2、為代建方協(xié)調(diào)工程建設所有的外部關(guān)系，提供工程建設條件。

3、就代建方的各項請求，及時給予答復；

4、給予代建方管理費用和額外獎勵的義務，其中，給予額外獎勵適用于代建方已將實際投資額控制在委托方要求的概算總額內(nèi)，并且按照委托方的要求完成的工程建設；

委托方的基本權(quán)利：

1、委托方對于代建項目工程規(guī)模、使用功能、建設標準、建設周期的重大變動具有審批權(quán)；

2、對于代建方正在進行的具體工作、工程進度及款項使用進行審查的權(quán)利； 使用方的基本權(quán)利義務：

1、就代建方的代建項目提出使用要求。使用單位應不遲于項目方案設計階段提出具體的使用條件及建筑物的功能的具體要求和技術(shù)指標。

2、在代建方代建過程中協(xié)助配合代建方工作并參與監(jiān)督代建單位的代建行為。

3、參與竣工驗收與代建方共同組織各分項工程及規(guī)劃設計的竣工驗收手續(xù)，協(xié)助代建方辦理資產(chǎn)交接手續(xù)。

六、代建項目履約保證金（履約保函）的扣劃與違約責任的承擔

鑒于代建項目投資主體單一，多為委托方（政府）直接投資，相比代建方而言，委托方的信用基礎(chǔ)與履約能力較強，而對于代建方而言，如期履約的擔保設定即顯得尤為重要，實踐中，有的委托方即對代建單位提出了高額的履約保證金，并制定了苛刻的履約保證金扣劃條件及資金補充機制。筆者認為，代建各方應在代建協(xié)議中就履約保證金的設定時間、金額、扣劃條件制定完善的適用程序與規(guī)則，在代建協(xié)議簽訂后，代建方向委托方提供生效的履約保證金（履約保函）作為代建合同生效條件。對于履約保證金的扣劃，筆者建議，在代建方行為確實已構(gòu)成違約并經(jīng)委托方正式函告后一段合理的時間內(nèi)仍未有效改正，且該違約行為是因代建方項目管理中自身過錯引致，則委托方有權(quán)扣劃履約保證金。

對于代建協(xié)議的違約責任，筆者建議在代建協(xié)議中予以明確并按照過錯責任原則承擔相應后果，對代建方而言，主要是工期延遲、超出委托方預先批準的項目概算總額的責任，委托方要求代建方賠償費用上限不應超過代建報酬總額。因不可抗力導致代建協(xié)議不能全部履行或協(xié)議終止的，代建方不承擔責任，但代建 5 方應在遭遇不可抗力時采取積極有效的補救措施減少由此造成的損失。

七、結(jié)語

政府投資項目通過代建制的形式進行，有利于提高項目工程管理水平，將項目進度、質(zhì)量、成本控制落到實處，利于優(yōu)化項目、遏止政府相關(guān)部門和人員的腐敗行為，由政府對項目代建單位之代建過程進行監(jiān)管，保證了監(jiān)管部門的監(jiān)管力度，同時，代建制作為一項新的制度安排，其對改善政府投資的效率意義重大，但也給我們提供了新的研究課題，即在此種情形下，如何合理地安排政府、代建單位及使用單位的權(quán)利義務，彌補和改進代建制存在的缺漏與不足，實現(xiàn)工程代建市場規(guī)范有序地發(fā)展。

第三篇：政府投資項目代建制

政府投資項目代建制

項目代建制最早起源于美國的建設經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設經(jīng)理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。

一、項目代建制概述 建設經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設計師和承包商，業(yè)主則對建設經(jīng)理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理，關(guān)鍵在于選擇建設經(jīng)理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經(jīng)驗和良好信譽，是一名優(yōu)秀建設經(jīng)理所必須具備的素質(zhì)?，F(xiàn)在所說的代建制則是指項目業(yè)主(使用單位)通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現(xiàn)代代建制都更具科學性和先進性。

二、與工程總承包和工程項目委托管理的區(qū)別

目前，發(fā)達國家工程總承包的主要方式有：

（1）設計-建造總承包

承包商負責工程項目的設計和建造，對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責；

（2）設計-采購-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現(xiàn)設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術(shù)服務；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔全部責任。

工程項目委托管理指工程項目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。項目管理企業(yè)不直接參與工程的建設，但協(xié)助業(yè)主進行工程管理，如在項目決策階段，為業(yè)主進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業(yè)主提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行等服務。

代建制與以上兩者的突出區(qū)別在于：代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權(quán)利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設資金的支配權(quán))，同時承擔相應的責任(包括投資保值責任)。而不論總承包商，還是項目管理企業(yè)都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔相應責任。因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

三、代建制與工程建設監(jiān)理的區(qū)別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設監(jiān)理的廣，一般既包括施工，也包括設計，甚至可行性研究。代建方在代建合同規(guī)定的項目管理范圍內(nèi)，作為代理人，全面對施工合同進行管理，其在管理中起主導作用，除工程項目的重大決策外，一般的管理工作和項目決策均由代建方進行。而工程項目業(yè)主僅派少量人員在工程現(xiàn)場，收集工程建設信息、對工程項目的實施進行跟蹤和監(jiān)督。

2、代建制與工程建設監(jiān)理的區(qū)別

工程建設監(jiān)理一般主要應用在施工階段。監(jiān)理工程師受業(yè)主委托，依據(jù)承發(fā)包合同對施工承包商進行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理僅作為業(yè)主管理的一種補充或輔助，或者說，施工階段業(yè)主方的管理仍以業(yè)主為主導，監(jiān)理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項目代建制的作用

1、項目決策更加科學深入

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為“三拍”項目，什么意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股?，F(xiàn)在，政府在上項目時與過去相比，已經(jīng)理性很多，不少項目在前期也開始進行可行性研究，但不可否認，仍有不少項目在決策時還是比較草率，不切實際、盲目攀比、跟風上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當一批項目所做的可行性研究報告實際上是“可批性”報告。同時，不少政府部門的領(lǐng)導喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠遠達不到質(zhì)量標準和實際要求，常常給項目建設帶來不便、埋下隱患。

實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設內(nèi)容、規(guī)模、標準及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現(xiàn)。同時，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當前因政府實施項目過多而產(chǎn)生的負債建設、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

2、項目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負責人一般由單位負責人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調(diào)的人員。有時候，盡管業(yè)主是最重要的角色，但管理團隊中連一個行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項目的管理必然是低水平的管理，并進而影響工作效率的優(yōu)化。同時，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產(chǎn)生不利影響。

代建制下，通過招標選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項目投資建設管理的咨詢機構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目建設管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個建設流

程。委托這樣的機構(gòu)代行業(yè)主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發(fā)揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項目控制得到真正落實

在現(xiàn)行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關(guān)系進入擠進項目的施工單位和材料設備供應商，使嚴格的質(zhì)量控制成為難以達到的目標；由于躍進式或趕超式發(fā)展的歷史情結(jié)，政府官員偏好于搶工期，以項目提前竣工作為進度控制的目標，而不顧是否科學合理。

代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質(zhì)量和進度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

4、競爭機制發(fā)揮充分作用

競爭是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優(yōu)化項目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環(huán)節(jié)的招標定標活動，代建單位在透明的環(huán)境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發(fā)生。

6、政府對項目的監(jiān)管更加規(guī)范有力

政府投資建設項目容易“超投資、超規(guī)模、超標準”，除了建設單位管理經(jīng)驗不足這個淺層因素外，關(guān)鍵是缺乏有效的投資約束機制。項目建設單位、施工單位及其他與項目有關(guān)的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門在項目立項時，會按照一些政策加以限定，但對少報多建、追加投資、超標裝修等建設過程中的問題，缺少有效的調(diào)控制約手段。

代建制將增強項目建設各方的責任意識。通過職責分工，項目建設各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關(guān)系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設要求后，其主要工作就是對代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為。

代建制有利于政府加強對投資項目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據(jù)國家政策審批項目的建設內(nèi)容、投資、規(guī)模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財政、審計、監(jiān)察等部門運用稽察、審計、監(jiān)察等手段，對項目進行強力有效的外部監(jiān)督。

五、代建項目組織實施程序

（1）使用單位提出項目需求，編制項目建議書，按規(guī)定程序報發(fā)展改革部門審批；

（2）發(fā)展改革部門批復項目建議書，并在項目建議書批復中確定該項目實行代建制，明確具體代建方式；

（3）發(fā)展改革部門委托具有相應資質(zhì)的社會招標代理機構(gòu)，按照國家和地方有關(guān)規(guī)定，通過招標確定具備條件的前期工作代理單位，發(fā)展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國家和地方有關(guān)規(guī)定，對項目勘察、設計進行公開招投標，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達到國家有關(guān)規(guī)定，如果報審的初步設計概算投資超過可行性研究報告批準估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過批準面積一定比例（如5%），需修改初步設計或重新編制可行性研究報告，并按規(guī)定程序報原審批部門審批；

（5）發(fā)展改革部門會同規(guī)劃、建設等部門，對政府投資代建項目的初步設計及概算投資進行審核批復；

（6）發(fā)展改革部門委托具有相應資質(zhì)的招標代理機構(gòu)，依據(jù)批準的項目初步設計及概算投資編制招標文件，并組織建設實施代建單位的招投標；

（7）發(fā)展改革部門與建設實施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，建設實施代建單位按照合同約定在建設實施階段代行使用單位職責，《項目代建合同》生效前，建設實施代建單位應提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據(jù)項目行業(yè)特點，在項目招標文件中確定；

（8）建設實施代建單位按照國家和地方有關(guān)規(guī)定，對項目施工、監(jiān)理和重要設備材料采購進行公開招標，并嚴格按照批準的建設規(guī)模、建設內(nèi)容、建設標準和概算投資，進行施工組織管理，嚴格控制項目預算，確保工程質(zhì)量，按期交付使用，嚴禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協(xié)議隨意變更建設規(guī)模、建設標準、建設內(nèi)容和總投資額，因技術(shù)、水文、地質(zhì)等原因必須進行設計變更的，應由建設實施代建單位提出，經(jīng)監(jiān)理和使用單位同意，報發(fā)展改革部門審批后，再按有關(guān)程序規(guī)定向其它相關(guān)管理部門報審；

（9）政府投資代建制項目建成后，必須按國家有關(guān)規(guī)定和《項目代建合同》約定進行嚴格的竣工驗收，辦理政府投資財務決算審批手續(xù)，工程驗收合格后，方可交付使用。

六、項目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業(yè)主”，由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實質(zhì)，是委托代建單位對項目工程建設施工進行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標方式簽訂建設工程承包、監(jiān)理、設備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當事人”；項目投資資金的管理權(quán)仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業(yè)主”）的手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點一：相當于政府投資主管部門自己作為建設單位“包攬”項目工程建設，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質(zhì)：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設施工進行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標方式簽訂建設工程承包、監(jiān)理、設備采購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”；投資和資金的管理權(quán)掌握在使用單位手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和實現(xiàn)公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權(quán)仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現(xiàn)行投資體制進行任何改革。項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設施工進行有效監(jiān)督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”?！叭酱ê贤?，除規(guī)定代建單位的權(quán)利、義務和責任外，還明確規(guī)定政府主管部門“的權(quán)限和義務：對代建單位（受托人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)；提供建設資金的義務。

“使用單位”的權(quán)利和義務：對代建單位（代理人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，對所建設完成的工程和采購設備的所有權(quán)；協(xié)助義務、自籌資金供給義務。

優(yōu)點：可以發(fā)揮三方當事人的積極性，實現(xiàn)三方當事人的相互制約?？梢苑乐构补こ陶袠酥械母瘮⌒袨椋瑢崿F(xiàn)對公共工程建設施工和項目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計劃的執(zhí)行，實現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設領(lǐng)域腐敗問題，2006年以來，廣東推行代建制，并在全國成立了首個專業(yè)的管理機構(gòu)——廣東省代建項目管理局，有效隔離了代建管理機構(gòu)和使用單位的公務人員與設計、施工等單位的直接利益關(guān)聯(lián)。（《人民日報 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資的非經(jīng)營性項目，按照建設（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標方式選定專業(yè)工程項目管理單位（代建人），委托其進行項目建設，建成竣工驗收后移交給建設（使用）單位的項目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。有關(guān)行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當前在政府投資建設的公益性項目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設，這種方式被稱為“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓，沒有二次經(jīng)驗”，致使投資失控、工期拖延、質(zhì)量不保等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如項目使用單位經(jīng)常為了使用功能的增加而隨意更改設計，再向政府申請追加投資，結(jié)果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設項目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國務院正式批準了《關(guān)于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點之一就是將在全國范圍內(nèi)推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應資質(zhì)的項目管理公司，作為項目建設期的法人，負責項目建設的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權(quán)力，這便意味著權(quán)力從該環(huán)節(jié)的退出，可以說從根本上杜絕了“首長工程”的后路。

“代建制”這個解決建筑領(lǐng)域長治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于實際操作過程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個招投標政府不參與，而是由代建方實施招投標，避免權(quán)力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚嵤┯行ПO(jiān)督。三是以制度規(guī)范“代建制”運行，盡快制定《政府投資項目代建制管理辦法》，編制《政府投資項目代建合同示范文本》，規(guī)范以“代建制”形式進行管理的投資項目各方利益主體的行為，以實現(xiàn) “政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負其責”的目標。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權(quán)力、利益隔離

第四篇：政府投資項目“代建制”模式研究

政府投資項目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項目建設的“代建制”管理模式，提出政府法定機構(gòu)“集中代建”是主導發(fā)展方向。首次引入政府法定機構(gòu)的概念，并對不同代建模式的風險進行了比較研究，進一步明確政府投資項目“集中代建”的優(yōu)勢，以及今后需要解決的問題。

政府投資項目主要是指以政府財政基本建設資金為投資主體，或者以政府財政擔保由國有控投企業(yè)出面貸款而成為投資主體興建的固定資產(chǎn)投資項目，這些項目主要集中在基礎(chǔ)設施建設和公益性的公共建筑和相關(guān)設施上，關(guān)乎社會的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項目的“代建制”管理模式是上世紀九十年代，在廈門等城市試點后，才逐漸在全國十幾個省市推廣開來的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質(zhì)量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》出臺后，全國47個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有37個開始了代建制試點工作，并已取得了一定的成績，試點范圍正在逐步擴大。

然而不同的城市在推進政府項目代建制模式過程中，根據(jù)各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發(fā)展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發(fā)展方向。

一、政府法定機構(gòu)直接管理（“集中代建”），二、完全市場運作（市場化“企業(yè)代建”），三、國有投資公司下的企業(yè)代建模式（“企業(yè)代建”）。針對這三種“代建制”模式優(yōu)劣，國內(nèi)文獻各持觀點，莫衷一是。經(jīng)過多年的實踐和近幾年深入地研究、探索，并用經(jīng)濟學模型證明，政府法定機構(gòu)代建模式無疑是政府投資項目管理的主導模式，國有企業(yè)代建制模式是它的必要補充，并長期共存，相互競爭，共同發(fā)展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對政府按一定比例出資的建設項目，由政府建設行政主管部門設立專門機構(gòu)（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機構(gòu)通過公開招標選擇有資格項目管理單位（代建單位），負責項目全壽命周期內(nèi)一定壽命段的建設管理，建成后，交付使用單位或管養(yǎng)部門的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對政府投資、或占一定比例的建設項目，項目投資中無政府資金的不在此范圍內(nèi)。該比例可以根據(jù)各地區(qū)、各部門實際情況來定。比如江蘇省規(guī)定：“總投資額1000萬元以上且使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機關(guān)不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門機構(gòu)，該機構(gòu)可以是政府法定機構(gòu)（公務局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關(guān)系。

3.政府建設行政主管部門的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責的歸口管理，一改有些地方由發(fā)改委和財政部門的多頭管理。本文認為發(fā)改委可以是“代建制”改革的倡導者和方案的制定者，實施過程的指導者和監(jiān)督者，財政部門可以是每一項具體業(yè)務的監(jiān)控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設行政主管部門管理有其長期固有的技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)人才配備優(yōu)勢。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項開始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實施段，根據(jù)業(yè)主的需要，其實就是政府部門對項目的要求不同而選擇不同的壽命段進行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養(yǎng)部門，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫(yī)院、校舍等的使用人；管養(yǎng)單位就是基礎(chǔ)設施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業(yè)養(yǎng)護單位。

代建制能使“投資、建設、使用、管理”分離，優(yōu)化社會資源和物化勞動的配置；代建制有利于提高科學決策水平，集中智慧。專家論證，專業(yè)化管理，充分發(fā)揚民主，聽取各方意見；代建制可以更好規(guī)范各參建單位的行為，用合同、標準、行業(yè)規(guī)范制約，更好地控制質(zhì)量、工期，合理控制投資，發(fā)揮項目效益。

二、政府法定機構(gòu)與代建制

政府法定機構(gòu)是指各級政府機關(guān)下設的受政府機構(gòu)委托行使一定行政職能的各類事業(yè)單位或參照公務員管理的事業(yè)單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機構(gòu)名稱不同，管轄內(nèi)容尚有差異，單位性質(zhì)也略有不同，我們將國內(nèi)的建筑公務局（署、處）、建管中心、公益性項目中心等機構(gòu)的共性抽象出來，統(tǒng)稱為適應代建制管理成立的政府法定機構(gòu)。此類代政府行使行政專業(yè)職能的機構(gòu)，并非中國獨有，只是稱呼不同。性質(zhì)相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機構(gòu)這個概念引入就是要表明，經(jīng)過多年的研究證實，政府投資項目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個領(lǐng)域市場失靈是最為常見的。而且，設立這樣的法定機構(gòu)，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責任。避免了有些地方由發(fā)改委、財政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項目特別是城市基礎(chǔ)設施建設項目，是城市生命線，應該有一個政府法定機構(gòu)來負責，這種性質(zhì)的單位一是人員穩(wěn)定、職能固定。二是由于其性質(zhì)決定了是政府的一個專門建設管理的執(zhí)行機構(gòu)，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責任。機構(gòu)穩(wěn)定的特點使得它對政府投資項目的質(zhì)量終身制不能免責，非常有利于全壽命期內(nèi)的管理和質(zhì)量追蹤。

政府法定機構(gòu)的發(fā)展模式，已經(jīng)從根本上將“投資、建設、管理、使用”進行了分離，回避了原來國有資產(chǎn)投資的自行建設弊端，也回避了指揮部制這種臨時機構(gòu)的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實踐和理論研究證實，重大政府投資項目，關(guān)系民生的實事項目，影響本地正常運營的公益項目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機構(gòu)進行直接代建，而一般性、非重要項目可以由法定機構(gòu)通過市場招標形式委托有實力的代建公司實施，但是對政府投資的直接責任人仍然是法定機構(gòu)，不能免責，這就避免了代建公司由于不穩(wěn)定的問題而造成責任推諉，追溯無著落。

三、代建制模式發(fā)展的主導方向

按照市場方式選擇代建企業(yè)簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關(guān)系。這種形式下的代建企業(yè)性質(zhì)決定了追求利潤最大化。代建企業(yè)為政府投資項目節(jié)約資金，降低投入天生動力不足，與政府項目管理有目標差異，而政府法定機構(gòu)與政府在項目管理目標上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關(guān)系由于目標上的差異，以及信息不對等必然存在兩個核心問題——逆向選擇和道德風險。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據(jù)信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經(jīng)濟效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導致不合理的市場分配行為。

道德風險（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時損害了委托人的利益，而且并不承擔由此造成的后果。道德風險產(chǎn)生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機構(gòu)，代理人就是代理企業(yè)。

實際情況是代建企業(yè)大都追求利潤最大化，在這種目標的驅(qū)使下，要期望它為政府把關(guān)是不合邏輯的，也只有政府法定機構(gòu)才能真正擔當起政府投資項目的代建這一社會責任。

政府法定機構(gòu)管理項目是政府投資項目“代建制”模式發(fā)展的主導方向，它的優(yōu)勢在于以下幾個方面：

（一）由于它是一個政府行政機關(guān)下屬的一個常設單位，承擔投資項目管理，具有長期性、穩(wěn)定性和可追溯性。

（二）由于它是財政解決運營經(jīng)費的法定機構(gòu)，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經(jīng)濟利益和利潤追求，這是與代建項目管理公司的最大區(qū)別。

（三）代建制模式下政府法定機構(gòu)的存在使專業(yè)技術(shù)、管理人才相對穩(wěn)定，充分發(fā)揮機構(gòu)的人才集聚效應。

（四）代建制模式下政府法定機構(gòu)非常有利于發(fā)揮公共協(xié)調(diào)和決策優(yōu)勢。

（五）代建制模式下政府法定機構(gòu)建立，有利于監(jiān)察執(zhí)法部門集中監(jiān)督，更好地防止權(quán)力尋租，抵制腐敗。

當然，政府法定機構(gòu)模式為主導方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關(guān)的法律、政策法規(guī)、規(guī)章還不配套，還沒有一部關(guān)于政府投資項目的代建管理辦法；項目管理的市場還沒有完全培育，項目管理公司良莠不齊；政府法定機構(gòu)內(nèi)部如何創(chuàng)新機制，等等。

總之，我國“代建制”模式還是一個值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內(nèi)需和大部制改革之際，更需廣大建設管理者積極探索，深入實踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規(guī)使“代建制”管理模式健康發(fā)展。

（作者系蘇州市建設局副局長、高級工程師）

第五篇：政府投資項目代建制的發(fā)展趨勢

政府投資項目“代建制”的發(fā)展趨勢

隨著我國投資體制改革的深入，政府投資項目的建設管理模式正由“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。改變長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式實行“財政投資，政府管理”的單一模式，通過推行政府投資項目“代建制”的管理模式，實現(xiàn)政府投資項目專業(yè)化建設管理，并最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

據(jù)了解，近年以來，全國各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門等地方均已開始了“代建制”的試點。筆者通過對各地試點情況和實踐經(jīng)驗的比較分析，認為主要可以歸納為上海模式、重慶模式和深圳模式三種。從目前各地的實踐經(jīng)驗來看，上海模式和重慶模式是比較成功的。深圳模式雖然也取得了可喜的成績，但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務局統(tǒng)管了所有的代建項目，權(quán)力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項目計劃不能完成的現(xiàn)象。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式，不通過招投標，統(tǒng)一由工務局代建，實質(zhì)上是既沒有被代理單位，又沒有代建單位。上海模式和重慶模式是值得借鑒和推廣的“代建制”模式。

“代建制”與“交鑰匙”總承包的區(qū)別

“代建制”與“交鑰匙”總承包這兩種在國際上廣泛運用的現(xiàn)代項目管理模式有著很大區(qū)別。

項目“代建制”最早起源于美國的建設經(jīng)理制ＣＭ制。ＣＭ制是業(yè)主委托一稱為建設經(jīng)理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設計師和承包商，業(yè)主則對建設經(jīng)理的一切行為負責。采用ＣＭ制進行項目管理，關(guān)鍵在于選擇建設經(jīng)理。

現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應資質(zhì)的項目代建人對項目招投標和勘察、設計、施工、監(jiān)理等建設全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設管理行為。而政府投資項目“代建制”，則是指政府投資項目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應資質(zhì)的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其它企業(yè)，代理投資人或建設單位組織和管理項目的建設。

工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行竣工驗收等實行全過程或若干階段的承包。其中，“交鑰匙”總承包即設計一采購一施工總承包，簡稱ＥＰＣ要求總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現(xiàn)設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術(shù)服務。

顯然，“代建制”與“交鑰匙”總承包方式不能混為一談?！按ㄖ啤笔菍ㄔO管理費用的承包，代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權(quán)利包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設資金的支配權(quán)，同時承擔相應的責任包括投資保值責任。而總承包是對工程造價的整體承包，總承包商不具備項目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔相應責任，因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

“代建制”模式的完善與推廣

通過綜合分析研究上海模式和重慶模式，筆者認為，在“代建制”模式中應該存在五大主體：政府、業(yè)主／投資方、代建單位、設計和施工承建商、使用單位／運營單位。這五大主體之間的關(guān)系是：政府成立投資公司作為項目業(yè)主／投資方，政府主管部門負責對建設項目和建設市場進行監(jiān)管；業(yè)主／投資方按照招商合同負責選擇代建單位，并對建設項目進行融資和按照合同撥付建設款項，接受財政部門審核；代建單位按照與業(yè)主簽定的合同負責項目的建設管理，并接受政府和業(yè)主／投資方的監(jiān)管；設計和施工承建商按照合同負責進行項目的設計與施工，并接受代建單位的管理；使用單位或運營單位最終使用或運營竣工后的項目，并在使用或運用過程中接受政府和業(yè)主／投資方監(jiān)管。

在整個操作過程中，代建單位、設計和施工承建商和運營單位一般都需要通過市場公開招投標確定。代建單位的培育是“代建制”推行的關(guān)鍵，相關(guān)法律法規(guī)的制定是“代建制”實施的基礎(chǔ)，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會全面開放建設代理市場，培育代建主體，制定規(guī)章制度，完善代理合同，加強政府監(jiān)督，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過公平競爭的方式參與政府投資工程代建，是深化“代建制”改革與推廣的必然選

擇。“代建制”是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會分工的擴大以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，項目實施的專業(yè)化要求，技術(shù)含量日益增加而逐漸被世界發(fā)達國家廣泛應用的一種工程建設項目實施管理方式，是以專業(yè)的項目管理公司代替政府龐大的臨時管理組織。它使項目管理技術(shù)、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進；政府不用組織相應的管理機構(gòu)，能夠有效地防止公務員隊伍膨脹；通過市場的方式轉(zhuǎn)移項目建設費用超支的風險。政府不介入具體的經(jīng)濟活動，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運行秩序，又可有效地杜絕公務人員產(chǎn)生腐敗。因此，實行項目法人制、推廣項目“代建制”是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是政府投資項目建設管理體制改革的必然趨勢。