第一篇：對政府投資項目實行“代建制”的思考

1、“代建制”的含義及發(fā)展現(xiàn)狀

近年來隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設管理模式已由投、建、管和用多位一體的模式，逐漸向投、建、管和用職能分離的模式轉化。國內一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對政府投資項目試點推行“代建制”，成效顯著，而且已取得了不少的成功經(jīng)驗。通過“代建制”，實現(xiàn)專業(yè)化建設管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創(chuàng)新。

結合各地試點的成功經(jīng)驗，國務院于 2004-07-16 發(fā)布了《關于投資體制改革的決定》，明確“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”,“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經(jīng)營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。2004-11-16 建設部又出臺了規(guī)范性文件《建設工程項目管理試行辦法》，使得“代建制”這一特定的項目管理模式的具體操作有了一定的規(guī)范依據(jù)。

“代建制”是對我國政府投資的建設項目管理模式進行市場化改革的重要舉措?！按ㄖ啤焙小按ā焙汀爸贫取彪p重含義，代建是指投資人將建設項目委托給專業(yè)化工程項目管理公司代為建設直至交付使用。制是指制度，規(guī)定在政府投資的公益性建設項目中采用這種項目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項目總承包與項目管理，但我國的“代建制”中還包括了制度的內涵，是結合國情的一項政府管理創(chuàng)新。由政府選擇有資質的項目管理公司，作為項目代建人，全權負責項目建設全過程的組織管理，促使政府投資工程的投資、建設、管理和使用職能分離，通過專業(yè)化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。隨著政府投資領域改革的不斷深化，在政府投資的建設項目中實行代建制的體制和時機日趨成熟，可以預見，代建制即將進入一個高速發(fā)展階段。

2、推行“代建制”的意義

長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實行財政投資，政府管理的單一模式，即建設、監(jiān)管和使用多位一體的模式，該模式發(fā)揮了一定作用，但也存在著諸多弊端。一是一些政府部門既負責投資審批監(jiān)管建筑市場，又直接組織工程項目的建設實施，存在著政企不分、責任不明、監(jiān)管不力和效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗。二是一些政府投資工程由臨時組建的基建班子負責組織實施，部分單位缺乏建設所需的工程管理、技術人員，不具備與項目管理相關的專業(yè)技術、經(jīng)驗和水平，項目結束機構即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費。三是政府投資工程由建設單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責任與利益分離，使用單位受自身利益的驅動，極易造成爭項目、爭資金，導致釣魚工程和超規(guī)模、超標準、超預算、拖延工期，甚至因資金缺口出現(xiàn)而拖欠工程款等現(xiàn)象的產生。四是政府投資工程各自組織建設，難以實施有效監(jiān)督，難以及時糾正建設過程中的違法違規(guī)問題，也不能適應市場化改革的需要。[!--empirenews.page--] 實施代建制后，代建單位的作為項目建設階段管理主體，可以充分發(fā)揮其社會化、職業(yè)化、商業(yè)化的優(yōu)勢，給項目建設帶來益處。概括起來看以下作用：

（1）可使項目決策更加科學合理。使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規(guī)定的相關深度要求，更重要的是必須滿足項目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規(guī)模、標準及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現(xiàn)。同時，政府需根據(jù)合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為，從而可改變當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

（2）可提高項目管理水平和工作效率。通過招標選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項目投資建設管理的咨詢機構，它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目建設管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個建設流程。委托這樣的機構代行業(yè)主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發(fā)揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協(xié)調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率；使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

（3）可使項目控制得到真正落實。代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求。在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動；代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

（4）可充分發(fā)揮市場競爭機制的作用。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，將會盡其所能，以合理的報價提供優(yōu)質的技術方案、服務和產品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優(yōu)化項目的作用。

（5）有利于遏制腐敗。代建制的實行將打破現(xiàn)行政府投資體制中投資、建設、管理和使用四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約；使用單位不再具體介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環(huán)節(jié)的招標定標活動，代建單位在公開、公平、公正的環(huán)境下進行招標和定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（6）政府對項目的監(jiān)管更加規(guī)范有力：代建制下政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據(jù)國家政策審批項目的建設內容、投資、規(guī)模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃。財政部門將政府資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位。發(fā)展改革、財政、審計、監(jiān)察等部門運用審計、監(jiān)察等手段，對項目進行強力有效的外部監(jiān)督。

實踐證明，作為對政府投資工程建設組織實施方式進行體制創(chuàng)新和流程再造而推行的代建制，是整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、遏制腐敗、提高投資效益的重要措施，是轉變政府職能的客觀要求，是控制建設規(guī)模、建設工期和建設投資的行之有效的管理方法，將能夠真正形成依靠市場配置資源、遵循市場規(guī)則、輔之行政手段的市場化政府建設項目的管理體系。[!--empirenews.page--]

3、推廣“代建制”的建議

任何一項制度與創(chuàng)新都不可能是包治百病的靈丹妙藥，代建制也一樣。隨著代建制的不斷推廣，一些問題也逐漸出現(xiàn)，值得進一步思考和研究，需要認真對待。

（1）目前一些政府部門、代建單位、施工單位、監(jiān)理單位以及各相關行業(yè)主管部門對代建制的理解觀念不

一、思想認識程度不同。有的歡迎并支持，有的觀望，有的懷疑，有的甚至暗中抵制。因此，首先要轉變觀念，從思想上認識到推廣代建制是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是政府投資體制改革進一步深化的必然趨勢。同時，要大力做好宣傳與教育工作，使得項目參與各方能了解熟悉代建制，支持代建制，并按代建制的要求正確對待與處理項目建設過程中出現(xiàn)問題。

（2）實行代建制的關鍵在于用公開競爭機制選擇具有專業(yè)素質的項目代建單位，用經(jīng)濟合同來約束項目代建單位執(zhí)行合同約定的代建任務，享受應有的權利。同時，也承擔相應的義務。然而有些地方出現(xiàn)了項目代建單位的選擇并不是嚴格按照公開招投標的方式產生，有的地方將所有代建項目交由一個或少數(shù)幾個代建單位提供代建服務，產生新的壟斷，甚至于個別并不具備項目代建資格的單位成為了項目代建人，這些都從一定程度上影響了項目的建設效果，帶來較大的負面影響。因此，應首先把好項目代建單位的選擇關，讓真正有能力的代建單位成為項目代建市場的主力軍。

（3）關于代建制的切入時機，比較適宜的是在項目建議書上報前或有關部門審批后就介入并開展工作，越早越好。因為項目前期的可行性研究、規(guī)劃咨詢、土地征用、設計方案比選等階段往往對項目總體效果好壞與否起著關鍵性的作用。而現(xiàn)在不少項目都是到了建設實施階段項目代建單位才介入，使得項目代建單位的優(yōu)勢不能充分發(fā)揮，影響項目的總體控制效果。因此，項目代建單位最好是在項目前期階段就介入，實施項目建設的全過程管理。實踐過程中也可以將項目前期階段和建設實施階段分別由兩個不同的代建單位進行管理，以充分發(fā)揮不同的代建單位的特點和優(yōu)勢。

（4）有關代建制的法律法規(guī)還有待健全。在推行代建制的實踐過程中項目代建人履行職責的法律環(huán)境尚不健全，也就是說，在國家基本建設程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無法得到各級政府和建設相關管理、備案部門，如規(guī)劃、建委、環(huán)保、消防、質監(jiān)等方面的認可，實際操作過程中遇到很多困難，雖然各方面已經(jīng)給予了一些變通的處理方式，但實際上仍必須是使用人（即傳統(tǒng)上的建設方）出面進行各項手續(xù)辦理。當前的代建合同上約定的權力往往也會出現(xiàn)超越了國家法律法規(guī)所能給予的這一問題。各級政府應盡快出臺明確項目代建人在國家基本建設程序中作為建設方地位的法律性文件，對

一些與之相配套的法律法規(guī)也應盡快完善。

（5）代建制不是遏制腐敗的萬能藥，實行了代建制也并不等于腐敗現(xiàn)象就會消失。雖然代建制是一個好體制，但如果實踐當中走了樣，照樣會出現(xiàn)腐敗。因此，要抓住兩個關鍵，一是政府在做法上要真正實現(xiàn)改變，整個招投標政府不參與，而是由代建人實施招投標，使政府權力從招投標環(huán)節(jié)中退出，避免權力尋租的空間。二是政府同代建單位簽署的各種合同條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠對代建單位實施有效監(jiān)督，從而避免代建人的違法或違規(guī)。[!--empirenews.page--] 為了使得代建制能更健康的發(fā)展，還面臨著加快培養(yǎng)現(xiàn)代項目管理人才、加快培育高素質的項目代建單位、制定合理的代建收費標準、避免項目代建單位惡性競爭等一些問題，需要有關的政府職能部門、項目管理企業(yè)和建設工程管理從業(yè)人員等社會各方面的共同努力，不斷探索。

4、結束語

相信隨著社會各界對代建制的不斷熟悉和了解，隨著代建制的不斷發(fā)展和完善，代建制必將會更加深入人心，在我國政府投資項目管理中發(fā)揮出更大的作用。

參考文獻：

[1] 陳向維。關于北京市政府投資項目代建管理存在的問題和改革意見[OL].中國公路網(wǎng), 2004.[2] 錢家澤。

第二篇：政府投資項目代建制

政府投資項目代建制

項目代建制最早起源于美國的建設經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設經(jīng)理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。

一、項目代建制概述 建設經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務范圍內以業(yè)主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業(yè)主則對建設經(jīng)理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經(jīng)理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經(jīng)驗和良好信譽，是一名優(yōu)秀建設經(jīng)理所必須具備的素質。現(xiàn)在所說的代建制則是指項目業(yè)主(使用單位)通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現(xiàn)代代建制都更具科學性和先進性。

二、與工程總承包和工程項目委托管理的區(qū)別

目前，發(fā)達國家工程總承包的主要方式有：

（1）設計-建造總承包

承包商負責工程項目的設計和建造，對工程質量、安全、工期、造價全面負責；

（2）設計-采購-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現(xiàn)設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔全部責任。

工程項目委托管理指工程項目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。項目管理企業(yè)不直接參與工程的建設，但協(xié)助業(yè)主進行工程管理，如在項目決策階段，為業(yè)主進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業(yè)主提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行等服務。

代建制與以上兩者的突出區(qū)別在于：代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設資金的支配權)，同時承擔相應的責任(包括投資保值責任)。而不論總承包商，還是項目管理企業(yè)都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任。因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

三、代建制與工程建設監(jiān)理的區(qū)別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設監(jiān)理的廣，一般既包括施工，也包括設計，甚至可行性研究。代建方在代建合同規(guī)定的項目管理范圍內，作為代理人，全面對施工合同進行管理，其在管理中起主導作用，除工程項目的重大決策外，一般的管理工作和項目決策均由代建方進行。而工程項目業(yè)主僅派少量人員在工程現(xiàn)場，收集工程建設信息、對工程項目的實施進行跟蹤和監(jiān)督。

2、代建制與工程建設監(jiān)理的區(qū)別

工程建設監(jiān)理一般主要應用在施工階段。監(jiān)理工程師受業(yè)主委托，依據(jù)承發(fā)包合同對施工承包商進行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理僅作為業(yè)主管理的一種補充或輔助，或者說，施工階段業(yè)主方的管理仍以業(yè)主為主導，監(jiān)理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項目代建制的作用

1、項目決策更加科學深入

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為“三拍”項目，什么意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股。現(xiàn)在，政府在上項目時與過去相比，已經(jīng)理性很多，不少項目在前期也開始進行可行性研究，但不可否認，仍有不少項目在決策時還是比較草率，不切實際、盲目攀比、跟風上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當一批項目所做的可行性研究報告實際上是“可批性”報告。同時，不少政府部門的領導喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠遠達不到質量標準和實際要求，常常給項目建設帶來不便、埋下隱患。

實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規(guī)模、標準及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現(xiàn)。同時，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

2、項目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負責人一般由單位負責人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調的人員。有時候，盡管業(yè)主是最重要的角色，但管理團隊中連一個行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項目的管理必然是低水平的管理，并進而影響工作效率的優(yōu)化。同時，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產生不利影響。

代建制下，通過招標選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項目投資建設管理的咨詢機構。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目建設管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個建設流

程。委托這樣的機構代行業(yè)主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發(fā)揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協(xié)調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項目控制得到真正落實

在現(xiàn)行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關系進入擠進項目的施工單位和材料設備供應商，使嚴格的質量控制成為難以達到的目標；由于躍進式或趕超式發(fā)展的歷史情結，政府官員偏好于搶工期，以項目提前竣工作為進度控制的目標，而不顧是否科學合理。

代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

4、競爭機制發(fā)揮充分作用

競爭是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優(yōu)的技術方案、服務和產品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優(yōu)化項目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環(huán)節(jié)的招標定標活動，代建單位在透明的環(huán)境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發(fā)生。

6、政府對項目的監(jiān)管更加規(guī)范有力

政府投資建設項目容易“超投資、超規(guī)模、超標準”，除了建設單位管理經(jīng)驗不足這個淺層因素外，關鍵是缺乏有效的投資約束機制。項目建設單位、施工單位及其他與項目有關的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門在項目立項時，會按照一些政策加以限定，但對少報多建、追加投資、超標裝修等建設過程中的問題，缺少有效的調控制約手段。

代建制將增強項目建設各方的責任意識。通過職責分工，項目建設各方之間產生互相監(jiān)督工作的關系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設要求后，其主要工作就是對代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為。

代建制有利于政府加強對投資項目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據(jù)國家政策審批項目的建設內容、投資、規(guī)模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財政、審計、監(jiān)察等部門運用稽察、審計、監(jiān)察等手段，對項目進行強力有效的外部監(jiān)督。

五、代建項目組織實施程序

（1）使用單位提出項目需求，編制項目建議書，按規(guī)定程序報發(fā)展改革部門審批；

（2）發(fā)展改革部門批復項目建議書，并在項目建議書批復中確定該項目實行代建制，明確具體代建方式；

（3）發(fā)展改革部門委托具有相應資質的社會招標代理機構，按照國家和地方有關規(guī)定，通過招標確定具備條件的前期工作代理單位，發(fā)展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國家和地方有關規(guī)定，對項目勘察、設計進行公開招投標，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達到國家有關規(guī)定，如果報審的初步設計概算投資超過可行性研究報告批準估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過批準面積一定比例（如5%），需修改初步設計或重新編制可行性研究報告，并按規(guī)定程序報原審批部門審批；

（5）發(fā)展改革部門會同規(guī)劃、建設等部門，對政府投資代建項目的初步設計及概算投資進行審核批復；

（6）發(fā)展改革部門委托具有相應資質的招標代理機構，依據(jù)批準的項目初步設計及概算投資編制招標文件，并組織建設實施代建單位的招投標；

（7）發(fā)展改革部門與建設實施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，建設實施代建單位按照合同約定在建設實施階段代行使用單位職責，《項目代建合同》生效前，建設實施代建單位應提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據(jù)項目行業(yè)特點，在項目招標文件中確定；

（8）建設實施代建單位按照國家和地方有關規(guī)定，對項目施工、監(jiān)理和重要設備材料采購進行公開招標，并嚴格按照批準的建設規(guī)模、建設內容、建設標準和概算投資，進行施工組織管理，嚴格控制項目預算，確保工程質量，按期交付使用，嚴禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協(xié)議隨意變更建設規(guī)模、建設標準、建設內容和總投資額，因技術、水文、地質等原因必須進行設計變更的，應由建設實施代建單位提出，經(jīng)監(jiān)理和使用單位同意，報發(fā)展改革部門審批后，再按有關程序規(guī)定向其它相關管理部門報審；

（9）政府投資代建制項目建成后，必須按國家有關規(guī)定和《項目代建合同》約定進行嚴格的竣工驗收，辦理政府投資財務決算審批手續(xù)，工程驗收合格后，方可交付使用。

六、項目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業(yè)主”，由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實質，是委托代建單位對項目工程建設施工進行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標方式簽訂建設工程承包、監(jiān)理、設備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當事人”；項目投資資金的管理權仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業(yè)主”）的手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點一：相當于政府投資主管部門自己作為建設單位“包攬”項目工程建設，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設施工進行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標方式簽訂建設工程承包、監(jiān)理、設備采購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”；投資和資金的管理權掌握在使用單位手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和實現(xiàn)公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現(xiàn)行投資體制進行任何改革。項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設施工進行有效監(jiān)督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”?！叭酱ê贤?，除規(guī)定代建單位的權利、義務和責任外，還明確規(guī)定政府主管部門“的權限和義務：對代建單位（受托人）的監(jiān)督權、知情權；提供建設資金的義務。

“使用單位”的權利和義務：對代建單位（代理人）的監(jiān)督權、知情權，對所建設完成的工程和采購設備的所有權；協(xié)助義務、自籌資金供給義務。

優(yōu)點：可以發(fā)揮三方當事人的積極性，實現(xiàn)三方當事人的相互制約。可以防止公共工程招標中的腐敗行為，實現(xiàn)對公共工程建設施工和項目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質量和投資計劃的執(zhí)行，實現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設領域腐敗問題，2006年以來，廣東推行代建制，并在全國成立了首個專業(yè)的管理機構——廣東省代建項目管理局，有效隔離了代建管理機構和使用單位的公務人員與設計、施工等單位的直接利益關聯(lián)。（《人民日報 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資的非經(jīng)營性項目，按照建設（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標方式選定專業(yè)工程項目管理單位（代建人），委托其進行項目建設，建成竣工驗收后移交給建設（使用）單位的項目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當前在政府投資建設的公益性項目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設，這種方式被稱為“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓，沒有二次經(jīng)驗”，致使投資失控、工期拖延、質量不保等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如項目使用單位經(jīng)常為了使用功能的增加而隨意更改設計，再向政府申請追加投資，結果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設項目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點之一就是將在全國范圍內推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，轉變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應資質的項目管理公司，作為項目建設期的法人，負責項目建設的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權力，這便意味著權力從該環(huán)節(jié)的退出，可以說從根本上杜絕了“首長工程”的后路。

“代建制”這個解決建筑領域長治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發(fā)揮作用，關鍵在于實際操作過程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個招投標政府不參與，而是由代建方實施招投標，避免權力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠對代建單位實施有效監(jiān)督。三是以制度規(guī)范“代建制”運行，盡快制定《政府投資項目代建制管理辦法》，編制《政府投資項目代建合同示范文本》，規(guī)范以“代建制”形式進行管理的投資項目各方利益主體的行為，以實現(xiàn) “政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負其責”的目標。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權力、利益隔離

第三篇：政府投資項目代建制問題探索與思考

政府投資項目代建制問題探索與思考

廣東省發(fā)改委 陳奕

《國務院關于投資體制改革的決定》提出：對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位；增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機制。項目代建制已在全國各地試行并逐步全面鋪開。但是項目代建制作為政府投資項目建設的一種新管理模式，國家和地方政府仍需要加快這方面的法律、政策和措施配套，建立和完善項目代建制的有效管理機制，為全面推行代建制度實施創(chuàng)造條件。筆者針對全國推行代建制和廣東近年試行代建制的實踐，就這方面問題進行了積極探索思考。

一、推行項目代建制意義

長期以來，在非經(jīng)營項目投資領域，政府基本是投資主體，有關單位和部門代行政府職能實施建設管理。由于這些建設單位缺乏專業(yè)力量和管理能力，又要從事與自己能力不相適應的專業(yè)管理工作，往往造成不能有效控制工期、質量和投資，造成不必要損失。轉變政府投資項目建設管理模式，推行項目代建制，改變以往使用單位自建自管素質低、投資失控、工期拖延、出現(xiàn)質量事故的低效率建管模式，逐步向建設管理專業(yè)化過渡，是保證工程質量、加快建設周期、提高投資效益的有效措施。其意義在于：一是有利于政府職能轉變，使得職能部門可以集中精力做好政府應該做的事情；二是由具有專業(yè)知識和管理能力的代建單位來建設實施，按照項目工期和設計要求完成建設任務，較大程度降低工程風險概率，保證工程質量和有效控制工程投資；三是通過推行項目代建制度，可以整合社會建設資源和提高代建單位的綜合素質，有利于逐步形成市場經(jīng)濟條件下的有效建設競爭機制和建設市場秩序。

二、推行項目代建制的影響因素

項目代建制是我國建設工程管理體制改革的新生事物，正處于不斷完善的初期階段，尚存在很多制約因素，對代建制推行實施產生較大影響。

1、基建管理程序不協(xié)調

按照現(xiàn)行基建管理程序，項目經(jīng)審批立項和審核初設投資概算后，就下達投資計劃安排建設。從投資控制角度講，代建制要求項目土建和二次裝修一次設計完成，使用單位必須具體地列出項目使用功能要求清單，盡量減少和避免建設過程中發(fā)生設計變更，項目設計要求達到一定深度和精度，才能有效地控制工程投資。因此，按照現(xiàn)行基建程序審批的工程概算作為控制投資，就顯得深度和精度不相適應。所以，實行代建制的項目基建管理程序要作必要調整，以適應代建制要求。

2、報建管理機制不適應

雖然粵府〔2006〕12號文出臺省屬非經(jīng)營性項目代建管理辦法，而且省級項目代建也剛起步，與其相應的政策措施尚未配套到位，代建項目報建仍然執(zhí)行項目所在地城規(guī)部門規(guī)定的原有報建管理辦法，仍要求使用單位出面報建，代建報建工作效率相當?shù)?，又使得代建合同時間無法控制，項目報建管理機制極其不適應。

3、代建風險轉移未解決

按照傳統(tǒng)建設管理模式，國家法律賦予建設單位具有建設責任和義務，發(fā)生突破工程概算，往往由政府承擔工程風險并追加投資，項目建設過程出現(xiàn)問題，要追究單位領導責任。項目實行代建制后，可能發(fā)生的各種風險都要由代建單位來承擔。從法律角度講，代建制是民事委托關系還是行政委托關系，目前法律尚沒有明確規(guī)定。實行代建制的本來目的是希望建設單位從非專業(yè)領域工作中擺脫出來，不必承擔其無力承擔的專業(yè)責任和義務，而實際上，代建制并沒有因為進行了民事委托而將所有風險都轉移給代建單位。目前我國試行代建制項目，代建服務收費標準一般為總概算的1.5～3%，相當于建設單位管理費水平，代建費實際相當于代建代管服務費，有限的代建服務收費決定了代建單位不愿意也不可能承擔更多責任風險，當代建行為法律關系不清時，經(jīng)常會發(fā)生雙方扯皮糾紛和責任推卸。在推行代建制初期階段，政府主管部門、使用單位和代建單位三方合作期望，可能存在著不同程度矛盾、甚至意向相違背。

4、行業(yè)管理體制不適應

長期以來我國工程建設管理實行條塊分割管理體制，勘察、規(guī)劃、設計、監(jiān)理、咨詢、施工、質監(jiān)等相對獨立的行業(yè)管理體制，而代建制要求代建承包單位應具備綜合建管資質。目前國內建管企業(yè)很難獨立承擔項目建設全過程代建代管任務，只好走施工階段總承包代建或臨時聯(lián)合承擔代建的路子。由于行業(yè)單位職能和管理體制不適應，要全面推行建設全過程代建制尚需要較長適應過程，甚至短時間內難以形有效代建市場競爭格局。

5、征地拆遷難度將更大

按現(xiàn)行建設管理體制，政府投資領域項目管理中，土地征用和房屋拆遷工作往往要靠政府強有力行政推動，采取必要行政措施給予配合來完成，在某些意義上講，體現(xiàn)的是政府行為。而實行代建制后，征地拆遷工作必然是由代建單位去完成，由于缺少了必要行政手段支持，征地拆遷工作難度將加大，征地概算投資將更加難以得到有效控制。

6、代建單位素質待提高

就項目建設全過程承包代建來講，要求代建單位本身必須同時具備勘察、設計、施工、監(jiān)理、咨詢、質監(jiān)、管理等資質、人才和組織管理能力。雖然近年來，我國的設計、科研、施工和咨詢等單位都不同程度地拓展業(yè)務，開展專業(yè)橫向合作和橫向發(fā)展，有的單位也同時具備二三個資質資格，但是由于長期體制分割和專業(yè)分工等原因，代建單位難以做到同時具備建設全過程代建管理能力，要真正實行代建市場競爭，還需代建單位進行資源整合，提高綜合代建代管能力和業(yè)務素質，特別是一專多能的復合型人才培養(yǎng)是當務之急和必然要求。

7、抵御風險能力待提高

目前，國內建管單位除國有大型企業(yè)外，中小型民營建設企業(yè)（如：咨詢公司）經(jīng)濟實力并不雄厚，其抵御工程風險能力都非常有限，當工程建設風險變成現(xiàn)實時，可能風險最終還是由政府來承擔，從而也就失去了代建制的本來意義。因此，如何增強代建單位抗風險能力，建立和完善政府投資項目風險管理機制，是代建制推行實施的又一急需解決問題。

8、部分行業(yè)推行有阻力

對于交通、能源、水利等專業(yè)性較強的行業(yè)，由于長期項目建設管理過程中，充分發(fā)揮本行業(yè)技術專長，已形成一整套比較成熟和行之有效的管理模式和管理辦法，而且項目實施過程中能較準確地把握行業(yè)技術規(guī)程規(guī)范，確保項目技術安全。但是，推行項目代建制后，行業(yè)主管部門就很難直接參與項目實施中的技術決策和指導；特別是當工程地質、水文情況出現(xiàn)重大變化時，重大技術方案變更在所難免，作為行業(yè)主管部門如何介入其中，存在著種種思想顧慮，普遍強調行業(yè)特殊性，對推行代建制存在不同程度抵觸情緒。在專業(yè)技術性較強的行業(yè)如何推行項目代建制，是一個值得探索研究的重要課題。

9、有待調動代建機構積極性

從全國項目代建制推行實踐情況看，影響代建機構積極性有兩個方面：一是代建服務收費比國家新出臺的監(jiān)理收費標準還要低，而代建服務付出的人力、物力、財力、協(xié)調難度和管理成本都會比監(jiān)理工作還要多，從成本和收益方面講，項目代建對比工程監(jiān)理有點劃不來；二是現(xiàn)有代建單位規(guī)模都不大，每個代建項目都要繳交代建項目造價10%以上的資金保函，代建機構資金壓力相當大，一般代建機構能同時承擔不了幾個項目。由于代建收益不高，承擔的經(jīng)濟風險又大，再加上代建資金保函壓力大，是造成現(xiàn)行代建市場中代建企業(yè)積極性不高的主要原因。

三、項目代建管理模式探討

國際上發(fā)達國家在建設項目管理方面，其先進和成熟做法通常采取“從項目規(guī)劃、勘探設計、施工建設、竣工試運行到項目使用移交”全過程代建代管的合同總承包模式，充分體現(xiàn)項目建設管理的社會化和專業(yè)化水平。我國推行項目代建制度，學習世界先進管理方法，對建設項目管理體制和管理辦法進行重大改革，是政府投資項目優(yōu)化管理、逐步與世界接軌的重要舉措和新的嘗試。

從我國各地代建制試點情況看，由于長期形成的管理體制，代建單位基本都不具備實施建設全過程合同總承包的代建代管條件，僅僅是采取“施工階段合同總承包代建”模式（如象廣東推行項目代建總承包模式），再進行設計、施工、設備采購等專業(yè)分包的代建管理模式，這是我國國情所決定的。我國現(xiàn)階段實行施工階段總承包代建制，比較符合國情，廣東省級項目代建推行的模式，是我國推行代建制模式中一種相對較好的代建管理模式。但是推行建設全過程總承包代建制仍是將來努力的方向。

就我國目前推行項目代建制模式來講，總體上有三種：一是“建設全過程總承包代建”的廣義代建制；二是“施工階段總承包代建”的狹義代建制；三是“代替基建辦代建管理”的代管代建制。其中：第一種模式是真正意義上的代建制；而第二、第三種其實是半代建制模式，因為項目規(guī)劃設計和項目報批等前期工作還要項目業(yè)主單位承擔完成，建管過程還要使用單位不同程度地參與。國家要求推行真正意義的廣義代建制，而目前只能暫時執(zhí)行狹義的半代建制。所以說，我國推行項目代建制還需要一個漫長的漸進過程。對于建設項目代建制行政管理，全國各地做法不盡相同。政府投資項目代建管理體現(xiàn)政府行為，要設立政府專門代建行政管理部門實行統(tǒng)一管理，這個代建制行政管理部門或機構最好是行政部門或賦予行政職能的事業(yè)單位。建議從目前我國國情出發(fā)，宜把黨政機關辦公用房、住宅和市政建設項目作為代建制先行試點，待條件成熟后，再將所有政府投資項目有序地全面推行代建制。

四、代建行政管理模式探討

從全國各地政府采取得代建行政管理模式看，新成立的代建局或代建辦作為政府出資代理人，對政府投資項目進行代建管理。目前，全國有兩種管理模式：一種是代建管理部門規(guī)模相當龐大，統(tǒng)一代行使用單位的建設管理職責，對政府投資非經(jīng)營性項目進行統(tǒng)一代建，另一種時代建管理部門規(guī)模比較簡約，如廣東省成立行政職能相對獨立的代建局，代建管理機構僅作為政府出資代理人，通過招標選擇代建機構代行原使用單位的建管職責，代建行政職能部門僅負責項目代建的代建招標和建設協(xié)調工作。從兩種代建行政管理模式實踐效果看，后一種模式比較先進，它具有較小行政代建管理團隊、代建風險分散的諸多優(yōu)點，是目前我國比較先進的一種代建行政管理模式之一。

五、建議措施與對策

政府投資項目實行代建制，是我國市場經(jīng)濟條件下改革開放的發(fā)展趨勢和必然結果。但是由于我國現(xiàn)行建設管理體制原因，要想全面推行項目建設代建制度，筆者認為我們還要進行艱苦的探索實踐和總結摸索，還要做大量工作，采取必要法律、政策和措施，不斷加以完善。

1、確立代建制法律地位。目前，國家已明確推行政府投資項目代建制度，全國各地都在進行試點實踐。因此，國家有必要盡快制定相關法律，確立代建制的法律地位，明確項目建設各方法律責任、行政責任和民事責任。

2、完善代建管理法規(guī)。中央和地方要在出臺《政府投資項目代建制管理辦法》基礎上，加快配套完善相應法律和行政管理政策規(guī)定，明確政府代建行政主管部門職責和代建制管理方式，引導代建單位資源重組整合，完善代建市場機制和風險管理機制，為逐步形成代建市場良性競爭創(chuàng)造條件。

3、代建項目行政管理。按照現(xiàn)行基本建設管理程序和部門職能分工，政府要進一步明確政府投資項目代建行政主管部門的職能和權限，代表政府作為出資人依法履行代建管理職責，進一步規(guī)范政府投資項目代建管理行為。

4、規(guī)范項目報建行為。政府有必要加快出臺代建項目報建的相關政策措施，消除代建項目報建各種管理障礙，進一步規(guī)范代建項目報建和審批行為，確保代建制健康推行。

5、合理確定工程投資。投資控制是代建制核心問題，合理確定代建項目工程投資是項目代建成敗的關鍵。如何才能做到科學合理確定代建項目工程投資？依筆者之見，一是要打破常規(guī)，更新觀念，轉變思維方式，改變傳統(tǒng)基本建設程序管理方式，要求所有實行代建制項目報批的設計深度和精度必須達到施工詳圖階段的規(guī)范要求；二是項目代建總投資宜按施工圖預算控制；三是充分考慮物價波動對投資的時間因素影響，預留一定物價波動影響預備費；四是項目設計方案必須做到充分優(yōu)化比選，使用單位盡可能提供明確詳細的使用功能項目清單，盡量避免設計漏項造成較大設計變更；五是合理確定工程基本預備費；六是基本預備費和物價影響預備費不宜進入代建承包總價，只能留作代建行政主管和財政主管部門部門調控掌握。

6、項目代建投資控制。投資控制是項目推行代建制的首要任務。對于建設全過程總承包代建項目來講，投資控制貫穿于項目決策、勘察設計和建設施工的建設全過程。施工階段總承包代建項目，投資控制則主要體現(xiàn)在施工圖設計和施工過程中。如果項目投資是以批準概算為總控制，那么施工圖必須嚴格按照“限額設計”，施工圖預算絕對不能突破批準概算。限額設計是將批準初設方案和概算進行單項工程量控制和投資層層分解，不允許再增加建設項目和較大設計方案變更。施工階段投資控制主要是代建單位在施工管理過程中的規(guī)范管理問題，是代建單位專業(yè)化管理水平的集中體現(xiàn)。此外，項目使用單位在施工階段合理和不合理的各種要求，也是代建投資控制的難點問題，必須在代建承包合同中加以明確，避免造成代建行政主管部門、代建管理單位和使用單位之間的不必要扯皮現(xiàn)象發(fā)生。

7、項目代建單位選擇。根據(jù)國家規(guī)定，政府投資項目代建單位必須實行公開招標擇優(yōu)確定。從目前國情出發(fā)，項目代建單位選擇宜分步推行。首先，在代建試點初期階段，可以選擇若干個基本具備代建資質條件的單位進行考察，經(jīng)綜合評價后確定代理單位；其次，經(jīng)試點取得管理經(jīng)驗后，采取邀請招標方式，經(jīng)議標或評標確定代建單位；在代建市場競爭機制基本完善具備市場競爭條件后，再全面推行公開招標，通過評標確定代建單位。

8、代建工程合同管理。國家和地方政府有關主管部門必須盡快出臺代建制合同范本，以規(guī)范政府投資代建制項目的合同管理。在國家未統(tǒng)一頒布代建制工程合同范本之前，代建制項目合同管理要注意周全考慮合同約束條款，特別是要明確各方工程風險責任，以免出現(xiàn)風險現(xiàn)實時造成不必要扯皮、推委或推卸責任現(xiàn)象發(fā)生。

9、建立代建評價體系。建立科學合理的代建評價體系，是政府投資項目代建制基礎工作。代建評價體系應包括代建單位能力評價和項目代建效果評價兩部分，前者作為代建單位選擇標準或者市場準入標準，后者作為項目代建效果評估和政策制定依據(jù)。

代建單位能力評價主要包括技術能力、管理能力和抵御風險能力等方面。技術能力是基礎，管理能力是關鍵，抵御風險能力是保證，三者相互依存、同等重要，其中一方面能力薄弱都可能難以確保項目代建成功。

10、代建單位資料庫建設。政府投資項目推行代建制，對潛在代建單位建立規(guī)范的資料庫，對其技術能力、管理能力和抵御風險能力進行動態(tài)管理。同時建立代建單位目錄庫，通過嚴格資質年審確保代建單位資格質量，為直接在代建單位目錄中搖珠確定代建單位名單、簡化工作程序、節(jié)省項目代建行政管理成本創(chuàng)造條件。

11、建立工程保險機制。從我國國情出發(fā)，政府投資項目所有代建風險全部由代建單位來獨立承擔，顯然不合理也不切合實際。理由是：

一、現(xiàn)階段國內代建單位抵御風險能力低，二、代建服務收費和風險賠償?shù)臋嘁婧拓熑尾粚Φ龋?、影響工程風險外部干擾因素多，風險難以預測。因此，建議相關部門在項目代建制度推行的同時，進一步研究項目代建工程保險的可能性和可行性，逐步建立和完善代建項目工程保險機制，科學推進代建制度健康發(fā)展。

12、項目代建激勵機制。目前國內項目代建收費為批準概算的1.5～3%，相當于工程建設管理費水平，對于代建單位承擔的風險責任來講，顯得不夠合理，“責、權、利”三者不統(tǒng)一，而且代建服務費取費還比工程監(jiān)理收費標準低。因此，建議有關部門盡快研究合理確定項目代建服務取費標準，在保證工程質量、工期，有效控制工程造價的前提下，建立和完善各種代建激勵機制，明確投資控制的獎罰標準，給予代建單位適度合理利潤空間，充分發(fā)揮和保護代建單位積極性。

13、對于項目代建行政管理，各地可以根據(jù)實際情況，靈活采取不同管理模式，暫時實行“統(tǒng)一管理、按行業(yè)實施”的原則，采取漸進式有計劃地分步推進，省、市、縣政府直屬單位建設項目先統(tǒng)一實施，專業(yè)技術性強行業(yè)暫按分行業(yè)實施，進一步研究省代建行政管理部門以委托方式，委托代建的可行性，或留待通過試行取得經(jīng)驗條件成熟后，再實行集中統(tǒng)一管理，全面推行代建制。

14、鑒于目前代建機構普遍認為一次保函占代建投資10%，一個代建機構不能同時承擔多個代建項目的實際，有關部門應加快研究以“勘測、設計、施工”聯(lián)合體的方式進行招標代建的可能性和合理性，或者允許專業(yè)分包再收取保函的做法，將代建管理資金保函壓力分散承擔，以利于代建企業(yè)同時多承擔項目代建任務創(chuàng)造條件。

由于筆者水平有限，綜上見解謬誤在所難免，敬請有識之士給予批評指正。

第四篇：政府投資項目“代建制”模式研究

政府投資項目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項目建設的“代建制”管理模式，提出政府法定機構“集中代建”是主導發(fā)展方向。首次引入政府法定機構的概念，并對不同代建模式的風險進行了比較研究，進一步明確政府投資項目“集中代建”的優(yōu)勢，以及今后需要解決的問題。

政府投資項目主要是指以政府財政基本建設資金為投資主體，或者以政府財政擔保由國有控投企業(yè)出面貸款而成為投資主體興建的固定資產投資項目，這些項目主要集中在基礎設施建設和公益性的公共建筑和相關設施上，關乎社會的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項目的“代建制”管理模式是上世紀九十年代，在廈門等城市試點后，才逐漸在全國十幾個省市推廣開來的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國務院關于投資體制改革的決定》出臺后，全國47個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有37個開始了代建制試點工作，并已取得了一定的成績，試點范圍正在逐步擴大。

然而不同的城市在推進政府項目代建制模式過程中，根據(jù)各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發(fā)展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發(fā)展方向。

一、政府法定機構直接管理（“集中代建”），二、完全市場運作（市場化“企業(yè)代建”），三、國有投資公司下的企業(yè)代建模式（“企業(yè)代建”）。針對這三種“代建制”模式優(yōu)劣，國內文獻各持觀點，莫衷一是。經(jīng)過多年的實踐和近幾年深入地研究、探索，并用經(jīng)濟學模型證明，政府法定機構代建模式無疑是政府投資項目管理的主導模式，國有企業(yè)代建制模式是它的必要補充，并長期共存，相互競爭，共同發(fā)展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對政府按一定比例出資的建設項目，由政府建設行政主管部門設立專門機構（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機構通過公開招標選擇有資格項目管理單位（代建單位），負責項目全壽命周期內一定壽命段的建設管理，建成后，交付使用單位或管養(yǎng)部門的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對政府投資、或占一定比例的建設項目，項目投資中無政府資金的不在此范圍內。該比例可以根據(jù)各地區(qū)、各部門實際情況來定。比如江蘇省規(guī)定：“總投資額1000萬元以上且使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機關不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門機構，該機構可以是政府法定機構（公務局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關系。

3.政府建設行政主管部門的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責的歸口管理，一改有些地方由發(fā)改委和財政部門的多頭管理。本文認為發(fā)改委可以是“代建制”改革的倡導者和方案的制定者，實施過程的指導者和監(jiān)督者，財政部門可以是每一項具體業(yè)務的監(jiān)控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設行政主管部門管理有其長期固有的技術優(yōu)勢和專業(yè)人才配備優(yōu)勢。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項開始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實施段，根據(jù)業(yè)主的需要，其實就是政府部門對項目的要求不同而選擇不同的壽命段進行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養(yǎng)部門，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫(yī)院、校舍等的使用人；管養(yǎng)單位就是基礎設施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業(yè)養(yǎng)護單位。

代建制能使“投資、建設、使用、管理”分離，優(yōu)化社會資源和物化勞動的配置；代建制有利于提高科學決策水平，集中智慧。專家論證，專業(yè)化管理，充分發(fā)揚民主，聽取各方意見；代建制可以更好規(guī)范各參建單位的行為，用合同、標準、行業(yè)規(guī)范制約，更好地控制質量、工期，合理控制投資，發(fā)揮項目效益。

二、政府法定機構與代建制

政府法定機構是指各級政府機關下設的受政府機構委托行使一定行政職能的各類事業(yè)單位或參照公務員管理的事業(yè)單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機構名稱不同，管轄內容尚有差異，單位性質也略有不同，我們將國內的建筑公務局（署、處）、建管中心、公益性項目中心等機構的共性抽象出來，統(tǒng)稱為適應代建制管理成立的政府法定機構。此類代政府行使行政專業(yè)職能的機構，并非中國獨有，只是稱呼不同。性質相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機構這個概念引入就是要表明，經(jīng)過多年的研究證實，政府投資項目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個領域市場失靈是最為常見的。而且，設立這樣的法定機構，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責任。避免了有些地方由發(fā)改委、財政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項目特別是城市基礎設施建設項目，是城市生命線，應該有一個政府法定機構來負責，這種性質的單位一是人員穩(wěn)定、職能固定。二是由于其性質決定了是政府的一個專門建設管理的執(zhí)行機構，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責任。機構穩(wěn)定的特點使得它對政府投資項目的質量終身制不能免責，非常有利于全壽命期內的管理和質量追蹤。

政府法定機構的發(fā)展模式，已經(jīng)從根本上將“投資、建設、管理、使用”進行了分離，回避了原來國有資產投資的自行建設弊端，也回避了指揮部制這種臨時機構的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實踐和理論研究證實，重大政府投資項目，關系民生的實事項目，影響本地正常運營的公益項目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機構進行直接代建，而一般性、非重要項目可以由法定機構通過市場招標形式委托有實力的代建公司實施，但是對政府投資的直接責任人仍然是法定機構，不能免責，這就避免了代建公司由于不穩(wěn)定的問題而造成責任推諉，追溯無著落。

三、代建制模式發(fā)展的主導方向

按照市場方式選擇代建企業(yè)簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關系。這種形式下的代建企業(yè)性質決定了追求利潤最大化。代建企業(yè)為政府投資項目節(jié)約資金，降低投入天生動力不足，與政府項目管理有目標差異，而政府法定機構與政府在項目管理目標上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關系由于目標上的差異，以及信息不對等必然存在兩個核心問題——逆向選擇和道德風險。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據(jù)信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經(jīng)濟效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導致不合理的市場分配行為。

道德風險（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時損害了委托人的利益，而且并不承擔由此造成的后果。道德風險產生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機構，代理人就是代理企業(yè)。

實際情況是代建企業(yè)大都追求利潤最大化，在這種目標的驅使下，要期望它為政府把關是不合邏輯的，也只有政府法定機構才能真正擔當起政府投資項目的代建這一社會責任。

政府法定機構管理項目是政府投資項目“代建制”模式發(fā)展的主導方向，它的優(yōu)勢在于以下幾個方面：

（一）由于它是一個政府行政機關下屬的一個常設單位，承擔投資項目管理，具有長期性、穩(wěn)定性和可追溯性。

（二）由于它是財政解決運營經(jīng)費的法定機構，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經(jīng)濟利益和利潤追求，這是與代建項目管理公司的最大區(qū)別。

（三）代建制模式下政府法定機構的存在使專業(yè)技術、管理人才相對穩(wěn)定，充分發(fā)揮機構的人才集聚效應。

（四）代建制模式下政府法定機構非常有利于發(fā)揮公共協(xié)調和決策優(yōu)勢。

（五）代建制模式下政府法定機構建立，有利于監(jiān)察執(zhí)法部門集中監(jiān)督，更好地防止權力尋租，抵制腐敗。

當然，政府法定機構模式為主導方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關的法律、政策法規(guī)、規(guī)章還不配套，還沒有一部關于政府投資項目的代建管理辦法；項目管理的市場還沒有完全培育，項目管理公司良莠不齊；政府法定機構內部如何創(chuàng)新機制，等等。

總之，我國“代建制”模式還是一個值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內需和大部制改革之際，更需廣大建設管理者積極探索，深入實踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規(guī)使“代建制”管理模式健康發(fā)展。

（作者系蘇州市建設局副局長、高級工程師）

第五篇：政府投資項目代建制的法律問題（本站推薦）

政府投資項目代建制的法律問題

實施“代建制”的法律問題主要包括：代建制的含義、政府投資項目實行代建制的范圍、代建制組織管理、代建單位的資格條件及選擇、代建合同的性質、代建合同三方的權利義務、代建項目組織實施程序、代建項目建設管理的監(jiān)督檢查等。

一、目前政府投資項目的管理模式、弊端及其成因

傳統(tǒng)的項目管理模式通常有以下幾種類型：

１、臨時性管理機構。特點是建立工程項目指揮部，作為政府的項目業(yè)主，負責對項目的全過程管理。

２、專業(yè)性管理機構。政府或事業(yè)單位成立項目管理部門或委托企業(yè)代行業(yè)主職責，對政府項目進行管理。

３、項目法人制度。這種方式是應國家發(fā)改委１９９６年通知的要求，一般在經(jīng)營性的基礎設施項目中實行。在項目策劃時根據(jù)項目內容，指定相關政府部門利用已有或新建國有或國有控股公司承擔項目法人職責。這類法人既承擔項目建設管理職責，又承擔項目建成后的營運管理職責。

上述模式為當時體制下的政府項目管理作出了貢獻，但在實踐中弊端也日益顯露：

１、專業(yè)知識缺乏，工程隱患多

項目的領導人一般都由單位或行政的領導擔任，人員參差不齊，缺乏必要的法律、經(jīng)濟、合同等管理知識和管理經(jīng)驗。

２、機構設置重復與人才浪費嚴重

大量組建臨時項目管理班子，一方面是機構設置重復，另一方面是隨著項目完工而解體，或融入項目建成后的運營管理主體中，使得專業(yè)化的項目管理人才被浪費。

３、“三超”問題突出

傳統(tǒng)模式下，“超投資、超規(guī)模、超標準”原因，表面是專業(yè)管理經(jīng)驗不足，深層次的原因在于，項目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位都是“三超”受益者。

４、腐敗滋生蔓延

“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，無制約、不透明，在建設施工、材料設備采購等環(huán)節(jié)易出現(xiàn)腐敗。

二、代建制的概念、運作模式

政府投資項目“代建制”，就是指政府通過招標的方式，選擇具有獨立法人資格的專業(yè)項目管理公司（以下簡稱代建單位），代理建設單位負責有關工程項目建設的前期和實

施階段的工作（或提供咨詢服務）。嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。

代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。其工作性質為工程建設管理和咨詢，其單位性質是企業(yè)，其盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節(jié)約的投資中提成，其風險是承擔相應的管理、咨詢風險、不承擔具體的工程風險，類似于會計師事務所只承擔審計風險，不承擔企業(yè)做假帳所引發(fā)的全部風險。實踐中運作模式有：

１、政府專業(yè)代建公司模式

即由政府指定的項目管理公司，對指定項目實行代理建設，按企業(yè)經(jīng)營管理。優(yōu)點是政府意愿可以較好地實現(xiàn)。缺點是代建單位具有壟斷性，容易與使用單位串通，造成概算的不科學，并且由于缺乏競爭，管理力度和水平不能得到提高。

２、政府專業(yè)管理機構模式

由政府成立代建管理機構，按事業(yè)單位管理，對所有政府投資實行代理建設。優(yōu)點是方便協(xié)調建設中的各種問題，政府易于管理。缺點在于要新設機構，并且政府管理機構無法承擔超概算責任。

３、項目管理公司競爭代建模式

由政府設立準入條件，符合條件的均可參與項目代建的競爭，由政府通過招標擇優(yōu)選擇。優(yōu)點是引入競爭，避免指定做法的不科學、發(fā)生權力尋租，并可降低投資。缺點是政府主管部門必須具有較強的經(jīng)濟、法律、技術專業(yè)技術能力，方可與專業(yè)公司進行代建談判事宜，并避免代建公司的索賠和追加資金。

實行“代建制”的關鍵在于選擇具有專業(yè)素質的代建單位、用合同管理代替行政管理。從性質上講，代建單位是企業(yè)，如果是“鎖定”的行政隸屬關系，會激勵不足，約束不力。而如果缺乏公開競爭，代建單位具有壟斷性，同樣存在激勵和約束問題，并且容易產生腐敗尋租現(xiàn)象。因此，項目管理公司競爭代建模式是較優(yōu)的選擇。

三、代建制當事人各方之間的法律關系

投資方關注的是項目整體的投融資效率和效益，而代建單位則專注于項目建設實施工程的效率和效益，使用單位關注的是項目建成后的質量、性能。投資方負責投融資，代建單位負責建設管理。為了實現(xiàn)責權利統(tǒng)一，從資產所有權來看，投資方具有資產的歸屬權、使用權、控制權、收益權和處置權。實行代建制需要將投資方的部分權利轉移到代建人，即將資產的控制權從所有權中分離，即代建單位具有與勘察設計、施工承包商的依法招標投標、合同談判簽訂權等、付款控制權、關鍵（重要）設備、材料確定權、合同索賠權。當然為減少投資風險，投資部門應對上述代建人行為具有否決權，以維護政府的投資效益。代建制中三方各自的職責：

１、政府投資部門的權利義務

①審批審核

審批項目可行性研究報告，初步設計，審核設計規(guī)模標準預算。

②計劃督促

下達投資計劃、安排建設資金、按計劃及時撥付資金。

③稽查工程規(guī)模標準及實施過程中的重大變更和資金調整計劃，協(xié)調工程建設中的重大問題。

④依法監(jiān)督

對建設過程中項目管理公司依法監(jiān)督、查處違規(guī)現(xiàn)象。

２、項目管理公司的權利義務

①在政府委托的職責范圍內對項目建設進行全方位、全權制、全責制的管理。

②在項目策劃、方案設計、前期準備、工程預算、施工單位的招標選定及材料設備的采購等整個建設過程中，對項目的投資、質量和工期進行專業(yè)化控制與管理。

③負責對建設資金進行管理，保證建設資金控制專用，并接受政府有關部門的審查和監(jiān)督。

３、項目使用單位的權利義務

①提出功能要求

根據(jù)本單位的實際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項目建議書，在項目方案設計階段提出項目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關專業(yè)、技術對建筑物的具體要求和指標。

②協(xié)助配合并參與監(jiān)督

在完成項目立項后，及時向項目管理公司辦理前期工作移交手續(xù)并協(xié)助做好工程建設過程中涉及有關部門和單位的相關工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。在建設過程中提出意見和建議，并監(jiān)督代建單位的行為，參與工程驗收，負責接收竣工建筑物及其使用和維護。

四、代建制需要理順的幾個法律問題

１、代建制與項目法人責任制的關系

國家發(fā)改委１９９６年《關于在工程建設項目中實行項目法人責任制的暫行規(guī)定》要求，在經(jīng)營性的基礎設施項目中一般實行項目法人責任制的，項目法人是法律意義上的建設單位。因此，在具體工作關系上，代建單位、項目法人、投資公司（或政府有關部門）存在密切關系。

２、與基本建設的財務管理規(guī)定的“建設單位管理費”的關系

２００２年９月２７日，財政部下發(fā)的《基本建設財務管理規(guī)定》明確建設單位管

理費是階段性、局部性的費用，不包括從項目立項起至開工之日的前期工作的管理費用，不包含在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費。

項目代建費應包括代建單位在項目前期、建設準備、實施、驗收階段發(fā)生的成本、應交的稅費（如營業(yè)稅及附加、所得稅）和合理的利潤。因此代建費只是項目代建費的一個組成部分（大致相當于實施階段的成本），而不是全部。項目代建費確定的標準和方法可以：在代建單位招標過程中，明確要求投標單位在投標書中詳細列出費用明細及取費依據(jù)，并請評標專家就代建費作出專項評審。但要注意防止惡意競爭，低于成本中標現(xiàn)象。

３、項目代建階段宜界定為：從項目批復立項至保修期結束

按一般工程建設慣例，項目在竣工交付后，還有一年左右的保修期。如此安排，一方面便于施工合同的甲方（代建單位）和乙方（施工單位）完整地履行各自的權利和義務；另一方面，便于使用單位在代建單位的指導下，逐步熟悉并掌握建成項目的正確使用和管理要求。

代建階段不宜進一步細分。實際操作過程中，若將代建階段再細分為前期工作代建和實施代建，首先不便于代建單位的統(tǒng)籌規(guī)劃，在基本建設的規(guī)律的基礎上，最充分的發(fā)揮代建管理的作用。其次，不利于培育項目管理這個市場主體。一個完整的項目是從項目的前期研究一直到項目后評價。項目管理需要將價值工程理論和壽命周期成本理論的應用貫穿項目的始終。再次，不便于強化對政府投資的管理，難以追溯違約責任。

４、合同模式問題

投資主管部門、項目管理單位、項目實施單位（設計、施工、供貨單位）之間的合同模式有兩種。

在模式１中，政府部門直接和項目管理單位、項目實施單位簽訂合同。這種情況下，代建單位與實施單位只有管理關系，項目管理公司的合同費用一般按照項目總投資的百分比來計算。這種收費方式就無法使代建單位對整個項目的投資進行有效地控制。因此，最好約定：假如超出概算，則超出部分由項目管理公司承擔，假如比概算有節(jié)余，則項目管理單位可以在節(jié)余部分進行提成。

投資主管部門和代建單位簽訂委托－代理合同，項目單位再與其它施工單位（設計、施工、供貨）簽訂合同。這種情況下，項目管理單位與實施單位既有管理關系又有合同關系，比較有利于項目的管理。但代建單位容易以賺取合同差價為目的，并且，投資主管部門處于信息不對稱的一面。因此，投資主管部門在簽訂合同時，應明確所有建設的內容，以有效地簽訂承包合同。

五、對代建制立法的幾點建議

１、提高代建制立法的位階

２、規(guī)定關于代建制的總的指導原則

３、對代建制的含義進行立法上的界定

４、建立“代建單位”資質確認標準和主管機構，明確其職責范圍，如確定代建制的行業(yè)范圍、負責全省范圍內代建單位的統(tǒng)一管理。鑒于“代建制”的固有特征，建議該主管機構由國家發(fā)改委會同建設廳等相關單位聯(lián)合設立

５、規(guī)定“代建制”運行的程序。從原則邁向制度構建。

６、明確“代建合同”的法律性質，明確共有的基本條款。完