第一篇：江蘇省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制暫行規(guī)定

江蘇省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制暫行規(guī)定 2007年01月30日 15時(shí)42分 699 主題分類: 計(jì)劃物價(jià)

“政府投資” 江蘇省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制暫行規(guī)定 蘇發(fā)改投資發(fā)[2006]1473號(hào) 第一章 總則

第一條 為了建立政府投資項(xiàng)目投資責(zé)任約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)和使用的建管分離，降低投資成本，提高建設(shè)管理水平和投資效益，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，制定本規(guī)定。

第二條 推行政府投資項(xiàng)目代建制按照“先行試點(diǎn)，逐步推廣“的原則進(jìn)行。

第三條 本規(guī)定所稱代建制，是指政府通過招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（以下簡(jiǎn)稱代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和實(shí)施工程建設(shè)管理，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。有關(guān)行政部門對(duì)實(shí)行代建制的建設(shè)項(xiàng)目的審批程序不變。

第四條 在本省行政區(qū)域內(nèi)，總投資額1000萬元以上且使用省級(jí)財(cái)政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金占總投資額30％以上或者使用省級(jí)財(cái)政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金500萬元以上的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行代建制。涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密的項(xiàng)目除外。

本規(guī)定所稱財(cái)政性建設(shè)資金，主要包括：財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金；財(cái)政預(yù)算內(nèi)其他各項(xiàng)支出中用于基本建設(shè)投資的資金；納入財(cái)政預(yù)算管理的專項(xiàng)建設(shè)基金中用于基本建設(shè)投資的資金；非稅收入中用于基本建設(shè)投資的資金。

本規(guī)定所稱政府融資性建設(shè)資金是指政府信用擔(dān)保的和需用財(cái)政性資金歸還的債務(wù)性建設(shè)資金。

第五條 省發(fā)展改革委負(fù)責(zé)牽頭組織實(shí)施省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制工作及對(duì)代建單位資格審查和管理；省財(cái)政廳參與代建制工作并對(duì)代建制項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施全過程跟蹤與監(jiān)督管理；省建設(shè)廳負(fù)責(zé)對(duì)代建項(xiàng)目的工程建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，審計(jì)、監(jiān)察、城建檔案等行政主管部門按照各自職責(zé)配合做好相關(guān)工作。

第六條 實(shí)行代建制的項(xiàng)目，可以采用全過程代建和建設(shè)階段代建兩種方式。全過程代建的，在項(xiàng)目建議書批復(fù)后選定代建單位實(shí)施代建；建設(shè)階段代建的，在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)完成后選定代建單位實(shí)施代建。

第七條 實(shí)行代建制的項(xiàng)目，代建單位應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工和主要材料、設(shè)備采購(gòu)依法進(jìn)行招標(biāo)。

代建單位不得擅自將代建項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給其他單位代建。

第二章 項(xiàng)目使用單位和代建單位職責(zé)

第八條 項(xiàng)目使用單位的主要職責(zé)：

（一）組織編報(bào)項(xiàng)目建議書，提出項(xiàng)目的性質(zhì)、選址、功能、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、工期、質(zhì)量。全過程代建的，項(xiàng)目建議書中提出對(duì)代建單位的資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)要求，擬訂選擇代建單位的招標(biāo)方案。建設(shè)階段代建的，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中提出對(duì)代建單位的資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)要求，擬訂選擇代建單位的招標(biāo)方案；

（二）參與或組織項(xiàng)目相關(guān)設(shè)計(jì)編報(bào)工作。全過程代建的，參與項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)。建設(shè)階段代建的，組織編報(bào)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)，參與項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)；

（三）負(fù)責(zé)自籌資金的籌措；

（四）協(xié)助代建單位辦理與項(xiàng)目相關(guān)的審批手續(xù)；

（五）委托代建單位辦理或負(fù)責(zé)辦理規(guī)劃許可、施工許可、質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)督、竣工驗(yàn)收和產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記等法定建設(shè)手續(xù)。

（六）監(jiān)督工程建設(shè)進(jìn)展情況；

（七）參與工程交工與竣工驗(yàn)收。

第九條 項(xiàng)目代建單位的主要職責(zé)：

（一）組織項(xiàng)目相關(guān)設(shè)計(jì)編報(bào)工作。全過程代建的，組織編報(bào)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件和項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)；建設(shè)階段代建的，組織編報(bào)項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)；

（二）受項(xiàng)目使用單位委托辦理建設(shè)工程招標(biāo)、規(guī)劃許可、施工許可、質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)督、交工驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收和產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記等法定建設(shè)手續(xù)。依法承擔(dān)建設(shè)單位的質(zhì)量責(zé)任和安全生產(chǎn)責(zé)任；

（三）作為招標(biāo)人自行或委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)選擇項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位和主要設(shè)備、材料供應(yīng)商；

（四）負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施過程中各項(xiàng)合同的洽談與簽訂工作，對(duì)所簽訂的合同實(shí)行全過程管理；

（五）按項(xiàng)目進(jìn)度編報(bào)年度投資計(jì)劃，定期向省發(fā)展改革委報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)展情況，向省財(cái)政廳報(bào)送建設(shè)資金使用情況，向省建設(shè)廳報(bào)送工程進(jìn)度、工程質(zhì)量和施工安全情況；

（六）向省財(cái)政廳報(bào)送建設(shè)資金支出預(yù)算、決算和建設(shè)資金撥付等報(bào)告；

（七）整理、匯編和移交工程建設(shè)檔案；

（八）按批準(zhǔn)的資產(chǎn)價(jià)值辦理資產(chǎn)交付手續(xù)；

（九）按照代建合同的約定在建設(shè)期間行使項(xiàng)目建設(shè)單位的其它職責(zé)。

第十條 項(xiàng)目代建單位應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

（一）具有獨(dú)立的事業(yè)或企業(yè)法人資格；

（二）具有與從事項(xiàng)目建設(shè)管理相匹配的組織機(jī)構(gòu)、管理能力、專業(yè)技術(shù)人員和管理人員；

（三）具有與代建項(xiàng)目規(guī)模相應(yīng)的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、工程咨詢、施工總承包、房地產(chǎn)開發(fā)一項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)。

第十一條 項(xiàng)目代建單位或者與代建單位有上下隸屬關(guān)系的法人不得承擔(dān)代建項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)或施工。項(xiàng)目代建單位具有與代建項(xiàng)目相應(yīng)招標(biāo)、監(jiān)理資質(zhì)的，可以承擔(dān)代建項(xiàng)目的招標(biāo)、監(jiān)理工作。

第三章 代建項(xiàng)目實(shí)施程序

第十二條 項(xiàng)目使用單位提出項(xiàng)目需求，編報(bào)項(xiàng)目建議書，明確擬采用的代建方式，省發(fā)展改革委審批項(xiàng)目建議書，會(huì)同有關(guān)部門審查、確定代建方式。全過程代建的，項(xiàng)目建議書中應(yīng)提出選擇項(xiàng)目代建單位的招標(biāo)方案，省發(fā)展改革委在項(xiàng)目建議書批復(fù)中審定招標(biāo)方案。建設(shè)階段代建的，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中應(yīng)提出選擇項(xiàng)目代建單位的招標(biāo)方案，省發(fā)展改革委在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)中審定招標(biāo)方案。

第十三條 由項(xiàng)目代建單位或項(xiàng)目使用單位組織編報(bào)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，省發(fā)展改革委審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。全過程代建的，由項(xiàng)目代建單位根據(jù)項(xiàng)目代建初步合同組織編報(bào)。建設(shè)階段代建的，由項(xiàng)目使用單位根據(jù)項(xiàng)目建議書批復(fù)組織編報(bào)。

第十四條 由項(xiàng)目代建單位或項(xiàng)目使用單位根據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告組織編報(bào)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概算，省發(fā)展改革委審批項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概算，項(xiàng)目代建費(fèi)納入初步設(shè)計(jì)概算。全過程代建的，由項(xiàng)目代建單位組織編報(bào)。建設(shè)階段代建的，由項(xiàng)目使用單位組織編報(bào)。

第十五條 項(xiàng)目代建單位的招標(biāo)由省發(fā)展改革委會(huì)同省財(cái)政廳作為招標(biāo)人或者授權(quán)項(xiàng)目建設(shè)單位的主管部門作為招標(biāo)人。全過程代建的，項(xiàng)目代建單位的招標(biāo)工作在項(xiàng)目建議書批復(fù)后進(jìn)行。建設(shè)階段代建的，項(xiàng)目代建單位的招標(biāo)工作在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)編制完成并經(jīng)審查通過后進(jìn)行。

由項(xiàng)目使用單位的主管部門作為招標(biāo)人的，項(xiàng)目代建單位的招標(biāo)文件經(jīng)省發(fā)展改革委和省財(cái)政廳審查后方可發(fā)布。

第十六條 項(xiàng)目代建單位的招標(biāo)采用綜合評(píng)估法進(jìn)行評(píng)標(biāo)。招標(biāo)文件中的商務(wù)標(biāo)應(yīng)包括代建項(xiàng)目的代建費(fèi)、工程費(fèi)等指標(biāo)。

第十七條 中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，同時(shí)將中標(biāo)結(jié)果通知所有未中標(biāo)人。

由項(xiàng)目使用單位的主管部門作為招標(biāo)人的，招標(biāo)人將評(píng)標(biāo)報(bào)告報(bào)送省發(fā)展改革委和省財(cái)政廳審查認(rèn)可后方可發(fā)出中標(biāo)通知書。

第十八條 招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)人依據(jù)招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件簽訂相關(guān)代建合同。全過程代建的，簽訂項(xiàng)目代建初步合同，在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概算批復(fù)后簽訂項(xiàng)目代建合同；建設(shè)階段代建的，按照項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概算批復(fù)直接簽訂項(xiàng)目代建合同。

代建合同內(nèi)容包括項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、工期、投資等控制要求，并明確項(xiàng)目實(shí)施的招標(biāo)方案和雙方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)、獎(jiǎng)懲等法律關(guān)系。

由項(xiàng)目使用單位的主管部門作為招標(biāo)人的，項(xiàng)目代建合同經(jīng)省發(fā)展改革委和省財(cái)政廳審查認(rèn)可后方可簽訂。

項(xiàng)目代建初步合同或項(xiàng)目代建合同簽訂后，中標(biāo)人應(yīng)及時(shí)向省財(cái)政廳出具銀行資金保函。

第十九條 代建項(xiàng)目分部、分項(xiàng)工程和整個(gè)工程完工后，項(xiàng)目代建單位必須按照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和代建合同的約定分別進(jìn)行交工和竣工驗(yàn)收并依法辦理相關(guān)手續(xù)。

第二十條 自竣工驗(yàn)收通過之日起三個(gè)月內(nèi)，項(xiàng)目代建單位向項(xiàng)目使用單位辦理建設(shè)檔案、竣工資料、資產(chǎn)等移交手續(xù)，將項(xiàng)目的管理和使用權(quán)交給項(xiàng)目使用單位；省財(cái)政廳將銀行資金保函返還項(xiàng)目代建單位。

第四章 代建項(xiàng)目資金管理

第二十一條 項(xiàng)目代建費(fèi)由項(xiàng)目代建單位提出申請(qǐng)，省財(cái)政廳根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度分期向代建單位撥付代建費(fèi)。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前撥付額不超過代建費(fèi)總額的75%；項(xiàng)目代建單位將項(xiàng)目管理和使用權(quán)移交項(xiàng)目使用單位一個(gè)月內(nèi)，代建費(fèi)撥付額不超過代建費(fèi)總額的90%；其余代建費(fèi)在代建項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格之日起期滿一年后一次性付清。

第二十二條 項(xiàng)目代建單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和省有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，設(shè)立代建項(xiàng)目專項(xiàng)資金賬戶，專款專用，嚴(yán)格建設(shè)資金管理。

第二十三條 項(xiàng)目建設(shè)資金由省財(cái)政廳根據(jù)項(xiàng)目代建單位報(bào)送的建設(shè)工程和材料、設(shè)備招標(biāo)結(jié)果，撥付給項(xiàng)目代建單位或直接撥付給勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位和材料、設(shè)備供應(yīng)商。

項(xiàng)目代建單位在項(xiàng)目代建合同簽訂后可向省財(cái)政廳申請(qǐng)撥付不超過代建合同約定項(xiàng)目投資額10%的建設(shè)資金，作為建設(shè)啟動(dòng)資金和代建單位簽訂各項(xiàng)工程合同的保證金。

第二十四條 對(duì)省財(cái)政廳指定實(shí)行建設(shè)資金財(cái)政專戶管理的項(xiàng)目，項(xiàng)目使用單位應(yīng)當(dāng)將自籌資金劃入財(cái)政專戶。原則上自籌資金按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度需要與政府投資資金同比例按時(shí)劃入財(cái)政專戶。

第五章 代建項(xiàng)目的獎(jiǎng)懲規(guī)定

第二十五條 項(xiàng)目代建單位應(yīng)當(dāng)按批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施。對(duì)于決算節(jié)余或超支的建設(shè)資金按以下規(guī)定處理：

（一）決算投資比代建合同約定的項(xiàng)目投資有節(jié)余，從項(xiàng)目節(jié)余資金中提取不超過30%的資金獎(jiǎng)勵(lì)給代建單位，但最高額不超過200萬元，其余節(jié)余資金按原投資比例返還各出資方；

（二）決算投資超出代建合同約定項(xiàng)目投資的超支資金由項(xiàng)目代建單位自行承擔(dān)。

經(jīng)省發(fā)展改革委和省財(cái)政廳認(rèn)可的、因不可抗力造成的節(jié)余或超支除外。

第二十六條 項(xiàng)目代建單位未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，擅自進(jìn)行重大設(shè)計(jì)變更，致使代建項(xiàng)目達(dá)不到設(shè)計(jì)要求的，或者項(xiàng)目代建單位管理不善致使工程質(zhì)量達(dá)不到合同要求的，其項(xiàng)目竣工決算節(jié)余資金全額上繳財(cái)政，超支資金全部由項(xiàng)目代建單位承擔(dān)，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目代建單位處以銀行資金保函額50％的罰款并扣減20%的代建費(fèi)。為達(dá)到設(shè)計(jì)要求或工程質(zhì)量要求而采取補(bǔ)救措施所發(fā)生的工程費(fèi)用，由代建單位承擔(dān)。

第二十七條 項(xiàng)目代建單位不能按照代建合同約定工期交付代建項(xiàng)目的，每延遲一天按項(xiàng)目代建單位銀行保函額的0.1％扣減代建費(fèi)用，因不可抗力的原因造成的延誤除外。

第二十八條 在政府有關(guān)部門對(duì)代建項(xiàng)目進(jìn)行的稽察、審計(jì)、監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目代建單位存在違紀(jì)違法行為的，該項(xiàng)目代建單位三年內(nèi)不得參與政府投資項(xiàng)目的代建投標(biāo)。

第二十九條 受政府部門委托參與對(duì)代建項(xiàng)目、代建單位進(jìn)行咨詢、評(píng)審的中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)客觀公正提出評(píng)審意見，對(duì)評(píng)審意見嚴(yán)重失實(shí)并造成重大損失的，省發(fā)展改革委將視情況給予通報(bào)批評(píng)或限制其承擔(dān)政府投資項(xiàng)目，并依法追究其法人和責(zé)任人的責(zé)任。

第三十條 有關(guān)獎(jiǎng)懲的具體事項(xiàng)，應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)和建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定在項(xiàng)目代建合同中約定。

第三十一條 國(guó)家工作人員在代建項(xiàng)目管理工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依據(jù)有關(guān)規(guī)定給予行政處分。

第六章 附則

第三十二條 本規(guī)定的相關(guān)配套管理辦法由省發(fā)展改革委會(huì)同省財(cái)政廳和省建設(shè)廳另行制定。

第三十三條 各設(shè)區(qū)的市和各縣（市）政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制管理可參照本規(guī)定執(zhí)行。

第三十四條 本規(guī)定自頒布之日起施行。

二○○六年十二月二十八日

第二篇：政府投資項(xiàng)目代建制

政府投資項(xiàng)目代建制

項(xiàng)目代建制最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。

一、項(xiàng)目代建制概述 建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商，業(yè)主則對(duì)建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。采用CM制進(jìn)行項(xiàng)目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理，一般來說，精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計(jì)、施工等知識(shí)和技能，并具有豐富經(jīng)驗(yàn)和良好信譽(yù)，是一名優(yōu)秀建設(shè)經(jīng)理所必須具備的素質(zhì)。現(xiàn)在所說的代建制則是指項(xiàng)目業(yè)主(使用單位)通過招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現(xiàn)代代建制都更具科學(xué)性和先進(jìn)性。

二、與工程總承包和工程項(xiàng)目委托管理的區(qū)別

目前，發(fā)達(dá)國(guó)家工程總承包的主要方式有：

（1）設(shè)計(jì)-建造總承包

承包商負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建造，對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)；

（2）設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，承包商在試運(yùn)行階段還需承擔(dān)技術(shù)服務(wù)；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對(duì)試運(yùn)行需承擔(dān)全部責(zé)任。

工程項(xiàng)目委托管理指工程項(xiàng)目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施進(jìn)行全過程或若干階段的管理和服務(wù)。項(xiàng)目管理企業(yè)不直接參與工程的建設(shè)，但協(xié)助業(yè)主進(jìn)行工程管理，如在項(xiàng)目決策階段，為業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目策劃、編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告；在工程實(shí)施階段為業(yè)主提供招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)管理、采購(gòu)管理、施工管理和試運(yùn)行等服務(wù)。

代建制與以上兩者的突出區(qū)別在于：代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對(duì)建設(shè)資金的支配權(quán))，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任(包括投資保值責(zé)任)。而不論總承包商，還是項(xiàng)目管理企業(yè)都不具備項(xiàng)目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因而，項(xiàng)目使用單位無法從項(xiàng)目建設(shè)中超脫出來。

三、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設(shè)監(jiān)理的廣，一般既包括施工，也包括設(shè)計(jì)，甚至可行性研究。代建方在代建合同規(guī)定的項(xiàng)目管理范圍內(nèi)，作為代理人，全面對(duì)施工合同進(jìn)行管理，其在管理中起主導(dǎo)作用，除工程項(xiàng)目的重大決策外，一般的管理工作和項(xiàng)目決策均由代建方進(jìn)行。而工程項(xiàng)目業(yè)主僅派少量人員在工程現(xiàn)場(chǎng)，收集工程建設(shè)信息、對(duì)工程項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督。

2、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

工程建設(shè)監(jiān)理一般主要應(yīng)用在施工階段。監(jiān)理工程師受業(yè)主委托，依據(jù)承發(fā)包合同對(duì)施工承包商進(jìn)行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理僅作為業(yè)主管理的一種補(bǔ)充或輔助，或者說，施工階段業(yè)主方的管理仍以業(yè)主為主導(dǎo)，監(jiān)理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項(xiàng)目代建制的作用

1、項(xiàng)目決策更加科學(xué)深入

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項(xiàng)目稱之為“三拍”項(xiàng)目，什么意思呢？就是說上項(xiàng)目拍拍腦袋，干項(xiàng)目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股。現(xiàn)在，政府在上項(xiàng)目時(shí)與過去相比，已經(jīng)理性很多，不少項(xiàng)目在前期也開始進(jìn)行可行性研究，但不可否認(rèn)，仍有不少項(xiàng)目在決策時(shí)還是比較草率，不切實(shí)際、盲目攀比、跟風(fēng)上項(xiàng)目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當(dāng)一批項(xiàng)目所做的可行性研究報(bào)告實(shí)際上是“可批性”報(bào)告。同時(shí)，不少政府部門的領(lǐng)導(dǎo)喜歡將效率簡(jiǎn)單化為速度，硬性壓縮項(xiàng)目前期工作時(shí)間，可行性研究深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際要求，常常給項(xiàng)目建設(shè)帶來不便、埋下隱患。

實(shí)行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達(dá)到國(guó)家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足項(xiàng)目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實(shí)體現(xiàn)。同時(shí)，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項(xiàng)目進(jìn)度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項(xiàng)目資金的籌措和使用計(jì)劃，排出項(xiàng)目重要性順序，循序漸進(jìn)，量力而為。這將改變當(dāng)前因政府實(shí)施項(xiàng)目過多而產(chǎn)生的負(fù)債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

2、項(xiàng)目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理一般是行政式的管理，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人一般由單位負(fù)責(zé)人兼任，基建班子也都是從單位中臨時(shí)抽調(diào)的人員。有時(shí)候，盡管業(yè)主是最重要的角色，但管理團(tuán)隊(duì)中連一個(gè)行家也沒有。在這種情況下，使用單位對(duì)于項(xiàng)目的管理必然是低水平的管理，并進(jìn)而影響工作效率的優(yōu)化。同時(shí)，由于人力、物力的分流，必然對(duì)使用單位日常工作的開展產(chǎn)生不利影響。

代建制下，通過招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項(xiàng)目投資建設(shè)管理的咨詢機(jī)構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，熟悉整個(gè)建設(shè)流

程。委托這樣的機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，能夠在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過制訂全程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項(xiàng)目控制得到真正落實(shí)

在現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制下，缺乏有效的控制機(jī)制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關(guān)系進(jìn)入擠進(jìn)項(xiàng)目的施工單位和材料設(shè)備供應(yīng)商，使嚴(yán)格的質(zhì)量控制成為難以達(dá)到的目標(biāo)；由于躍進(jìn)式或趕超式發(fā)展的歷史情結(jié)，政府官員偏好于搶工期，以項(xiàng)目提前竣工作為進(jìn)度控制的目標(biāo)，而不顧是否科學(xué)合理。

代建制為政府投資項(xiàng)目引入嚴(yán)格的以合同管理為核心的法制建設(shè)機(jī)制，在滿足項(xiàng)目功能的前提下，項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)。代建單位將全心全意做好項(xiàng)目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施一般不能無故干涉。

4、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮充分作用

競(jìng)爭(zhēng)是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)充分，無論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，必然會(huì)盡其所能，以合理的報(bào)價(jià)提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項(xiàng)目總成本，還能起到優(yōu)化項(xiàng)目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實(shí)行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動(dòng)，代建單位在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中的腐敗事件發(fā)生。

6、政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管更加規(guī)范有力

政府投資建設(shè)項(xiàng)目容易“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”，除了建設(shè)單位管理經(jīng)驗(yàn)不足這個(gè)淺層因素外，關(guān)鍵是缺乏有效的投資約束機(jī)制。項(xiàng)目建設(shè)單位、施工單位及其他與項(xiàng)目有關(guān)的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，會(huì)按照一些政策加以限定，但對(duì)少報(bào)多建、追加投資、超標(biāo)裝修等建設(shè)過程中的問題，缺少有效的調(diào)控制約手段。

代建制將增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)各方的責(zé)任意識(shí)。通過職責(zé)分工，項(xiàng)目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關(guān)系。特別是使用單位，在提出項(xiàng)目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對(duì)代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為。

代建制有利于政府加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運(yùn)用法律手段，制衡各方。同時(shí)，項(xiàng)目審批部門根據(jù)國(guó)家政策審批項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃和資金使用計(jì)劃；財(cái)政部門將政府資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達(dá)的資金使用計(jì)劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門運(yùn)用稽察、審計(jì)、監(jiān)察等手段，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)力有效的外部監(jiān)督。

五、代建項(xiàng)目組織實(shí)施程序

（1）使用單位提出項(xiàng)目需求，編制項(xiàng)目建議書，按規(guī)定程序報(bào)發(fā)展改革部門審批；

（2）發(fā)展改革部門批復(fù)項(xiàng)目建議書，并在項(xiàng)目建議書批復(fù)中確定該項(xiàng)目實(shí)行代建制，明確具體代建方式；

（3）發(fā)展改革部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，按照國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，通過招標(biāo)確定具備條件的前期工作代理單位，發(fā)展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)進(jìn)行公開招投標(biāo)，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達(dá)到國(guó)家有關(guān)規(guī)定，如果報(bào)審的初步設(shè)計(jì)概算投資超過可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過批準(zhǔn)面積一定比例（如5%），需修改初步設(shè)計(jì)或重新編制可行性研究報(bào)告，并按規(guī)定程序報(bào)原審批部門審批；

（5）發(fā)展改革部門會(huì)同規(guī)劃、建設(shè)等部門，對(duì)政府投資代建項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)及概算投資進(jìn)行審核批復(fù)；

（6）發(fā)展改革部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，依據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算投資編制招標(biāo)文件，并組織建設(shè)實(shí)施代建單位的招投標(biāo)；

（7）發(fā)展改革部門與建設(shè)實(shí)施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項(xiàng)目代建合同》，建設(shè)實(shí)施代建單位按照合同約定在建設(shè)實(shí)施階段代行使用單位職責(zé)，《項(xiàng)目代建合同》生效前，建設(shè)實(shí)施代建單位應(yīng)提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)，在項(xiàng)目招標(biāo)文件中確定；

（8）建設(shè)實(shí)施代建單位按照國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目施工、監(jiān)理和重要設(shè)備材料采購(gòu)進(jìn)行公開招標(biāo)，并嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和概算投資，進(jìn)行施工組織管理，嚴(yán)格控制項(xiàng)目預(yù)算，確保工程質(zhì)量，按期交付使用，嚴(yán)禁在施工過程中利用施工洽商或者補(bǔ)簽其他協(xié)議隨意變更建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和總投資額，因技術(shù)、水文、地質(zhì)等原因必須進(jìn)行設(shè)計(jì)變更的，應(yīng)由建設(shè)實(shí)施代建單位提出，經(jīng)監(jiān)理和使用單位同意，報(bào)發(fā)展改革部門審批后，再按有關(guān)程序規(guī)定向其它相關(guān)管理部門報(bào)審；

（9）政府投資代建制項(xiàng)目建成后，必須按國(guó)家有關(guān)規(guī)定和《項(xiàng)目代建合同》約定進(jìn)行嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收，辦理政府投資財(cái)務(wù)決算審批手續(xù)，工程驗(yàn)收合格后，方可交付使用。

六、項(xiàng)目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點(diǎn)采用的模式。在政府投資主管部門下面，設(shè)立具有法人資格的建設(shè)工程“項(xiàng)目法人”，或者指定一個(gè)部門作為“項(xiàng)目業(yè)主”，由“項(xiàng)目法人”（或“項(xiàng)目業(yè)主”）采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個(gè)工程管理公司作為“代建單位”，再由“項(xiàng)目法人”（或“項(xiàng)目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實(shí)質(zhì)，是委托代建單位對(duì)項(xiàng)目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購(gòu)等合同。

特點(diǎn)：項(xiàng)目建成后的“使用單位”不是“合同當(dāng)事人”；項(xiàng)目投資資金的管理權(quán)仍然掌握在投資人（“項(xiàng)目法人”、“項(xiàng)目業(yè)主”）的手中。

優(yōu)點(diǎn)：可以實(shí)現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和對(duì)公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項(xiàng)目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點(diǎn)一：相當(dāng)于政府投資主管部門自己作為建設(shè)單位“包攬”項(xiàng)目工程建設(shè)，然后將項(xiàng)目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點(diǎn)二：使用單位不是“合同當(dāng)事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設(shè)中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點(diǎn)采用的模式。政府投資主管部門采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個(gè)項(xiàng)目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實(shí)質(zhì)：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對(duì)項(xiàng)目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購(gòu)等合同。

特點(diǎn)：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當(dāng)事人”；投資和資金的管理權(quán)掌握在使用單位手中。

優(yōu)點(diǎn)：可以實(shí)現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和實(shí)現(xiàn)公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點(diǎn)一：投資和資金的管理權(quán)仍然掌握在使用單位手中，實(shí)際上未對(duì)現(xiàn)行投資體制進(jìn)行任何改革。項(xiàng)目管理者聯(lián)盟，項(xiàng)目管理問題。

缺點(diǎn)二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當(dāng)事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實(shí)際上不可能對(duì)項(xiàng)目投資資金的運(yùn)用和工程建設(shè)施工進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點(diǎn)采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責(zé)任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。“三方代建合同”，除規(guī)定代建單位的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任外，還明確規(guī)定政府主管部門“的權(quán)限和義務(wù)：對(duì)代建單位（受托人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)；提供建設(shè)資金的義務(wù)。

“使用單位”的權(quán)利和義務(wù)：對(duì)代建單位（代理人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，對(duì)所建設(shè)完成的工程和采購(gòu)設(shè)備的所有權(quán)；協(xié)助義務(wù)、自籌資金供給義務(wù)。

優(yōu)點(diǎn)：可以發(fā)揮三方當(dāng)事人的積極性，實(shí)現(xiàn)三方當(dāng)事人的相互制約。可以防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共工程建設(shè)施工和項(xiàng)目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計(jì)劃的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個(gè)靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題，2006年以來，廣東推行代建制，并在全國(guó)成立了首個(gè)專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)——廣東省代建項(xiàng)目管理局，有效隔離了代建管理機(jī)構(gòu)和使用單位的公務(wù)人員與設(shè)計(jì)、施工等單位的直接利益關(guān)聯(lián)。（《人民日?qǐng)?bào) 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設(shè)工程的代建制度是國(guó)際上通常采用的一種工程項(xiàng)目管理模式。在我國(guó)，“代建制”是指政府投資主管部門對(duì)政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，按照建設(shè)（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標(biāo)方式選定專業(yè)工程項(xiàng)目管理單位（代建人），委托其進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，建成竣工驗(yàn)收后移交給建設(shè)（使用）單位的項(xiàng)目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。有關(guān)行政部門對(duì)實(shí)行代建制的建設(shè)項(xiàng)目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當(dāng)前在政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目中，我國(guó)一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設(shè)，這種方式被稱為“項(xiàng)目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗(yàn)”，致使投資失控、工期拖延、質(zhì)量不保等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如項(xiàng)目使用單位經(jīng)常為了使用功能的增加而隨意更改設(shè)計(jì)，再向政府申請(qǐng)追加投資，結(jié)果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設(shè)項(xiàng)目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點(diǎn)之一就是將在全國(guó)范圍內(nèi)推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期的法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權(quán)力，這便意味著權(quán)力從該環(huán)節(jié)的退出，可以說從根本上杜絕了“首長(zhǎng)工程”的后路。

“代建制”這個(gè)解決建筑領(lǐng)域長(zhǎng)治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于實(shí)際操作過程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個(gè)招投標(biāo)政府不參與，而是由代建方實(shí)施招投標(biāo)，避免權(quán)力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚?shí)施有效監(jiān)督。三是以制度規(guī)范“代建制”運(yùn)行，盡快制定《政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》，編制《政府投資項(xiàng)目代建合同示范文本》，規(guī)范以“代建制”形式進(jìn)行管理的投資項(xiàng)目各方利益主體的行為，以實(shí)現(xiàn) “政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負(fù)其責(zé)”的目標(biāo)。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權(quán)力、利益隔離

第三篇：政府投資項(xiàng)目代建制的發(fā)展趨勢(shì)

政府投資項(xiàng)目“代建制”的發(fā)展趨勢(shì)

隨著我國(guó)投資體制改革的深入，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式正由“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。改變長(zhǎng)期以來我國(guó)各級(jí)政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目管理方式實(shí)行“財(cái)政投資，政府管理”的單一模式，通過推行政府投資項(xiàng)目“代建制”的管理模式，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目專業(yè)化建設(shè)管理，并最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

據(jù)了解，近年以來，全國(guó)各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門等地方均已開始了“代建制”的試點(diǎn)。筆者通過對(duì)各地試點(diǎn)情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的比較分析，認(rèn)為主要可以歸納為上海模式、重慶模式和深圳模式三種。從目前各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，上海模式和重慶模式是比較成功的。深圳模式雖然也取得了可喜的成績(jī)，但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務(wù)局統(tǒng)管了所有的代建項(xiàng)目，權(quán)力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴(yán)重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項(xiàng)目計(jì)劃不能完成的現(xiàn)象。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式，不通過招投標(biāo)，統(tǒng)一由工務(wù)局代建，實(shí)質(zhì)上是既沒有被代理單位，又沒有代建單位。上海模式和重慶模式是值得借鑒和推廣的“代建制”模式。

“代建制”與“交鑰匙”總承包的區(qū)別

“代建制”與“交鑰匙”總承包這兩種在國(guó)際上廣泛運(yùn)用的現(xiàn)代項(xiàng)目管理模式有著很大區(qū)別。

項(xiàng)目“代建制”最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制ＣＭ制。ＣＭ制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商，業(yè)主則對(duì)建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。采用ＣＭ制進(jìn)行項(xiàng)目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理。

現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項(xiàng)目建設(shè)人與項(xiàng)目使用人分離，由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)和勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理，項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理行為。而政府投資項(xiàng)目“代建制”，則是指政府投資項(xiàng)目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其它企業(yè)，代理投資人或建設(shè)單位組織和管理項(xiàng)目的建設(shè)。

工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行竣工驗(yàn)收等實(shí)行全過程或若干階段的承包。其中，“交鑰匙”總承包即設(shè)計(jì)一采購(gòu)一施工總承包，簡(jiǎn)稱ＥＰＣ要求總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，承包商在試運(yùn)行階段還需承擔(dān)技術(shù)服務(wù)。

顯然，“代建制”與“交鑰匙”總承包方式不能混為一談?！按ㄖ啤笔菍?duì)建設(shè)管理費(fèi)用的承包，代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利包括在業(yè)主監(jiān)督下對(duì)建設(shè)資金的支配權(quán)，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任包括投資保值責(zé)任。而總承包是對(duì)工程造價(jià)的整體承包，總承包商不具備項(xiàng)目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，因而，項(xiàng)目使用單位無法從項(xiàng)目建設(shè)中超脫出來。

“代建制”模式的完善與推廣

通過綜合分析研究上海模式和重慶模式，筆者認(rèn)為，在“代建制”模式中應(yīng)該存在五大主體：政府、業(yè)主／投資方、代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商、使用單位／運(yùn)營(yíng)單位。這五大主體之間的關(guān)系是：政府成立投資公司作為項(xiàng)目業(yè)主／投資方，政府主管部門負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管；業(yè)主／投資方按照招商合同負(fù)責(zé)選擇代建單位，并對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行融資和按照合同撥付建設(shè)款項(xiàng)，接受財(cái)政部門審核；代建單位按照與業(yè)主簽定的合同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理，并接受政府和業(yè)主／投資方的監(jiān)管；設(shè)計(jì)和施工承建商按照合同負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與施工，并接受代建單位的管理；使用單位或運(yùn)營(yíng)單位最終使用或運(yùn)營(yíng)竣工后的項(xiàng)目，并在使用或運(yùn)用過程中接受政府和業(yè)主／投資方監(jiān)管。

在整個(gè)操作過程中，代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商和運(yùn)營(yíng)單位一般都需要通過市場(chǎng)公開招投標(biāo)確定。代建單位的培育是“代建制”推行的關(guān)鍵，相關(guān)法律法規(guī)的制定是“代建制”實(shí)施的基礎(chǔ)，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會(huì)全面開放建設(shè)代理市場(chǎng)，培育代建主體，制定規(guī)章制度，完善代理合同，加強(qiáng)政府監(jiān)督，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過公平競(jìng)爭(zhēng)的方式參與政府投資工程代建，是深化“代建制”改革與推廣的必然選

擇?！按ㄖ啤笔请S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)分工的擴(kuò)大以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，項(xiàng)目實(shí)施的專業(yè)化要求，技術(shù)含量日益增加而逐漸被世界發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用的一種工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理方式，是以專業(yè)的項(xiàng)目管理公司代替政府龐大的臨時(shí)管理組織。它使項(xiàng)目管理技術(shù)、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進(jìn)；政府不用組織相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，能夠有效地防止公務(wù)員隊(duì)伍膨脹；通過市場(chǎng)的方式轉(zhuǎn)移項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用超支的風(fēng)險(xiǎn)。政府不介入具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既符合國(guó)際慣例，有利于維護(hù)正常的市場(chǎng)運(yùn)行秩序，又可有效地杜絕公務(wù)人員產(chǎn)生腐敗。因此，實(shí)行項(xiàng)目法人制、推廣項(xiàng)目“代建制”是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革的必然趨勢(shì)。

第四篇：政府投資項(xiàng)目“代建制”的具體操作

政府投資項(xiàng)目“代建制”的具體操作

所謂代建制，是將有條件的財(cái)政性資金投資項(xiàng)目交給專業(yè)項(xiàng)目管理公司建設(shè)，實(shí)行交鑰匙工程。長(zhǎng)期以來，財(cái)政性資金投資項(xiàng)目都是由政府一手包攬，政企不分，這種狀況必須及時(shí)改變。對(duì)政府投資的非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)公益性項(xiàng)日，在建設(shè)過程中要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制，通過項(xiàng)目法人招標(biāo)的形式選擇有實(shí)力的企業(yè)組織實(shí)施，政府職能重點(diǎn)放在項(xiàng)目決策、資金運(yùn)籌和監(jiān)督管理方面。

(一)項(xiàng)目管理公司的基本職能

初步設(shè)想如下：選擇若干新上的財(cái)政性資金投資項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，通過項(xiàng)目法人招標(biāo)的形式確定對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目管理公司(一般是一個(gè)項(xiàng)目由一家公司負(fù)責(zé))，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全過程管理，建成后對(duì)政府實(shí)行交鑰匙工程。政府也可以委托項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的物業(yè)管理及資產(chǎn)保值增值。這些項(xiàng)目應(yīng)符合以下條什，專業(yè)技術(shù)性比較簡(jiǎn)單，主要是一些文化、教育，衛(wèi)生和社會(huì)團(tuán)體項(xiàng)目；項(xiàng)目使用單位缺乏足夠的基建力量和管理經(jīng)驗(yàn)，總投資在3000萬元以上(政府財(cái)政全額投資或部分投資)，建設(shè)規(guī)模在10000平方米以上。

項(xiàng)目管理公司的定位是資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司，并不一定參加項(xiàng)目的工程建設(shè)，人員要精干，做到高效運(yùn)作。因此，在這個(gè)意義上看，項(xiàng)目管理公司是受政府委托代理甲方的權(quán)利義務(wù)，其工作職能主要包括：組織有關(guān)單位編制并報(bào)批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和建筑施工圖；負(fù)責(zé)項(xiàng)目開工前的征地拆遷、三通一平、繳納稅費(fèi)及辦理有關(guān)報(bào)建手續(xù)：組織建設(shè)工程招投標(biāo)和施工監(jiān)理工作，選擇施工單位和監(jiān)理單位；編制項(xiàng)目的投資計(jì)劃利財(cái)務(wù)用款計(jì)劃，報(bào)政府主管部門審批；組織編制項(xiàng)目概算、預(yù)算和決算文什；項(xiàng)目完工后將建成的固定資產(chǎn)移交給政府。

項(xiàng)目管理公司的利潤(rùn)來自兩部分，一是建設(shè)單位管理費(fèi)，二是實(shí)行投資包干責(zé)任制的節(jié)余資金分成部分。具體操作如下： 建設(shè)單位管理費(fèi)指項(xiàng)目管理公司為進(jìn)行財(cái)政性資金投資項(xiàng)目籌建、建設(shè)、驗(yàn)收等工作所發(fā)生的管理費(fèi)用，建議按項(xiàng)目總投資x2.5％或單項(xiàng)工程費(fèi)用x3％的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。項(xiàng)目總投資應(yīng)以發(fā)改委或建設(shè)部審定的投資概算為基礎(chǔ)，最終以財(cái)政局委托財(cái)政投資評(píng)審中心審定的項(xiàng)目決算為準(zhǔn)。建設(shè)單價(jià)管理費(fèi)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度以及財(cái)政性資金劃撥進(jìn)度，每年劃撥給項(xiàng)目管理公司相應(yīng)的資金額度，最終結(jié)算時(shí)多退少補(bǔ)。

根據(jù)財(cái)政部《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定》(財(cái)基字[1998]4號(hào))非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)行投資包干責(zé)任制的，其包干節(jié)余按投資來源比例分別用于歸還貸款和進(jìn)行分配。其中，國(guó)家財(cái)政性投資形成的包干節(jié)余，30％上交同級(jí)財(cái)政部門，20％上交主管部門用于基本建設(shè)投資管理方面的支出，50％作為項(xiàng)目管理公司的分成收入。

(二)“代建制”下的項(xiàng)目管理模式

1．業(yè)主管理模式

業(yè)主管理模式是傳統(tǒng)的基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理模式，即由業(yè)主(項(xiàng)目管理公司)自行選擇工程的設(shè)計(jì)、材料供應(yīng)、設(shè)備供應(yīng)、施工、安裝調(diào)試、監(jiān)理等單位并分別與之簽署合同，負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)過程進(jìn)行管理。在業(yè)主管理模式下，業(yè)主通過對(duì)各類合同的管理來最終達(dá)到項(xiàng)目管理的目的。

在業(yè)主管理模式下，由于各個(gè)合同分別簽訂，所有合同均由業(yè)主(或其受托人)負(fù)責(zé)管理，就產(chǎn)生了各個(gè)合同之間接口的問題。從風(fēng)險(xiǎn)管理角度而言，由于各個(gè)合同主體均對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)，就會(huì)產(chǎn)生一定的合同接口風(fēng)險(xiǎn)。因此，在業(yè)主管理模式下要求各個(gè)項(xiàng)目合同主體相互緊密配合才能保證整個(gè)項(xiàng)目得以順利完成。因此在起草、簽訂合同時(shí)需要特別注意使各個(gè)與項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)的合同之間能夠做到相互銜接，緊密配合。但是項(xiàng)目建設(shè)過程中還是會(huì)產(chǎn)生一些無法預(yù)知的問題，通過合同完全劃分各個(gè)合同主體的責(zé)任或風(fēng)險(xiǎn)界線并不現(xiàn)實(shí)，大量不同的合同及合同主體的存在，不可避免地造成責(zé)任相互交叉或落空，由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任則只能由業(yè)主承擔(dān)。總的來說，在業(yè)主管理模式下，業(yè)主必將承擔(dān)一些無法轉(zhuǎn)嫁或難以轉(zhuǎn)嫁的項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，容易造成投資難以控制、工期難以確定、質(zhì)量難以保證的缺陷。

2．EPC模式

為減少業(yè)主管理模式下業(yè)主所承擔(dān)的風(fēng)防，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及社會(huì)公益性建設(shè)過程中產(chǎn)生了工程總承包(EPC)模式的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。EPC模式是指業(yè)主將包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)(包括概念設(shè)計(jì))、設(shè)備采購(gòu)、土建施工、設(shè)備安裝、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)直至整個(gè)項(xiàng)目建成投產(chǎn)的全過程均交由獨(dú)立的建設(shè)承包商負(fù)責(zé)的一種模式，承包商將在“固定工期、固定價(jià)格及保證性能質(zhì)量”的基礎(chǔ)上完成項(xiàng)目建設(shè)工作。

EPC模式一般具有如下特點(diǎn)：

由于交鑰匙承包模式下的承包商兼具業(yè)主管理模式下項(xiàng)目管理公司的一部分職能及施工單位的職能，并對(duì)業(yè)主承擔(dān)全面的管理責(zé)任，因此，它必須對(duì)整個(gè)建設(shè)過程進(jìn)行充分有效的協(xié)調(diào)。一般地，交鑰匙承包模式下的承包商對(duì)項(xiàng)目所涉行業(yè)的技術(shù)有較充分的掌握和理解，并具有很強(qiáng)的項(xiàng)目施工管理能力。而業(yè)主將通過合同管理對(duì)承包商進(jìn)行監(jiān)督和管理。

交鑰匙承包模式就其字面含義，即為在項(xiàng)目完工并可投入運(yùn)行時(shí)方才移交給業(yè)主，承包商提供的服務(wù)應(yīng)包括自項(xiàng)目開工起至項(xiàng)目完工投產(chǎn)止L的全過程服務(wù)。在此情況下，業(yè)主對(duì)工程建設(shè)的參與應(yīng)當(dāng)僅限于合同管理及對(duì)施工質(zhì)量的監(jiān)督管理。承包商對(duì)工程建設(shè)過程享有較充分的自主權(quán)，業(yè)主除按合同規(guī)定外不得進(jìn)行任何干預(yù)。

交鑰匙承包模式是一項(xiàng)固定工期的建設(shè)模式，承包商對(duì)項(xiàng)目的整體交付時(shí)間承擔(dān)責(zé)任，除非合同另有規(guī)定，否則業(yè)主不得要求承包商提前推遲工朗。因此，業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目的投產(chǎn)基本上有一個(gè)比較準(zhǔn)確的評(píng)估，從而使整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)工期更有保證。

交鑰匙承包模式也是一種固定價(jià)格的建設(shè)模式，合同價(jià)格在整個(gè)合同期內(nèi)一般是固定不變的，除非出現(xiàn)合同中規(guī)定的范圍變更或不可抗力等有限的原因外，否則合同價(jià)格不得予以調(diào)整。因此，業(yè)主對(duì)工程造價(jià)有一個(gè)比較客觀的了解，使工程投資控制能得到有效保證。在交鑰匙承包模式下，業(yè)主承擔(dān)的責(zé)任主要包括征地、項(xiàng)目報(bào)批、繳納稅費(fèi)、籌措資金并按合同進(jìn)行支付。由于承包商獨(dú)立承擔(dān)了全過程的建設(shè)任務(wù)，從而使業(yè)主有更多的精力與時(shí)間放在與政府主管部門、項(xiàng)目使用單位以及其他合同方的協(xié)調(diào)溝通，大大提高了工作效率。

(三)《項(xiàng)目代建協(xié)議》基本框架

《項(xiàng)目代建協(xié)議》是最重要的商務(wù)合同，它規(guī)定了項(xiàng)目管理公司和政府部門在財(cái)政性投資項(xiàng)目建設(shè)過程中的權(quán)利與責(zé)任?！俄?xiàng)目代建協(xié)議》確定了各方在協(xié)議中分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式和范圍以及一旦在項(xiàng)目壽命期內(nèi)發(fā)生意外事件，政府應(yīng)提供的支持和各方應(yīng)采取的行動(dòng)。

《項(xiàng)目代建協(xié)議》應(yīng)以時(shí)間順序來規(guī)定合同各方的權(quán)利和責(zé)任，也就是說，從土地獲得、設(shè)計(jì)、建設(shè)到最后移交。對(duì)項(xiàng)目的好處是可以將《項(xiàng)目代建協(xié)議》作為一件工具和合同執(zhí)行工作的流程圖，用以指導(dǎo)工作執(zhí)行情況。以下是《項(xiàng)目代建協(xié)議》的基本框架：

1．土地獲得和使用

《項(xiàng)目代建協(xié)議》中將規(guī)定，政府應(yīng)按時(shí)間向項(xiàng)目管理公司移交建設(shè)用地使用權(quán)；建設(shè)用地所處的狀態(tài)應(yīng)該是沒有任何種類和性質(zhì)的留置、抵押、抵押權(quán)益、環(huán)境污染。項(xiàng)目管理公司得到的劃撥土地使用權(quán)，在征得政府批準(zhǔn)前，只能用于項(xiàng)目建設(shè)，不能挪作它用。

2．設(shè)計(jì)

《項(xiàng)目代建協(xié)議》將規(guī)定設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)規(guī)范以及適用法律；項(xiàng)目設(shè)計(jì)程序，如審查、批準(zhǔn)及設(shè)計(jì)改變的程序；設(shè)計(jì)的責(zé)任等。

對(duì)于政府部門在招標(biāo)文件規(guī)定的初步設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，包括建設(shè)規(guī)模、使用功能等，項(xiàng)目管理公司在投標(biāo)文件中應(yīng)該進(jìn)行審核，任何錯(cuò)誤和遺漏所造成的后果將由項(xiàng)目管理公司承擔(dān)。對(duì)工程設(shè)計(jì)，政府可保留審查和批準(zhǔn)的權(quán)利。

在建設(shè)期的任何時(shí)候，為了加快建設(shè)進(jìn)度、降低建設(shè)成本或提高施工質(zhì)量，需要對(duì)初步設(shè)計(jì)進(jìn)行改動(dòng)的，由項(xiàng)目管理公司書面向政府主管部門提出，經(jīng)政府審查認(rèn)為改動(dòng)確有必要，政府應(yīng)該批準(zhǔn)改動(dòng)。但未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目管理公司不能自行改動(dòng)初步設(shè)計(jì)。

3．建設(shè)

《項(xiàng)目代建協(xié)議》中將規(guī)定，項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)建設(shè)工程的所有活動(dòng)，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。需要特別強(qiáng)調(diào)的條款是：(1)質(zhì)量保證和質(zhì)量控制；(2)政府監(jiān)督和檢查的權(quán)利；(3)項(xiàng)目計(jì)劃和進(jìn)度日期；(4)重大問題和工程進(jìn)度改變報(bào)告制度；(5)項(xiàng)目管理公司對(duì)建設(shè)承包商和建設(shè)監(jiān)理人的責(zé)任；(6)交付圖紙和技術(shù)細(xì)節(jié)以及完工后的清理。

在控制質(zhì)量方面，政府應(yīng)要求項(xiàng)目管理公司在整個(gè)建設(shè)工程期間，向政府持續(xù)提供完整的有關(guān)已完成或正在進(jìn)行的建設(shè)工程每一部分的質(zhì)量控制結(jié)果文件。在不影響正常施工的情況下，政府有權(quán)檢查項(xiàng)目管理公司或建設(shè)承包商的質(zhì)量控制過程和方法。政府代表可以對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查，若發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程或所用材料有任何實(shí)質(zhì)性缺陷，應(yīng)立即要求項(xiàng)目管理公司拆除不合格的建設(shè)工程，重建合乎技術(shù)規(guī)范要求的工程，或更換有缺陷的材料。如果政府發(fā)現(xiàn)了施工質(zhì)量問題，建設(shè)承包商應(yīng)改正缺陷。

4．完工驗(yàn)收

《項(xiàng)目代建協(xié)議》將規(guī)定進(jìn)行工程驗(yàn)收的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)，以確認(rèn)工程建設(shè)是否滿足設(shè)計(jì)和建設(shè)要求。政府在收到項(xiàng)目管理公司的驗(yàn)收請(qǐng)求后，應(yīng)確認(rèn)工程是否已達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。如果己達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，政府將負(fù)責(zé)驗(yàn)收并向項(xiàng)目管理公司頒發(fā)完工證書。如果不符合標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目管理公司應(yīng)該采取措施使工程達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于無法達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，政府應(yīng)對(duì)項(xiàng)目管理公司進(jìn)行懲罰，或者罰款，或者拒收項(xiàng)目。

5．建設(shè)單位管理費(fèi)及包干節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)

在《項(xiàng)目代建協(xié)議》中，政府應(yīng)對(duì)項(xiàng)目管理公司的收入做出保證，對(duì)建設(shè)單位管理費(fèi)及包干節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)作出詳細(xì)規(guī)定。

6．移交

《項(xiàng)目代建協(xié)議》中將規(guī)定移交的范圍、程序及標(biāo)準(zhǔn)。移交的范圍除了項(xiàng)目設(shè)施以外，還應(yīng)包括設(shè)計(jì)圖紙、電腦軟件以及其他為項(xiàng)目今后運(yùn)營(yíng)所必需的一切文什、資料軟件等。

7．建設(shè)期內(nèi)的合同責(zé)任

政府通常的責(zé)任包括授權(quán)條款，對(duì)項(xiàng)目管理公司盡量提供稅費(fèi)方面的優(yōu)惠；協(xié)助項(xiàng)目及有關(guān)事項(xiàng)獲得批準(zhǔn)；當(dāng)發(fā)生實(shí)質(zhì)性法規(guī)變化時(shí)為項(xiàng)目管理公司做出補(bǔ)償?shù)鹊取?/p>

項(xiàng)目管理公司通常的責(zé)任包括：遵守政府部門制定的各項(xiàng)法規(guī)，符合安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；在項(xiàng)目建設(shè)過程中，使用本地有競(jìng)爭(zhēng)力的服務(wù)和產(chǎn)品等。

（華東工程咨詢）

第五篇：政府投資項(xiàng)目“代建制”模式研究

政府投資項(xiàng)目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項(xiàng)目建設(shè)的“代建制”管理模式，提出政府法定機(jī)構(gòu)“集中代建”是主導(dǎo)發(fā)展方向。首次引入政府法定機(jī)構(gòu)的概念，并對(duì)不同代建模式的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了比較研究，進(jìn)一步明確政府投資項(xiàng)目“集中代建”的優(yōu)勢(shì)，以及今后需要解決的問題。

政府投資項(xiàng)目主要是指以政府財(cái)政基本建設(shè)資金為投資主體，或者以政府財(cái)政擔(dān)保由國(guó)有控投企業(yè)出面貸款而成為投資主體興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，這些項(xiàng)目主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性的公共建筑和相關(guān)設(shè)施上，關(guān)乎社會(huì)的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項(xiàng)目的“代建制”管理模式是上世紀(jì)九十年代，在廈門等城市試點(diǎn)后，才逐漸在全國(guó)十幾個(gè)省市推廣開來的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質(zhì)量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》出臺(tái)后，全國(guó)47個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和副省級(jí)省會(huì)城市中，已有37個(gè)開始了代建制試點(diǎn)工作，并已取得了一定的成績(jī)，試點(diǎn)范圍正在逐步擴(kuò)大。

然而不同的城市在推進(jìn)政府項(xiàng)目代建制模式過程中，根據(jù)各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發(fā)展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發(fā)展方向。

一、政府法定機(jī)構(gòu)直接管理（“集中代建”），二、完全市場(chǎng)運(yùn)作（市場(chǎng)化“企業(yè)代建”），三、國(guó)有投資公司下的企業(yè)代建模式（“企業(yè)代建”）。針對(duì)這三種“代建制”模式優(yōu)劣，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)各持觀點(diǎn)，莫衷一是。經(jīng)過多年的實(shí)踐和近幾年深入地研究、探索，并用經(jīng)濟(jì)學(xué)模型證明，政府法定機(jī)構(gòu)代建模式無疑是政府投資項(xiàng)目管理的主導(dǎo)模式，國(guó)有企業(yè)代建制模式是它的必要補(bǔ)充，并長(zhǎng)期共存，相互競(jìng)爭(zhēng)，共同發(fā)展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對(duì)政府按一定比例出資的建設(shè)項(xiàng)目，由政府建設(shè)行政主管部門設(shè)立專門機(jī)構(gòu)（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)選擇有資格項(xiàng)目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)一定壽命段的建設(shè)管理，建成后，交付使用單位或管養(yǎng)部門的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對(duì)政府投資、或占一定比例的建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目投資中無政府資金的不在此范圍內(nèi)。該比例可以根據(jù)各地區(qū)、各部門實(shí)際情況來定。比如江蘇省規(guī)定：“總投資額1000萬元以上且使用省級(jí)財(cái)政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機(jī)關(guān)不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以是政府法定機(jī)構(gòu)（公務(wù)局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關(guān)系。

3.政府建設(shè)行政主管部門的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責(zé)的歸口管理，一改有些地方由發(fā)改委和財(cái)政部門的多頭管理。本文認(rèn)為發(fā)改委可以是“代建制”改革的倡導(dǎo)者和方案的制定者，實(shí)施過程的指導(dǎo)者和監(jiān)督者，財(cái)政部門可以是每一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)的監(jiān)控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設(shè)行政主管部門管理有其長(zhǎng)期固有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)人才配備優(yōu)勢(shì)。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項(xiàng)開始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實(shí)施段，根據(jù)業(yè)主的需要，其實(shí)就是政府部門對(duì)項(xiàng)目的要求不同而選擇不同的壽命段進(jìn)行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養(yǎng)部門，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫(yī)院、校舍等的使用人；管養(yǎng)單位就是基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業(yè)養(yǎng)護(hù)單位。

代建制能使“投資、建設(shè)、使用、管理”分離，優(yōu)化社會(huì)資源和物化勞動(dòng)的配置；代建制有利于提高科學(xué)決策水平，集中智慧。專家論證，專業(yè)化管理，充分發(fā)揚(yáng)民主，聽取各方意見；代建制可以更好規(guī)范各參建單位的行為，用合同、標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范制約，更好地控制質(zhì)量、工期，合理控制投資，發(fā)揮項(xiàng)目效益。

二、政府法定機(jī)構(gòu)與代建制

政府法定機(jī)構(gòu)是指各級(jí)政府機(jī)關(guān)下設(shè)的受政府機(jī)構(gòu)委托行使一定行政職能的各類事業(yè)單位或參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機(jī)構(gòu)名稱不同，管轄內(nèi)容尚有差異，單位性質(zhì)也略有不同，我們將國(guó)內(nèi)的建筑公務(wù)局（署、處）、建管中心、公益性項(xiàng)目中心等機(jī)構(gòu)的共性抽象出來，統(tǒng)稱為適應(yīng)代建制管理成立的政府法定機(jī)構(gòu)。此類代政府行使行政專業(yè)職能的機(jī)構(gòu)，并非中國(guó)獨(dú)有，只是稱呼不同。性質(zhì)相同或類似的情況美國(guó)、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機(jī)構(gòu)這個(gè)概念引入就是要表明，經(jīng)過多年的研究證實(shí)，政府投資項(xiàng)目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場(chǎng)化就好，這個(gè)領(lǐng)域市場(chǎng)失靈是最為常見的。而且，設(shè)立這樣的法定機(jī)構(gòu)，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標(biāo)確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對(duì)等的地位，明確民事法律責(zé)任。避免了有些地方由發(fā)改委、財(cái)政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項(xiàng)目特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，是城市生命線，應(yīng)該有一個(gè)政府法定機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，這種性質(zhì)的單位一是人員穩(wěn)定、職能固定。二是由于其性質(zhì)決定了是政府的一個(gè)專門建設(shè)管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，天然地沒有其自身利益，只有國(guó)家利益和社會(huì)責(zé)任。機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的特點(diǎn)使得它對(duì)政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量終身制不能免責(zé)，非常有利于全壽命期內(nèi)的管理和質(zhì)量追蹤。

政府法定機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式，已經(jīng)從根本上將“投資、建設(shè)、管理、使用”進(jìn)行了分離，回避了原來國(guó)有資產(chǎn)投資的自行建設(shè)弊端，也回避了指揮部制這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實(shí)踐和理論研究證實(shí)，重大政府投資項(xiàng)目，關(guān)系民生的實(shí)事項(xiàng)目，影響本地正常運(yùn)營(yíng)的公益項(xiàng)目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接代建，而一般性、非重要項(xiàng)目可以由法定機(jī)構(gòu)通過市場(chǎng)招標(biāo)形式委托有實(shí)力的代建公司實(shí)施，但是對(duì)政府投資的直接責(zé)任人仍然是法定機(jī)構(gòu)，不能免責(zé)，這就避免了代建公司由于不穩(wěn)定的問題而造成責(zé)任推諉，追溯無著落。

三、代建制模式發(fā)展的主導(dǎo)方向

按照市場(chǎng)方式選擇代建企業(yè)簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關(guān)系。這種形式下的代建企業(yè)性質(zhì)決定了追求利潤(rùn)最大化。代建企業(yè)為政府投資項(xiàng)目節(jié)約資金，降低投入天生動(dòng)力不足，與政府項(xiàng)目管理有目標(biāo)差異，而政府法定機(jī)構(gòu)與政府在項(xiàng)目管理目標(biāo)上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關(guān)系由于目標(biāo)上的差異，以及信息不對(duì)等必然存在兩個(gè)核心問題——逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進(jìn)行交易的一方擁有對(duì)方不具備的某些信息，而這些信息可能會(huì)影響對(duì)方的利益。為此，占據(jù)信息劣勢(shì)方就有可能作出對(duì)自己不利的選擇。市場(chǎng)效率和經(jīng)濟(jì)效益會(huì)因此而降低，逆向選擇客觀上會(huì)導(dǎo)致不合理的市場(chǎng)分配行為。

道德風(fēng)險(xiǎn)（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時(shí)損害了委托人的利益，而且并不承擔(dān)由此造成的后果。道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標(biāo)差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機(jī)構(gòu)，代理人就是代理企業(yè)。

實(shí)際情況是代建企業(yè)大都追求利潤(rùn)最大化，在這種目標(biāo)的驅(qū)使下，要期望它為政府把關(guān)是不合邏輯的，也只有政府法定機(jī)構(gòu)才能真正擔(dān)當(dāng)起政府投資項(xiàng)目的代建這一社會(huì)責(zé)任。

政府法定機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目是政府投資項(xiàng)目“代建制”模式發(fā)展的主導(dǎo)方向，它的優(yōu)勢(shì)在于以下幾個(gè)方面：

（一）由于它是一個(gè)政府行政機(jī)關(guān)下屬的一個(gè)常設(shè)單位，承擔(dān)投資項(xiàng)目管理，具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和可追溯性。

（二）由于它是財(cái)政解決運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的法定機(jī)構(gòu)，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經(jīng)濟(jì)利益和利潤(rùn)追求，這是與代建項(xiàng)目管理公司的最大區(qū)別。

（三）代建制模式下政府法定機(jī)構(gòu)的存在使專業(yè)技術(shù)、管理人才相對(duì)穩(wěn)定，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)的人才集聚效應(yīng)。

（四）代建制模式下政府法定機(jī)構(gòu)非常有利于發(fā)揮公共協(xié)調(diào)和決策優(yōu)勢(shì)。

（五）代建制模式下政府法定機(jī)構(gòu)建立，有利于監(jiān)察執(zhí)法部門集中監(jiān)督，更好地防止權(quán)力尋租，抵制腐敗。

當(dāng)然，政府法定機(jī)構(gòu)模式為主導(dǎo)方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關(guān)的法律、政策法規(guī)、規(guī)章還不配套，還沒有一部關(guān)于政府投資項(xiàng)目的代建管理辦法；項(xiàng)目管理的市場(chǎng)還沒有完全培育，項(xiàng)目管理公司良莠不齊；政府法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部如何創(chuàng)新機(jī)制，等等。

總之，我國(guó)“代建制”模式還是一個(gè)值得深入研究的課題，特別是在國(guó)家投資4萬億拉動(dòng)內(nèi)需和大部制改革之際，更需廣大建設(shè)管理者積極探索，深入實(shí)踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規(guī)使“代建制”管理模式健康發(fā)展。

（作者系蘇州市建設(shè)局副局長(zhǎng)、高級(jí)工程師）