第一篇：試論治理理論及其中國化的路徑選擇

【摘 要】隨著全球化浪潮的沖擊，治理理論移植中國，并對中國社會科學(xué)的各個領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響，但由于治理理論本身的缺陷和中國具體國情，善治的實現(xiàn)困難重重。文章提出要真正實現(xiàn)公共利益最大化的治理目標(biāo)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和發(fā)揮黨組織、人大、政協(xié)的啟蒙、整合作用是中國現(xiàn)階段最有效的路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】治理；善治；中國化；路徑選擇

【中圖分類號】 C936 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 10077723（2006）0500

自從世界銀行首次提出“治理”一詞后，治理理論如同一股強勁的風(fēng)暴席卷全球，對社會各個領(lǐng)域產(chǎn)生了極大影響，成為各國政府改革的新模式。因此，許多學(xué)者將其作為中國改革走出困境的一條新途徑，但這一西方的“舶來品”本身并不完美，它也可能失靈，在一定條件下，甚至比政府失靈和市場失靈影響更大；加之中國的國情與西方發(fā)達(dá)國家有較大差距，所以在運用治理理論過程中，必須將其合理成分與中國實際相結(jié)合，不能盲目套用，否則可能造成適得其反的后果。

一、治理理論的基本內(nèi)容及其主要特征

（一）有關(guān)治理的若干理論界定

“治理”，英文為Governance，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。在1989年世界銀行關(guān)于非洲的報告中，“治理”一詞首次出現(xiàn)；世界銀行1992年度報告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在1996年發(fā)布一份名為“促進(jìn)參與發(fā)展和善治的項目評估”；聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)還成立了一個“全球治理委員會”，并出版了一份名為《全球治理》的雜志。短短十幾年，治理迅速發(fā)展成為一套內(nèi)容豐富、適用廣泛的理論。在社會科學(xué)的許多領(lǐng)域，如政治、行政、管理等方面得到廣泛運用，并日益受到廣泛的重視。

治理理論雖然得到廣泛的運用，但治理一詞的確切定義在理論界仍存在著較大的爭議。作為治理理論的主要創(chuàng)始人，羅西瑙將治理界定為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。另一位研究治理的學(xué)者格里·斯托克提出了五種關(guān)于治理的觀點：

1．治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社會公共機構(gòu)和行為者；

2．治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊性；

3．治理明確肯定了涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴；

4．治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；

5．治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運用其權(quán)威。

政府可以動用新的工具和技術(shù)來控制和指引，而政府的能力和責(zé)任均在于此。聯(lián)合國全球治理委員會在《我們的全球合作伙伴》中，將治理概括為“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。

（二）治理的核心內(nèi)容與特征

從多位學(xué)者和各種機構(gòu)的定義中，我們不難看出，治理作為一種新興的理論之所以具有如此旺盛的生命力，其關(guān)鍵的一點在于，它是國家與公民社會突破零和博弈，實現(xiàn)雙贏的一條新道路，即它在公共利益的實現(xiàn)方式上，由一元、強制、壟斷走向了多元、民主、合作。具體說來，首先，治理理論認(rèn)為政府不是國家唯一的權(quán)力中心，各種民間組織如非政府組織、協(xié)會、志愿性組織等同樣是合法權(quán)力的來源；其次，治理強調(diào)國家與公民社會之間的合作，如談判對話、模糊公私部門之間的界限，并重視公私之間的依賴關(guān)系；再次，治理注重在各種組織和個人參與的基礎(chǔ)上，最終形成一個合作的網(wǎng)絡(luò)，來分擔(dān)各種公共事務(wù)和責(zé)任。

通過對治理理論內(nèi)容的分析，顯而易見，治理是在對傳統(tǒng)統(tǒng)治的批判與繼承上發(fā)展起來的。治理與統(tǒng)治相比，其主要特征在于：

1．管理主體的多元化和控制范圍的不確定性。政府、公共權(quán)力組織和民間組織都可能成為權(quán)力的中心。同時，作用范圍也隨主體的不同而不斷發(fā)生變化，小到一個具體組織，大到一個國家，甚至是整個世界，都可以是治理理論應(yīng)用的范圍。

2．管理方式由以強制性為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐云降?、對話、合作為主的多元化手段。特別是注重在市場原則基礎(chǔ)上的分權(quán)合作。

3．權(quán)力運作向度由單一的官僚制所設(shè)計的自上而下轉(zhuǎn)向自組織網(wǎng)絡(luò)式的多元互動的模式。在治理過程中，它所依靠的是合作網(wǎng)絡(luò)的一種權(quán)威，而不單是政府和公共組織的權(quán)威。

4．治理追求的目標(biāo)由傳統(tǒng)的“善政”向一種“良好的治理”即“善治”轉(zhuǎn)變，并由單純的追求效率轉(zhuǎn)向為實現(xiàn)公共利益最大化，使國家與公民社會形成一種更為有效和良性的互動關(guān)系。

二、治理理論的固有缺陷及其移植的歷史局限

（一）治理理論的固有缺陷

1．政府與市民組織之間權(quán)責(zé)不明，界限模糊。治理通過政府與市民組織或個人進(jìn)行談判協(xié)商，達(dá)到合作與共識，但正如斯托克指出，治理在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答過程中存在界線和責(zé)任方面的模糊之點。當(dāng)政府與市民之間由于利益的差別而造成治理失敗時，他們之間的矛盾將如何解決，由誰協(xié)調(diào)？公共政策的出臺是否真的能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化的治理目標(biāo)？現(xiàn)代的政府雖然由巨型政府向有限政府和責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，但是政府仍然是各種社會組織中擁有社會資源最多、權(quán)威性最高的組織，由于界限不明、權(quán)力的依賴，加之自組織網(wǎng)絡(luò)的存在，當(dāng)出現(xiàn)公共危機之時，政府是勇敢承擔(dān)責(zé)任，還是會欺騙公眾，推卸責(zé)任？這一系列重要問題，治理理論都沒有給出明確的答案。

2．民間組織的失靈。治理理論注重民間組織的作用，認(rèn)為公民社會能夠溝通政府與公民之間的關(guān)系分擔(dān)政府的職能，使政府從那些管不好也管不了的領(lǐng)域中退出，有利于促進(jìn)政府角色的轉(zhuǎn)變等等。但從現(xiàn)實中大量的事例可以發(fā)現(xiàn)，民間組織遠(yuǎn)沒有治理理論所認(rèn)為的那樣完美。它們同樣有失靈或失敗。每個組織都有其自身的利益，由于利益的驅(qū)動，它們可能背離社會公共利益的宗旨，不擇手段而追求功利，從而給公民、社會和政府帶來一系列的危害。特別是當(dāng)治理理論使國家某些權(quán)力收縮，不再是社會控制的唯一中心的時候，如何克服民間組織的失靈，則是治理理論進(jìn)一步發(fā)展的重要障礙。

3．全球治理理論有可能成為霸權(quán)主義和強權(quán)政治的又一手段。合作治理理論是治理理論的一個分支。它是建立在政府的作用和國家的主權(quán)無足輕重、民族國家界限模糊不清的前提之上。全球化從某種意義上說是一種西方化的過程。全球治理自然就是發(fā)展中國家被動接受發(fā)達(dá)國家治理模式的一種過程。而由于歷史和現(xiàn)實的差別，落后國家與發(fā)達(dá)國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面都存在較大差異，甚至某些領(lǐng)域不相容。全球治理理論就為大國找到了打開這些國家門戶的鑰匙，為其推行霸權(quán)主義找到了借口。所以，在借鑒治理理論時，如果不保持高度的警惕性，將嚴(yán)重威脅國家安全，損害國家利益。

（二）治理理論移植中國的歷史局限

1．理論必須與現(xiàn)實相結(jié)合才能產(chǎn)生作用，而治理理論要想在中國實現(xiàn)其善治的目標(biāo)，除去其本身理論的不足，同時還要受到我國現(xiàn)有國情的影響。首先，我國的政府角色錯位和觀念滯后。我國政府雖然經(jīng)過多次改革，但仍然沒有完全實現(xiàn)從“劃槳”到“掌舵”的職能轉(zhuǎn)變，全能政府色彩依然很濃，服務(wù)意識淡薄。官本位思想比較嚴(yán)重，將政府視為社會管理的唯一中心，習(xí)慣于自上而下的集權(quán)方式，較少采取合作、互動的方式。在公共政策的制定上缺少透明性和回應(yīng)性，責(zé)任不明，法律和其他監(jiān)督體制很難對其產(chǎn)生有效的制約，特別是自由裁量權(quán)的過大甚至亂用等等。這些都與治理理論中對政府的要求相差甚遠(yuǎn)。

2．中國民間組織對政府的依賴性較強，政治參與意識和能力較弱。公民社會理論是建立在社會契約論基礎(chǔ)之上的一種關(guān)于社會和國家相對立的理論。中國自古就沒有公民社會自治的傳統(tǒng)，建國后，計劃經(jīng)濟(jì)和集權(quán)政治也沒有為民間組織的發(fā)展提供合適的環(huán)境。直到改革開放后，20世紀(jì)80年代才開始出現(xiàn)，90年代慢慢興起。如同中國的民族資本一樣，民間組織誕生之初，便具有明顯的兩面性，希望獨立發(fā)展并制約政府，但其生存和發(fā)展又不得不依賴于政府的支持。這種組織其實并不是真正意義上的民間組織。而實質(zhì)是一種政府主導(dǎo)下的準(zhǔn)政府組織，這種組織無法真正實現(xiàn)與政府之間的平等合作或博弈，更不用說實現(xiàn)一種沒有政府統(tǒng)治的治理。

3．傳統(tǒng)政治文化的影響依然存在。政治文化是政治系統(tǒng)的基本傾向和心理反映，包括一個民族在特定時期普遍奉行的一套政治態(tài)度、信仰、情感、價值等基本取向。中國傳統(tǒng)社會中的政治文化屬于一種依附型的政治文化，正是由于其影響，使我國公民普遍存在一種官本位思想，習(xí)慣于政府為其做主，即使在其利益受到損害的時候，他們?nèi)匀惠^多地采取一種忍讓的態(tài)度。在這種政治文化的影響下，公民無法真正實現(xiàn)自己的權(quán)利，更談不上積極的參政議政，沒有真正意義上的實現(xiàn)公民這一基本條件，就無法形成公民社會，而所謂的治理也就只能是空中樓閣。

三、中國走向善治的路徑選擇

我國走向善治是一個復(fù)雜的過程，需要各方面的共同努力，但針對善治本身和中國的實際，必須著重從以下幾個方面入手：

（一）政府方面

要實現(xiàn)由無限政府向有限政府、由官本位思想向顧客服務(wù)思想、由人治向法治的三個轉(zhuǎn)變，特別是要樹立權(quán)力公共性的觀念。在具體方式上，用法律規(guī)定政府的權(quán)力和責(zé)任，防止與民間組織之間的模糊不清；通過市場機制在公共服務(wù)領(lǐng)域的作用，通過合同出租、合營化等多種靈活多樣的方式，來實現(xiàn)和擴大政府的公共職能；同時，明確公共生活領(lǐng)域權(quán)力主體多樣化的現(xiàn)實，靈活運用行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)制、行政許可以及各種經(jīng)濟(jì)法律的手段實現(xiàn)公共職能，以最低的成本求得最大效益的收獲，實現(xiàn)公共利益的最大化。其中尤為關(guān)鍵的一點是政府要能夠轉(zhuǎn)變以自我為中心的官本位主義，積極與各種市民組織交流合作，實現(xiàn)一種良性的互動，從而符合“合法性、透明性、責(zé)任性、法制性、回應(yīng)性、有效性”的善治特點。

（二）公民和民間組織方面

要營造一種參與型的政治文化，培植和完善獨立性強的公民組織。公民積極參政議政是實現(xiàn)管理民主化和科學(xué)化，提高公共政策回應(yīng)性的重要途徑。而要提高公民的參政意識和參政能力，發(fā)揮教育的作用，提高公民的素質(zhì)是一條根本的出路。同時，政治文化的轉(zhuǎn)變，也為民間組織的發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。我國歷來具有強政府弱社會的傳統(tǒng)，要改變這種情況，必須培養(yǎng)相對獨立的民間組織，使民間組織擺脫政府的主導(dǎo)，與政府脫鉤，同時也要用法律對其進(jìn)行約束，克服失靈所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)，完善社會的自治組織結(jié)構(gòu)，提高社會的自治與自律能力，建立政府與社會的相互信賴、相互協(xié)作的互動關(guān)系。這是民間走向善治的必經(jīng)途徑。

（三）發(fā)揮黨組織和人大、政協(xié)的整合、啟蒙作用

黨的組織、人大、政協(xié)是我國政治體制中的一大特色。作為現(xiàn)代化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨通過政治、思想、組織三個方面實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)，對政府工作進(jìn)行指導(dǎo)。黨要實現(xiàn)這一歷史任務(wù)，必須進(jìn)行與時俱進(jìn)的轉(zhuǎn)變，其中最重要的一點是黨的角色和職能的轉(zhuǎn)變。從行政主體的二元結(jié)構(gòu)中撤除，專門從事對政府權(quán)力的控制、監(jiān)督和調(diào)節(jié)。人民代表大會是我國的權(quán)力機關(guān)，我國這種議行合一的結(jié)構(gòu)決定了人大天然地形成政府與公民社會之間的一座橋梁，既能整合民意，又能監(jiān)督政府。政協(xié)發(fā)揮著政治協(xié)商和民主監(jiān)督的作用，是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，聯(lián)系著各個民主黨派、民間組織和國內(nèi)外各界民主愛國人士，而這些是我國當(dāng)前公民社會中最有影響力的組成部分。他們絕大多數(shù)人擁有較高的科學(xué)文化水平，較強的參政議政能力，能夠了解民情反映民意，有利于政策的科學(xué)性和回應(yīng)性，但現(xiàn)實中政協(xié)的作用往往流于形式。由此，充分發(fā)揮人大、政協(xié)作用，是中國治理發(fā)展的另一條重要途徑，特別是對市民社會的發(fā)展和政府與市民社會兩者關(guān)系的整合將起到巨大的推動作用。而在政府和公民社會兩者都存在不足，其完善需要較長時間的情況下，必須有第三種力量介入其中，推動其各自的發(fā)展和兩者間的互動。

【參考文獻(xiàn)】

1羅西瑙．沒有政府統(tǒng)治的治理M．劍橋大學(xué)出版社，1995．

2格星·斯托克．作為理論的治理：五個論點J．國際科學(xué)（中文版），1999，（2）

第二篇：城市道路機動車污染治理法律路徑選擇

城市道路機動車污染治理法律路徑選擇

【摘要】目前道路機動車污染已成為我國城市空氣污染的重要來源，這在某種程度上說明我國現(xiàn)行《大氣污染防治法》防治機動車船污染措施的效力不足，近期各地匆忙發(fā)布的大氣污染治理方案雖彰顯政府的行動決心，然而時下的行動方案似乎很多都可以在多年前尋到痕跡，盡管其中也不乏新意，其能否奏效，令公眾產(chǎn)生憂慮。

【關(guān)鍵詞】機動車污染 總量控制 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

【中圖分類號】D9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

交通運輸是支撐我們生活品質(zhì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，但是，“尾氣排放已成為我國空氣污染的重要來源，是造成灰霾、光化學(xué)煙霧污染的重要原因?！雹贆C動車污染在我國諸多城市表現(xiàn)得尤為明顯。根據(jù)北京市環(huán)境保護(hù)局?jǐn)?shù)據(jù)，機動車尾氣排放占北京細(xì)顆粒物（PM2.5）排放總量的22.2%，占北京市氮氧化物排放總量的58%，占揮發(fā)性有機物排放總量的40%。②北京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院院長潘濤認(rèn)為，機動車排放毫無疑問是北京市空氣污染的主要來源，并引用由包括清華大學(xué)和北京大學(xué)在內(nèi)的其他享有聲望的研究機構(gòu)和大學(xué)所開展的研究―這些研究發(fā)現(xiàn)北京市空氣污染的20%～30%是由機動車排放造成的。

總量控制制度

自2012～2013年冬季開始中國中東部地區(qū)大范圍的、持續(xù)的嚴(yán)重灰霾天氣，促使近期發(fā)布的大氣污染治理方案均注意到“總量控制”對城市機動車污染治理的重要性，這集中表現(xiàn)于兩個方面：即主要大氣污染物排放量的控制和汽車消費總量的控制。

主要大氣污染物排放總量控制制度的“遺漏”?！拔廴疚锱欧趴偭靠刂啤痹缭?996年的《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中就已被提及，《大氣污染防治法》在2000年修改時更是明確確立了“主要大氣污染物排放總量控制制度”③，之后，諸多地方大氣污染防治立法可以說無一例外地都對之作出了明確規(guī)定，這不僅體現(xiàn)在幾乎是與《大氣污染防治法》的施行處于同一時期的各地頒行的大氣污染防治條例中，如：《濟(jì)南市大氣污染防治條例》（2000）第八條、《浙江省大氣污染防治條例》（2003）第十一條，等等，各地新近頒行的大氣污染防治條例更是重申了這一制度，如：2012年修改并施行的《濟(jì)南市大氣污染防治條例》第十三條、自2014年1月1日起施行的《陜西省大氣污染防治條例》第六條與第二十四條，等等。事實上，這一制度的重要性不僅在于立法規(guī)定對之予以明確要求，還在于它是現(xiàn)行大氣污染防治立法設(shè)計的排污許可證、排污收費等制度的基礎(chǔ)，如：2003年7月1日施行的《排污費征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。

但是，如此重要的總量控制制度對于機動車污染防治而言似乎并無多大意義。問題在于，我國現(xiàn)行大氣污染防治立法所劃定的“主要大氣污染物排放總量控制區(qū)”針對的是“尚未達(dá)到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和國務(wù)院批準(zhǔn)劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)”，④“并未將機動車廢氣的流動性污染納入及時總量控制的立法規(guī)定之中”，“主要針對二氧化硫，所涉及的污染因素少”，“對含氮氧化物污染的總量控制并未提上議事日程”。⑤如：太原市于1998年9月29日頒行的《太原市大氣污染物排放總量控制辦法》第二條明確大氣污染物排放總量控制的適用范圍限于“煙塵、工業(yè)粉塵、二氧化硫和市人民政府公布的污染物控制名錄所列的向大氣排放的其他污染物”。即使是近期施行的污染物排放總量控制辦法也未能將機動車排放的大氣污染物納入總量控制的適用范圍，如：《陜西省污染物排放總量與污染物排放許可管理辦法》（陜環(huán)發(fā)[2012]58號）第二至六條明確將機動車排放污染這一典型的流動性污染源排除在該辦法的適用范圍之外。

城市機動車保有量的總量控制。第一，城市機動車保有量激增?！翱刂瞥鞘袡C動車保有量增長”在《大氣污染防治法》（2000）中并無提及，這或許是當(dāng)時全國道路機動車保有量依然相對有限的緣故。僅就汽車保有量而言，據(jù)統(tǒng)計，2000年我國汽車保有量為1608.9萬輛，與1995年相比5年增加了568.9萬輛。⑥但這一數(shù)字在2000年之后卻以驚人的速度在增長，2000～2010年（10年）增長了6112.8萬輛；2010～2012年（2年）增長了3116.2萬輛；其中，1995～2002年（7年）增長了1013.2萬輛；2002～2005年（3年）增長了1106.5萬輛；2005～2007年（2年）增長了1198.7萬輛；2007～2009年每年增長分別為741.2萬輛和1109.8萬輛；2009～2012年每年增幅都超過1500萬輛（依次分別為1512.3萬輛、1544.7萬輛和1571.4萬輛）。⑦目前全國機動車保有量已攀升至全球第二位，僅次于美國，達(dá)22382.8萬輛。⑧盡管我國機動車保有量人均水平與美國等發(fā)達(dá)國家相比依然很低，2010年我國每千人的機動車保有水平也不過是58輛―這一數(shù)字在2003年僅為15輛，美國的千人保有水平在2010年為797輛。⑨

第二，近期各治理方案的趨同性選擇與行動的差異性。控制城市機動車保有量顯然是當(dāng)前各治理方案的趨同性選擇，但在國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》統(tǒng)領(lǐng)之下的各地方案仍顯示出明顯的差異。國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》在“強化移動源污染防治”部分提出，“合理控制機動車保有量。北京、上海、廣州等特大城市要嚴(yán)格限制機動車保有量。”基于此，環(huán)境保護(hù)部等六部委發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》（環(huán)發(fā)[2013]104號）繼而明確提出“控制城市機動車保有量”，進(jìn)而將北京市和這一區(qū)域的其他城市區(qū)別對待，北京市須“嚴(yán)格限制機動車保有量”，而天津、石家莊、太原和濟(jì)南等城市則須“嚴(yán)格限制機動車保有量增長速度”?！逗颖笔〈髿馕廴痉乐涡袆佑媱潓嵤┓桨浮酚诌M(jìn)一步將“控制機動車保有量”的適用范圍擴大至“各設(shè)區(qū)市和省直管縣（市）”，但強調(diào)“石家莊市及京津周邊城市要嚴(yán)格限制機動車保有量增長速度”。此外，這一措施到了長三角地區(qū)則顯得更為“溫和”，如《江蘇省大氣污染防治行動計劃實施方案》之“十七”要求“適度控制燃油汽車增長速度”，自2014年3月1日施行的《浙江省機動車排氣污染防治條例》第十一條要求設(shè)區(qū)的市人民政府“合理”控制機動車保有量。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度

機動車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。大氣污染防治立法要求生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口與在用的機動車都必須達(dá)到國家或地方的機動車排放標(biāo)準(zhǔn)，否則，公安機關(guān)交通管理部門依法將不予辦理注冊登記或轉(zhuǎn)入登記，不得上路行駛。⑩《大氣污染防治法》（2000）第五十三條還對“違法制造、銷售或者進(jìn)口超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機動車船”行為明確規(guī)定了可以施予的懲處措施，包括責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得、罰款、沒收銷毀。

自1983年頒布第一批新生產(chǎn)機動車排放標(biāo)準(zhǔn)以來，我國新生產(chǎn)機動車排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展迅速，截至2009年底，我國新生產(chǎn)機動車排放標(biāo)準(zhǔn)體系已基本建立。”機動車國I、國II和國III階段排放標(biāo)準(zhǔn)分別于2000年、2004年和2007年在全國實施。目前提前實施國IV階段排放標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)范圍不斷在擴展，如《南寧市執(zhí)行國家第四階段機動車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的通告》（南環(huán)字[2013]296號）要求南寧市自2014年1月1日起施行國IV排放標(biāo)準(zhǔn)。另外，諸多大氣污染治理方案還對對全面實施國家第五階段機動車排放標(biāo)準(zhǔn)的時間做出明確要求，如：《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》要求北京市、天津市、河北省的實施時間是2015年，山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和山東省是2017年底前。環(huán)境保護(hù)部會同國家質(zhì)檢總局于2013年9月17日發(fā)布了《輕型汽車污染物排放限值及測量方法（中國第五階段）》，該新標(biāo)準(zhǔn)將自2018年1月1日起實施。不過，北京市已在全國率先于2013年2月1日起開始施行京V排放標(biāo)準(zhǔn)，國五排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后原京V排放標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。步北京后塵，上海市也于2014年4月30日開始施行國五階段排放標(biāo)準(zhǔn)。

車用燃油標(biāo)準(zhǔn)。目前我國輕型柴油車執(zhí)行《輕型汽車污染物排放限值及測量方法（中國第三、四階段）》（GB 18352.3-2005）第三階段排放限值，輕型汽油車執(zhí)行第四階段排放限值，對此，輕型汽車國五排放標(biāo)準(zhǔn)編制說明之征求意見稿明確將這種狀況歸之于“由于油品供應(yīng)的問題”。事實上，早在1996年的《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》（國發(fā)[1996]31號）就明確提出“鼓勵采用機動車清潔燃料等措施，減輕車輛尾氣污染”，《大氣污染防治法》（2000）第三十四條又明確規(guī)定“國家鼓勵和支持生產(chǎn)、使用優(yōu)質(zhì)燃料油”。而近期地方大氣污染防治立法，幾乎是無一例外地對車用燃油問題做出規(guī)定，諸多治理方案明確對提高燃料品質(zhì)的時間問題做出要求。

公眾參與與低碳出行

近年來我國城市住房郊區(qū)化突出，但即使是這樣，市區(qū)內(nèi)相當(dāng)部分人群每日出行的里程也并未遠(yuǎn)到惟有乘坐機動車才可到達(dá)。問題是，曾享有“自行車王國”之美譽的我國目前卻顯然是名不符實。根據(jù)英國交通部《低碳交通：綠色未來》，英國國家CO2排放量的21%來自于旅程不足5英里的家用汽車，64%來自于旅程不足25英里的家用汽車。很明顯，在城市機動車污染防治方面公眾參與的力量不可小覷，公眾的汽車消費行為直接影響城市大氣污染治理成效。

為此，各治理方案都倡導(dǎo)公民低碳出行，具體措施不外乎是鼓勵公眾出行時更多乘坐公共交通工具、自行車騎行或步行。如：《大氣污染防治行動計劃》提出“實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，提高公共交通出行比例，加強步行、自行車交通系統(tǒng)建設(shè)。”

政府干預(yù)責(zé)任的適度定位

政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的軟效應(yīng)。近期各治理方案的具體方案與地方大氣污染防治立法行動，反映出各級政府均希望能在大氣污染防治行動中有所作為。在2014年全國“兩會”上，山東省長郭樹清表示，2014年干部考核將把空氣質(zhì)量作為一個指標(biāo)。事實上，這并非什么新鮮之舉，早至《環(huán)境保護(hù)法》（1989）第十六條就明確規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，1996年第四次全國環(huán)保工作會議提出“一票否決制”，“城市環(huán)境綜合整治定量考核”作為考核城市人民政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制實施情況的一項具體措施，“定量化”的指標(biāo)考核可以說是該項措施的重要特點。盡管政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制被視為有效環(huán)境管理的可行手段，多年來環(huán)境立法反復(fù)強調(diào)它，但是，與其他環(huán)境管理制度相比，無論是《環(huán)境保護(hù)法》，還是《大氣污染防治法》，對于政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制未能切實履行的情況則均無對應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定?！爸袊鴦t只將其納入城市環(huán)境綜合整治定量考核之中，只作為政府績效的定性評定指標(biāo)，并無實際上的職責(zé)要求。”

政府干預(yù)的重心失衡。與大氣污染防治行動相比，政府在促進(jìn)汽車消費增長方面的作用似乎更為顯著。為促進(jìn)我國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，1994年國務(wù)院即批準(zhǔn)施行《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》，10年后被《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》（國函[2004]30號）所取代。《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》雖曾在2009年被修訂，但關(guān)于“汽車消費”的政策規(guī)定并無任何變動，“推動汽車消費”顯然被視為是“培育以私人消費為主體的汽車市場”的重要手段。為此，“汽車消費貸款”被特地寫入了該《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》之第六十五條：“國家支持發(fā)展汽車信用消費。從事汽車消費信貸業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)要改進(jìn)服務(wù)，完善汽車信貸抵押辦法?！被诖?，中國人民銀行繼2004年8月發(fā)布《汽車貸款管理辦法》（中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2004年第2號令）不久，又發(fā)布了《汽車消費貸款管理辦法（試點辦法）》。汽車消費貸款政策的出爐顯然刺激了個人汽車消費?，F(xiàn)如今，或許是考慮到汽車消費在諸多城市已經(jīng)明顯出現(xiàn)“飽和”跡象，況且嚴(yán)重的空氣污染也促使諸多城市力圖通過控制機動車保有量來改善空氣質(zhì)量，“汽車下鄉(xiāng)”政策有將汽車消費擴展至廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的明顯傾向。

然而，無論是汽車消費貸款政策還是“汽車下鄉(xiāng)”政策，我們暫且不論它們能否使我國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的目標(biāo)真正得以實現(xiàn)，但它們確實對我國汽車保有量的激增有重要“貢獻(xiàn)”。2009年中國首次成為世界汽車產(chǎn)銷第一大國。問題是，在當(dāng)前不斷有城市出臺措施限制機動車增長的時代背景下，這些政策是否也應(yīng)該適時地退出？試想一下，“限號”政策實施前個人擁擠購車的現(xiàn)象是否就有這些政策的促動？

很顯然，當(dāng)前諸多城市空氣質(zhì)量的改善寄希望“大風(fēng)或強冷空氣即將到來”可謂是無奈之舉，更是對實施數(shù)十年的我國大氣污染防治立法的譏諷。似是在蒼茫之間出爐的諸多治理方案，確有先前立法未能“未雨綢繆”的補救方案，但“舊話重提”的現(xiàn)象也不乏見。無論如何，城市化進(jìn)程中的這種環(huán)境“窘?jīng)r”并不會自然消除，其實質(zhì)不外乎仍是如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系問題。

（作者分別為鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授，鄭州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）

【注釋】

①中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部：《2013中國機動車污染防治年報》，http：//。

⑩“山東干部將考核空氣質(zhì)量指標(biāo)建立獎懲機制”，人民網(wǎng)，http：//leaders.people.com.cn/n/2014/0307/c58278-24553873.html。

方?遙骸爸腥沾篤?污染物總量控制制度比較及立法啟示”，《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》，2005年第1期，第64頁

責(zé)編/王坤娜

第三篇：治理理論的發(fā)展路徑與啟示

治理理論的發(fā)展路徑與啟示

時間：2008-7-3 16:09:06作者：陳振宇

摘要：治理理論是當(dāng)今多門社會科學(xué)研究的熱點，它是在對傳統(tǒng)官僚制治理模式進(jìn)行反思的過程中產(chǎn)生的。人們從不同的視角來看待治理，相比先前統(tǒng)治型的社會管理模式，公共治理更加強調(diào)自由的價值，推崇訴求的多元化和彰顯公共管理的公共性。作為西方社會后工業(yè)化過程中出現(xiàn)的新理論，治理理論是西方新古典自由主義的思想在公共管理領(lǐng)域的體現(xiàn)。雖存在一些缺陷與不足，但它為公共管理的創(chuàng)新和政府的改革帶來了新的發(fā)展動力。關(guān)鍵詞：治理；公共管理；合作網(wǎng)絡(luò)

從上世紀(jì)90年代以來，“治理”一詞已成為當(dāng)今政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)研究領(lǐng)域的熱門詞匯。從學(xué)術(shù)界到實踐界都在廣泛地運用治理理論來理解現(xiàn)實并解決問題。治理理論的譜系主要有兩條發(fā)展線路：一是世界銀行針對發(fā)展中國家提供的援建項目無法發(fā)揮應(yīng)有的效益而提出的治理危機的概念。這種治理理論認(rèn)為許多發(fā)展中國家因國家整合能力和執(zhí)行能力的下降導(dǎo)致的治理危機是這些項目無法發(fā)揮效益的一個主要原因。另一條發(fā)展線路是戰(zhàn)后隨著公共問題的復(fù)雜化，政府機構(gòu)不斷膨脹的同時，憑借政府自身的能力和資源解決公共問題的能力在下降。在這種情況下，西方發(fā)達(dá)國家的公共管理領(lǐng)域開始了從一場“統(tǒng)治”到“治理”的廣泛變革，強調(diào)私營機構(gòu)、非營利組織和各類公民組織在公共管理中的作用。面對治理實踐的不斷發(fā)展，在西方學(xué)術(shù)界，關(guān)于治理理論的研究呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭。

一、治理的內(nèi)涵

全球治理委員會的定義：治理是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個持續(xù)的過程，其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。

世界銀行的定義：治理是在管理一國經(jīng)濟(jì)和社會資源中行使權(quán)力的方式。治理的內(nèi)容主要有：構(gòu)建政治管理系統(tǒng)；為了推進(jìn)發(fā)展而在管理一國經(jīng)濟(jì)和社會資源中運用權(quán)威的過程；政府制定、執(zhí)行政策以及承擔(dān)相應(yīng)職能的能力。

聯(lián)合國開發(fā)署的定義：治理是行使經(jīng)濟(jì)、政治和行政的權(quán)威來管理一國所有層次上的事務(wù)。它包括機制、過程和制度。公民及其各類組織在這個過程中表達(dá)利益、行使合法權(quán)利、承擔(dān)其義務(wù)以及彌補他們之間的差異。

羅茲（Rhodes）對治理的概念進(jìn)行比較全面的總結(jié)。他認(rèn)為“治理”在當(dāng)代主要有六種用法：最小化政府：用市場機制來提供公共服務(wù)以減少政府的范圍和公共開支。

2作為公司治理的治理：同時適用于企業(yè)和公共部門管理的新方式。新公共管理：將私人部門的管理技術(shù)和激勵結(jié)構(gòu)引入政府部門，用更多的“掌舵”代替“劃槳”。作為“善治”的管理：它從政府的合法性和管理效率上定義政府管理國家、社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的能力。社會-控制系統(tǒng)論的治理：它以一種有別于傳統(tǒng)等級制的新的結(jié)構(gòu)或模式來定義治理，政府不再是金字塔頂端的那個發(fā)號施令者，而是與其他行動者彼此依賴的網(wǎng)絡(luò)中的一個結(jié)點。自組織網(wǎng)絡(luò)的治理：由政府、私營部門、非政府組織共同組合而成的問題導(dǎo)向型的網(wǎng)絡(luò)，在這種網(wǎng)絡(luò)中沒有權(quán)威的自主與自治是其特征。

二、公共治理的三個視角

（一）從政府管理的新方式的角度來看待治理

這一觀點是與新公共管理緊密聯(lián)系在一起的，新公共管理是對20世紀(jì)70年代末80年代初以來西方政府改革運動的總結(jié)，被視為是市場化條件下的政府管理的新模式。它著力于在西方社會由工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變的過程中，對于傳統(tǒng)的官僚制公共管理模式有效性的質(zhì)疑，認(rèn)為機構(gòu)林立、缺乏創(chuàng)新、行動緩慢、難于復(fù)雜而適應(yīng)迅速變化的環(huán)境已經(jīng)成為其繼續(xù)進(jìn)行有效社會管理的障礙。新公共管理主張采用企業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。

然而，學(xué)者們意識到，在傳統(tǒng)官僚制模式的社會管理方式無法應(yīng)對現(xiàn)實的社會需求，其根本原因不在于管理體制本身?，F(xiàn)代社會人們面臨的公共問題日益復(fù)雜，解決這些問題所需的資源和能力已經(jīng)大大超越了政府的邊界，在政府內(nèi)部引入競爭機制和管理技術(shù)，提高政府部門的運行效率并不能有效解決政府管理能力不足的問題，必須到政府之外去尋求答案。

（二）將治理視為公民社會的自組織網(wǎng)絡(luò)

與前一種觀點不同，這種觀點將政府排除在治理過程之外，認(rèn)為治理是公民社會部門在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序。埃利諾?奧斯特羅姆通過對大量案例的分析證實了，一群相互依賴的當(dāng)事人在管理公共池塘資源時的確可以建構(gòu)自己的網(wǎng)絡(luò)，“把自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益?！?/p>

公民社會的自組織網(wǎng)絡(luò)是在政府的權(quán)威之外的公民團(tuán)體，社會的各個部分建立起一種以參與者共同利益為目標(biāo)導(dǎo)向的治理結(jié)構(gòu)，它通過自我協(xié)調(diào)、自我整合和自我滿足，從而形成一個制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域；維護(hù)網(wǎng)絡(luò)運行秩序的不再是來自政府層級結(jié)構(gòu)單向施加的命令，而是平等參與者之間通過對話和互動形成的正式和非正式的規(guī)范。由于它將政府排斥與治理過程之外，甚至將國家放在公民社會的對立面，所以也受到了很多學(xué)者的批判。他們認(rèn)為在解決集體問題和提供公共產(chǎn)品以至于構(gòu)建自主網(wǎng)絡(luò)方面，政府依然有其行動的空間和不可或缺的作用。

（三）將治理視為由政府和其他參與者構(gòu)成的合作網(wǎng)絡(luò)

承接上述學(xué)者的觀點，它將政府和各類公民組織作為平等的參與者納入治理的過程，將對其就共同關(guān)注的問題，在協(xié)商互動中形成的合作網(wǎng)絡(luò)的管理視為治理的本質(zhì)。它一方面承認(rèn)了政府本身在處理公共問題上資源和能力的有限性，認(rèn)為由公民社會中，各類公民組織通過互動而形成的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)作為應(yīng)對和解決公共問題的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，同時也強調(diào)一個負(fù)責(zé)、高效、法治的政府的參與對合作網(wǎng)絡(luò)的正常運行和有效治理的重要意義。這種觀點結(jié)合了前面兩種觀點的合理之處，完整的描繪出來相互依存時代公共管理的新模式，對當(dāng)代公共管理的環(huán)境變遷及其發(fā)展趨勢具有很強的解釋能力，所以日益得到學(xué)者們、官員們、國際組織和其他社會團(tuán)體的承認(rèn)。

治理就是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，指的是為了解決公共問題實現(xiàn)公共利益，政府部門和非政府部門的其他公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分重新構(gòu)建共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。從政府部門的角度看，治理就是從壟斷公共權(quán)力到分享；就其他行動者而言，治理就是從管理客體轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾淼闹黧w。這是“一種以公共利益為目標(biāo)的社會合作過程一一國家在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用”。

三、治理理論的思想內(nèi)涵

（一）公共治理強調(diào)了自由的價值

相對于新自由主義積極的自由觀，公共治理所強調(diào)的自由是一種消極的自由，是一種

“獨立于他人的專斷意志”的狀態(tài)。在公共行政中，最容易侵犯他人自由的，就是政府的意志，和保障這種意志得以實行的政府權(quán)力，因此限制政府權(quán)力成為公共治理各種的焦點。現(xiàn)代福利國家，鼓勵了個人對政府的依賴，這種依賴使得國家更容易實施控制。國家過深的涉入資源分配，侵犯了個人對私有財產(chǎn)的絕對支配權(quán)?！按笳痹斐傻男姓?quán)力的膨脹，破壞了三權(quán)分立與制衡的原則，同時也引發(fā)了官僚制的擴張??以上種種損害了個人追求自由的觀念與能力。公共治理重視政府以外公民社會組織在治理中的作用，主張有限政府，要求重新建立公共權(quán)威、分享公共權(quán)力、參與公共事務(wù)都體現(xiàn)著消極自由的理念。其目的正是為了反對福利國家的擴張對自由造成的損害。

（二）公共治理彰顯了公共性

公共治理強調(diào)政府維護(hù)公共利益的角色定位，同時宣稱沒有包容和參與，公共性就會墮落為狹隘性和私利性。只要共同的目標(biāo)都是維護(hù)和促進(jìn)公共利益，各種社會行為主體都可以參與到公共事務(wù)治理中。這是公共利益包容性的重要體現(xiàn)。因而，公共治理重視公民社會組織在維護(hù)公共利益中的作用，將政府與這些組織在目標(biāo)一致基礎(chǔ)上的合作作為促進(jìn)公共利益的重要方式。

就政府而言，如果用“民有、民治、民享”來概括其公共性的話，“民有”說的是政府權(quán)力是來源于公眾讓渡的權(quán)力?！懊裣怼闭f的是既然是公共性的權(quán)力，政府權(quán)力就應(yīng)該以服務(wù)公眾、維護(hù)社會公益為唯一宗旨。公共治理在這兩點上都只是沿襲了西方傳統(tǒng)的觀念。而公共治理的突破在于“民治”上，傳統(tǒng)的“民治”是指公民通過代議制定期選舉，組織政府，監(jiān)督政府。公共治理進(jìn)而要求社會自主自治。政府只應(yīng)做個人和社會不能做好的事，剩下的事應(yīng)該留待自組織網(wǎng)絡(luò)自主治理。這是由代議制民主向參與式民主黨躍升，提供給人民直接治理國家的實踐機會。

（三）公共治理推崇訴求的多元化

公共治理的多元訴求在西方傳統(tǒng)的思想脈絡(luò)中來源于自由主義的傳統(tǒng)。自由主義從來就以個人主義為邏輯起點，強調(diào)差異性就是必不可少的價值，絕對不能因為社會一致的要求而犧牲差異性。它主張通過向社會其他組織開放國家對內(nèi)主權(quán)中的行政管理權(quán)，實現(xiàn)多元主體的合作共治。

公共治理的多元訴求體現(xiàn)在四個層面上。

政府治理工具的多樣化：除了傳統(tǒng)的行政手段外，以市場為核心的治理工具和機制，財政性工具與誘因機制，管制性工具與權(quán)威機制等都可以作為政府治理的手段，甚至能在很大程度上轉(zhuǎn)變政府在治理過程中的角色形態(tài)。

治理主體的多元化：政府與其他社會組織一方面都沒有單獨應(yīng)對所有公共問題的資源與能力，另一方面又在各自熟悉的領(lǐng)域擁有解決問題所需的比較優(yōu)勢。各盡所能成為實現(xiàn)良好治理的前提條件。

公共權(quán)力的多中心化：要實現(xiàn)各盡所能的良好治理，就必須讓治理的各個主體參與權(quán)力度分享。在立體的合作網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)化分布，形成了對政府權(quán)力的強有力約束，保障了其他治理主體在治理活動中的獨立。

政府與其他主體的互動合作：主體的多元化可能導(dǎo)致不同利益主體的對抗與對立。然而，公共治理是以公共利益為根本目標(biāo)的合作網(wǎng)絡(luò)管理。共同的目標(biāo)，與相互信任的文化，及由此形成的協(xié)商對話的行動方式，確保了合作網(wǎng)絡(luò)成員之間能夠精誠合作，彌補各自不足，在公共利益中攜手共進(jìn)。

四、簡短的評價

公共治理是西方社會從工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變，對傳統(tǒng)的官僚制的管理的反思過程中形成的一種新型的社會管理模式。它是政府、企業(yè)、社團(tuán)和個人等公共行動者共同處理公共事務(wù)的活動。在治理過程中，主要依靠網(wǎng)絡(luò)權(quán)威，與非強制性權(quán)力協(xié)作進(jìn)行管理。

然而，雖然經(jīng)過二十余年在理論與實踐反復(fù)探索，治理理論得到的蓬勃發(fā)展，并為公共管理的改革提供了新的有力的理論指導(dǎo)，但當(dāng)我們回過頭來，冷靜的反思治理理論時，仍然可以看到許多其內(nèi)在的困境。

鮑勃?杰索普將治理理論的內(nèi)在困境概括為四種兩難選擇。

合作與競爭的矛盾。合作是共同治理的基礎(chǔ)，但過度強調(diào)信任與合作，會造成創(chuàng)新意識的衰竭和適應(yīng)力的退化。

開放與封閉的矛盾。有效網(wǎng)絡(luò)管理的前提是多元權(quán)威之間的互信與合作，要做到這一點就必須嚴(yán)格控制治理網(wǎng)絡(luò)的組織數(shù)量，即使網(wǎng)絡(luò)保持一定的封閉性。但封閉性不僅會將一些潛在的成員排除在體系之外，而且也不符合平等、協(xié)商、開明等網(wǎng)絡(luò)管理原則。

可治理性與靈活性的矛盾。可治理性要求制定和遵守穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)運行規(guī)則、利用過去的經(jīng)驗提高治理的績效，這與靈活性相沖突。現(xiàn)代社會的復(fù)雜多元、瞬息萬變要求不斷摒棄過去的經(jīng)驗并適時改變網(wǎng)絡(luò)的運行規(guī)則。

責(zé)任和效率的矛盾。明確責(zé)任是管理工作不可忽視的部分，但過分強調(diào)責(zé)任歸屬不利于開展高效的合作活動。

要突破治理理論的這些困境，如何重新定位政府作為合作網(wǎng)絡(luò)中的特殊行動者的角色是至關(guān)重要的。在合作的氛圍中倡導(dǎo)競爭的文化，在全社會范圍內(nèi)構(gòu)筑柔性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，在合作網(wǎng)絡(luò)活動無法提供有效治理的情況下，及時的擔(dān)負(fù)起“元治理”的責(zé)任，都可以為提高合作網(wǎng)絡(luò)的效率，彌補其不足做出貢獻(xiàn)。因此，雖然公共治理要求改變政府作為單一主體管理社會的模式，但在借助治理理論來提高公共管理的效率改善公共服務(wù)的質(zhì)量上，政府依然能夠發(fā)揮其不可替代的作用，政府在新的角色中，仍然大有可為。

第四篇：審計整改服務(wù)國家治理的路徑選擇

審計整改服務(wù)國家治理的路徑選擇

當(dāng)前我國審計機關(guān)存在“重審計輕整改”現(xiàn)象，這在一定程度上影響了國家審計在國家治理中的作用的發(fā)揮。為了促進(jìn)改善審計整改工作，有效發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”功能，筆者從審計署特派辦的視角，闡述審計整改服務(wù)國家治理所發(fā)揮的重要作用，探討分析審計整改過程中存在的問題及原因，并提出對策建議，旨在拋磚引玉，以期對審計機關(guān)開展審計整改工作有所裨益，更好地促進(jìn)國家審計服務(wù)國家治理。

一、審計整改服務(wù)國家治理所發(fā)揮的重要作用

在國家治理中，國家審計實質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示、抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。國家審計通過發(fā)現(xiàn)問題，促使被審計單位審計整改，進(jìn)而促進(jìn)國家治理。在這一過程中，審計整改是橋梁，是國家審計在國家治理中發(fā)揮重要作用的有效手段和重要途徑。

1.審計整改是促進(jìn)依法行政的客觀要求。

審計監(jiān)督的主要對象是被審計單位的財政、財務(wù)收支活動，而財政、財務(wù)活動的管理權(quán)是各級政府及其所屬各部門行政職能和權(quán)力的重要組成部分。行政行為的不合法、行政權(quán)力的不合理使用，往往會在財政、財務(wù)活動中體現(xiàn)出來。審計工作的重要使命就是通過對財政、財務(wù)活動過程和存在問題的揭示，發(fā)現(xiàn)和查處各種危害社會主義市場經(jīng)濟(jì)的違法犯罪行為，促進(jìn)廉政建設(shè)。審計發(fā)現(xiàn)的許多問題帶有規(guī)律性、普遍性，這些問題源于某些制度、體制、政策方面的缺陷，必須通過深化行政管理體制、財政管理體制和投資管理體制改革，規(guī)范行政行為，從制度、體制、政策方面堵塞漏洞，予以規(guī)范。因此，審計不應(yīng)停留在對問題的揭露上，還應(yīng)當(dāng)對那些具有規(guī)律性、普遍性的問題進(jìn)行深入分析，進(jìn)一步從制度、體制、政策層面上提出加強管理，完善制度、體制、政策，深化改革的建議，落實整改的措施、辦法，從而促進(jìn)各級政府及其各部門依法行政。

2.審計整改是實現(xiàn)國家治理目標(biāo)的重要途徑。

在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過程中，由于法制不完善，新舊體制轉(zhuǎn)軌和落后觀念影響等多方面的原因，財政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不規(guī)范現(xiàn)象還會繼續(xù)存在。審計監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從實際狀況出發(fā)，認(rèn)識新形勢下財政資金運行的新特點和違法違規(guī)問題新的表現(xiàn)形式，提出審計建議，督促整改，從制度、體制、政策上予以規(guī)范、提高，使審計整改的過程成為有關(guān)地方、部門、單位不斷增強財經(jīng)法紀(jì)意識，樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，依法理財、依法執(zhí)政的過程，這樣才能從更高層次上實現(xiàn)國家治理的目標(biāo)。

3.審計整改是治理“屢審屢犯”的必要手段。

審計制度執(zhí)行以來，通過對多數(shù)單位的審計，依法處理和處罰了一些違法違規(guī)問題，但不可否認(rèn)的是，屢審屢犯的現(xiàn)象仍然存在。這固然有體制、機制等方面因素的影響，但審計整改未受到應(yīng)有的重視，重審計、重處理處罰、輕整改也是重要影響因素。特別是未建立審計整改檢查機制，使審計機關(guān)提出的整改意見和建議，有關(guān)部門、單位未給予高度重視，政府及社會各方面未予以有力監(jiān)督，一審了之必然導(dǎo)致屢審屢犯。因此，全面推行審計整改，強化審計整改檢查力度，可以在一定程度上治理“屢審屢犯”現(xiàn)象。

二、審計整改服務(wù)國家治理存在的問題及原因分析

1.審計整改所需時間、審計結(jié)果公告所需整改時限與審計法定整改時限90日三者之間存在現(xiàn)實沖突。

被審單位審計整改所需時間與整改問題的嚴(yán)重性、復(fù)雜性緊密相關(guān)，有難、中、易之分，有些問題確實在90日內(nèi)無法解決，更不要提在審計結(jié)果公告所需整改時限內(nèi)（低于審計法定時限90日）完全整改到位，三者之間存在現(xiàn)實沖突。當(dāng)然，從審計結(jié)果公告的時效性考慮，常要求被審單位整改時限低于法定整改時限也情有可原；但這種做法易導(dǎo)致審計組依據(jù)被審單位整改文件起草整改檢查報告或?qū)徲嫼唸螅瑢Ρ粚弳挝皇欠裾臎]有調(diào)查和核實，易產(chǎn)生審計風(fēng)險。

2.法律法規(guī)不具體，易導(dǎo)致執(zhí)行有障礙。

對于被審計單位拒絕或拖延整改的行為，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏明確的處理處罰依據(jù)，新修訂的《審計法實施條例》只是明確可以申請人民法院強制執(zhí)行和建議處分權(quán)，如何申請、哪些內(nèi)容可以申請并沒有具體規(guī)定；新修訂的《國家審計準(zhǔn)則》也只是明確依法采取必要措施，至于必要措施的具體內(nèi)容是什么、如何采取并沒有闡述。這很容易導(dǎo)致審計整改檢查落實不到位，審計機關(guān)的執(zhí)行能力大打折扣。此外，審計部門沒有關(guān)于整改工作的具體操作規(guī)范也易導(dǎo)致執(zhí)行不力。

3.審計整改缺乏聯(lián)動機制，未形成有效的整改合力。

被審計單位是否整改，審計機關(guān)缺少獨立的制約措施或辦法，需要借助外力，形成強有力的審計整改聯(lián)動機制；但目前我國審計整改聯(lián)動機制明顯匱乏。一是審計整改檢查職能主要由審計機關(guān)履行，其他部門參與很少。二是缺少各部門參與的整改聯(lián)席會議制度。三是與人民法院配合不夠緊密，人民法院強制執(zhí)行審計整改情況較少。因此，審計整改的監(jiān)管合力未有效形成，國家治理功能未得到充分體現(xiàn)。

4.審計機關(guān)對審計整改檢查積極性不高，做法不科學(xué)。

審計機關(guān)對審計整改積極性不高，重審計輕整改、重信息輕報告，對被審單位是否真實整改，缺少實地調(diào)查核實。部分審計整改檢查報告或簡報沒有實地調(diào)查，過于依賴被審單位整改文件，有的甚至只是將被審計單位報送材料內(nèi)容的順序調(diào)整一下。究其原因，這與當(dāng)前的業(yè)績考核機制不無關(guān)聯(lián)，審計整改所占分值太少。而且，審計整改檢查的做法也不科學(xué)，各單位普遍采取的是“誰審計誰負(fù)責(zé)”的原則，即由審計項目的審計組長或主審人員負(fù)責(zé)跟蹤落實整改情況，并兼顧指導(dǎo)被審計單位整改和資料收集工作。這一做法的優(yōu)點是審計人員熟悉情況，工作可以保持連貫性。但由于審計任務(wù)繁重，審計人員又要監(jiān)督整改工作，實在是“分身乏術(shù)”。另外，存在于部分審計人員思想認(rèn)識中的畏難情緒，也導(dǎo)致了“重審計、輕處理”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

5.被審單位不重視審計整改。

少數(shù)被審計單位仍然存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過關(guān)等錯誤認(rèn)識，或者主觀上有意識地進(jìn)行“選擇性整改”。對其有利的部分，比如加強內(nèi)部管理的建議往往接受，而涉及自身利益的問題，如追回挪用款項、糾正以前發(fā)生的問題等，被審計單位的態(tài)度就變得消極。一些屬于體制機制范疇的不規(guī)范、不完善、不合理的問題，被審計單位也就更難以整改到位了。

6.審計整改無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和量化指標(biāo)，實際效果難以定量判定。

目前，我國審計機關(guān)對審計整改程度沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，缺乏量化指標(biāo)，易導(dǎo)致被審計單位對違規(guī)問題的整改采取不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。例如，對同一類型問題，被審計單位既可以采取行政處罰，也可以采取行政處分，從而無法對整改程度進(jìn)行量化考核，無法衡量整改是否到位。其次，對于整改的完成程度，也局限于定性分析，分為已整改、部分整改、未整改三類，未形成有效的定量分析，也就很難判斷整改的實際效果。

7.審計整改效果與審計項目計劃關(guān)聯(lián)性不夠強。

當(dāng)前，在項目計劃安排中，沒有把歷年審計的整改效果作為選擇項目的一個重要依據(jù)；而且，在審計內(nèi)容的確定方面，往往沒有把整改的執(zhí)行情況作為一項重點內(nèi)容，導(dǎo)致審計人員僅僅只關(guān)注本次需要查處的問題。

8.審計機關(guān)重“事后整改”輕“事中整改”，未有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防性作用。

當(dāng)前，審計機關(guān)比較重“事后整改”輕 “事中整改”，這與審計業(yè)績考核存在一定關(guān)系?！笆潞笳摹币仔纬烧牡牧炕笜?biāo)，因為它包含審計查處的問題、審計決定及審計報告中陳述的審計建議，審計組能據(jù)此撰寫整改簡報，并反饋回被審計單位因整改而產(chǎn)生新制度，取得審計業(yè)績；而“事中整改”不易形成整改的量化指標(biāo)，不易形成量化的審計業(yè)績。但是，從發(fā)揮國家治理功能作用、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為，“事中整改”較“事后整改”更重要，因為只有在審計過程中發(fā)現(xiàn)被審計單位內(nèi)控不健全、存在經(jīng)營或道德風(fēng)險，審計組及時指出糾正，風(fēng)險才會消失，損失浪費或同志失足的現(xiàn)象才會避免，審計“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防性作用才會有效發(fā)揮。誠然，“事后整改”發(fā)揮了審計“免疫系統(tǒng)”的建設(shè)性作用，但“事中整改”與“事后整改”比較，前者更能凸現(xiàn)審計“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防性作用，起到防范于未然。

三、審計整改服務(wù)國家治理的路徑選擇

1.修改法律或司法解釋，以細(xì)化審計整改有關(guān)法律條文和時限。

針對審計整改存在的延期或拒絕整改缺少明確的法律法規(guī)依據(jù)、審計結(jié)果公告所需整改時間與法定時限沖突、其他職能部門配合審計機關(guān)履行審計整改檢查職能不到位等問題，應(yīng)修改《審計法實施條例》等法律法規(guī)，予以明確細(xì)化完善。當(dāng)然，在《審計法實施條例》、《國家審計準(zhǔn)則》剛修訂不久的情況，再次修改不現(xiàn)實；但可以以審計署的名義出臺法律解釋條文，并對拒絕、拖延審計整改的行為增設(shè)審計罰款權(quán)。明確具體的處理處罰依據(jù)、整改程序及時限、相關(guān)職能部門必須履行的義務(wù)，強化審計整改檢查的威懾力。以審計整改時限沖突為例，可以按整改對象的難易程度、金額大小區(qū)別對待，進(jìn)行易、中、難分類管理。容易整改的問題，如調(diào)賬，必須30日內(nèi)整改；一般問題，60日內(nèi)整改；體制、機制方面難整改的問題，360日內(nèi)整改。這樣做，在一定程度上能緩解時限性沖突。

2.加大審計整改結(jié)果公告力度，并重新賦予審計署特派辦審計罰沒權(quán)，以督促被審單位重視審計整改。

群眾的力量是無窮的，因此，審計機關(guān)有必要借助媒體的影響力，通過建立健全審計整改結(jié)果公告制度，并加大審計整改結(jié)果公告力度，讓被審單位的審計整改暴露在人民群眾的監(jiān)督下，以督促其積極整改、維護(hù)其聲譽。審計機關(guān)通過宣傳報道審計整改工作典型，公開曝光拒不整改或?qū)覍弻曳浮医恢沟牟块T和單位，使審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督的有效結(jié)合，大力提升審計整改效果。同時，為了促使被審單位進(jìn)一步重視審計整改，需要賦予審計署特派辦的審計罰沒權(quán)，以豐富審計整改檢查的制約措施，提升審計整改檢查的力度；況且《審計法實施條例》也明確各級審計機關(guān)有審計罰沒權(quán)。

3.建立審計整改聯(lián)動機制，強化審計整改監(jiān)管合力。

審計整改聯(lián)動機制具有極其重要的作用，從微觀的角度來說，審計機關(guān)與被審計單位是對立的，出發(fā)點是不一致的。審計整改在一定程度上觸動了被審計單位及關(guān)聯(lián)單位的核心利益和信譽，產(chǎn)生抵觸情緒和不配合是難以避免的。因此，沒有其他部門配合，僅靠審計機關(guān)的力量難以使查出的問題得到全面整改或有效落實，審計整改將流于形式。但從宏觀的角度來說，審計機關(guān)與被審計單位的最終目的是一致的、目標(biāo)是統(tǒng)一的，都是為了促進(jìn)良好國家治理和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，各級審計機關(guān)實質(zhì)是各級人民政府的內(nèi)審部門，幫助其化解潛在風(fēng)險。因此，各級人民政府應(yīng)重視審計整改工作。而審計署也可以以審計署令或法律解釋的形式要求地方各級政府重視審計整改工作。并建立審計整改聯(lián)動機制，以發(fā)揮審計整改監(jiān)管合力。一是建立聯(lián)席會議制度。建立由各級政府分管審計工作的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、檢察、發(fā)展改革、公安、財政、審計、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、稅務(wù)、工商等有關(guān)部門參加的審計整改工作聯(lián)席會議，通報審計查出的問題，研究解決審計整改工作的難點問題，落實審計整改責(zé)任。二是細(xì)化各部門審計整改職責(zé)。將財政部門、發(fā)展改革部門等在落實審計整改意見上應(yīng)負(fù)的職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化，以提高可操作性。三是完善審計整改問責(zé)制度。明確被審計單位的主要負(fù)責(zé)人是落實審計整改工作的第一責(zé)任人。對不按規(guī)定期限和要求進(jìn)行審計整改的單位，由聯(lián)席會議成員單位根據(jù)各自職能進(jìn)行責(zé)任追究。

4.改變審計業(yè)績考核機制和重“事后整改”輕“事中整改”的現(xiàn)狀，充分調(diào)動審計人員履行審計整改檢查職能的積極性。

改變當(dāng)前審計機關(guān)的審計業(yè)績考核機制，將審計整改工作納入考核體系，并占有較大權(quán)重，這是非常重要的。它能充分調(diào)動審計機關(guān)、審計業(yè)務(wù)處室、審計人員的進(jìn)行審計整改檢查的積極性。同時，改變重“事后整改”輕“事中整改”的現(xiàn)狀，將“事中整改”也納入審計整改考核體系中，并充分研究給予兩者合適的比例權(quán)重，以鼓勵引導(dǎo)審計人員既重視“事后整改”，也重視“事中整改”，較好地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能的預(yù)防、建設(shè)性作用。

5.改變審計整改檢查人員組成模式，探索審計機關(guān)的審計、整改職能相分離原則。

目前，審計整改檢查人員組成模式不科學(xué)，主要采取“誰審計、誰督促整改”的模式，違反了不相容職能相分離原則，也加大了審計人員的負(fù)擔(dān)。因此，有必要改變審計整改檢查人員組成模式。在當(dāng)前審計環(huán)境下，應(yīng)組成法規(guī)處牽頭、辦公室、經(jīng)辦業(yè)務(wù)處室參與的審計整改檢查領(lǐng)導(dǎo)小組；法規(guī)處起草審計整改報告或?qū)徲嫼唸?。上述三部門參與的理由是法規(guī)處負(fù)責(zé)項目的審理，法律法規(guī)熟悉、定性把握比較準(zhǔn)確；而辦公室文字功底較強，文字把關(guān)能力比較到位；而業(yè)務(wù)處具體經(jīng)辦，非常了解項目的具體情況。同時，三部門的參與也便于審計整改檢查報告或?qū)徲嫼唸蟮耐瓿膳c上報。

6.將審計整改納入項目選擇及重點內(nèi)容確定。對于那些整改不積極、敷衍了事的單位，應(yīng)加大審計的頻率，提高審計的威懾性。同時，在審計重點確定上，明確對以往審計整改情況的審查。

7.針對違規(guī)情節(jié)輕重規(guī)定相應(yīng)的處理處罰措施，防止被審計單位避重就輕；同時，根據(jù)被審計單位整改的實際情況進(jìn)行量化打分，以便于衡量其整改的實際效果。

第五篇：第二章馬克思主義中國化理論成

第二章

一、單項選擇題

1．1941年5月，毛澤東在下列的哪篇文章中對“實事求是”的科學(xué)含義做了馬克思主義的界定：

A、《矛盾論》B、實踐論C、《反對本本主義》D、《改造我們的學(xué)習(xí)》

2．對“實事求是”首先做出馬克思主義解釋的是：

A、李大釗B、劉少奇C、鄧小平D、毛澤東

3.“實事求是”被確立為黨的思想路線是在：

A、遵義會議B、黨的八大C、延安整風(fēng)時期D、黨的十一屆三中全會

4．“解放思想，實事求是”是我們黨的：

A、政治路線B、思想路線C、組織路線D、工作作風(fēng)

5．毛澤東說：“‘實事’就是客觀存在著的一切事物，‘是’就是客觀事物的內(nèi)部聯(lián)系，即規(guī)律性，‘求’就是我們?nèi)パ芯俊！边@段話出自：

A、《整頓黨的作風(fēng)》B、《反對黨八股》

C、《反對本本主義》D、《改造我們的學(xué)習(xí)》

6．鄧小平首次提出“解放思想、實事求是”是在：

A、1978年全軍政治工作會議B、1978年中央工作會議

C、1978年黨的十一屆三中全會D、1982年黨的十二大

7．“解放思想、實事求是”貫穿于鄧小平理論的：

A、形成階段B、發(fā)展階段C、成熟階段D、形成和發(fā)展的全過程

8．1978年開展的真理標(biāo)準(zhǔn)大討論，是為了解決我們黨的：

A、政治路線B、組織路線C、思想路線D、基本路線

9．馬克思主義中國化理論成果的精髓是：.Ａ、實事求是B、堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心

C、什么是社會主義，怎樣建設(shè)社會主義D、改革開放

11．黨的思想路線的實質(zhì)和核心是：

Ａ、解放思想B、實事求是C、與時俱進(jìn)D、求真務(wù)實

12．研究我們黨思想路線最早的文章是毛澤東的：

A、《中國社會各階級分析》B、《星星之火，可以燎原》

C、《反對本本主義》D、《新民主主義論》

13．黨的十七大報告提出，發(fā)展中國特色社會主義的一大法寶是：

A、與時俱進(jìn)B、解放思想C、實事求是D、獨立自主

14．中國特色社會主義理論體系開始產(chǎn)生的標(biāo)志是：

A、毛澤東思想的形成B、鄧小平理論的形成C、“三個代表”重要思想的形成D、科學(xué)發(fā)展觀的形成15．中國特色社會主義理論體系進(jìn)一步完善的標(biāo)志是：

A、毛澤東思想的形成B、鄧小平理論的形成C、“三個代表”重要思想的形成D、科學(xué)發(fā)展觀的形成16．發(fā)展中國特色社會主義的思想保證：

A、與時俱進(jìn)B、解放思想C、實事求是D、獨立自主

17．馬克思主義的理論品質(zhì)是：

A、解放思想B、實事求是C、開拓創(chuàng)新D、與時俱進(jìn)

18．開辟新時期新道路、開創(chuàng)建設(shè)有中國特色社會主義新理論的宣言書是：

A、完整準(zhǔn)確地理解毛澤東思想B、中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會開幕詞

C、解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看D、堅持四項基本原則