第一篇：治理理論

陳振明版《公共管理學(xué)》之治理理論

第一節(jié) 治理理論

20世紀(jì)90年代以來，治理及善治概念日益成為公共管理的核心概念，治理理論是在西方學(xué)術(shù)界日漸崛起的顯學(xué)，而合作網(wǎng)絡(luò)途徑則是其在90年代中后期的新進(jìn)展。本節(jié)將主要從合作網(wǎng)絡(luò)途徑的角度，探討作為公共管理的治理理論。

一、治理理論的實(shí)踐基礎(chǔ)

自從有了人類社會(huì)，就有了處理群體生活的組織活動(dòng)，就有了解決合作事務(wù)的具體實(shí)踐。公共管理就是這樣一種實(shí)踐活動(dòng)，它的歷史可以追溯到史前國家產(chǎn)生以前。

早在國家產(chǎn)生前，原始人就以氏族、部落和部落聯(lián)盟為單位管理集體生產(chǎn)和共同防衛(wèi)等事務(wù)。這是公共管理在人類歷史上的原始形態(tài)。

步入階級(jí)社會(huì)后，國家和政府成了管理公共事務(wù)的主要組織方式。國家除了要履行政治統(tǒng)治只能，還要履行社會(huì)管理職能，以維持社會(huì)生產(chǎn)和生活的秩序。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)里，由于社會(huì)生產(chǎn)力水平低，公共事務(wù)少且目標(biāo)單一，國家的公共管理只能帶有鮮明的政治色彩，從根本上服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)的共同意志和長遠(yuǎn)利益。同時(shí)，國家的公共管理職能也反映了社會(huì)的共同利益，對(duì)緩和社會(huì)矛盾和階級(jí)沖突具有重要的作用。正如恩格斯所說的：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能維持下去?！?/p>

隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的過渡，尤其是近代資本主義社會(huì)的發(fā)展，國家公共管理的范圍日趨擴(kuò)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量社會(huì)事務(wù)被納入政府議程，公共管理逐漸淡化階級(jí)通知的色彩，進(jìn)而獲得了相對(duì)政治通知的獨(dú)立性。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，為了適應(yīng)公共管理的這種發(fā)展趨勢，行政力迅速擴(kuò)張，大量介入國家和社會(huì)事務(wù)，出現(xiàn)了行政國家現(xiàn)象。建立在政治——行政二分法基礎(chǔ)上的官僚行政成為這一時(shí)期管理公共事務(wù)組織工具。它將社會(huì)生活的方方面面納入到官僚組織的管理范圍，隨著公共事務(wù)的增多，政府的管理只能隨之增加，政府規(guī)模隨之膨脹，大政府時(shí)代也就到來了。20世紀(jì)70年代的福利國家是官僚行政鼎盛時(shí)期的重要標(biāo)志。

20世紀(jì)70年代末，一場質(zhì)疑官僚行政有效性的運(yùn)動(dòng)在西方各國蔓延開來，各國開始重新調(diào)整國家和社會(huì)、政府與市場的邊界，關(guān)注國家的競爭力，政府的合法性和公共部門對(duì)公眾的回應(yīng)能力，更少的政府，更多的治理成為西方政府改革的共同特征。一開始，人們提倡民營化，主張將市場機(jī)制引入公共服務(wù)，采用工商業(yè)的管理方式治理公共事務(wù)，重塑政府。進(jìn)入90年代后，全球化和分權(quán)化的社會(huì)趨勢極大地改變了公共管理的生態(tài)環(huán)境，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜多變，相互依存的程度不斷加深，范圍不斷擴(kuò)展，政府、工商界和市民社會(huì)之間的 1 合作正成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構(gòu)成要素。

在這種背景下，片面依靠市場競爭機(jī)制來改造公共管理的做法捉襟見肘。合作網(wǎng)絡(luò)應(yīng)運(yùn)而生，開始成為治理公共事務(wù)的重要形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各種行動(dòng)者通力合作，共同應(yīng)對(duì)全球化和分權(quán)化提出的挑戰(zhàn)，一起處理共同關(guān)注的社會(huì)問題，使公共管理開始成為真正的社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境。公共管理因而是種網(wǎng)絡(luò)管理?！弊鳛橐环N新型的治理模式，合作網(wǎng)絡(luò)為處理公共事務(wù)引入了新的機(jī)制，也為提升集體行動(dòng)的能力提供了新的途徑。

二、治理理論的研究途徑

英文中的governance源于拉丁文的gubenare，有掌舵的、導(dǎo)航的意思，常被用來指稱有關(guān)指導(dǎo)（guiding）的活動(dòng)，組織引導(dǎo)（steer）自身的過程。在漢語中，governance被譯成治理，最早出現(xiàn)在市政學(xué)中，用來研究如何有效地解決城市和地方上的種種問題。自20世紀(jì)90年代以來，這一概念不再局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而是被廣泛地應(yīng)用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。

有關(guān)治理的研究是近年來社會(huì)科學(xué)的關(guān)注焦點(diǎn)，今天的國際多邊、雙邊機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)團(tuán)體以及民間志愿組織敢于發(fā)展問題的出版物很難有不以它為常用詞匯的。世界銀行1992年度的報(bào)告就以《治理與發(fā)展》為標(biāo)題；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織1996年業(yè)以《轉(zhuǎn)變中的治理》為題總結(jié)經(jīng)合國家的治理變革；《國際社會(huì)科學(xué)》雜志（英文版）1998年專門刊發(fā)了一期探討治理的文章。在學(xué)術(shù)研究中，也已出現(xiàn)一些代表人的代表作，如詹姆斯·N·羅西瑙的《沒有政府的治理——世界政治中的秩序和變革》、R·羅茨的《新治理：沒有政府的統(tǒng)治》、蓋伊·彼得斯的《治理的未來：四種出現(xiàn)的模式》、吉爾斯·佩奎特的《通過社會(huì)學(xué)習(xí)的治理》和沃爾特·基克等人的《管理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)：公共部門的行動(dòng)戰(zhàn)略》等等。在公共管理領(lǐng)域，治理一詞也逐漸獲得話語霸權(quán)，在很多地方取代了公共行政和政府管理。

然而，由于分析角度和對(duì)象的不同，學(xué)者們對(duì)治理的內(nèi)涵有著不同的理解，在定義上遠(yuǎn)未能達(dá)成一致的看法。在R·羅茨看來，治理可用于指代任何活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式，至少有六種不同的永福：作為最小國家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會(huì)——控制系統(tǒng)的治理和作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，實(shí)際上這表明了龐雜的治理理論體系有著不同的研究途徑。

1、政府管理的途徑

這一途徑將治理等同與政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括最小國家愛的治理、新公共管理和善治等用法。

新公共管理是對(duì)20世紀(jì)70年代末80年代初以來西方政府改革運(yùn)動(dòng)的總結(jié)，被許多學(xué)者和政府官員視為政府治理的新模式。隨著西方各國由工業(yè)化社會(huì)向后工業(yè)化社會(huì)的轉(zhuǎn)變，2 官僚科層制這一傳統(tǒng)行政模式的有效性大打折扣，變得機(jī)構(gòu)林立，創(chuàng)新乏力，難于適應(yīng)迅速變化、不穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，甚至日益成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。一場質(zhì)疑官僚行政有效性、以追求三E為目標(biāo)的改革運(yùn)動(dòng)在西方國家的公共管理部門迅速蔓延開來，大有成為一種國際性潮流的趨勢。盡管西方各國政府改革的動(dòng)因、議程、戰(zhàn)略、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個(gè)相似的基本取向，那就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的管理主義或新公共管理綱領(lǐng)。

著名的公共管理學(xué)家胡德將新公共管理的主要內(nèi)容概括為“（1）即時(shí)的職業(yè)化管理。讓管理者進(jìn)行管理并承擔(dān)起責(zé)任。（2）明確的管理目標(biāo)和績效評(píng)估。（3）強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。用項(xiàng)目預(yù)算和戰(zhàn)略管理取代傳統(tǒng)的預(yù)算管理。（4）實(shí)行部門分權(quán)，破除部門之間的藩籬，建立網(wǎng)絡(luò)型組織。（5）引入市場競爭機(jī)制。（6）強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部門的管理風(fēng)格和方法。不難看出，新公共管理以經(jīng)紀(jì)人為行為假設(shè)，以市場化和管理主義為政策取向，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向，關(guān)注公共管理部門的微觀經(jīng)濟(jì)問題，是新自由主義在國家問題上的表現(xiàn)。

1989年，世界銀行用治理危機(jī)來概括非洲國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的主要問題。在世界銀行看來，治理等同于單個(gè)國家的可統(tǒng)治性，指的是為了發(fā)展而在一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式。非洲國家由于缺乏必須的法律制度和權(quán)力規(guī)范，無法為處理公共事務(wù)提供一個(gè)可靠而透明的框架而面臨著發(fā)展的危機(jī)。最近，世界銀行又提出善治的口號(hào)，合法、效率、負(fù)責(zé)、透明、開放構(gòu)成的善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的根本要求。

在新自由主義者看來，善治與新公共管理是聯(lián)系在一起的。世界銀行、國際貨幣基金組織等國際經(jīng)濟(jì)組織在開展資金扶助、貧困開發(fā)等國際援助項(xiàng)目時(shí)，均要求欠發(fā)展中國家和發(fā)展中國家按照善治標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行變革，采用由它們提出的效率主張，如財(cái)政緊縮、鼓勵(lì)競爭、市場化、私有化、分權(quán)和發(fā)展非政府組織。這種將政治和行政因素納入發(fā)展事業(yè)的做法有其合理之處和現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)榘l(fā)展史全方位的、系統(tǒng)的，考慮與經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化相關(guān)的政治行政問題，才能實(shí)現(xiàn)政治與經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。問題在于國際經(jīng)濟(jì)組織能否對(duì)癥下藥，能否避開意識(shí)形態(tài)的考慮來思考發(fā)展所需的政治條件。欠發(fā)展中國家和發(fā)展中國家大多認(rèn)為，國際經(jīng)濟(jì)組織開出的藥方不符合他們的社會(huì)、歷史和文化情景，忽視了對(duì)其面臨的棘手問題的具體分析，尤其是對(duì)社群沖突、官僚機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)、國際貿(mào)易與技術(shù)依附等重大問題的關(guān)注；善治只不過是發(fā)達(dá)國家經(jīng)新自由主義意識(shí)形態(tài)強(qiáng)加于人的婉轉(zhuǎn)做法，是西方國家將發(fā)展模式（尤其是政治制度）全球化的理論工具；在國際政治經(jīng)濟(jì)秩序不平等的環(huán)境中，善治塑造了一個(gè)市場萬能的神話。

20世紀(jì)90年代中后期，國內(nèi)學(xué)者也開始從政府管理的角度關(guān)注智力理論。

最早一邊有關(guān)治理的文章出現(xiàn)在劉軍寧等主編的《公共論叢：市場邏輯與國家概念》中。智賢先生在《Governance：現(xiàn)代治道新概念》中將governance翻譯成治道，認(rèn)為治道是關(guān)于治理公共事務(wù)的道理、方法和邏輯，是對(duì)市場經(jīng)濟(jì)條件下國家管理經(jīng)濟(jì)職能提出的基本要求，主要涉及運(yùn)用公共權(quán)力的方式，旨在提高發(fā)展中國家管理公共事務(wù)的效能，駕馭經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。撇開翻譯上的差異，不難看出，當(dāng)時(shí)國內(nèi)學(xué)者對(duì)治理的理解源自世界銀行等國際經(jīng)濟(jì)組織對(duì)善治的用法，治理被等同于明確政府在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的角色，改革公共部門的管理，建立可預(yù)知的法律框架，健全責(zé)任制度和規(guī)范公共權(quán)力等。徐勇先生進(jìn)一步發(fā)揮，認(rèn)為治理不僅設(shè)計(jì)公共權(quán)力的運(yùn)作，而且設(shè)計(jì)權(quán)力的配置，是統(tǒng)治者或管理者通過公共權(quán)力的配置和運(yùn)作，管理公共事務(wù)，以支配、影響和調(diào)控社會(huì)。

在《西方政府的治道變革》中，毛壽龍先生也將governance翻譯成治道，認(rèn)為治道是在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府如何界定自己的角色，如何運(yùn)用市場方法管理公共事務(wù)的道理。治道變革指的是西方政府如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的需要來界定自己的角色，進(jìn)行市場化變革，并把市場制度的基本觀念引進(jìn)公共領(lǐng)域，建設(shè)開放而有效的公共領(lǐng)域。大體上，毛壽龍先生采用了治道的新公共管理的用法，強(qiáng)調(diào)了企業(yè)經(jīng)營技巧及市場翱翔的激勵(lì)機(jī)制和公共管理中的運(yùn)用。

2、公民社會(huì)的途徑

與將治理等同于政府管理的用法不同，在公民社會(huì)途徑看來，治理是公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)，是公民社會(huì)部門（或第三部門）在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序，在公共池塘資源管理、攝取服務(wù)與發(fā)展、同業(yè)協(xié)會(huì)和跨國性的問題網(wǎng)絡(luò)中普遍存在。埃利諾·奧斯特羅姆通過對(duì)大量案例的分析證實(shí)了一群相互依賴的當(dāng)事人在管理公共池塘資源時(shí)的確可以建構(gòu)自己的網(wǎng)絡(luò)，把自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益。

公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)是一種沒有政府的統(tǒng)治，是獨(dú)立于國家體制之外、有個(gè)人組成的多元且自主的領(lǐng)域。在東歐，這一領(lǐng)域被認(rèn)為是一度被國家剝奪的而現(xiàn)在正力爭重新創(chuàng)造的東西：即一個(gè)自治的社團(tuán)網(wǎng)絡(luò)，它獨(dú)立與國家之外，在共同關(guān)心的事務(wù)中將市民聯(lián)合起來，并通過他們的存在本身或行動(dòng)，對(duì)公共政策產(chǎn)生影響。在西方國家，這一領(lǐng)域具有更寬泛的意義，被視為是由資源追求公共利益的個(gè)體、群體和組織組成的公共空間，涉及NGOS、自愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織的社會(huì)運(yùn)動(dòng)等第三部門，即萊斯特·薩拉蒙等人所說的公民社會(huì)部門。他們認(rèn)為，大量的公民社會(huì)組織是20世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)新，自治、自愿、私人、非利潤分配是公民社會(huì)部門的基本特征。

可見，在這一途徑看來，自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿組合，通過不受國家支配 4 的公民團(tuán)體和民間組織，社會(huì)的各個(gè)部分完全可以自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系、自我整合和自我滿足，從而形成一個(gè)制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域；組織成員也完全可以在這一領(lǐng)域中通過公共討論和公共對(duì)話，自主地治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)。這既是保護(hù)公民權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)參與的途徑，也是制衡政治權(quán)力、防止國家威脅的機(jī)制。正如羅伯特·達(dá)爾所強(qiáng)調(diào)的，相對(duì)獨(dú)立的自治組織或社團(tuán)有助于防止政府通過等級(jí)制對(duì)公民實(shí)行單項(xiàng)控制，這是實(shí)施民主制度的先決條件和必然結(jié)果。

自組織的網(wǎng)絡(luò)主要從公民社會(huì)部門的角度來分析治理，將治理看成是橫向聯(lián)合的公民參與網(wǎng)絡(luò)，是一種社會(huì)中心論的治理觀。但由于它將國家視為一種潛在的威脅，有將國家邊緣化的傾向，所以也受到了很多學(xué)者的批判。這些學(xué)者明確反對(duì)將國家和公民社會(huì)對(duì)立起來的觀點(diǎn)，認(rèn)為在解決集體問題和提供公共產(chǎn)品方面，公民社會(huì)和國家可以相互補(bǔ)充，形成良好的合作關(guān)系，公民社會(huì)的組織利益可以融合進(jìn)國家的決策結(jié)構(gòu)中。

近來，中國學(xué)者俞可平先生也開始從公民社會(huì)部門的角度來關(guān)注治理理論，認(rèn)為有民間組織獨(dú)自行使或它們與政府一道行使的社會(huì)管理過程，便不再是統(tǒng)治，而是治理······治理和善治的本質(zhì)特征是公民社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的獨(dú)立管理或與政府的合作管理······公民社會(huì)的發(fā)展必然直接地或間接地影響治理的變遷。不難看出，俞可平先生以公民社會(huì)部門為分析中心，不僅將自治的民間組織視為對(duì)政府行為強(qiáng)有力的外部制約，而且將民間組織看做是溝通政府與公民的重要橋梁，影響政府決策和改革的重要因素。這種發(fā)展了的公民社會(huì)途徑已經(jīng)接近與下面所定義的治理的本質(zhì)屬性了。

3、合作網(wǎng)絡(luò)的途徑

這一途徑則試圖在網(wǎng)絡(luò)管理的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。它認(rèn)為，20世紀(jì)90年代以來，私營部門、第三部門以及各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)在管理公共事務(wù)的大舞臺(tái)上，這些非政府部門與政府部門聯(lián)結(jié)起相互依存的合作關(guān)系（即網(wǎng)絡(luò)關(guān)系），就共同關(guān)心的問題采取著集體行動(dòng)。因此，治理是政府與社會(huì)力量通過面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)。一方面，它繼承自組織網(wǎng)絡(luò)的主要觀點(diǎn)，將治理看做相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會(huì)部門看做治理的主體，并用它來解釋公司部門分享權(quán)力、合作治理的新型關(guān)系，從而脫離了社會(huì)中心論的窠臼，確立了多中心的公共行政體系論。另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要觀點(diǎn)，承認(rèn)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對(duì)治理的重要意義，認(rèn)同掌舵而非劃槳等新公共管理的思想精華，并認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)中，政府與其他主體是平等的關(guān)系，需要通過對(duì)話、建立伙伴關(guān)系和借助其他主體的資源來實(shí)現(xiàn)依靠自身無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。這就在公共管理中建立了新的工具箱，而不僅僅是市場競爭機(jī)制和工商企業(yè)的管理方法。

可見，合作網(wǎng)絡(luò)途徑綜合考慮了政府層面和非政府有關(guān)治理的用法，用它來描繪相互 5 依存時(shí)代公共管理的新模式，對(duì)當(dāng)代公共管理的環(huán)境變遷及其發(fā)展趨勢具有很強(qiáng)的解釋能力，所以日益得到學(xué)者們、官員們、國際組織和其他社會(huì)團(tuán)體的承認(rèn)，大有成為主導(dǎo)范式的趨勢。全球治理委員會(huì)也認(rèn)為：治理是或公或私的個(gè)人和季后管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。本書主要從這一角度來理解治理，并展開對(duì)治理理論和時(shí)間的分析。

我們認(rèn)為，治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。對(duì)政府部門而言，治理就是從統(tǒng)治到掌舵的變化；對(duì)非政府部門而言，治理就是從被排斥到主動(dòng)參與的變化。這是一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過程——國家在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用。由于該途徑強(qiáng)調(diào)，多中心的公共行動(dòng)者通過制度花的合作機(jī)制，可以相互調(diào)適目標(biāo)，共同解決沖突，增進(jìn)彼此的利益。所以，從這一意義上講，治理實(shí)質(zhì)上是一種合作管理。

這一概念也表明，治理與統(tǒng)治追求的目標(biāo)相同，都需要借助公共權(quán)力維持社會(huì)秩序和處理公共事務(wù)，以促進(jìn)公共利益的最大化；但二者在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程上又具有明顯的區(qū)別，表現(xiàn)在：（1）管理的主體不同。統(tǒng)治是政府壟斷公共事務(wù)管理的活動(dòng)，而治理是政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等公共行動(dòng)者共同處理公共事務(wù)的活動(dòng)。（2）管理的客體不同。與統(tǒng)治相比，治理的對(duì)象更多，范圍更廣。治理除了要處理公共問題、管理公共資源外（與統(tǒng)治一樣），還要解決涉及人群較少的集體事務(wù)（如公共池塘資源）。（3）管理的機(jī)制不同。統(tǒng)治主要依靠政府的權(quán)威，有科層官僚制組織對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行自上而下、單向度的管理；治理則依靠網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，由公共行動(dòng)者在互動(dòng)過程中運(yùn)動(dòng)非強(qiáng)制性權(quán)力進(jìn)行協(xié)作。統(tǒng)治的機(jī)制是控制、治理的機(jī)制是信任。（4）管理的手段不同。統(tǒng)治的手段主要是強(qiáng)制性方式，如行政手段和法律手段，甚至是軍事手段；治理則開發(fā)出了新的管理工具，如合同外包、內(nèi)部市場、公共哲學(xué)、政策社區(qū)等。（5）管理的重點(diǎn)不同。統(tǒng)治以滿足統(tǒng)治階級(jí)的整體利益為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國家的作用，官僚組織的能力；而治理以滿足公民的需求為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國家和社會(huì)、政府與市場、私域與公域的合作。可以預(yù)見，隨著歷史的發(fā)展，統(tǒng)治將隨著國家的消亡而消亡，而治理將成為自由人的聯(lián)合體中管理共同事務(wù)的社會(huì)協(xié)調(diào)模式。

在治理的諸多用法中，只有網(wǎng)絡(luò)治理才有新的特征。這些新特征突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）多中心的公共行動(dòng)體系。合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為，我們生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和只是可以獨(dú)自解決所有的問題；在解決公共事務(wù)時(shí)，相互依 6 賴的行政者通過交換管理，共享知識(shí)，談判目標(biāo)，采取著有效的集體行動(dòng)。的確，在公共管理領(lǐng)域，并非只有政府一個(gè)主體，私營部門、志愿團(tuán)體、社區(qū)互助組織和各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)積極活動(dòng)，并依靠自身的資源參與解決公共問題。公共管理已經(jīng)成為由政府部門、私營部門、第三部門和公民個(gè)人等參與者組成的公共行動(dòng)體系。在這一過程中，各種主體相互依賴，網(wǎng)絡(luò)治理因此成為公共管理在相互依賴下的表現(xiàn)······是在現(xiàn)存的跨組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，針對(duì)特定問題協(xié)調(diào)目標(biāo)與偏好各異的行動(dòng)者的策略的活動(dòng)。正如格里·斯托克所說的：治理指公私機(jī)構(gòu)和自愿社團(tuán)的相互依存。行動(dòng)者之間的相互依存關(guān)系體現(xiàn)在制度、組織、物質(zhì)、信息、人力資源和時(shí)空環(huán)境等多個(gè)方面。

（2）反思理性的復(fù)雜人。這是合作網(wǎng)絡(luò)途徑的行為假設(shè)。它認(rèn)為，公共行動(dòng)者在不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對(duì)理性地進(jìn)行選擇；而且，行為主體有著復(fù)雜的動(dòng)機(jī)，既有逐利的一面，也有追求社會(huì)效用（包括公共利益）的一面；既有利益分歧，也有共同利益。但是，由于行動(dòng)者能夠通過不斷的對(duì)話交流信息，能克服有限理性的先天不足；能夠通過各種形式的合作，將行動(dòng)者所定在厲害相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)中，從而減少機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī)；能偶通過持續(xù)的學(xué)習(xí)，積累經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)過去的行為模式，進(jìn)而提高適應(yīng)社會(huì)的能力；更重要的是，通過這種反思，政府部門與非政府部門學(xué)會(huì)了約束自己的不合理要求，可以在相互尊重對(duì)方利益的基礎(chǔ)上采取合作行動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同利益。這使得行動(dòng)者可以通過持續(xù)的對(duì)話調(diào)整各自的行為，追求大家都可以接受的結(jié)果。這與建立在完全理性、道德人假設(shè)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)行政科學(xué)形成了鮮明的對(duì)比。

（3）合作互惠的行政策略。在網(wǎng)絡(luò)治理中，每個(gè)行動(dòng)者所做的事幾乎都會(huì)對(duì)其他行動(dòng)者產(chǎn)生影響，所以行動(dòng)者在考慮個(gè)人的行動(dòng)策略時(shí)都會(huì)考慮其他行動(dòng)者的選擇。最近的研究表明，在許多重復(fù)出現(xiàn)的博弈中，合作策略是最有利的利己戰(zhàn)略；經(jīng)過多次博弈，行動(dòng)這之間傾向于建立面向長運(yùn)的互動(dòng)關(guān)系。用博弈論的話說，當(dāng)博弈各方面協(xié)調(diào)一致去尋找有利于共同盈利的戰(zhàn)略時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)協(xié)同性均衡狀態(tài)了。正如羅伯特·艾克斯羅德所認(rèn)為的，在機(jī)遇互惠以及存在互動(dòng)的群體中，合作會(huì)發(fā)生演化，并且一旦建立，就可以防止其他不太合適的戰(zhàn)略的侵入。也就是說，為了擴(kuò)大從集體行動(dòng)中獲利的空間，行動(dòng)者在不斷的互動(dòng)中會(huì)逐漸放棄單獨(dú)行動(dòng)策略，轉(zhuǎn)而采取合作策略。相互依賴的公共行動(dòng)者由于厲害相關(guān)，信息共享，更有動(dòng)機(jī)和條件采取合作行動(dòng)，以創(chuàng)造多贏的博弈的機(jī)會(huì)。

吉爾斯·佩奎特認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)是合意或動(dòng)機(jī)導(dǎo)向型的組織和制度。這表明，合作策略的實(shí)現(xiàn)離不開有效的制度安排。制度是一種合意，體現(xiàn)著行動(dòng)者的共同理解和價(jià)值取向，并有要求行動(dòng)者遵守的壓力，能使行動(dòng)者認(rèn)同組織目標(biāo)，進(jìn)而采取合作行動(dòng)。而且，在多主體的治理環(huán)境下，行動(dòng)者能否擺脫集體行動(dòng)的困境而實(shí)現(xiàn)合作，不僅取決于行動(dòng)者和制度環(huán)境本 7 身，還取決于雙方發(fā)生聯(lián)系的中間媒介——社會(huì)資本。社會(huì)資本是合作網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的深層機(jī)制。它塑造了網(wǎng)絡(luò)成員對(duì)外部環(huán)境的共同認(rèn)識(shí)，對(duì)政策問題的共同看法，有助于解決成員之間的沖突，規(guī)范合作伙伴關(guān)系，從而使個(gè)人理性與集體理性趨向一直。這要求行動(dòng)者達(dá)成互惠的公式，培育相互信任，彼此尊重和具有寬容精神的合作性文化。

（4）共同學(xué)習(xí)的政策過程。在合作網(wǎng)絡(luò)途徑看來，治理與通知的實(shí)質(zhì)一樣，都在于作出有約束力的決策，將行動(dòng)者的不同偏好轉(zhuǎn)化成分配價(jià)值的政策。集體行動(dòng)的需要通過政策產(chǎn)出來實(shí)現(xiàn)公共物品和服務(wù)的供給。不過，網(wǎng)絡(luò)治理中的政策是公共行動(dòng)者共同學(xué)習(xí)的產(chǎn)物，而不是中央政府自上而下的安排。這意味著集體行動(dòng)變成一種自上而下的過程，成為涉及特定政策問題的行動(dòng)者（包括行政官員和目標(biāo)群體等在內(nèi)）的集合，即由參與特定政策領(lǐng)域的相互依存的公共、準(zhǔn)公共和個(gè)人行動(dòng)者所組成的政策網(wǎng)絡(luò)。在政策網(wǎng)絡(luò)中，各種治理主體通過對(duì)話和協(xié)商，在各種集體選擇的論壇中交流信息，談判目標(biāo)，貢獻(xiàn)資源，減少分歧，并努力地增進(jìn)合意，在改善互動(dòng)關(guān)系的同時(shí)達(dá)成各方都可以接受的政策方案。這就是公共行動(dòng)者集體學(xué)習(xí)以產(chǎn)出政策的過程。同時(shí)，這也是公共行動(dòng)者通過政策設(shè)計(jì)共同管理網(wǎng)絡(luò)的過程，表現(xiàn)在：一是通過沖突管理、優(yōu)化行動(dòng)環(huán)境等手段來敢于網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行，改善網(wǎng)絡(luò)中的互動(dòng)關(guān)系，這是對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的共同管理；二是在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)無法解決問題的情況下重建網(wǎng)絡(luò)的制度安排，即共同商討如何改變網(wǎng)絡(luò)的游戲規(guī)則，如重新非配權(quán)力和資源，改變成員的價(jià)值觀念，對(duì)組織之間的關(guān)系施加影響等。這種共同學(xué)習(xí)的過程在培育社會(huì)資本，防止社會(huì)制度和價(jià)值碎片化時(shí)發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。

三、網(wǎng)絡(luò)治理的時(shí)間類型

提供公共物品和公共服務(wù)是網(wǎng)絡(luò)治理的根本任務(wù)。布坎南認(rèn)為：任何由集團(tuán)或社會(huì)團(tuán)體決定······通過集體組織提供的物品和服務(wù)，都被定義為公共的。然而，任何組織在提供公共物品和服務(wù)時(shí)都面臨著集體行動(dòng)的困境。合作網(wǎng)絡(luò)為解決這一困境提供了新的途徑，按照網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)的對(duì)象和作用的范圍，網(wǎng)絡(luò)治理可以氛圍以下幾種基本類型：

1、全球治理

全球治理是對(duì)國際合作網(wǎng)絡(luò)的管理。在國際政治領(lǐng)域，全球治理有很多稱謂，如國際治理、世界秩序的治理等，一般用來指為了維護(hù)正常的全球秩序，國際社會(huì)通過有約束力的制度安排，對(duì)全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國際共同財(cái)產(chǎn)等公共事務(wù)的合作管理。

國際合作網(wǎng)絡(luò)的興起是20世紀(jì)80年代以來國際政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性變動(dòng)的產(chǎn)物。冷戰(zhàn)結(jié)束后，一個(gè)新的穩(wěn)定的世界秩序并沒有自動(dòng)形成，相反，大規(guī)模的地區(qū)沖突接連不斷，以聯(lián)合國為主體的集體安全機(jī)制行動(dòng)能力有限；而全球化進(jìn)程也并非世界福音，南北差距不 8 斷拉大，國際金融市場不斷失控，并引發(fā)新的社會(huì)矛盾。在這些問題面前，各國的政府不再壟斷一切合法的權(quán)力，各種非政府組織、跨國公司、私人企業(yè)、利益集團(tuán)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)在國際層面上也承擔(dān)起了維護(hù)秩序、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的職能，民族國家將管轄權(quán)授予了區(qū)域的、跨國的和全球的機(jī)構(gòu)，或與他們一起分享權(quán)力，這些機(jī)構(gòu)與國家之間形成合作網(wǎng)絡(luò)，通過制定和實(shí)施全球性和跨國行的國際制度來解決共同的問題。

這種合作網(wǎng)絡(luò)不同于以霸權(quán)為基礎(chǔ)的合作。以霸權(quán)為基礎(chǔ)的合作是冷戰(zhàn)時(shí)期的集體行動(dòng)方式，是單個(gè)國家或國家集團(tuán)通過霸權(quán)力量主導(dǎo)國際政治和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的安排，為成員提供安全和福利等公共物品，從而道道促進(jìn)合作和維持秩序的目的。全球治理則是多中心權(quán)威的合作，通過多國之間、多種行為體之間的協(xié)調(diào)、溝通與大成功是，進(jìn)而通過集體行為的方式促成多領(lǐng)域合作，已成為當(dāng)今十二節(jié)政治的主流。

第二篇：治理理論

治理理論

20世紀(jì)90年代以來，在西方學(xué)術(shù)界，特別是在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域，“治理”（governance）一詞十分流行。它表明，隨著全球化時(shí)代的來臨，人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance），從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的治理（governance without government），從民族國家的政府統(tǒng)治走向全球治理（global governance）。國家現(xiàn)在已經(jīng)不可能通過自己的行動(dòng)解決所有問題了，國家的行動(dòng)能力受到限制。

與統(tǒng)治（government）不同，治理（governance）指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)。作為社會(huì)——控制體系的治理，是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)，是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它表明，在現(xiàn)代社會(huì)，國家正在把原先由它獨(dú)立承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任。治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。

治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)；治理不再是中央集權(quán)，而權(quán)力分散；不再是監(jiān)督，而合同包工；不再是由國家進(jìn)行再分配，而是國家只負(fù)責(zé)管理；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場原則的管理。

治理是一種政治管理過程，像政府統(tǒng)治一樣，治理的最終目的也是為了維持正常的社會(huì)秩序。但是，其權(quán)威的基礎(chǔ)和性質(zhì)不同。統(tǒng)治的權(quán)威主要源于政府和法規(guī)命令，治理的權(quán)威則主要源于公民的認(rèn)同和共識(shí)。前者以強(qiáng)制為主，后者以自愿為主。即使沒有多數(shù)人的認(rèn)可，政府統(tǒng)治照樣可以發(fā)揮其作用；治理則必須建立在多數(shù)人的共識(shí)和認(rèn)可之上，沒有多數(shù)人的同意，治理就很難發(fā)揮正真的效用。

我國古已稱之的“善政”，大體相當(dāng)于英語里所說的“good government”（可直譯為“良好的政府”或“良好的統(tǒng)治”）。在中國傳統(tǒng)政治文化中，善政的最主要意義，就是能給官員帶來清明和威嚴(yán)的公道和廉潔，各級(jí)官員像父母一樣熱愛和對(duì)待自己的子民，沒有私心，沒有偏愛。

善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征在于，它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家和市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系。善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。從全社會(huì)的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。善治意味著國家與社會(huì)或政府與公民之間的良好使用。沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會(huì)有善治。

從一定意義上說，全球治理是國家層面的治理和善治在國際層面的延伸。

多中心治理理論

2009年10月12日，瑞典皇家科學(xué)院諾貝爾獎(jiǎng)委員會(huì)宣布，將2009諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)授予美國學(xué)者埃莉諾?奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)和奧利弗?威廉姆森(Oliver Williamson)。值得注意的是，奧斯特羅姆是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)設(shè)立四十年來第一位獲獎(jiǎng)的女性，還是一位科班出身的政治學(xué)家，這在該獎(jiǎng)項(xiàng)歷史上具有開創(chuàng)意義；同時(shí)，奧氏以多中心治理(Polycentric Governance)理論為代表的學(xué)術(shù)創(chuàng)見，既昭示著金融危機(jī)下制度主義的再度回歸與社會(huì)科學(xué)研究的科際整合趨向，對(duì)包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家而言也不乏啟迪意義?；诖?，本文主要探討四方面的問題：一是分析本屆諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獎(jiǎng)勵(lì)方向的調(diào)整動(dòng)向；二是梳理多中心治理理論的主要觀點(diǎn)；三是探討該理論對(duì)于我國政府治理的有益啟迪；四是指出該理論價(jià)值前設(shè)與實(shí)踐運(yùn)用中可能蘊(yùn)含的危險(xiǎn)成分。

一、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獎(jiǎng)勵(lì)方向的調(diào)整

總體觀之，本屆經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的兩位得主均屬新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派，這是繼1991年科斯(Ronald Coase)與1993年諾斯(Douglass North)之后，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)又一次肯定制度研究的成就，實(shí)際上是把獎(jiǎng)?lì)C給了“制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常研究市場，然而今年的兩名得主卻并非專研市場的專家。按照評(píng)獎(jiǎng)委員會(huì)的說法，兩人最為突出的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)均集中在經(jīng)濟(jì)治理(economic governance)領(lǐng)域。威廉姆森主要研究私人領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)治理，對(duì)科斯的交易成本說進(jìn)行了深入的研究，對(duì)企業(yè)的邊界給予了論證；而奧斯特羅姆則具有更為濃厚的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)色彩，主要研究公共領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)治理，證明除政府和市場以外的其他組織(尤其是自主的用戶組織)可以更好地管理公共資源，并對(duì)公共管理與可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行了深入探討。

今年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的最大時(shí)代背景當(dāng)屬全球金融危機(jī)。伴隨著這場規(guī)模及烈度空前深廣的危機(jī)，正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)由于其“市場原教旨主義”遭到了經(jīng)濟(jì)學(xué)界內(nèi)外人士的眾多詰難。兩位得主的研究都迥異于建立在完美市場及完全理性行為基礎(chǔ)之上的純理論研究；均觸及市場失效概念；均從制度的角度來解釋經(jīng)濟(jì)興衰及變遷，因此更能兼顧經(jīng)濟(jì)變動(dòng)中的政治、社會(huì)及歷史因素，而不僅僅局限于純經(jīng)濟(jì)的層面。全球金融危機(jī)始于金融機(jī)構(gòu)治理和監(jiān)管中出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，根源在于經(jīng)濟(jì)失衡，直接體現(xiàn)為治理的失敗，再次促使人類關(guān)注和重視經(jīng)濟(jì)治理和公共治理問題，將視角轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的研究。由此，作為一門致用之學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)不再局限于市場的理論，必須拓展其關(guān)注的領(lǐng)域，走出對(duì)模型與計(jì)量的盲目崇拜，借助跨學(xué)科的研究路徑，重建一種“真實(shí)世界的經(jīng)濟(jì)學(xué)”。此次諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的獎(jiǎng)勵(lì)方向，也許目的就在于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)學(xué)家們針對(duì)全球金融危機(jī)暴露出的問題，加強(qiáng)制度的研究，重新思考和界定市場與政府間的關(guān)系。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法和方向，不能單純建立在邏輯推演尤其是數(shù)學(xué)模型上，必須關(guān)注現(xiàn)實(shí)世界，并借鑒其他社會(huì)學(xué)科的研究成果。埃莉諾?奧斯特羅姆本是政治學(xué)出身，曾任美國政治學(xué)會(huì)主席，現(xiàn)在仍是印第安納大學(xué)的政治學(xué)講座教授；其丈夫文森特?奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)教授也是久負(fù)盛名的政治學(xué)家，兩人合辦的印第安納大學(xué)政治理論與政策分析研究所本身便是高度強(qiáng)調(diào)科際整合的“工作坊”(workshop)，其研究人員來自政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)以及其他社會(huì)科學(xué)甚至自然科學(xué)領(lǐng)域。奧斯特羅姆夫人本人嫻熟掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)界習(xí)用的數(shù)學(xué)和博弈論方法，更廣泛深入地進(jìn)行跨文化、跨國別的調(diào)查分析，大量運(yùn)用案例分析與實(shí)驗(yàn)方法，致力打碎傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)“萬能藥”的神話，最終以政治學(xué)家的身份獲得美國塞德曼政治經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)以及本屆諾獎(jiǎng)。近二十年來政治學(xué)各子學(xué)科中被引用頻率最高的著作有三本，奧氏的代表性著作《公共事務(wù)的治理之道》便位列其中。

二、多中心治理理論的主要觀點(diǎn)

奧斯特羅姆的多中心治理理論，產(chǎn)生于深刻的理論分析與豐富的實(shí)證分析。對(duì)真實(shí)世界里發(fā)生的各類自組織模式的廣泛考察，使得她具備超越一般經(jīng)濟(jì)學(xué)家的視野，承接英國社會(huì)學(xué)家波蘭尼的“社會(huì)秩序理論”，提出了“多中心治理”理論。其核心就是，在私有化和國有化兩個(gè)極端之間，存在其他多種可能的治理方式，并且能有效率的運(yùn)行。奧氏的研究證明：與政府強(qiáng)加各項(xiàng)規(guī)章以及純粹的市場化方式相比，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可以獨(dú)自更好地管理森林、湖泊和漁場等公共資源。一群相互依賴的個(gè)體“有可能將自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)的共同收益。”“多中心”一詞現(xiàn)已成為一種思維方式和理論框架，更成為公共物品的生產(chǎn)與公共事務(wù)的治理模式之一。

首先，多中心意味著公共物品的多個(gè)生產(chǎn)者，公共事務(wù)的多個(gè)處理主體。作為一種治理思路，多中心治理首先意味著在公共物品生產(chǎn)、公共服務(wù)提供和公共事務(wù)處理方面存在著多個(gè)供給主體。試圖在保持公共事務(wù)公共性的同時(shí)，通過多種參與者提供性質(zhì)相似、特征相近的物品，從而在傳統(tǒng)中由單一部門壟斷的公共事務(wù)上建立一種競爭或準(zhǔn)競爭機(jī)制。通過各個(gè)生產(chǎn)主體之間的競爭，來迫使各生產(chǎn)者自我約束，降低成本，提高質(zhì)量和增強(qiáng)回應(yīng)性。并且，公民還可根據(jù)各生產(chǎn)者的相對(duì)優(yōu)勢，按照自己的意愿，在各個(gè)生產(chǎn)者之間進(jìn)行選擇。

其次，多中心治理意味著政府、市場的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用。不論是政府壟斷還是純粹的市場提供，都沒有跳出“政府vs.市場”非此即彼的思維定勢，從其本質(zhì)上講，都是一種單中心的治理思路，因而，也各有缺陷。政府壟斷公共事務(wù)會(huì)造成公共物品提供的單一，無法滿足多種偏好，而且會(huì)導(dǎo)致政府?dāng)U大、效率的喪失以及尋租腐敗等一系列問題。由于市場是以“成本—效益”為核心的處理思路，因此“私有化”策略在公共事務(wù)的處理方面，會(huì)導(dǎo)致公共性的缺失和公共利益的不足。而多中心的治理模式則跳出了傳統(tǒng)的非此即彼的思維局限，主張政府和市場既是公共事務(wù)處理的主體，又是公共物品配置的兩種不同的手段和機(jī)制，主張?jiān)诠彩聞?wù)的處理中，既充分保證政府公共性、集中性的優(yōu)勢，又利用市場的回應(yīng)性強(qiáng)、效率高的特點(diǎn)，綜合兩個(gè)主體、兩種手段的優(yōu)勢，從而提供了一種合作共治的公共事務(wù)治理新范式。

其三，多中心治理要求政府轉(zhuǎn)變自身的角色與任務(wù)。奧氏指出，在公共物品的生命周期中，大致存在著三個(gè)角色：“消費(fèi)者、生產(chǎn)者和連接消費(fèi)者與生產(chǎn)者的中介者”。在公共物品的生產(chǎn)過程中，三個(gè)角色分別由不同的主體來扮演。因此，多中心治理既反對(duì)政府的壟斷，也不是所謂的私營化。它不意味著政府從公共事務(wù)領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡，而是政府角色、責(zé)任與管理方式的變化。多中心治理中政府不再是單一主體，而只是其中一個(gè)主體。政府的管理方式也從以往的直接管理變?yōu)殚g接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一個(gè)中介者的角色，即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務(wù)的處理提供依據(jù)和便利。

奧氏的多中心治理理論為上世紀(jì)90年代初期已降治理思潮提供了重要思想淵源，并構(gòu)成其核心內(nèi)涵。而治理思潮既是各國政府改革的實(shí)踐總結(jié)，又作為一種新的理念深刻影響著各國的政府改革。根據(jù)治理理論，政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)(包括社會(huì)的、私人的)只要得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的社會(huì)權(quán)力的中心；社會(huì)科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式應(yīng)予摒棄，公私機(jī)構(gòu)之間的界限和責(zé)任變得模糊，國家職能的專屬性和排他性漸趨淡化，國家與社會(huì)組織間的相互依賴關(guān)系空前張揚(yáng)；管理對(duì)象的參與倍顯重要，以期在管理系統(tǒng)內(nèi)形成一個(gè)自組織網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的組織性和自主性；在政府完成社會(huì)職能的手段和方法方面，政府除了采用原來的手段之外，還可采用新的管理方法和技術(shù)，以提高效率，更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。由此可見，奧氏多中心治理理論早已超出了諾獎(jiǎng)委員會(huì)所謂“經(jīng)濟(jì)治理”的框限，已然成為一派極其重要的政治思潮與社會(huì)運(yùn)動(dòng)。

三、多中心治理理論對(duì)我國的借鑒意義

奧氏的多中心治理理論建立在多國生動(dòng)案例的基礎(chǔ)之上，就其有助于解答什么制度才能促進(jìn)公共資源的有效共享、促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展方面，對(duì)發(fā)展中國家不乏啟示意義。對(duì)于我國這種既保持大量政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的參與，同時(shí)又建立起市場機(jī)制的國家，類似于“第三條道路”的治理理論更有其契合之處。

首先，多中心治理強(qiáng)調(diào)公民參與政府治理的重要性，認(rèn)為治理源于政府和公民社會(huì)有序的互動(dòng)，治理的質(zhì)量取決于發(fā)生在政府和市民社會(huì)之間的互動(dòng)的質(zhì)量。奧氏所倡導(dǎo)的，其實(shí)是一種“社會(huì)建設(shè)”和“社會(huì)治理”的綜合性概念。作為人類區(qū)別于其他動(dòng)物的組織形式，“社會(huì)”無疑大于“市場”，也比“市場”本身更具有建設(shè)的價(jià)值。我國近年來的社會(huì)管理體制改革、事業(yè)單位改革、城鄉(xiāng)基層自治組織建設(shè)等等，在因應(yīng)世界治道變革趨勢的同時(shí)，也可以從多中心治理理論中汲取豐厚的思想資源。

其次，多中心治理理論可以對(duì)我國服務(wù)型政府的構(gòu)建提供有益的啟迪。當(dāng)前我國政府在公共服務(wù)的提供方面承受著不斷增長的壓力，公眾期望越來越高，在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本—效率、公平和透明度方面，服務(wù)績效評(píng)估日益苛刻；經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，要求政府部門增強(qiáng)靈活性和回應(yīng)性，等等。要回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，必須通過改善公共服務(wù)的運(yùn)行模式不斷提升公共服務(wù)能力。這就需要吸收多中心治理理論的有益成分，科學(xué)界定政府的公共服務(wù)職能，更多地利用獨(dú)立機(jī)構(gòu)、公私伙伴關(guān)系及合同外包，促進(jìn)政策和執(zhí)行的分離，增強(qiáng)公眾參與，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。

第三，以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的提出，標(biāo)志著中國開始走向一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，追求共同富裕、社會(huì)公正與和諧的時(shí)代。多中心治理理論高度關(guān)注“地球溫室化”等環(huán)境問題，格外珍視人與自然的和諧相處，對(duì)于我們從制度層面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域及人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展具有借鑒意義。在挑戰(zhàn)公共資源“受害”問題或謀求“治理”方法的過程中，現(xiàn)場的“用戶組織”應(yīng)該充當(dāng)怎樣的角色，將會(huì)關(guān)系到市場運(yùn)行的好與壞，有時(shí)它們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自己的切身利益所“共同”發(fā)揮出來的積極作用，甚至比政府介入來保護(hù)資源的做法更為有效。思考“后危機(jī)時(shí)代”的發(fā)展模式，有必要從制度設(shè)計(jì)及政策制定上汲取這種多中心、多維度的治理智慧。

四、警惕多中心治理理論中可能隱蔽的“木馬”

我國正處于深刻的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)時(shí)代的政治學(xué)研究更需增強(qiáng)敏銳的政治鑒別力，詳查每種政治思潮的淵源流變，防范與有益成分捆綁而來的理論“木馬”，做好外來學(xué)說的本土化吸收與轉(zhuǎn)換工作。對(duì)待奧氏的多中心治理理論亦應(yīng)秉持這種態(tài)度。

從理論語境上看，奧氏的多中心治理理論之所以產(chǎn)生，可能與上世紀(jì)七、八十年代各門社會(huì)科學(xué)出現(xiàn)的某些范式危機(jī)有關(guān)。直到20世紀(jì)中期一直在政治學(xué)研究中占據(jù)統(tǒng)治地位的法律—憲法傳統(tǒng)，以及傳統(tǒng)的政治哲學(xué)研究，遭到了政治學(xué)內(nèi)部一場巨大的“行為主義革命”的沖擊，人們抨擊傳統(tǒng)研究方法只關(guān)注價(jià)值或“應(yīng)然”問題而不關(guān)注現(xiàn)實(shí)或“實(shí)然”問題。另外，隨著“冷戰(zhàn)”局面的終結(jié)，壁壘森嚴(yán)的高度意識(shí)形態(tài)化的“冷戰(zhàn)”思維以及各種各樣的“主義”話語也越來越?jīng)]有市場，社會(huì)科學(xué)中流行的一些過分簡單化的非此即彼的兩分法遭到了人們的質(zhì)疑?！爸卫怼崩碚摽梢哉f是應(yīng)運(yùn)而生。

從國際政治看，治理的這一特性被所謂“新中派”或“第三條道路”的主張者及時(shí)地運(yùn)用于其新的分權(quán)思想和全球政治觀中；而在某些外部勢力及國際組織有條件援助或立項(xiàng)的“治理”實(shí)踐中，包括多中心治理在內(nèi)的治理思潮也被打上了較深的新自由主義烙印。傳統(tǒng)上，政治上的分權(quán)無一例外是指中央政府權(quán)力的下放和分散，但在“新中派”的理論家們看來，新型民主國家的基礎(chǔ)首先是分權(quán)(devolution)，不僅向下分權(quán)，而且也向上分權(quán)。向下把權(quán)力交給地方和地區(qū)，向上則交給跨國機(jī)構(gòu)。而就國際治理的主體與標(biāo)準(zhǔn)而言，則可能蘊(yùn)含普遍主義、單邊主義及西方中心主義因素。

從國內(nèi)政治看，多中心自主治理理論也存在一定的局限性，主要是其適用對(duì)象的有限性、適用政治體制的有限性和適用自治組織的有限性。在私有化和國有化之間有無數(shù)中間狀態(tài)，在特定的社會(huì)情境中大量自組織的集體行動(dòng)亦能有效運(yùn)行。然而，如何判定其適用情境，的確構(gòu)成對(duì)奧斯特羅姆的一個(gè)挑戰(zhàn)。不同國家不同領(lǐng)域公用事業(yè)民營化的實(shí)踐，絕不可一概而論地推而廣之。另外，多中心治理組織特征與傳統(tǒng)有所不同，是多重規(guī)模的組織并存，并通過組織之間的競爭、協(xié)作和沖突解決模式，使不同的公共利益得到實(shí)現(xiàn)。如果無規(guī)則的不良競爭出現(xiàn)，導(dǎo)致無法協(xié)作，沖突無法解決，這樣的地方分權(quán)只是形似多中心，而不是真正的多中心。只是單純強(qiáng)調(diào)競爭性的多中心治理并不能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

總之，作為補(bǔ)充政府管理和市場調(diào)節(jié)不足而確立的一種社會(huì)管理方式，多中心治理并不是萬能的，治理失效的可能性同樣存在。絕不能完全把國家或政府排除出去，它們依然在這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)中扮演著重要乃至關(guān)鍵的角色。一種審慎的“治理”概念，對(duì)于傳統(tǒng)的政府管理而言，并不是顛覆性的，而應(yīng)是建設(shè)性的。同時(shí)亦應(yīng)明確，不同的社會(huì)要根據(jù)自己國家的歷史發(fā)展條件與階段以及人們習(xí)慣的行為方式，尋找最符合秩序與穩(wěn)定大局、最為有效也最為經(jīng)濟(jì)的治理模式，也就是在特定約束條件下的最優(yōu)治理模式。放之四海而皆準(zhǔn)的社會(huì)治理模式歷史上不存在，未來恐怕也不會(huì)有。社會(huì)治理模式是路徑依賴的，社會(huì)管理的實(shí)踐和歷史傳統(tǒng)在社會(huì)治理機(jī)制的確立和演進(jìn)中至關(guān)重要。只有在明確上述前提的情況下，我們才可進(jìn)入技術(shù)化的環(huán)節(jié)，思考如何方能求得收益最大的治理模式。因此，國家主權(quán)之捍衛(wèi)、西方理論之本土化等問題，均應(yīng)成為建構(gòu)有中國特色之治理模式的題中應(yīng)有之義。

(劉峰系國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授；孔新峰系國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教師)相關(guān)資料

在2009年經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)?lì)C獎(jiǎng)聲明中，瑞典皇家科學(xué)院稱贊埃莉諾?奧斯特羅姆“對(duì)經(jīng)濟(jì)治理研究做出的卓越分析”，使經(jīng)濟(jì)管理學(xué)從“邊緣”到“前沿”，證明了公共資源怎樣成功地由利用它的企業(yè)所管理。埃莉諾?奧斯特羅姆的研究證明了用戶組織(userassociations)如何成功管理公共財(cái)產(chǎn)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)專家亞利桑那州立大學(xué)人類進(jìn)化和社會(huì)發(fā)展學(xué)院的主任Sandervander Leeuw對(duì)她如此評(píng)價(jià)：“埃莉諾?奧斯特羅姆通過開創(chuàng)性地將經(jīng)濟(jì)學(xué)、人類學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科結(jié)合在一起，打開了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共決策研究的新視角，作為一名科學(xué)家，她不僅才華卓越、具有革新精神，并且十分謙虛和慷慨，始終如一地與美國以及全世界的同行共享研究成果。”

2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)女性第一人 埃莉諾?奧斯特羅姆簡介

埃莉諾?奧斯特羅姆1933年出生于美國加利福尼亞，1954年獲得加州大學(xué)洛杉磯分校政治學(xué)學(xué)士學(xué)位，1965年獲得政治學(xué)博士學(xué)位，是美國著名政治學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家、行政學(xué)家和政策分析學(xué)家，美國公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人之一，現(xiàn)為印第安納大學(xué)政治理論和政策分析中心主任之

一、政治學(xué)教授。奧斯特羅姆1991年當(dāng)選為美國藝術(shù)與科學(xué)院院士，2001年當(dāng)選為美國國家科學(xué)院的院士，也曾擔(dān)任過公共選擇學(xué)會(huì)、中西部政治學(xué)協(xié)會(huì)和公有產(chǎn)權(quán)研究協(xié)會(huì)的主席，同時(shí)還是美國亞里桑那州立大學(xué)制度多樣性研究中心的創(chuàng)建者。她曾在2005年被美國政治學(xué)協(xié)會(huì)授予詹姆士?麥迪遜獎(jiǎng)金，2005年獲美國生態(tài)學(xué)會(huì)頒發(fā)的可持續(xù)科學(xué)獎(jiǎng)金，2006年得到美國密歇根大學(xué)的對(duì)人類有杰出貢獻(xiàn)的榮譽(yù)博士。2009年獲頒諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)，以表彰“她對(duì)經(jīng)濟(jì)治理的分析，尤其是對(duì)普通人經(jīng)濟(jì)治理活動(dòng)的研究”。

另，奧斯特羅姆教授還是美國哲學(xué)學(xué)會(huì)和政治學(xué)和生命科學(xué)協(xié)會(huì)的成員。她曾經(jīng)服務(wù)于許多顧問委員，包括美國國家科學(xué)基金會(huì)、警察長官國際協(xié)會(huì)、法律實(shí)施協(xié)助管理局、美國行政科學(xué)院、刑事司法準(zhǔn)則與目標(biāo)國家顧問委員會(huì)、國家州長協(xié)會(huì)和校際政治與社會(huì)研究方法聯(lián)合會(huì)。曾任或現(xiàn)任眾多雜志的編委，包括《美國政治學(xué)評(píng)論》、《美國政治學(xué)雜志》、《理論政治學(xué)雜志》、《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》、《社會(huì)科學(xué)季刊》等。

第三篇：治理理論論文

網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向下政府信任危機(jī)研究

——基于治理理論的視角

摘要：互聯(lián)網(wǎng)作為一種利益訴求渠道已成為思想文化信息的集散地和社會(huì)輿論的放大器，其影響已全面而深刻地滲入到人們的政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活等各個(gè)方面。網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)政府信任既是客觀的報(bào)道，又是公正的監(jiān)督，網(wǎng)絡(luò)輿論與政府信任密切相關(guān)。由于網(wǎng)絡(luò)輿論的特殊性，作為管理國家事務(wù)的各級(jí)政府和官員，應(yīng)適應(yīng)時(shí)代的新變化，既要深入了解“網(wǎng)絡(luò)民意”，又要誠懇地向網(wǎng)絡(luò)問政，同時(shí)還要有效引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情。針對(duì)目前網(wǎng)絡(luò)輿論的現(xiàn)狀，筆者從治理理論的角度提出了新形勢下政府在網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向下處理公共事件的新對(duì)策。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)輿論；政府信任危機(jī)；治理理論；對(duì)策

一、引言

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的迅猛發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)、文化等的發(fā)展帶來機(jī)遇，同時(shí)對(duì)于政府執(zhí)政能力也是一個(gè)挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡(luò)輿論需要政府的引導(dǎo)和管理。2008年胡錦濤總書記在人民網(wǎng)考察時(shí)指出：“互聯(lián)網(wǎng)已成為思想文化信息的集散地和社會(huì)輿論的放大器，我們要充分認(rèn)識(shí)以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興媒體的社會(huì)影響力?！苯刂?010年底，我國網(wǎng)民總數(shù)已達(dá)4．57億，而且其中大多數(shù)網(wǎng)民都通過互聯(lián)網(wǎng)這一平臺(tái)參與社會(huì)事務(wù)?！兜?4次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》調(diào)查顯示：81．7%的網(wǎng)民表示更加關(guān)注社會(huì)事件，56．1%的網(wǎng)民表示經(jīng)常在網(wǎng)上發(fā)表意見，可見網(wǎng)民參與社會(huì)的高漲熱情。

網(wǎng)絡(luò)媒體作為第四媒體逐漸在日趨激烈的媒介競爭中，無可爭議地獲得了自身的地位，其影響已全面而深刻地滲入到人們的政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活等各個(gè)方面，已成為新聞傳播活動(dòng)不可缺少的手段和方式。由于網(wǎng)絡(luò)傳播的開放性、交互性和自由性，這種前所未有的相對(duì)自由、極度自如的表達(dá)平臺(tái)和表達(dá)方式，使得以前在傳統(tǒng)新聞傳媒上無法得以實(shí)現(xiàn)的個(gè)人言論自由得到了空前的展現(xiàn)，任何人只要進(jìn)入了網(wǎng)絡(luò)便可無所不言，暢所欲言，形成了言論的“自由市潮”。因此，如何因勢利導(dǎo)，保證正確的輿論導(dǎo)向，不僅是網(wǎng)絡(luò)新聞媒體，更是政府有關(guān)部門所面臨的一個(gè)嚴(yán)肅的課題和挑戰(zhàn)。

二、網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向與政府信任危機(jī)

1.網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向

網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向又稱網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)，是圍繞新聞事件、社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)問題等，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)首發(fā)或傳播來操縱人們的意識(shí)，引導(dǎo)人們的意向，從而控制人們的行為，使網(wǎng)民按照社會(huì)管理者制定的路線、方針、規(guī)章從事社會(huì)活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)傳播行為，而非讓網(wǎng)民完全自由的表達(dá)自己的信念、態(tài)度、意見和情緒等。

網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向的內(nèi)容，主要包括以下三個(gè)方面：(1)對(duì)當(dāng)前社會(huì)輿論的評(píng)價(jià)；(2)就某一社會(huì)事實(shí)制造輿論；(3)對(duì)當(dāng)前社會(huì)輿論及輿論行為的引導(dǎo)。正向的輿論能夠?qū)ι鐣?huì)發(fā)展以及當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)起到推動(dòng)和促進(jìn)作用，而負(fù)向的輿論則將破壞和阻礙社會(huì)的發(fā)展。

輿論導(dǎo)向的基本原則：黨性原則；正面引導(dǎo)原則；真實(shí)性原則；分流原則；有度原則。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，在發(fā)揮傳統(tǒng)媒體作用的同時(shí)，著力抓好互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信等新型媒體的運(yùn)用和管理，使之成為意識(shí)形態(tài)工作的新平臺(tái)，搶占思想輿論陣地的制高點(diǎn)。2.政府信任危機(jī)

“政府信任”是指公眾在期望與認(rèn)知之間對(duì)政府運(yùn)作的一種歸屬心理和評(píng)價(jià)態(tài)度，它涉及的是民眾與政府間的互動(dòng)關(guān)系。換言之，“政府信任”是公眾預(yù)期并相信政府機(jī)構(gòu)及官員會(huì)全心全意地履行其義務(wù)與責(zé)任，以提供民眾所必需的服務(wù)、福祉，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。所以，公眾對(duì)于政府的信任或不信任關(guān)鍵在于公眾對(duì)于政府的期望與現(xiàn)實(shí)認(rèn)知之間差異的大小。

“政府信任危機(jī)”是指公眾對(duì)于政府在期望與認(rèn)知之間的落差太大，引起對(duì)政府的嚴(yán)重不滿，不信任甚至是抗議而造成政府公信力失效的危機(jī)。因此，政府、公共部門在日常事務(wù)中所作出的一言一行，一舉一動(dòng)都非常的重要，都要注意一個(gè)度的問題，都要在公平、公正、公開的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而且有時(shí)即使是在合法的情況下還要考慮網(wǎng)絡(luò)民意及社會(huì)動(dòng)態(tài)。

根據(jù)政府信任危機(jī)的定義，是與政府和公眾兩者之間引起的，所以政府信任危機(jī)也可以分為兩類：(1)政府性的信任危機(jī)：就是指政府信任危機(jī)是由于政府自己本身在處理很多問題，事情的時(shí)候不恰當(dāng)，不合法，甚至是違法亂紀(jì)，知法犯法等引起民怨民憤的；(2)公眾性的信任危機(jī)：就是指政府信任危機(jī)是在政府 按照法律的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，合法處理的，但是由于這個(gè)結(jié)果不合民意，而引起的，這在某種程度上說是對(duì)政府權(quán)威、對(duì)法律的挑戰(zhàn)。3.網(wǎng)絡(luò)輿論與政府信任的關(guān)系

顯然，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)政府信任既是客觀的報(bào)道，又是公正的監(jiān)督，所以網(wǎng)絡(luò)輿論與政府信任密切相關(guān)。一方面，“水能載舟亦能覆舟”，正面的、積極地網(wǎng)絡(luò)輿論能迅速的提升公眾對(duì)政府的信任度；相反，負(fù)面的、消極的網(wǎng)絡(luò)輿論能快速的降低公眾對(duì)政府的信任度，甚至是造成巨大的政府信任危機(jī)。另一方面，政府通過日常公共事務(wù)或者是對(duì)突發(fā)事件、社會(huì)問題的處理相當(dāng)?shù)难杆伲Ч浅：?，得到公眾的滿意評(píng)價(jià)，通過網(wǎng)絡(luò)輿論的報(bào)道，這種效果就會(huì)迅速傳開，政府的公信力會(huì)得到極大的提升。反過來，在公眾的大力支持下，政府會(huì)更加作為，良性循環(huán)。但是一旦出現(xiàn)非滿意的結(jié)果，亦會(huì)出現(xiàn)政府信任危機(jī)。

互聯(lián)網(wǎng)作為一種利益訴求渠道，其影響力與日俱增，因此，各級(jí)政府和官員應(yīng)適應(yīng)新的變化，新的訴求，既要深入了解“網(wǎng)絡(luò)民意”，又要虛心地向網(wǎng)絡(luò)問政，同時(shí)還要積極有效引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論。這不僅僅是各級(jí)政府官員提升行政智慧的體現(xiàn)，更是提高執(zhí)政能力的重要挑戰(zhàn)。

三、網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向下政府信任危機(jī)現(xiàn)狀

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，隨著網(wǎng)絡(luò)參與人數(shù)的大眾化、討論話題的多樣性、交流方式的簡捷化、傳遞信息的快速化、網(wǎng)民身份的隱蔽性、抒發(fā)感想的直接性等諸多特點(diǎn)的日益顯現(xiàn)，“網(wǎng)絡(luò)輿論”對(duì)社會(huì)正日益發(fā)揮著強(qiáng)大的影響力。網(wǎng)絡(luò)輿論這種建立在新傳播技術(shù)之上的政治參與方式打破了空間、時(shí)間的限制，承載著公民的民主理想，可以創(chuàng)造一個(gè)民眾充分參與的高度民主社會(huì)，極大地改變了公眾的政治冷淡心理，增加了公民之間以及公民與政府之間直接的、全面的參與和溝通的可能性。

1994年互聯(lián)網(wǎng)全民進(jìn)入我國，發(fā)速發(fā)展，近10年來，國內(nèi)外的每一重大事件，幾乎都在網(wǎng)絡(luò)媒體引起強(qiáng)烈的反響和激烈的辯論，形成了一個(gè)言論的“自由市潮”。例如近幾年的“鄧玉嬌事件”、“縣長日記事件”、“躲貓貓事件”、“三鹿奶粉事件”、“512汶川地震”，以及今年的系列食品安全事件、“重慶事件”、“黃巖島事件”、“小悅悅事件”、“我爸是李剛事件”、“紅十字會(huì)事件”、“溫州動(dòng)車事 件”等等數(shù)不甚數(shù)。在人民網(wǎng)的“觀點(diǎn)頻道”和“強(qiáng)國論壇”、中青在線的“青年話題”、千龍網(wǎng)的“千龍?jiān)u論”、東方網(wǎng)的“東方評(píng)論”、新華網(wǎng)的“新華言論”和“發(fā)展論壇”、新浪、搜狐等各大網(wǎng)站，以及時(shí)下最流行的微博的跟帖中，網(wǎng)民們會(huì)就當(dāng)下的熱點(diǎn)或重大問題進(jìn)行激烈的討論、轉(zhuǎn)發(fā)等，進(jìn)而形成強(qiáng)大的輿論影響。其中一些具有建設(shè)性的看法和觀點(diǎn)，甚至對(duì)有關(guān)部門的決策和施政產(chǎn)生了積極影響。因此，當(dāng)政府在處理突發(fā)公共事件不得當(dāng)或不得民心時(shí)，網(wǎng)絡(luò)的輿論便會(huì)跟進(jìn)或揭露事情的真相，對(duì)政府部門造成輿論壓力，這種“漣漪效應(yīng)”的繼續(xù)發(fā)酵將導(dǎo)致政府信任危機(jī)。

政府信任危機(jī)對(duì)中國的社會(huì)安全造成了嚴(yán)重危害。從經(jīng)濟(jì)方面來說，它妨礙社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育，造成經(jīng)濟(jì)效率的損失和經(jīng)濟(jì)秩序的紊亂；從政治方面來說，它削弱黨和國家的政治領(lǐng)導(dǎo)，損害行政效能；從社會(huì)方面來說，它破壞社會(huì)團(tuán)結(jié)，增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，阻礙社會(huì)發(fā)展。為此，我們要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)信任危機(jī)的嚴(yán)重危害，采取長期、中期、近期等不同層次的社會(huì)政策，標(biāo)本兼治，消除信任危機(jī)。所以說，在網(wǎng)絡(luò)輿論的作用下，政府信任危機(jī)時(shí)常出現(xiàn)，而且總會(huì)在社會(huì)上引起很大的影響，甚至網(wǎng)絡(luò)輿論的作用有時(shí)還超越了法律，超越了政府的公信力。

為此，我們要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)信任危機(jī)的嚴(yán)重危害，進(jìn)行詳細(xì)的分析，找到發(fā)生的根源，采取不同層次的社會(huì)政策，不同的方法進(jìn)行標(biāo)本兼治，消除政府信任危機(jī)。

四、網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向下政府信任危機(jī)分析

近年來，由于網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)使普通公眾包括弱勢群體、邊緣群體也擁有了某種話語權(quán)。涌現(xiàn)了一批關(guān)注新聞時(shí)事、在網(wǎng)上積極表達(dá)意見的“新意見階層”，他們憑借互聯(lián)網(wǎng)“所有人對(duì)所有人的傳播”優(yōu)勢，對(duì)社會(huì)發(fā)展中的種種問題暢所欲言，形成了言論的“自由市潮”，能在極短時(shí)間內(nèi)凝聚共識(shí)，發(fā)酵情感，誘發(fā)行動(dòng)，影響社會(huì)。他們時(shí)刻關(guān)注著政府官員違法亂紀(jì)行為，涉及代表國家強(qiáng)制機(jī)器的政法系統(tǒng)、公檢法、城管隊(duì)伍、拆遷辦等；涉及壟斷的政府部門、央企；涉及衣食住行、社會(huì)分配不合理、貧富分化等全國性的民生問題；涉及國家利益、民族自尊心、自豪感；國家、地區(qū)的敏感或突發(fā)性事件等。而且他們學(xué) 會(huì)互聯(lián)網(wǎng)與手機(jī)結(jié)合，與傳統(tǒng)媒體相互借力，放大輿論，使網(wǎng)絡(luò)輿論更具殺傷力，甚至出現(xiàn)“群體極化”現(xiàn)象。

由于網(wǎng)絡(luò)民意所呈現(xiàn)出的主體多元性、影響廣泛性，使各級(jí)政府越來越重視網(wǎng)絡(luò)民意。但是，一些政府部門和官員對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向的作用認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情準(zhǔn)備不足，仍沿用習(xí)慣思維來看待網(wǎng)絡(luò)民意，因而往往應(yīng)對(duì)失措，常常把政府放在信任危機(jī)的峭壁上。在應(yīng)對(duì)處置網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向及網(wǎng)絡(luò)民意上主要存在以下誤區(qū)：

1.對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意缺乏理性認(rèn)識(shí)

網(wǎng)絡(luò)的普及導(dǎo)致網(wǎng)民數(shù)量激增，這在我國表現(xiàn)得尤為明顯。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，網(wǎng)民參政議政的熱情也日趨高漲。而網(wǎng)絡(luò)對(duì)網(wǎng)民的鼓動(dòng)或?qū)蜃饔檬瞧錁O大的，正因如此網(wǎng)絡(luò)逐漸變成了一種不可忽視的社會(huì)力量。然而，一些地方政府和官員，對(duì)這一點(diǎn)認(rèn)識(shí)不清，在對(duì)待網(wǎng)絡(luò)民意上往往擺出一副高高在上的態(tài)勢，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)畢竟是虛擬的，對(duì)現(xiàn)實(shí)中的公眾形成不了多大的影響。此外，網(wǎng)民在參與網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)時(shí)往往都是匿名參與的，這樣就不具有任何法律效力，因此，一些官員認(rèn)為這只是一些的人惡意炒作，以求出名，所以往往不予以理會(huì)，只是簡單地通過媒體進(jìn)行“避謠”，然而，其結(jié)果確是網(wǎng)民跟帖越來越多，事態(tài)升級(jí)，影響越來越大，變得一發(fā)而不可收拾。2.用行政手段來堵塞輿論

古人云：“防民之口，甚于防川。川壅而潰，傷人必多，民亦如之”。在初次面對(duì)針對(duì)某一事件而引起的網(wǎng)絡(luò)輿論時(shí)，部分地方政府和官員并不是采取積極行動(dòng)或言語予以“回應(yīng)”，而是有力地進(jìn)行“回?fù)簟?，?duì)發(fā)帖人橫加指責(zé)，甚至用刪帖或關(guān)閉網(wǎng)絡(luò)的辦法以堵塞言論。政府無視或輕視網(wǎng)絡(luò)民意，或采用行政手段來處治網(wǎng)絡(luò)民意輿論，就等于自斷了解社情民意的途徑，也失去了正面引導(dǎo)輿論的好時(shí)機(jī)。

3.對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論以懲處為主，不能因勢利導(dǎo)

由于對(duì)“網(wǎng)絡(luò)民意”和“網(wǎng)絡(luò)輿情”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，部分地方政府或官員打著維護(hù)政府形象和社會(huì)穩(wěn)定的旗號(hào)，對(duì)發(fā)帖人進(jìn)行窮追猛打，甚至動(dòng)用公安機(jī)關(guān)進(jìn)行追捕。而靠這種簡單草率甚至是罔顧法律的手段對(duì)發(fā)帖人進(jìn)行懲處，而不是通過平等溝通、澄清事實(shí)真相，追究相關(guān)人員的責(zé)任，只能是愈發(fā)被動(dòng)，進(jìn)一步損 5 害黨和政府的形象。

4.不及時(shí)公開發(fā)布信息，錯(cuò)失良機(jī)

我們現(xiàn)在生活在信息時(shí)代，人們對(duì)信息的關(guān)注度和敏感度越來越強(qiáng)烈。因而要求政府信息公開透明已成為民眾的熱切愿望，特別是一些敏感的焦點(diǎn)熱點(diǎn)問題。一味地捂蓋子只能使疑竇重重，由于信息不公開，發(fā)布不及時(shí)，導(dǎo)致各種半真半假的信息，借助現(xiàn)代傳播手段四處流傳，不明真相的群眾，極易被情緒化的傳言所鼓動(dòng)，行為必然過激，導(dǎo)致嚴(yán)重后果。5.給網(wǎng)絡(luò)輿論倉促定性，使應(yīng)對(duì)陷入被動(dòng)

網(wǎng)絡(luò)輿論是我們?cè)趫?zhí)政中遇到的一個(gè)新問題，一些地方政府和官員對(duì)此準(zhǔn)備不足，一旦“輿論”爆發(fā)，就顯得手足無措，習(xí)慣性地運(yùn)用原有的思維方式，倉促地為事件定性：“這是一起惡意攻擊黨和政府的事件”、“破壞社會(huì)穩(wěn)定”等，甚至隨意動(dòng)用警力進(jìn)行彈壓，或者“網(wǎng)絡(luò)所說與事實(shí)不符”等簡單表態(tài)進(jìn)行回?fù)簟＿@只能引來更多猜疑，更多網(wǎng)民的“反擊”，使政府和官員陷入被動(dòng)。

五、治理理論視角下，網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向?qū)Σ?/p>

1.治理理論的基本思想

治理理論是上世紀(jì)80年代在西方國家興起的一種全新的理論，它的共起主要是為了解決政府失靈和市場失靈所帶來的社會(huì)問題。世界民主化進(jìn)程的推進(jìn)和公民社會(huì)的壯大是治理理論產(chǎn)生的重要因素?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用對(duì)推動(dòng)治理理論的產(chǎn)生起了革命性作用。

“治理”源于“統(tǒng)治”，又發(fā)展于“統(tǒng)治”，但其基本內(nèi)涵與“統(tǒng)治”有很大的區(qū)別?！敖y(tǒng)治”是政治學(xué)中常用的政治術(shù)語，主要指依靠國家權(quán)力對(duì)公共事務(wù)的管理，是民主制度以前管理社會(huì)的主要方式。自從人類社會(huì)進(jìn)入民主時(shí)代以后，專制時(shí)代依賴權(quán)力來統(tǒng)治社會(huì)的辦法已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，“治理”概念才逐漸走進(jìn)社會(huì)管理活動(dòng)之中，主要用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中，并首先在發(fā)達(dá)國家推行?！爸卫怼币辉~的基本涵義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序、滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。所以治理是一種公共管理活動(dòng)和公共管理過 程。它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。2.目前已經(jīng)采用的對(duì)策

世界著名傳播學(xué)者詹姆斯·斯托納說，“互聯(lián)網(wǎng)的匿名環(huán)境、海量帖文的氣氛渲染，觀點(diǎn)相近人群的頻繁溝通，更容易產(chǎn)生“群體極化”，并可能發(fā)展為人身攻擊，甚至威脅社會(huì)正常秩序?！彼詫?duì)輿論導(dǎo)向進(jìn)行規(guī)范化，實(shí)施合理的對(duì)策成為必要。到目前為止，采用的策略主要有：（1）建立了以法規(guī)為主體的互聯(lián)網(wǎng)政策框架體系；（2）高度重視對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息發(fā)布的管理；（3）整頓互聯(lián)網(wǎng)信息發(fā)布者；（4）鐵腕管制網(wǎng)吧經(jīng)營；（5）行政指導(dǎo)：網(wǎng)絡(luò)評(píng)論員引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論；（6）安裝技術(shù)軟件對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容進(jìn)行管制。

從上可以看出，我國政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息的管理主要采取了政府主導(dǎo)型管理模式，網(wǎng)絡(luò)輿情管制重管理輕權(quán)利，強(qiáng)調(diào)政府在管理中的主導(dǎo)作用，政府通過強(qiáng)有力的法律手段和行政手段直接干預(yù)和管理互聯(lián)網(wǎng)。而且，我國現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)相關(guān)法律規(guī)范，大部分是政府從方便管理的角度制定的，內(nèi)容大多是對(duì)網(wǎng)絡(luò)從業(yè)者或者網(wǎng)民課以義務(wù)。在法律責(zé)任部分強(qiáng)調(diào)的都是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者或網(wǎng)民違反相關(guān)規(guī)定時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，如罰款、停業(yè)甚至判刑，鮮見對(duì)網(wǎng)絡(luò)從業(yè)者或者網(wǎng)民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)相關(guān)規(guī)定。

然而，面對(duì)越來越民主，越來越自由的信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)輿論導(dǎo)向不能繼續(xù)采用監(jiān)管模式，而應(yīng)該學(xué)會(huì)創(chuàng)新，真正做到“以人為本”，從民主和人權(quán)出發(fā)，改管制為治理。

3.治理理論視角下的新對(duì)策

治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。所以在網(wǎng)絡(luò)輿論的治理中要注重治理主體的多元性、治理過程的互動(dòng)性、治理范圍的廣泛性和治理結(jié)果的有效性。（1）完善宣傳導(dǎo)向政策

首先，必須確保社會(huì)主義主流意識(shí)形態(tài)的主導(dǎo)地位。其次，要改變以往的意識(shí)形態(tài)傳播方式。以往單向的灌輸式的意識(shí)形態(tài)傳播方式已不能適應(yīng)當(dāng)今多元化的文化環(huán)境。人們有自己的立場和看法，因此必須轉(zhuǎn)變觀念，使意識(shí)形態(tài)的傳播方式同單向灌輸式向雙向滲透式轉(zhuǎn)變。最后，要注重輿論的引導(dǎo)，利用國內(nèi)一些出名的主流媒體開展正確的、健康的、文明的輿論引導(dǎo)。

7（2）完善電子政府服務(wù)

首先，加大電子政務(wù)應(yīng)用的宣傳力度。加大電子政務(wù)應(yīng)用的宣傳力度，使更多的官員，群眾認(rèn)識(shí)，了解到電子政務(wù)系統(tǒng)。提高公務(wù)人員的思想意識(shí)和計(jì)算機(jī)水平。其次，加大人力物力投入，建立完善高速的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)話機(jī)制。電子政務(wù)的初衷是為人民服務(wù)，并提高政府的辦事效率。因此需要更多的聆聽群眾的聲音，建立政府與民眾網(wǎng)絡(luò)對(duì)話的機(jī)制主要體現(xiàn)在建立專門的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。各級(jí)政府應(yīng)加大人力物力的投入，集中解決群眾來信中提到的問題，且把把問題解決方案落到實(shí)處。從真正意義上實(shí)現(xiàn)政府與民眾的網(wǎng)絡(luò)對(duì)話。再次，由形象展示向深化應(yīng)用階段轉(zhuǎn)變。目前多數(shù)國內(nèi)政府網(wǎng)站大多停留在形象展示的階段，實(shí)用性不強(qiáng)。針對(duì)這一現(xiàn)象，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，有計(jì)劃有步驟的改造各級(jí)政府的網(wǎng)站的信息庫和數(shù)據(jù)庫，完善網(wǎng)站功能建設(shè)。（3）完善和普及網(wǎng)絡(luò)執(zhí)政渠道

現(xiàn)階段我國政府利用網(wǎng)絡(luò)參政議政的形式有：網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)信訪和網(wǎng)絡(luò)治理等，但是在全國真正普及的力度不大，很多用網(wǎng)絡(luò)也只是隨大流，盲目跟風(fēng)，并沒有真正利用到網(wǎng)絡(luò)參政議政中，所以必須要保證其在全國的真正意義上的普及，由此政府開始可以通過網(wǎng)絡(luò)來采集民意、民智，網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)來表達(dá)自己的意愿和要求。促進(jìn)這種平等互動(dòng)的交流有利于政府強(qiáng)勢引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，為我國政治生態(tài)增添亮色。

第一，網(wǎng)絡(luò)問政。網(wǎng)絡(luò)問政是指政府通過互聯(lián)網(wǎng)做宣傳、做決策，了解民情、匯聚民智，以達(dá)到取之于民，用之于民。從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策，真正做到全心全意為人民服務(wù)。近年已成為一些地方政府的執(zhí)政新風(fēng)。隨著網(wǎng)絡(luò)的日益普及，互聯(lián)網(wǎng)在中國民眾的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中扮演著越來越重要的角色，成為中國公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道。

第二，網(wǎng)絡(luò)信訪。我國處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，各方面矛盾和利益沖突明顯，是群眾信訪的多發(fā)期，能否及時(shí)合理解決人們信訪的問題，關(guān)系到政府的人心向背。通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信訪是解決此類問題的一個(gè)途徑。并且網(wǎng)絡(luò)信訪具有以下的優(yōu)越性：網(wǎng)絡(luò)信訪與傳統(tǒng)信訪方式相比，是一種非常便捷的信訪方式，它不受時(shí)間、空間、人數(shù)的限制，信訪成本低，投訴內(nèi)容和處理結(jié)果公開透明，公眾關(guān)注程度高，具有便捷、高效、經(jīng)濟(jì)等諸多優(yōu)勢;網(wǎng)絡(luò)信訪渠道多樣。可以設(shè)立網(wǎng)站“市長信箱”、8 領(lǐng)導(dǎo)留言板或QQ聊法等方式，利用網(wǎng)絡(luò)這一媒體解決群眾信訪問題。另外各地政府可能通過不斷開拓新渠道。

第三，網(wǎng)絡(luò)治理。網(wǎng)絡(luò)治理是一種正在形成的新理論，應(yīng)運(yùn)全球化的發(fā)展趨勢所產(chǎn)生。一般情況下，我們所提到的網(wǎng)絡(luò)治理，大多數(shù)是指政治管理中的網(wǎng)絡(luò)治理。隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代日新月益的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)下的網(wǎng)絡(luò)治理正在形成，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿論的引導(dǎo)也可采用網(wǎng)絡(luò)治理的模式。（4）加強(qiáng)網(wǎng)站監(jiān)管工作

首先，加強(qiáng)網(wǎng)站功能建設(shè)。保證所有網(wǎng)民都有一個(gè)自由表達(dá)訴求、反映事實(shí)的一個(gè)透明、流暢的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。其次，加強(qiáng)網(wǎng)站信息的監(jiān)管。對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的所有信息進(jìn)行檢查、過濾，刪除或者自動(dòng)屏蔽一些不健康的、淫穢的、不文明的、不安全的違法信息。然后，建全網(wǎng)站管理的法律法規(guī)。俗語說的好“無規(guī)矩不成方圓 ”。網(wǎng)絡(luò)雖然是個(gè)虛擬的世界，但其不確定性對(duì)政府執(zhí)行力構(gòu)成一定的威助。因此，網(wǎng)絡(luò)世界同樣需要規(guī)則，甚至是需要法律的強(qiáng)制力保障實(shí)施，走法制化的道路，使想利用網(wǎng)絡(luò)來制造輿論威脅的違法犯罪分子無處可逃，使懲治網(wǎng)絡(luò)罪犯有法可依。接著，加強(qiáng)網(wǎng)民道德意識(shí)培養(yǎng)。網(wǎng)絡(luò)這一媒體是由無數(shù)網(wǎng)民共同支撐起來的，網(wǎng)民是網(wǎng)絡(luò)傳播最為關(guān)鍵的要素。因此，提高了網(wǎng)民的道德意識(shí)，也就提升了整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)的輿論環(huán)境。再次，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)行業(yè)實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。國外網(wǎng)絡(luò)輿論管理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，行業(yè)自律可以大大降低網(wǎng)絡(luò)管理成本，達(dá)到良好的網(wǎng)絡(luò)輿論管理效果。實(shí)踐證明，來自同行無形的聲譽(yù)壓力比來自政府的監(jiān)管力量更有約束力和影響力。因此，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)行業(yè)自律的監(jiān)管作用，將大大減小政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的壓力。最后，可增設(shè)網(wǎng)站巡視員或者志愿者。巡視員是我國公務(wù)員中非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一種，各級(jí)政府和部門都配有相應(yīng)的巡視員，建議政府針對(duì)當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)情況增設(shè)主管網(wǎng)絡(luò)的巡視員。來做各大網(wǎng)站的網(wǎng)絡(luò)巡視工作，深入體查民意，收集民情。（5）加強(qiáng)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)

首先，預(yù)防第一。突發(fā)事件不是經(jīng)常發(fā)生，但是是隨時(shí)都可能發(fā)生的，所以要時(shí)刻做好充分的準(zhǔn)備，防止突發(fā)事件的發(fā)生。即使發(fā)生了也不會(huì)束手無策。其次，迅速反應(yīng)。堅(jiān)持以“高度重視、第一時(shí)間、尊重事實(shí)、科學(xué)應(yīng)對(duì)、民生情懷”為基本原則，以“盡早講、持續(xù)講、準(zhǔn)確講、反復(fù)講”為應(yīng)對(duì)途徑，迅速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。有學(xué)者把“危機(jī)管理”稱為“危機(jī)溝通管理”。即如果危機(jī)不可避免，9 加強(qiáng)信息的披露與公眾的溝通，爭取公眾的諒解與支持，避免流言四起和社會(huì)恐慌，是危機(jī)溝通管理的基本對(duì)策。無論如何，政府官員或者新聞發(fā)言人不可用“無可奉告”來抵擋公眾及新聞媒介——鴕鳥政策。氣急敗壞的否認(rèn)不但于事無補(bǔ)，反而“越描越黑”。

“高度重視”就是說遇到突發(fā)事件，相關(guān)負(fù)責(zé)人要在迅速反應(yīng)，投入大量的人力物力財(cái)力，將國家和人民危害、損失降到最低；“第一時(shí)間”，面對(duì)突發(fā)事件，要在事件發(fā)生的瞬間就投入到應(yīng)對(duì)中，立刻告知公眾，做到“盡早講”，避免造成民眾恐慌；“尊重事實(shí)”，就是面對(duì)突發(fā)事件，要“準(zhǔn)確講”，不要忽悠和欺騙大眾，要“持續(xù)講”，防止不法分子利用機(jī)會(huì)制造不良輿論；“科學(xué)應(yīng)對(duì)”，就是面對(duì)突發(fā)事件，不要束手無策，要充分利用預(yù)防的功效。而且要運(yùn)用科學(xué)的方法，不要盲目應(yīng)對(duì)，必要時(shí)派遣專家處理，將危害和損失降到最低；“民生情懷”，就是面對(duì)突發(fā)事件，要以國家安全利益為大，以人為本，為民為重，要關(guān)心百姓的生命財(cái)產(chǎn)安危，讓百姓感受到國家的可信和政府的關(guān)懷。

公共管理學(xué)院 行政管理專業(yè)

學(xué)號(hào)：。。某某某

2012-06-25

參考文獻(xiàn)：

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第四篇：財(cái)務(wù)治理理論文獻(xiàn)綜述

財(cái)務(wù)治理理論文獻(xiàn)綜述

摘要：財(cái)務(wù)治理是以公司治理為前提和基礎(chǔ)，是公司治理的重要組成部分。20世紀(jì)末，世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境的巨大變化促使理論界和實(shí)務(wù)界深入思考財(cái)務(wù)治理的問題。西方理論界和實(shí)務(wù)界通過對(duì)公司治理理論和公司財(cái)務(wù)理論的綜合研究，形成了財(cái)務(wù)治理理論的基礎(chǔ)。中國學(xué)者在國外研究的基礎(chǔ)上和我國財(cái)務(wù)實(shí)踐的推動(dòng)下進(jìn)行了獨(dú)立的財(cái)務(wù)治理研究，形成了財(cái)務(wù)治理理論。本文通過對(duì)財(cái)務(wù)治理相關(guān)的國內(nèi)外研究成果進(jìn)行了回顧，展示了財(cái)務(wù)治理理論的形成過程。

關(guān)鍵字：財(cái)務(wù)治理；公司治理；財(cái)務(wù)治理研究；財(cái)務(wù)治理理論

一、財(cái)務(wù)治理的萌芽與發(fā)展——西方財(cái)務(wù)界初步探索

（一）財(cái)務(wù)治理兩大理論：公司財(cái)務(wù)理論和公司治理理論

西方理論界與實(shí)務(wù)界并未專門研究財(cái)務(wù)治理問題。西方有關(guān)財(cái)務(wù)治理的研究主要散見于企業(yè)財(cái)務(wù)和公司治理等研究中。西方財(cái)務(wù)界對(duì)公司財(cái)務(wù)理論的研究可追溯到15、16世紀(jì)時(shí)期。1900年法國學(xué)者貝奇里爾（Bachelier,L）發(fā)表的博士論文《投機(jī)理論》開始將財(cái)務(wù)學(xué)從經(jīng)濟(jì)學(xué)中獨(dú)立出來。

現(xiàn)代西方財(cái)務(wù)理論發(fā)展，是以馬科維茲（M arkwitz）的投資組合理論（1952）、莫迪格利尼（Modigliani）和米勒（M iller）的資本結(jié)構(gòu)理論（1958）為基礎(chǔ)發(fā)展而來的。兩大理論加之以后發(fā)展起來的資本資產(chǎn)定價(jià)理論、資本市場有效理論、期權(quán)定價(jià)理論等，共同構(gòu)成了現(xiàn)代西方財(cái)務(wù)的理論基石。

公司治理問題的提出是在20世紀(jì)80年代前后，而正式展開公司治理理論研究，可以追溯到1932年美國學(xué)者伯利（Berle）和米恩斯（Means）發(fā)表的經(jīng)典論文《現(xiàn)代公司和私有產(chǎn)權(quán)》。經(jīng)過60年代前后鮑莫爾（Baumol）、馬瑞斯（Marris）等人的進(jìn)一步發(fā)展，公司治理理論已經(jīng)成為當(dāng)今西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界研究的熱點(diǎn)，成果十分豐富。特別是近些年企業(yè)理論的發(fā)展、成熟，深化了公司治理理論研究，為其進(jìn)一步深入拓展提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。

（二）公司財(cái)務(wù)理論與公司治理理論的融合性研究

隨著財(cái)務(wù)理論、公司治理理論的發(fā)展，為解決日趨復(fù)雜的公司財(cái)務(wù)與治理問題，僅僅從各自學(xué)科出發(fā)，獨(dú)立研究財(cái)務(wù)或治理問題已經(jīng)不能滿足學(xué)科發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的需要了。理論研究需要拓展視野，進(jìn)行交叉性學(xué)科研究。

詹森和梅克林（Jensen and Meckling,1976）提出資本結(jié)構(gòu)的代理理論，該理論從代理成本角度研究股權(quán)和債券的財(cái)務(wù)治理作用。該理論認(rèn)為，企業(yè)的最優(yōu)資本結(jié)構(gòu)是使股權(quán)和債權(quán)兩種融資方式的編輯代理成本相等，從而實(shí)現(xiàn)總代理成本的最小化。他們還認(rèn)為，為了降低代理成本，所有者必須合理設(shè)置激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制，只有當(dāng)經(jīng)營者的薪酬與監(jiān)管成本之和小于代理成本時(shí)，治理結(jié)構(gòu)才有效。

威廉姆森（Williamson，1988）在《公司財(cái)務(wù)與公司治理》（Corporate Finance and Corporate Governance）一文中明確指出：應(yīng)綜合考察公司財(cái)務(wù)與公司治理問題，如負(fù)債與股權(quán)融資，不僅僅是可相互替代的融資工具，更是可相互替代的治理結(jié)構(gòu)。文章在比較了“交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)”分析方法與“代理理論”分析方法基礎(chǔ)上，闡釋了公司融資方式選擇受交易費(fèi)用因素影響，主要取決于資產(chǎn)的特性。此外，該文還就其他一些相關(guān)治理問題進(jìn)行了初步探討，為進(jìn)一步綜合研究公司財(cái)務(wù)與治理問題奠定了一定的理論基礎(chǔ)。

1992年12月，世界第一部公司治理原則文獻(xiàn)———卡德伯瑞（Cadbury）報(bào)告在英國產(chǎn)生。該報(bào)告由英國財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)、倫敦證券交易所等機(jī)構(gòu)合作成立的公司治理委員會(huì)起草并發(fā)布。報(bào)告的題目是《公司治理的財(cái)務(wù)方面》（The Finance Aspects of Corporate Governance），著重突出了公司治理中財(cái)務(wù)的重要性。報(bào)告注重了董事會(huì)的控制與報(bào)告職能以及審計(jì)人員的角色，尤其注重公司內(nèi)部財(cái)務(wù)控制和風(fēng)險(xiǎn)管理問題，對(duì)公司財(cái)務(wù)治理理論建立與發(fā)展，影響深遠(yuǎn)。

二、財(cái)務(wù)治理理論形成與建立——國內(nèi)財(cái)務(wù)界深入研究

（一）國內(nèi)財(cái)務(wù)治理體系的初步探索和形成

郭復(fù)初（1993）出版了著作《國家財(cái)務(wù)論》，初步形成了國家財(cái)務(wù)理論框架，提出了國家財(cái)務(wù)獨(dú)立論等五大理論，對(duì)我國財(cái)務(wù)理論全面發(fā)展，對(duì)我國國有企業(yè)改革、國有資本運(yùn)營體系建設(shè)等財(cái)務(wù)實(shí)踐工作，指導(dǎo)意義非常重大。

劉貴生（1994）指出財(cái)務(wù)本質(zhì)上是擁有分配權(quán)的所有者對(duì)財(cái)務(wù)資源的一種分配活動(dòng)，這種分配活動(dòng)反映著不同所有者之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)分配權(quán)在財(cái)務(wù)研究中的重要地位，這是國內(nèi)對(duì)財(cái)務(wù)治理研究的開創(chuàng)性探索。

干勝道（1995）結(jié)合經(jīng)營權(quán)泛濫而所有權(quán)弱化這一問題，從所有權(quán)的角度研究財(cái)務(wù)，提出了所有者財(cái)務(wù)論。所有者財(cái)務(wù)論闡明了所有者在公司財(cái)務(wù)中的地位，指出了公司財(cái)務(wù)治理中所有者財(cái)務(wù)與經(jīng)營者財(cái)務(wù)相對(duì)獨(dú)立又相互依存，強(qiáng)調(diào)了所有者財(cái)務(wù)的治理作用，對(duì)認(rèn)識(shí)和發(fā)展財(cái)務(wù)治理理論意義重大。

李心合（1996）開創(chuàng)性地提出了財(cái)會(huì)治理結(jié)構(gòu)的概念，提出財(cái)會(huì)治理結(jié)構(gòu)是以財(cái)、會(huì)、審分離為基礎(chǔ)、完善總會(huì)計(jì)師制度為保證，通過增設(shè)財(cái)務(wù)委員會(huì)，理順上下級(jí)財(cái)務(wù)部門關(guān)系的一種制度安排。

湯谷良、謝志華、王斌（1997）系統(tǒng)地提出了在財(cái)務(wù)理論界影響廣泛的“財(cái)務(wù)分層理論”。將企業(yè)產(chǎn)權(quán)機(jī)制引入到現(xiàn)代公司財(cái)務(wù)理論研究中，充分揭示、論證了公司財(cái)務(wù)層次性，提出了現(xiàn)代企業(yè)分層管理架構(gòu)，對(duì)現(xiàn)代財(cái)務(wù)理論發(fā)展意義重大。

伍中信（1998）在《財(cái)政研究》第 2 期發(fā)表了“財(cái)權(quán)流：財(cái)務(wù)本質(zhì)理論的恰當(dāng)表述”一文，初步提出了“財(cái)權(quán)流理論”，并在專著《現(xiàn)代財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)論》中，對(duì)財(cái)權(quán)性質(zhì)、內(nèi)涵、特點(diǎn)及財(cái)權(quán)配置等問題進(jìn)行了全面深入研究，提出了“財(cái)權(quán)流”概念，并將其作為財(cái)務(wù)本質(zhì)一般表述——“本金投入與收益活動(dòng)”在新的歷史條件下，體現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)務(wù)本質(zhì)特點(diǎn)的特殊表述。同時(shí)，進(jìn)一步闡明了財(cái)權(quán)作為現(xiàn)代財(cái)務(wù)區(qū)別于傳統(tǒng)財(cái)務(wù)的根本標(biāo)志，以及其在企業(yè)財(cái)務(wù)中處于核心地位，從而將財(cái)權(quán)配置等相關(guān)問題研究提高到了另一個(gè)理論高度。

這個(gè)階段處于財(cái)務(wù)治理的探索階段，學(xué)者們不同程度地涉及到了有關(guān)財(cái)務(wù)治理的觀點(diǎn)。但在這一時(shí)期，財(cái)務(wù)治理的基本概念和理論體系尚未明確的提出。

（二）我國國內(nèi)財(cái)務(wù)治理理論研究

1、財(cái)務(wù)治理主體主要觀點(diǎn)述評(píng)。

關(guān)于財(cái)務(wù)治理主體的內(nèi)涵，目前我國財(cái)務(wù)理論界進(jìn)行了一些有益的探索，形成了一些有代表性的觀點(diǎn)。馮建（1999）認(rèn)為，財(cái)務(wù)主體是指“獨(dú)立進(jìn)行財(cái)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)管理為之服務(wù)的特定單位，通常是指具有獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立的物質(zhì)利益的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”

油曉峰（2005）從交易成本的角度，認(rèn)為參與財(cái)務(wù)治理的主體不可能太多，因?yàn)樘嗟闹黧w容易使交易成本上升。因此，財(cái)務(wù)治理主體是在企業(yè)中投入專用性資產(chǎn)的（下了“賭注”的）人或團(tuán)體，符合這類定義的只有股東、債權(quán)人和經(jīng)營管理者，因?yàn)楣蓶|、債權(quán)人和經(jīng)營管理者具有高的資產(chǎn)專用性。

楊淑娥、金帆（2002）將財(cái)務(wù)治理利益主體分為兩類：第一類是依賴公司內(nèi)部財(cái)務(wù)治理保障其利益的主體，主要包括大股東和董事會(huì)及經(jīng)理層，一般都掌握著公司的控制權(quán)，在財(cái)務(wù)治理中居于相對(duì)主動(dòng)地位；第二類是依賴公司外部財(cái)務(wù)治理保障其利益的主體，主要包括小股東、政府、債權(quán)人和其他利益相關(guān)者，其進(jìn)行公司財(cái)務(wù)治理的難度大于第一類主體，利益容易受到侵害，處于相對(duì)被動(dòng)的地位。

張敦力（2002）認(rèn)為，財(cái)務(wù)治理的主體，即誰參加財(cái)務(wù)治理?，F(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為企業(yè)治理的主體就是“利益相關(guān)者”，財(cái)務(wù)治理處于公司治理的核心地位，其主體是代表企業(yè)利益相關(guān)者、具有財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)人員所組成的集團(tuán)，如股東等出資者的財(cái)務(wù)總監(jiān)、代表經(jīng)營者的財(cái)務(wù)經(jīng)理及財(cái)務(wù)人員、債權(quán)人或其委托的專業(yè)人員、職工代表等。

章鐵生、林鐘高（2005）認(rèn)為，財(cái)務(wù)治理行為主體是指擁有特定財(cái)權(quán)并參與財(cái)務(wù)治理的自然人和法人，包括直接行為主體和間接行為主體，確定財(cái)務(wù)治理行為主體的核心問題是考慮參與財(cái)務(wù)治理的行為主體是否有能力和動(dòng)力來行使其權(quán)力。一般來說，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層之間的分層財(cái)務(wù)決策機(jī)制構(gòu)成了公司財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容，他們各司其職，相互制衡，即治理行為主體也主要為以上四者。

衣龍新（2004）認(rèn)為，財(cái)務(wù)治理主體是有能力、有資格、有意愿參與公司財(cái)務(wù)活動(dòng)，并在公司治理中占有一定地位的內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)、個(gè)體與法人。主要包括股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層和債權(quán)人。在規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)中，政府等公司外部利益相關(guān)者對(duì)公司財(cái)務(wù)直接影響不大，其主體資格很難得到體現(xiàn)，并且公司員工乃至財(cái)務(wù)人員直接參與財(cái)務(wù)活動(dòng)的機(jī)會(huì)很少，即使有資格在重大治理問題方面有一定影響，也大多通過董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、職代會(huì)等機(jī)構(gòu)中的代理人行使權(quán)力，因而不應(yīng)列為財(cái)務(wù)治理主體。

2、財(cái)務(wù)治理客體主要觀點(diǎn)述評(píng)

理論界對(duì)財(cái)務(wù)治理客體的研究很少。具有代表性的主要觀點(diǎn)是張敦力博士和楊淑娥教授的論述。

李維安（2002）認(rèn)為，公司治理客體是指公司治理所要解決的問題。與公司治理主體發(fā)展一樣，在企業(yè)演進(jìn)過程中，公司治理客體也從如何保護(hù)股東利益，演變到通過各種制度安排、機(jī)制設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置，維護(hù)企業(yè)內(nèi)部成員、外部成員的合法權(quán)益。

張敦力（2002）認(rèn)為，財(cái)務(wù)治理的客體，即財(cái)務(wù)治理對(duì)象，取決于財(cái)務(wù)治理的屬性。財(cái)務(wù)治理的核心在于明確出資人、董事會(huì)、經(jīng)理人和企業(yè)財(cái)務(wù)人員在財(cái)權(quán)流動(dòng)和分割中所處的地位和作用，而財(cái)權(quán)體現(xiàn)為剩余索取權(quán)和控制權(quán)的對(duì)稱分布，在利益相關(guān)者之間合理配置剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)成為財(cái)務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容。因此，如何在各利益相關(guān)者之間進(jìn)行剩余索取權(quán)和控制權(quán)的合理分配是財(cái)務(wù)治理的客體，具體表現(xiàn)為籌資、投資、資本運(yùn)營收益及分配等財(cái)務(wù)活動(dòng)及其所形成的財(cái)務(wù)關(guān)系。

楊淑娥（2004）首先將財(cái)務(wù)治理的客體定位于財(cái)務(wù)信息的治理，具體應(yīng)該包括財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息的生成、呈報(bào)和披露。第一類利益主體治理的任務(wù)是保證信息生成、呈報(bào)的真實(shí)性和可靠性，第二類利益主體應(yīng)該將信息的監(jiān)督、檢查以及披露的治理作為自己的任務(wù)，從而以保證上市公司所披露財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性。在此同時(shí)，將財(cái)務(wù)治理的客體定位在財(cái)權(quán)的合理配置上。其實(shí)，公司治理的實(shí)質(zhì)就是一種權(quán)力配置和利益分配問題，在公司中誰掌握了財(cái)權(quán)，誰就在很大程度上占了主動(dòng)、占了上風(fēng)，所以爭奪財(cái)權(quán)的斗爭歷來是公司各種權(quán)力斗爭的核心。財(cái)權(quán)具體包括財(cái)務(wù)決策權(quán)、財(cái)務(wù)執(zhí)行權(quán)和財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)，“三權(quán)”之間相互配合、相互補(bǔ)充、相互制衡，使所有者的“剩余控制權(quán)”得到落實(shí)，其“剩余索取權(quán)”也就能有效保證。最后，研究財(cái)務(wù)治理的客體還應(yīng)該與治理的目標(biāo)相聯(lián)系，即財(cái)務(wù)治理的最終理想是使相關(guān)者的利益得到保證，而財(cái)權(quán)配置的“動(dòng)態(tài)均衡”和“激勵(lì)約束機(jī)制”的形成正是這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

3、財(cái)務(wù)治理目標(biāo)主要觀點(diǎn)的述評(píng)

財(cái)務(wù)目標(biāo)是財(cái)務(wù)活動(dòng)所要達(dá)到的最終目的。關(guān)于財(cái)務(wù)治理目標(biāo)，目前并沒有達(dá)成一個(gè)普遍的認(rèn)識(shí)，不同的學(xué)者有不同的看法，提出了許多有意義的觀點(diǎn)，主要有“經(jīng)濟(jì)效益最大化” 張先治，1997）、“權(quán)益資本利潤率最大化”（王慶成，1999），“企業(yè)價(jià)值最大化”（王化成，2000）等。

鄭紅亮（1998）認(rèn)為，公司治理的目標(biāo)有兩個(gè)方面：一方面，要給經(jīng)營者以充分的自由去管理好企業(yè)，股東不能對(duì)其作過多的干預(yù)；另一方面，要保證經(jīng)營者以股東的利益為準(zhǔn)繩運(yùn)用這些自由去管理企業(yè)，即企業(yè)經(jīng)營者能夠得到有效的監(jiān)督和約束。

李維安（2002）認(rèn)為，公司治理的目標(biāo)不僅是股東利益的最大化，而且是要保證公司決策的科學(xué)性，從而保證公司各方面的利害相關(guān)者的利益最大化。同時(shí)，公司治理的目的不是相互制衡，至少最終目的不是制衡，而是保證公司科學(xué)決策的方式和途徑。

張敦力（2002）認(rèn)為，“考察財(cái)務(wù)治理的對(duì)象，不難發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理的目標(biāo)是協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，合理分配剩余索取權(quán)和控制權(quán)，以促使利益相關(guān)者利益最大化，為順利實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)提供基礎(chǔ)。”

李秉祥、曹艷玲（2002）指出，考察財(cái)務(wù)治理的對(duì)象，不難發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理的目標(biāo)是協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，合理分配剩余索取權(quán)和控制權(quán)，以促使利益相關(guān)者利益最大化，為順利實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)提供基礎(chǔ)。

姚曉民、何存華（2003）認(rèn)為，公司財(cái)務(wù)治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公司內(nèi)部和外部利益相關(guān)者的信息對(duì)稱和利益制衡。他認(rèn)為，財(cái)權(quán)的合理配置對(duì)實(shí)現(xiàn)公司治理目標(biāo)起著至關(guān)重要的作用。由于存在信息不對(duì)稱問題，公司各利益相關(guān)者運(yùn)用其財(cái)權(quán)的基本途徑是編制、呈報(bào)或?qū)忛嗀?cái)務(wù)報(bào)表，因此，財(cái)務(wù)治理的實(shí)質(zhì)就是對(duì)財(cái)務(wù)信息生成程序、生成質(zhì)量和呈報(bào)機(jī)制等的規(guī)范，對(duì)公司各利益相關(guān)者財(cái)權(quán)的配置與再配置等。

衣龍新(2004)認(rèn)為，財(cái)務(wù)治理目標(biāo)最終從屬于財(cái)務(wù)總體目標(biāo)，也是公司治理目標(biāo)的具體財(cái)務(wù)表述。依據(jù)財(cái)務(wù)治理自身的特點(diǎn)，財(cái)務(wù)治理的目標(biāo)是形成科學(xué)合理的財(cái)務(wù)治理體制、制度和行為規(guī)范。這些治理體制、制度和行為規(guī)范是對(duì)財(cái)務(wù)治理主體的直接約束，是財(cái)務(wù)治理體系要取得的最終運(yùn)作成果，也是財(cái)務(wù)決策科學(xué)以及本金增值的根本保證。

4、財(cái)務(wù)治理內(nèi)容主要觀點(diǎn)述評(píng)

黃菊波（2002）認(rèn)為，財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)權(quán)利的配置問題，而財(cái)務(wù)治理的內(nèi)容包括：投融資、股利政策；會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行；財(cái)務(wù)報(bào)告的及時(shí)、準(zhǔn)確與充分。

張敦力（2002）認(rèn)為，財(cái)務(wù)治理是界定與協(xié)調(diào)各利益相關(guān)主體在財(cái)權(quán)流動(dòng)和分割中所處地位和作用，最終實(shí)現(xiàn)各主體在財(cái)權(quán)上相互約束、相互制衡關(guān)系，促使企業(yè)提高資源配置效率和效果的公司治理。

程宏偉（2002）認(rèn)為財(cái)務(wù)治理是財(cái)務(wù)治理主體對(duì)企業(yè)財(cái)力的統(tǒng)治和支配，即關(guān)于企業(yè)財(cái)權(quán)的安排，它決定財(cái)務(wù)運(yùn)營的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所采取的財(cái)務(wù)政策。

姚曉民（2003）認(rèn)為公司財(cái)務(wù)治理是通過財(cái)權(quán)在利益相關(guān)者之間的不同配置，從而調(diào)整利益相關(guān)者在財(cái)務(wù)體制中的地位和作用，以提高公司治理效率的制度安排。

林鐘高、葉德剛（2003）認(rèn)為財(cái)務(wù)治理是一組聯(lián)系各利益相關(guān)主體的正式的和非正式的制度安排和結(jié)構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其根本目的在于試圖通過這種制度安排，以達(dá)到利益相關(guān)主體之間的權(quán)利、責(zé)任和利益均衡，實(shí)現(xiàn)效率和公平的合理統(tǒng)一。

饒曉秋（2003）認(rèn)為，財(cái)務(wù)治理的實(shí)質(zhì)是一種財(cái)務(wù)權(quán)限劃分，從而形成相互制衡關(guān)系的財(cái)務(wù)管理體制

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：中西方公司治理理論綜述

「內(nèi)容提要」建立和完善公司治理結(jié)構(gòu)，是國企公司化改革的核心所在，也是中國經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。在梳理與借鑒中西方公司治理理論基礎(chǔ)上，探討對(duì)我國公司制改革實(shí)踐的指導(dǎo)意義。

「關(guān)鍵詞」公司治理結(jié)構(gòu)/股東治理模式/剩余索取權(quán)/人力資本所有者

中圖分類號(hào)F271

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1001-7348（2001）05-114-021

公司治理結(jié)構(gòu)內(nèi)涵

公司治理結(jié)構(gòu)概念最早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中的時(shí)間是80年代中期，迄今為止，國內(nèi)外文獻(xiàn)中關(guān)于什么是公司治理，并沒有統(tǒng)一的解釋，從不同角度給出的定義歸納起來，可以分成以下幾類：

（1）制度安排學(xué)說

斯坦福大學(xué)教授錢穎一在他的《中國的公司治理結(jié)構(gòu)改革和融資改革》一文中也說：“在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，公司治理結(jié)構(gòu)是一套制度安排，用于支配若干在企業(yè)中有重大利害關(guān)系的團(tuán)體-投資者、經(jīng)理人員、職工之間的關(guān)系，并從這種聯(lián)盟中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益。公司治理結(jié)構(gòu)包括：①如何配置和行使控制權(quán)；②如何評(píng)價(jià)和監(jiān)督董事會(huì)、經(jīng)理人員和員工；③如何設(shè)計(jì)和實(shí)施激勵(lì)機(jī)制。一般而言，良好的公司治理結(jié)構(gòu)利用這些制度安排和互補(bǔ)性質(zhì)，并選擇一種結(jié)構(gòu)來降低代理人成本。近期的研究大多集中于投資者（外部人）如何監(jiān)督約束經(jīng)理（內(nèi)部人）。

中國經(jīng)濟(jì)學(xué)者胡汝銀在他的《中國需要公司管治革命》一文中認(rèn)為，公司管治（即公司治理結(jié)構(gòu)）是董事和高級(jí)經(jīng)理人員為了股東、職員、顧客、供應(yīng)商及提供間接融資的金融機(jī)構(gòu)的利益而管理和控制公司的一種制度和方法。

（2）組織結(jié)構(gòu)學(xué)說

中國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在他的《現(xiàn)代公司與企業(yè)改革》一文中指出：“所謂公司治理結(jié)構(gòu)，是指由所有者、革委會(huì)和高級(jí)執(zhí)行人員即高級(jí)經(jīng)理人員3者組成的一種組織結(jié)構(gòu)。在這種組織結(jié)構(gòu)中，上述3者形成一定的制衡關(guān)系。通過這一結(jié)構(gòu)，所有者將自己的資產(chǎn)交由公司董事會(huì)托管；公司董事會(huì)是公司的最高決策機(jī)構(gòu)，擁有對(duì)高級(jí)經(jīng)理人員的聘用、獎(jiǎng)懲以及解雇權(quán)；高級(jí)經(jīng)理人員受雇于董事會(huì)，組成董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（這實(shí)際上是標(biāo)準(zhǔn)的狹義的公司治理結(jié)構(gòu)定義）。中國大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)者都持此種觀點(diǎn)，例如陳清泰在他的《建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向》一文中認(rèn)為現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)就是形成這樣的機(jī)制：所有者通過法定形式進(jìn)入企業(yè)行使職能，通過企業(yè)內(nèi)的權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，保障所有者對(duì)企業(yè)的最終控制權(quán)，形成所有者、經(jīng)營者和勞動(dòng)者之間的激勵(lì)和制衡機(jī)制，建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制、決策程序和責(zé)任制度，使3者的權(quán)利得到保障、行為受到約束。且此種觀點(diǎn)與十五屆四中全會(huì)黨的文件完全一致：《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中明確說明：公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心。要明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)督會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé)，形成各司其職、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，有效制衡的公司法人治理。所有者對(duì)企業(yè)擁有最終控制權(quán)。董事會(huì)要維護(hù)出資人權(quán)益，對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)對(duì)公司的發(fā)展目標(biāo)和重大經(jīng)營活動(dòng)作出決策，聘任經(jīng)營者，并對(duì)經(jīng)營者的業(yè)績進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)。發(fā)揮監(jiān)事會(huì)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)和董事、經(jīng)營者行為的監(jiān)督作用。

（3）控制決策學(xué)說

奧利弗。哈特在英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》上發(fā)表文章認(rèn)為：“治理結(jié)構(gòu)被看作一個(gè)決策機(jī)制，而這些決策在初始合約中沒有明確地設(shè)定。更確切地說，治理結(jié)構(gòu)分配公司非人力資本的剩余控制權(quán)，即資產(chǎn)使用權(quán)如果在初始合約中沒有詳細(xì)設(shè)定的話，治理結(jié)構(gòu)將決定其將如何使用?！?/p>

中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎在他的《企業(yè)理論與中國企業(yè)改革》一文中認(rèn)為：有效的公司治理結(jié)構(gòu)在于剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)應(yīng)當(dāng)盡可能地對(duì)應(yīng)，既擁有剩余索取權(quán)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的人應(yīng)當(dāng)擁有控制權(quán)；或者反之，擁有控制權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

公司治理結(jié)構(gòu)有多種定義，多種內(nèi)涵，前文從不同角度給出了治理結(jié)構(gòu)的不同表述。吸取西方公司治理理論的成果，結(jié)合我國實(shí)踐，概括起來說，公司治理結(jié)構(gòu)是建立在出資者所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，企業(yè)內(nèi)外部的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及經(jīng)理層及其它利益相關(guān)者之間的權(quán)利制衡機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制及市場機(jī)制的一種制度安排。具體來說，公司治理結(jié)構(gòu)既是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系、契約關(guān)系，又是一種權(quán)利的制衡機(jī)制。

2西方兩種治理模式分析：股東治理模式與利益相關(guān)者（或人力資本治理模式）治理模式

公司治理模式是用以處理不同利益集團(tuán)即股東、債權(quán)人、管理人、員工和社區(qū)之間的利益格局關(guān)系，實(shí)現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的制度安排。關(guān)于公司治理模式爭論，在西方經(jīng)久不衰，其核心就是“傳統(tǒng)的”、“股東治理模式”和“新興的”、“利益相關(guān)者治理模式”或者目標(biāo)利益優(yōu)先的問題。

按照股東治理模式，作為股東代理人-總經(jīng)理（或董事會(huì)），必須以股東價(jià)值最大化作為企業(yè)經(jīng)營的唯一目標(biāo)和行為準(zhǔn)則；而利益相關(guān)者理論認(rèn)為，現(xiàn)代公司不僅歸股東所有，其他利益相關(guān)者實(shí)際上也為公司進(jìn)行了投資（如員工進(jìn)行了人力資本投資）。在考慮了相關(guān)者的利益以后，企業(yè)就形成了一個(gè)不可分割的整體。企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)就應(yīng)該是企業(yè)整體價(jià)值最大化的多重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)，而不應(yīng)該只是簡單化地以鳳東利益至上的單一目標(biāo)。

經(jīng)營目標(biāo)之爭，其實(shí)質(zhì)就是股東還是利益相關(guān)者是企業(yè)的所有者，即在企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)中誰擁有企業(yè)的最終決策權(quán)，誰承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營不善的損失與風(fēng)險(xiǎn)。這也就是企業(yè)理論上所討論的誰擁有企業(yè)，誰是企業(yè)經(jīng)營的剩余控制和剩余索取的問題。

投入資本的股東，本身就具有這種特性，貨幣資本具有普遍性、穩(wěn)定性和任意可分割性，因而具有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。而相比之下利益相關(guān)者（以人力資本所有者為代表），有一些學(xué)者從知識(shí)經(jīng)濟(jì)理論出發(fā)，認(rèn)為依據(jù)人力資本正在成為財(cái)富創(chuàng)造核心動(dòng)力的推理以及現(xiàn)實(shí)中人力資本作用和待遇不斷提高的種種現(xiàn)象來證明人力資本重要性和人力資本所有者擁有企業(yè)所有權(quán)的理由。用人力資本與其所有者的不可分離性向資本雇傭勞動(dòng)提出質(zhì)疑。

作者認(rèn)為進(jìn)入企業(yè)的各種要素：人力資本所有者與非人力資本所有者在理論上具有平等權(quán)利獲取和行使剩余控制權(quán)，但現(xiàn)實(shí)是人力資本所有者的先天特征：人的健康、體力、經(jīng)驗(yàn)、生產(chǎn)知識(shí)、技能和其他精神存量的所有權(quán)只能不可分地屬于其載體，這個(gè)載體必須是人，而且必須是活生生的個(gè)人。即人力資本與其所有者不可分離性導(dǎo)致人力資本所有者不具備承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營最終風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)的能力。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理早已證明：天下沒有免費(fèi)的午餐，沒有無義務(wù)的權(quán)利，權(quán)利與義務(wù)的對(duì)稱性表明人力資本所有者無法擁有剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。理由如下：

首先，人力資本不具有抵押功能。人力資本與非人力資本一個(gè)很大的不同在于人力資本與其所有者的不可分離性。人力資本所有者將其人力資本投入到一個(gè)特定的行業(yè)或企業(yè)之后，其所作的承諾可信賴性遠(yuǎn)比不上非人力資本所有者（股東）所作的承諾。因?yàn)榉侨肆Y本具有天生的抵押功能，而人力資本所有者在企業(yè)經(jīng)營失敗時(shí)，人力資本所有者除有自身人力資本外別無他長，受現(xiàn)實(shí)法律制約，無法對(duì)人力資本所有者-活生生的個(gè)人，進(jìn)行拍賣、轉(zhuǎn)換、變現(xiàn)或抵押，也就喪失了承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的能力。

其次，人力資本專用性決定了其價(jià)值難以判斷。為特定交易或合約服務(wù)而投入的資產(chǎn)具有專用性。人力資本的專用性特征是指工作中有些人才具有某種專門技術(shù)、工作技巧或擁有某些特定的信息。人力資本專用性使得人力資本不能象非人力資本那樣可以在靜態(tài)下用貨幣加以度量，其價(jià)值隨時(shí)、空的變化，對(duì)不同人或企業(yè)來說不是唯一的，甚至大相徑庭。由于其價(jià)值最難以度量及受人才市場不完善的制約，很難顯示真實(shí)的人力資本價(jià)格。因此，價(jià)值量的不穩(wěn)定也阻礙了人力資本所有者承擔(dān)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

以上論述表明，非人力資本所有者-股東，是企業(yè)的所有者，而人力資本所有者，只能作為雇員。我們認(rèn)為，企業(yè)是非人力資本所有者-股東的企業(yè)，股東擁有剩余收益權(quán)和剩余控制權(quán)，承擔(dān)經(jīng)營的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。而人力資本所有者一般情況下不承擔(dān)經(jīng)營的邊際風(fēng)險(xiǎn)，收入也比較固定。因此，企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)就應(yīng)該為非人力資本所有者-股東制定，就應(yīng)該維護(hù)股東的利益。

誠然，股東利益至上會(huì)帶來非人力資本所有者—員工的失業(yè)，供應(yīng)商的中斷等利益相關(guān)者的利益損失。但這些完全可以依靠法規(guī)和社會(huì)保障體系的健全來解決，而不應(yīng)該在企業(yè)這個(gè)層次來探討。

3實(shí)踐指導(dǎo)意義

研究西方公司治理結(jié)構(gòu)和模式，是為了更好地探索我國國企公司化改造的過程。從復(fù)雜的治理理論與多變的治理模式中，我們可以看出，求得一劑藥方，置之四海而皆準(zhǔn)是不可能的。

首先，公司治理結(jié)構(gòu)是競爭的市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)外部（或間接）的控制與“三會(huì)四權(quán)”（或其他治理形式）權(quán)力制衡與約束實(shí)現(xiàn)內(nèi)部（或直接）的有機(jī)整體。從現(xiàn)有文獻(xiàn)上看，國內(nèi)大部分學(xué)者的研究側(cè)重于內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，權(quán)力如何配置，激勵(lì)與約束如何安排，而把競爭的外部市場，（如產(chǎn)品市場、經(jīng)理人員市場、平均利潤率形成等）看成是配套改革，在作者看來，公司治理結(jié)構(gòu)是內(nèi)外部治理機(jī)制的有機(jī)組合，缺一不可，不能把外部治理機(jī)制的完善看成是配套措施而放置公司治理結(jié)構(gòu)整體改革之外。

第二，在學(xué)習(xí)、借鑒西方公司治理結(jié)構(gòu)之時(shí)，不能盲目照搬照抄，前蘇聯(lián)與東歐在轉(zhuǎn)軌時(shí)完全套用西方的作法，出現(xiàn)的問題是明顯的，損失是慘重的。一種制度的變遷，并不是一蹴而就的，特別是非正式制度的變遷，其潛在的改革成本是巨大的。所以，中國在設(shè)計(jì)公司治理模式的時(shí)候，一定得考慮到中國的國情，那種完全西化的“拿來主義”或“拼裝組合”的思想是要不得的。

第三，中國公司治理結(jié)構(gòu)需要多種多樣的模式，不能搞一刀切。這不僅因?yàn)橹袊且粋€(gè)大國，各地區(qū)、各行業(yè)有很大差異，而且因?yàn)樵谥袊沫h(huán)境下進(jìn)行企業(yè)改革沒有先例可循，必須進(jìn)行大范圍的試驗(yàn)（中國的改革實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)）。即使在資本主義經(jīng)濟(jì)中也能看得到，不同國家之間和一國內(nèi)的企業(yè)組織都非常不同，例如英美主要是股東治理模式，德日主要是利益相關(guān)者治理模式，且一國在不同時(shí)期，治理結(jié)構(gòu)上也有變化。中國企業(yè)改革最危險(xiǎn)的政策可能是推進(jìn)一種特定的范式（由法律規(guī)定的、或領(lǐng)導(dǎo)人肯定的），并且是強(qiáng)制的。

最后，我國國企公司化改革，作者主張采用股東治理模式為好。一則股東治理模式以股東利益最大化為最高準(zhǔn)則，以提高企業(yè)運(yùn)營效率為手段，不應(yīng)該在企業(yè)這一個(gè)層次上過多地考慮相關(guān)者（集團(tuán)）的利益。其次，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為股東治理模式產(chǎn)權(quán)清晰，易于決斷，交易成本較低，代理收益遠(yuǎn)大于代理成本（相對(duì)于利益相關(guān)者治理模式而言）。最后這本身也符合我國的分配制度改革原則：效率優(yōu)先，兼顧公平，即企業(yè)這一層次講效率，國民收入二次分配講公平。