第一篇：法官制度存在的問題及改革初探

法官制度存在的問題及改革初探

法官隊(duì)伍建設(shè)，可以說是一個(gè)“剪不斷，理還亂”的話題。有關(guān)這方面的論述，可以說是汗牛充棟、多如牛毛，可謂仁者見仁、智者見智。但它畢竟是一個(gè)不容回避的話題，筆者試圖從制度層面上解剖法官隊(duì)伍存在的問題及成因，并對(duì)法官職業(yè)化提出自己的一些看法。

一、對(duì)法官隊(duì)伍現(xiàn)狀的整體評(píng)價(jià)

說到對(duì)法官隊(duì)伍的整體評(píng)價(jià)，筆者想引用最高法院副院長(zhǎng)曹建明的話，他說，1998年以來，全國(guó)法院大力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，取得了顯著的成績(jī)，廣大法官和其他工作人員忠于職守，愛崗敬業(yè)，廉潔奉公，嚴(yán)肅執(zhí)法，秉公辦案，為保障改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。事實(shí)證明，法官隊(duì)伍是好的，是黨和人民完全值得信賴的。筆者認(rèn)為，這個(gè)評(píng)價(jià)是中肯的，也是實(shí)事求是的。相比而言，法官同行政機(jī)關(guān)和其他司法機(jī)關(guān)相比，從人員素質(zhì)到工作效率都是比較高的，這是有目共睹的。但這不等于說法官隊(duì)伍就不存在問題了，實(shí)際上，我們的法官隊(duì)伍無(wú)論從人員素質(zhì)還是管理制度上都還存在一些問題和缺陷，存在一些不盡如人意的地方。

那么，現(xiàn)階段法官隊(duì)伍究竟存在一些什么問題呢？

（一）從隊(duì)伍素質(zhì)上看，法官的整體素質(zhì)尤其是業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，職業(yè)化程度不高

先從業(yè)務(wù)素質(zhì)看。筆者并不否認(rèn)，我們的各級(jí)法院確實(shí)有一些高素質(zhì)的法官，我們有些法院，特別是高級(jí)法院或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，吸收了一批普通高等院校法律專業(yè)本科或碩士、博士畢業(yè)生，他們有著堅(jiān)實(shí)深厚的法學(xué)理論基礎(chǔ)，經(jīng)過一段時(shí)間的司法實(shí)踐，積累了豐富的審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠熟練地運(yùn)用法律和法學(xué)理論解決審判實(shí)踐中遇到的各種法律問題，已經(jīng)成為各級(jí)法院的中堅(jiān)和骨干。但遺憾的是達(dá)到這樣標(biāo)準(zhǔn)的法官所占的比重并不高，整體上是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方優(yōu)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，上級(jí)法院優(yōu)于下級(jí)法院。實(shí)事求是地說，我們有相當(dāng)一部分或大部分法官還沒有達(dá)到職業(yè)化的要求，有的還相距甚遠(yuǎn)。

或許有人會(huì)說，我們的法官大多數(shù)已經(jīng)是大專以上學(xué)歷了，你那么說，是不是夸大其詞？不可否認(rèn)，我們的法官具有大專以上學(xué)歷的比例是呈逐年上升的態(tài)勢(shì)，有的法院已經(jīng)達(dá)到了80或者90以上。我們也習(xí)慣于用我們的法官通過參加了什么業(yè)余學(xué)習(xí)，獲得了什么文憑，大專以上學(xué)歷占法官總數(shù)的百分比來證明法官素質(zhì)的提高。如果單從數(shù)字看，法官的素質(zhì)還是說得過去的。但這只是表面現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)看到這些80或90以上具有大專以上學(xué)歷的法官中，只有很少一部分是普通高等學(xué)校的畢業(yè)生。其他大多數(shù)是參加工作以后在職參加業(yè)大、自考、函授、刊授等畢業(yè)的，當(dāng)然其中也有一少部分人通過這種方式的自學(xué)掌握一些法律知識(shí)，但不可否認(rèn)的是這種學(xué)歷教育的功利性。大部分人是為文憑而學(xué)習(xí)，而不是為知識(shí)而學(xué)習(xí)。審判實(shí)踐中我們的一些法官盡管具有這樣那樣的文憑，卻弄不清復(fù)雜的法律關(guān)系，審起案子來是語(yǔ)無(wú)倫次，大白話充斥庭審，撰寫的審理報(bào)告、判決書千篇一律，語(yǔ)言邏輯不清，讓人看了不知所云。可見這種業(yè)余的學(xué)歷教育對(duì)學(xué)員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高是十分有限的，法官整體的業(yè)務(wù)素質(zhì)并沒有產(chǎn)生預(yù)期的飛躍，文憑和水平還有一定的差距。

（二）從法官隊(duì)伍的人員構(gòu)成來看，我國(guó)法官成分復(fù)雜，同質(zhì)化程度嚴(yán)重不足

從各級(jí)法院法官的來源來看，我國(guó)法院法官的成分極為復(fù)雜。有的從行政機(jī)關(guān)調(diào)入，有的是教師改行調(diào)入，有普通高等院校畢業(yè)分配來的，有的是轉(zhuǎn)業(yè)軍人安排就業(yè)的，有的是經(jīng)考試錄用的，有的是“以工代干”轉(zhuǎn)正的，簡(jiǎn)直是五花八門。這些人有的是大學(xué)或大專畢業(yè)，有的中專、高中甚至初中畢業(yè)，學(xué)的專業(yè)也是五花八門，而普通高院校法學(xué)本科以上畢業(yè)的只占極小的比重。這么多成分如此復(fù)雜的人組合在一起，由于文化程度不同、所學(xué)專業(yè)不同、經(jīng)歷背景不同，必然導(dǎo)致人生觀、價(jià)值觀、法律觀的差異，最明顯的是面對(duì)同一件案件，一個(gè)法院的不同法官或上下級(jí)法院的法官會(huì)得出截然不同的結(jié)論。有學(xué)者指出，我國(guó)法官隊(duì)伍比較缺乏職業(yè)傳統(tǒng)和職業(yè)氣質(zhì)，其職業(yè)特點(diǎn)也處于模糊狀態(tài)，不僅在法律意識(shí)、法律專業(yè)知識(shí)上難以形成共同語(yǔ)言，而且在職業(yè)倫理、職業(yè)操守等方面也難以達(dá)成共識(shí)，內(nèi)部自律機(jī)制因而難以有效建立，不可避免地造成審判秩序的混亂和違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，從而導(dǎo)致法官的公信度不高，這個(gè)評(píng)價(jià)是十分中肯的。

（三）從法官隊(duì)伍的管理體制及管理手段來看，現(xiàn)階段實(shí)行的行政化的管理手段已經(jīng)不適應(yīng)司法職業(yè)的內(nèi)在要求

先從制度設(shè)計(jì)上說，建國(guó)以來我們的各級(jí)法院都是按標(biāo)準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)的，就是現(xiàn)在，各級(jí)法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理方式與行政機(jī)關(guān)并無(wú)二致。如院長(zhǎng)以下設(shè)副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，下設(shè)若干業(yè)務(wù)庭室和綜合處室，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)分管幾個(gè)庭室或部門的工作，這與行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行方式極為相似。所有的人民法院都存在一個(gè)金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，我們的法官被人為的分成了三六九等，法官與領(lǐng)導(dǎo)之間、下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間事

實(shí)上存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配與被支配的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)的好惡在很大程度上決定著法官的升遷任用與獎(jiǎng)懲，事實(shí)上形成了法官對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人身依附關(guān)系，而人身的依附必然導(dǎo)致意志的屈從，造成法官的人格缺陷，不利于法官職業(yè)意識(shí)的養(yǎng)成，不利于法官獨(dú)立行使審判權(quán)。這個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)適用于行政機(jī)關(guān)卻不適用于人民法院，因?yàn)樗`背了司法的規(guī)律。

再?gòu)母骷?jí)法院的運(yùn)行機(jī)制來看，現(xiàn)在通行的案件審批制度，也有悖于司法的規(guī)律。通行的做法是一個(gè)案件要經(jīng)過庭長(zhǎng)、主管院長(zhǎng)、院長(zhǎng)審批或者審判委員會(huì)研究才能下判，審而不判、判而不審的問題始終未能解決。這些庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)不辦案卻可以“唱主角”決定案件的結(jié)果，而在一線辦案的法官反而成了“跑龍?zhí)椎摹保芍^中國(guó)一“怪”。實(shí)際上，法官的審判活動(dòng)無(wú)一例外地要經(jīng)歷“獲得案件事實(shí)→擇取法律規(guī)范→解釋法律規(guī)范→對(duì)法律規(guī)范與案件事實(shí)的價(jià)值和邏輯關(guān)系進(jìn)行內(nèi)心確信→形成判決的思維推理過程。這個(gè)思維推理過程是由法官獨(dú)立完成的，它是一個(gè)個(gè)性化的腦力勞動(dòng)，不需要他人的干擾。這種無(wú)限往復(fù)的邏輯實(shí)證過程會(huì)外化為一種定向的思維習(xí)慣，成為法官職業(yè)化的一個(gè)突出特征。而現(xiàn)行的案件審批制度卻未能體現(xiàn)這一特點(diǎn)，以行政權(quán)力代替審判權(quán)的行使，實(shí)際上是違背司法規(guī)律的。

（四）從法官隊(duì)伍的數(shù)量及工作效率來看，我國(guó)法官數(shù)量過于龐大，工作效率不高

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有法官大約20多萬(wàn)人，平均每5、6千人就有一名法官，與發(fā)達(dá)國(guó)家每5—6萬(wàn)人有一名法官的比例相比，我們的法官數(shù)量實(shí)在過于龐大。與數(shù)量龐大形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)法院法官的審判效率并不高，每人每年結(jié)案只有三、四十件案件，只相當(dāng)于美國(guó)法官的十分之一。

為什么我們的審判效率如此之低？是不是一線法官辦案的絕對(duì)數(shù)量很少？我看不是，我們有相當(dāng)一部分法官一年能辦一二百件案件，一般的也能辦百十件，效率并不低。造成平均結(jié)案率低的很大一個(gè)原因是我們的法院存在相當(dāng)數(shù)量的“脫產(chǎn)”或“半脫產(chǎn)”法官。在法院，辦案最多的是審判員（包括助審員），副庭長(zhǎng)次之，到了庭長(zhǎng)一級(jí)辦案就少了，當(dāng)了院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就基本不辦案了，再加上不辦案的行政管理人員、綜合科室的法官，不辦案或基本不辦案的法官占到了法官總?cè)藬?shù)的一半左右。這樣平均下來，審判效率自然不會(huì)很高。

二、關(guān)于法官隊(duì)伍存在問題成因的思考

關(guān)于法官隊(duì)伍存在的問題成因的探究，應(yīng)當(dāng)從分析問題入手，最終從制度的層面加以考量。

（一）關(guān)于法官素質(zhì)的思考

先從法官的選任看，選拔任用法官的標(biāo)準(zhǔn)過低使得法官的整體素質(zhì)先天不足。法官職業(yè)是一個(gè)特殊的職業(yè)，法官以行使國(guó)家審判權(quán)為專門職業(yè)，不僅要具備國(guó)家公務(wù)員必須具備的基本條件，而且要具備法官必須具備的獨(dú)特的職業(yè)意識(shí)、職業(yè)技能、職業(yè)道德和職業(yè)地位。然而建國(guó)以來，特別是法官法實(shí)施前，法官職業(yè)的特殊性一直被忽略了，對(duì)法官的選任幾乎無(wú)任何諸如教育背景、專業(yè)知識(shí)、工作經(jīng)歷等方面的要求，很多人可以未經(jīng)嚴(yán)格選拔而進(jìn)入法官隊(duì)伍。由于沒有嚴(yán)格的選拔任用法官的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)人到了法院不論是否從事審判工作，不論素質(zhì)是否符合審判工作的要求，只要達(dá)到一定的工作年限和干部級(jí)別，都被任命為法官。法官職稱實(shí)際上已經(jīng)成為一種象征、一種可以平均分配的待遇。結(jié)果導(dǎo)致兩個(gè)惡果，一是法官隊(duì)伍無(wú)節(jié)制膨脹，形成了一支數(shù)量龐大而素質(zhì)參差不齊的法官隊(duì)伍。相當(dāng)一部分人雖有法官職稱但卻不勝任法官職務(wù)。二是法官與書記員比例失調(diào)，由于書記員逐漸被選任為法官，造成書記員嚴(yán)重缺乏，一些本應(yīng)當(dāng)由書記員承擔(dān)的工作卻由審判員來完成，造成法官與書記員分工不明，既影響了工作效率，又影響了案件質(zhì)量。

再?gòu)膶?duì)法院、法官的管理制度看，制度的設(shè)計(jì)忽視了法官職業(yè)的特殊性。建國(guó)以來我們?cè)谥贫鹊脑O(shè)計(jì)上把法院等同于一般的行政機(jī)關(guān)，將法官等同于一般的公務(wù)員進(jìn)行管理（即使到了現(xiàn)在，法官仍然沿用公務(wù)員的考核辦法，法院的干部任免仍沿用行政機(jī)關(guān)的做法），在制度設(shè)計(jì)上忽視了法官職業(yè)的特殊性。而當(dāng)我們真正認(rèn)識(shí)到法官職業(yè)的特殊性的時(shí)候，時(shí)間已經(jīng)過去了半個(gè)多世紀(jì)，法官隊(duì)伍職業(yè)化程度不高的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)造成，我們正在為忽視法官職業(yè)特殊性的制度設(shè)計(jì)付出代價(jià)，而且還要繼續(xù)付出代價(jià)?，F(xiàn)在我們卻過多地指責(zé)法官的素質(zhì)低下，實(shí)際上，法官的素質(zhì)是由法官制度決定的，既然你在制度設(shè)計(jì)上將法院等同于一般的行政機(jī)關(guān)，既然你將法官等同于一般的公務(wù)員，那么你就沒有理由要求法官具備比公務(wù)員更高的素質(zhì)。所以單純指責(zé)法官素質(zhì)低、不求上進(jìn)是有失公正的。

（二）關(guān)于法官管理體制的思考

首先從領(lǐng)導(dǎo)干部的任免看，領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用制度不符合法官職業(yè)化的要求。建國(guó)以來，法院的領(lǐng)導(dǎo)班子都是同級(jí)人大任免，實(shí)際上是由組織部門選任委派。這在行政機(jī)關(guān)并無(wú)不妥。關(guān)鍵在于法院不是一般的行政機(jī)關(guān)，法院是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的部門，你從其他黨政部門選配干部，很難適應(yīng)審判工作專業(yè)化的要求。比如說一個(gè)相當(dāng)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)，盡管他政治素質(zhì)好組織能力強(qiáng)，在行政機(jī)關(guān)他可能是一名稱職的領(lǐng)導(dǎo)，但到了法院卻未必。為什么，因?yàn)楫?dāng)法院的領(lǐng)導(dǎo)，不僅要具有行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)所應(yīng)當(dāng)具備的基本素質(zhì)，還要求你具備一定的法律背景和司法經(jīng)驗(yàn)。而我們通常的做法是，將黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)直接選派到法院擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，盡管他對(duì)法律是個(gè)門外漢，盡管他一個(gè)案子也沒辦過，但到了法院就可以直接被任命為院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、紀(jì)檢組長(zhǎng)、政治處主任、審判委員會(huì)委員，而從事審判職業(yè)幾年、十幾年甚至幾十年的法官卻要聽命于這些從來與法律無(wú)緣的人，這在法治國(guó)家簡(jiǎn)直是不可思議的，而在中國(guó)卻成了通行的做法，見怪不怪了！這種做法抹煞了法官職業(yè)的特殊性，而它帶來的負(fù)面效應(yīng)更是不能低估的，它使法官認(rèn)為，當(dāng)法官不必研究法律，只要研究好“社會(huì)學(xué)”、學(xué)會(huì)為官之道就足夠了！不懂法的人可以當(dāng)管法官的官，享受一線辦案法官無(wú)法享受的“尊榮”，那么法官還有什么必要?jiǎng)谛馁M(fèi)神地學(xué)習(xí)法律？退一步說，學(xué)了法律，成了專家又能如何？

其次從法院的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制上看，現(xiàn)行法官制度的激勵(lì)機(jī)制不符合法官職業(yè)化的趨勢(shì)。制度的導(dǎo)向和評(píng)價(jià)功能是巨大的，有什么樣的評(píng)價(jià)體系，就會(huì)有什么樣的價(jià)值觀念。既然你將法院設(shè)計(jì)了自上而下、由高到低的權(quán)力結(jié)構(gòu)，既然享受尊榮的等級(jí)與官階成正比，既然當(dāng)了官能過上“食有魚、出有車”的體面生活，享受到普通法官無(wú)法享受到“尊榮”，那么法官必然形成以當(dāng)官為榮、當(dāng)兵為恥觀念?？梢哉f，我們現(xiàn)在實(shí)行的法官制度，實(shí)際上是鼓勵(lì)“當(dāng)官”，而不鼓勵(lì)在第一線辦案的制度。所以說，行政化的管理體制不僅不能保證選拔出高素質(zhì)的法官，更重要的是還造成了法官價(jià)值評(píng)價(jià)體系的扭曲。一個(gè)人到了法院，當(dāng)了書記員，想當(dāng)審判員，當(dāng)了審判員，想當(dāng)庭長(zhǎng)，當(dāng)了庭長(zhǎng)，想當(dāng)院長(zhǎng)，沒有一個(gè)人甘愿一輩子當(dāng)個(gè)書記員或?qū)徟袉T的。實(shí)際上，評(píng)價(jià)一個(gè)法官水平高低的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)變成了他實(shí)際享有的行政級(jí)別的高低，而其本身所具有的法律素質(zhì)倒在其次了。而在現(xiàn)有的體制下，想當(dāng)官除了需要具備一些基本素質(zhì)外，更重要的是有“道”，所以我們的有些法官不是把精力用在學(xué)習(xí)研究法律上，而是千方百計(jì)挖空心思想當(dāng)官。那些當(dāng)官無(wú)望的，則消極地對(duì)待工作混日子，那些真正高素質(zhì)的法官由于年輕或社會(huì)經(jīng)驗(yàn)不足無(wú)法得到晉升的機(jī)會(huì)而處于較低的等級(jí)，無(wú)法享受到法官職業(yè)應(yīng)當(dāng)給他們帶來的尊榮，導(dǎo)致他們對(duì)前途、對(duì)事業(yè)悲觀失望，而逐漸喪失了進(jìn)取心，整個(gè)法官隊(duì)伍缺乏應(yīng)有的生機(jī)和活力，這就是現(xiàn)階段各級(jí)法院的法官學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)提高素質(zhì)缺乏內(nèi)在動(dòng)力的根本原因，這就是我們花了那么多錢搞了那么多的進(jìn)修、培訓(xùn)而效果不理想的真正原因，這也是提高法官整體素質(zhì)的最大障礙。

再次，從審判管理的運(yùn)行模式上看，案件審批制度的存在即違背了審判規(guī)律，也不利于法官獨(dú)立意識(shí)的養(yǎng)成和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。現(xiàn)在通行的做法是案件的層層審批把關(guān)和審判委員會(huì)討論案件制度。盡管近年來我們一直提倡領(lǐng)導(dǎo)辦案，一直提倡要還權(quán)于合議庭和獨(dú)任審判員，但結(jié)果卻不盡如人意。為什么？因?yàn)榘讣徟且灶I(lǐng)導(dǎo)的行政管理權(quán)力為前提的，我們的領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于審批案件，實(shí)際上我們的一些領(lǐng)導(dǎo)也只能審批案件，他們把審批案件當(dāng)作自己權(quán)力的象征而不容他人染指和削弱。實(shí)際上案件審批不過是審判權(quán)在審批者和辦案者之間的再分配，審批案件除了正常的掌握審判動(dòng)態(tài)或案件把關(guān)之外，還存在一個(gè)案件的決定權(quán)問題，而這個(gè)決定權(quán)在當(dāng)前的司法環(huán)境下多多少少地具有某種可交換的屬性，能給審批者帶來某種利益，所以作為法院最高權(quán)力的享有者不可能把案件決定權(quán)真正還給辦案法官。這才是案件審批制度存在的最深刻的原因。當(dāng)然，筆者并不否任案件審批對(duì)保證案件質(zhì)量所起的作用，特別是在當(dāng)前法官素質(zhì)普遍不高的情況下。但是應(yīng)當(dāng)看到，我們的有些領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)法律知識(shí)的熟悉程度并不見得比一線辦案法官高多少，尤其是從其它黨政機(jī)關(guān)調(diào)入的沒有法律背景和司法經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)，就是從優(yōu)秀法官提拔起來的領(lǐng)導(dǎo)，由于他們不辦案或很少辦案而整天忙于行政事務(wù)，其業(yè)務(wù)能力也未必比提拔前更高。實(shí)際上由領(lǐng)導(dǎo)審批案件或經(jīng)審判委員會(huì)研究案件，并不能有效地發(fā)現(xiàn)和避免案件的實(shí)體和程序錯(cuò)誤，相反我們的案件審批者或?qū)徟形瘑T會(huì)對(duì)同一個(gè)案件經(jīng)常會(huì)得出截然相反的結(jié)論。

這里特別應(yīng)當(dāng)指出的是，由領(lǐng)導(dǎo)審批案件或由審判委員會(huì)研究案件的做法還具有一定的負(fù)面影響，一是它容易使審判人員形成依賴和懶惰心理。由于審批把關(guān)制度的存在，使得審判人員遇到疑難問題不是自己尋找法律依據(jù)和運(yùn)用法學(xué)理論進(jìn)行解決，而習(xí)慣于將疑難問題提交審判委員會(huì)或案件審批者決定，久而久之他在心里會(huì)想，反正我說了也不算，還不如將問題上交，自己落個(gè)清閑。因而案件審批制度不利于法官獨(dú)立意識(shí)的養(yǎng)成和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，實(shí)際上已經(jīng)成了素質(zhì)不高的審判人員的“拐棍”，在一定程度上“保護(hù)”了低素質(zhì)的法官。二是不利于錯(cuò)案責(zé)任的追究。案件審批制度分散甚至模糊了案件承辦者的責(zé)任，使得真正出了錯(cuò)案時(shí)責(zé)任無(wú)法追究。

以上我們分析了造成法官隊(duì)伍素質(zhì)低下的種種原因。值得特別指出的是，這些原因不是孤立存在的。我們看到，忽視了司法規(guī)律的法官制度造成了法官隊(duì)伍無(wú)節(jié)制膨脹和素質(zhì)低下；而數(shù)量龐大的法官隊(duì)伍和素質(zhì)低下的現(xiàn)實(shí)又給行政化的管理手段提供了生存的土壤，行政化的管理手段（如案件審批和審判委員會(huì)制度等）又在一定程度上保護(hù)了法官的低素質(zhì)，各種因素交互作用、互為因果，導(dǎo)致了法官隊(duì)伍目前的狀況。法官隊(duì)伍存在的問題僅僅是表象，而制度的設(shè)計(jì)才是根本。

筆者常常思考這樣一個(gè)問題，司法體制改革和推進(jìn)法官職業(yè)化，是靠領(lǐng)導(dǎo)的號(hào)召和要求，還是靠制度的改革與創(chuàng)新？筆者得出的結(jié)論是，解決法官隊(duì)伍存在的問題，必須從制度設(shè)計(jì)入手，從根本上解決問題。法官的職業(yè)化建設(shè)，必須同司法體制的改革同步進(jìn)行，沒有體制的改革與創(chuàng)新，法官職業(yè)化就失去了動(dòng)力和保障，最終也不會(huì)取得實(shí)質(zhì)性的成果。

三、關(guān)于法官職業(yè)化建設(shè)的幾點(diǎn)建議

法官制度改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“法官要辦案、法官愿辦案、法官只辦案”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的標(biāo)志是：法院里最大的“官”是法官，最高的“長(zhǎng)”是審判長(zhǎng)。這一官一長(zhǎng)只管案件，而不管其他的法官。為此，必須重新構(gòu)建能夠體現(xiàn)司法特質(zhì)的法官制度，在這個(gè)制度的保障和約束下，造就一支高度職業(yè)化和高度自治的職業(yè)法官隊(duì)伍。為此應(yīng)當(dāng)解決好以下幾個(gè)方面的問題。

（一）關(guān)于法官職業(yè)的準(zhǔn)入問題

目前我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了法官選任標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，設(shè)立了司法考試制度，提高了法官職業(yè)準(zhǔn)入的“門坎”，但這只是解決了今后的普通法官的職業(yè)準(zhǔn)入問題，領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)準(zhǔn)入問題和實(shí)行員額制后法官的選任標(biāo)準(zhǔn)問題仍未解決。

法官法規(guī)定，法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)從法官或者其他具備法官條件的人員中擇優(yōu)提出人選，而沒有規(guī)定必須通過國(guó)家司法考試，為此就有了“當(dāng)院長(zhǎng)容易，當(dāng)法官難”的說法。人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)具有法官和領(lǐng)導(dǎo)雙重身份，理應(yīng)在業(yè)務(wù)素質(zhì)上高于法官，但在選任的標(biāo)準(zhǔn)上卻低于法官，為黨政干部繼續(xù)進(jìn)入法院當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)留下了“后門”，實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)行的干部管理體制的遷就。如果我們對(duì)這個(gè)“后門”不及時(shí)予以堵塞，將嚴(yán)重影響法官職業(yè)化的進(jìn)程。為此筆者建議，應(yīng)當(dāng)修改法官法，將這一“后門”堵住。

根據(jù)法官法的規(guī)定，最高人民法院已經(jīng)決定在全國(guó)法院推行法官員額制度和法官助理制度。意圖通過將在職法官劃分為法官和法官助理達(dá)到“法官數(shù)量大大減少、法官素質(zhì)大幅度提高、法官中心地位大大增強(qiáng)”的目的。這無(wú)疑是推進(jìn)法官職業(yè)化的重要舉措。筆者認(rèn)為，定額后的法官不同于傳統(tǒng)意義上的法官，應(yīng)從立法上進(jìn)一步提高法官的任職條件。在法官法修改以前，應(yīng)在法官法確定的既有條件范圍內(nèi)從嚴(yán)要求，以真正體現(xiàn)法官的精英化、職業(yè)化。因而應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的擔(dān)任法官的標(biāo)準(zhǔn)，而不能簡(jiǎn)單地將我們的院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、中層干部和一些素質(zhì)較好的審判員直接過渡為法官。

關(guān)于確定法官員額后法官的選任標(biāo)準(zhǔn)，有的學(xué)者將定額后的法官任職條件限定為：高等院校法律專業(yè)本科畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)本科畢業(yè)具有法律專業(yè)知識(shí)；通過全國(guó)司法資格統(tǒng)一考試；有較高的審判專業(yè)水平，能獨(dú)立承辦復(fù)雜疑難案件，具有熟練的駕馭庭審的能力；具有較強(qiáng)的文字表達(dá)能力；法學(xué)基礎(chǔ)理論深厚，有較強(qiáng)的調(diào)研能力，有一定數(shù)量的法學(xué)論文發(fā)表；有良好的政治素質(zhì)和道德品質(zhì)、較高的社會(huì)評(píng)價(jià)；身體健康，能夠勝任繁重的審判工作；從事法律工作五年以上。筆者認(rèn)為，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值得考慮，如果嚴(yán)格按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)選任法官，那么選任出來的肯定是精英化的法官。這里面有幾個(gè)硬性標(biāo)準(zhǔn)，一是學(xué)歷條件，二是通過國(guó)家統(tǒng)一司法考試，三是有一定數(shù)量法學(xué)論文發(fā)表，其中最難的就屬通過司法考試了。筆者一直認(rèn)為，法官法修正案沒有規(guī)定在職法官一律要通過司法考試才能繼續(xù)擔(dān)任法官職務(wù)，實(shí)際上是對(duì)在職法官素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)狀的一種妥協(xié)——大多數(shù)法官難以通過如此難度的考試，且不說還有相當(dāng)一部分法官連報(bào)考條件都不具備。司法考試對(duì)應(yīng)試者法律知識(shí)、法學(xué)理論的考察是極為嚴(yán)格的，也是其它考核考試無(wú)法替代的，法官員額確定后既然我們要選拔精英法官，理應(yīng)通過司法考試。借司法考試的方式對(duì)法官隊(duì)伍進(jìn)行一次徹底“洗牌”，既解決了員額確定后法官的選任標(biāo)準(zhǔn)問題，又很好地解決了在職法官的分流問題，可謂一舉兩得。當(dāng)然這需要一個(gè)過程，在實(shí)行員額制的初期，為保持審判業(yè)務(wù)的延續(xù)性，可由符合法官法規(guī)定條件的法官代行職責(zé)，以后逐漸由達(dá)到條件的人替換。

（二）關(guān)于法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)干部過渡問題

目前各級(jí)法院內(nèi)部均設(shè)有刑事、民事、行政、執(zhí)行等業(yè)務(wù)庭室和綜合科室。各個(gè)審判庭既是審判業(yè)務(wù)分工的結(jié)果，又是行使審判權(quán)的單位。審判庭設(shè)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)職務(wù)，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)（包括院長(zhǎng)助理和副院級(jí)審判員）分管幾個(gè)庭室的工作，形成了一套完備的行政管理網(wǎng)絡(luò)。這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際上成了行政化管理方式的載體。但管理的對(duì)象卻不是行政事務(wù)而是審判業(yè)務(wù)或具體的案件。法官審理案件是一個(gè)復(fù)雜的腦力勞動(dòng)過程，它在本質(zhì)上具有排斥行政權(quán)力干預(yù)的屬性，因而我們不能套用行政管理的方式管理審判業(yè)務(wù)，因而審判庭的設(shè)置也就失去了存在的必要。有學(xué)者建議，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)當(dāng)取消審判庭的設(shè)置，代之以專業(yè)合議庭或辦案組，這個(gè)建議應(yīng)當(dāng)采納。取消審判庭的內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)與推行法官員額制度同時(shí)進(jìn)行，不然新選任的法官又成了承擔(dān)案件審批職能和行政管理職能的行政管理者，改革的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

最高法院已經(jīng)在《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》中規(guī)定對(duì)法官、法官助理、書記員以及其他工作人員實(shí)行分類管理，建立科學(xué)的管理制度。這里面涉及法官、法官助理的角色定位問題。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，只有行使國(guó)家審判權(quán)審判案件的法官才具有審判職稱，其他人員包括法官助理、專職行政人員、法警、書記員等一律不再具有審判職稱，專職行政人員、書記員、法警不是法官，法官助理也不是法官，而是協(xié)助法官工作的法院工作人員。員額制實(shí)行后，對(duì)于未被選任為法官的審判人員，應(yīng)當(dāng)免去審判員職稱。

這里需要指出的是，法官員額制還存在一個(gè)與現(xiàn)有的法官等級(jí)制度和干部管理體制的協(xié)調(diào)問題。員額制實(shí)行以后，肯定會(huì)出現(xiàn)等級(jí)高的“法官”給等級(jí)低的法官當(dāng)助理的現(xiàn)象，等級(jí)高的法官可能在心理上一時(shí)難以適應(yīng)，因而可能造成工作上的摩擦。實(shí)際上，法官的素質(zhì)只能有審級(jí)上的差異，在同一級(jí)法院沒有必要將法官分成三六九等。建議修改法官法，取消或修改關(guān)于法官等級(jí)的規(guī)定。

相對(duì)于法官等級(jí)設(shè)置問題，我們的領(lǐng)導(dǎo)干部如何過渡可能更為棘手。領(lǐng)導(dǎo)干部具有較高的行政級(jí)別和法官等級(jí)，但有些領(lǐng)導(dǎo)干部由于自身素質(zhì)和工作性質(zhì)的限制，其業(yè)務(wù)素質(zhì)可能無(wú)法達(dá)到定額后法官的選任標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下我們是堅(jiān)持定額后法官的選任標(biāo)準(zhǔn)還是對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)干部“網(wǎng)開一面”？如果堅(jiān)持選任標(biāo)準(zhǔn)，就涉及如何對(duì)待他們現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問題，如果“網(wǎng)開一面”就無(wú)法達(dá)到員額制后法官精英化的目的。筆者認(rèn)為，不能因?yàn)樗麄兊姆ü俚燃?jí)、行政級(jí)別高而一律給予他們法官職稱，可允許這些人做一次選擇，達(dá)到定額后的法官選任標(biāo)準(zhǔn)的，可擔(dān)任法官職務(wù)去辦理案件，達(dá)不到的，可留任原職務(wù)。

（三）關(guān)于審判權(quán)的運(yùn)行方式和監(jiān)督機(jī)制問題

人民法院現(xiàn)行的審判業(yè)務(wù)運(yùn)行方式完全是按行政機(jī)關(guān)的管理方式設(shè)計(jì)的，主要靠領(lǐng)導(dǎo)督促和案件審批管理審判業(yè)務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)本身不辦案或極少辦案，但卻成了法官的法官、裁判者的裁判者。這種以行政權(quán)力代替審判權(quán)行使的管理方式的弊端是顯而易見的。近幾年，我們一直提倡領(lǐng)導(dǎo)干部辦案，但收效甚微，為什么？因?yàn)槲覀兊念I(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)習(xí)慣于審批案件和處理行政事務(wù)，他們手中的行政權(quán)力使他們不屑于繁雜瑣碎的案件審理，他們不辦案是因?yàn)樗麄冇袥Q定案件結(jié)果的行政權(quán)力。所以解決領(lǐng)導(dǎo)干部不辦案的問題應(yīng)當(dāng)與改革行政化的管理體制同步進(jìn)行。

法官職業(yè)化必須解決領(lǐng)導(dǎo)不辦案的問題。在法官數(shù)量龐大的情況下領(lǐng)導(dǎo)不辦案問題好像還不十分突出，將來員額制實(shí)行以后，法官的數(shù)量將減少到現(xiàn)在的一半或更少，那時(shí)候你再允許那么多的領(lǐng)導(dǎo)不辦案而去審批案件，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。打個(gè)比方，一個(gè)法院現(xiàn)有60名法官，現(xiàn)有不辦案的院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)10人，審判工作運(yùn)行基本正常，而實(shí)行員額制以后，法官只剩下30人或更少，假如這10名領(lǐng)導(dǎo)都過渡為法官，將出現(xiàn)10名領(lǐng)導(dǎo)為20名法官把關(guān)的現(xiàn)象，平均每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)只審批兩個(gè)法官辦理的案件，管理手段與審判效率的矛盾就會(huì)立刻凸現(xiàn)出來。當(dāng)然，改革行政化的管理機(jī)制需要一個(gè)過程，在取消案件審批制之前是否可以將領(lǐng)導(dǎo)與法官的身份合二為一？即保留他們的領(lǐng)導(dǎo)身份但專門從事審判工作，以后逐漸將行政權(quán)力分離出去。

但要真正解決這個(gè)問題，還需要立法上的支持。應(yīng)當(dāng)通過立法的方式將領(lǐng)導(dǎo)干部的行政權(quán)力和審判權(quán)分離，最終建立“判者審、審者判”的審判工作運(yùn)行機(jī)制?；蛟S有人會(huì)說，領(lǐng)導(dǎo)不審批案件都去辦案了，出現(xiàn)問題怎么辦？實(shí)際上領(lǐng)導(dǎo)審批案件的做法并不能保證案件不發(fā)生問題，取消案件審批并不是取消監(jiān)督制約機(jī)制，相反對(duì)法官行使審判權(quán)的監(jiān)督機(jī)制只能加強(qiáng)不能削弱。我們不需要的只是行政化的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于法律規(guī)定的審級(jí)監(jiān)督、再審監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督必須堅(jiān)持，而且筆者還設(shè)想在人民法院之外設(shè)立法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于法院之外且不受各級(jí)法院司法轄區(qū)內(nèi)黨政機(jī)關(guān)的干涉，而且這個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)行的只能是事后監(jiān)督。這樣效果可能更好一點(diǎn)。

（四）關(guān)于法官職業(yè)的保障問題

法官的職業(yè)保障包括地位保障、物質(zhì)保障、人身保障等內(nèi)容。這里著重談一談地位保障和物質(zhì)保障。

法官員額制和法官助理制的設(shè)立本意就是建立并保障法官的中心地位。但不解決員額制所涉及的法官制度的深層次問題，員額制的目標(biāo)就可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。司法改革的核心問題就是解決法官的價(jià)值取向問題，其目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是從鼓勵(lì)法官當(dāng)官到鼓勵(lì)并保障法官辦案。因此必須確立法官在法院中的核心地位。這個(gè)問題說起來還是行政化的管理體制惹的禍。因?yàn)橐粋€(gè)法官當(dāng)了官會(huì)給他帶來種種好處，所以他要當(dāng)官而不愿意辦案。所以制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)從剝奪當(dāng)官帶來的種種好處入手，最終使得一個(gè)法官不當(dāng)官也能享受當(dāng)種種優(yōu)待，享受到法官職業(yè)給他帶來的“尊榮”，這樣他就會(huì)把全部精力投入到審判中去而不挖空心思地想當(dāng)官，這樣才會(huì)真正提高審判質(zhì)量和效率。這件事情說起來容易作起來難。筆者建議從以下兩個(gè)方面入手，一是司法資源的分配要以法官為中心。司法資源包括對(duì)物質(zhì)裝備的支配權(quán)、對(duì)法官助理書記員的支配權(quán)等。應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障法官辦案經(jīng)費(fèi)的使用、車輛等裝配的使用，優(yōu)先保障法官對(duì)法官助理、書記員等司法輔助人員的配置和支配。二是削弱并最終解除法官對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的人身依附?，F(xiàn)階段法官的命運(yùn)在很大程度上是由領(lǐng)導(dǎo)決定的，法官與領(lǐng)導(dǎo)之間存在著支配與被支配、決定與被決定的人身依附關(guān)系。確立法官的中心地位必須打破這種人身依附關(guān)系。對(duì)法官的選任、考核、獎(jiǎng)懲應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定進(jìn)行，法官員額制實(shí)行以后，對(duì)法官的選任、考核、獎(jiǎng)懲應(yīng)當(dāng)由專門的機(jī)構(gòu)來組織實(shí)施，至少不應(yīng)當(dāng)由本院的領(lǐng)導(dǎo)組織實(shí)施。這樣法官才能不依附于領(lǐng)導(dǎo)的意志，獨(dú)立審判才能真正實(shí)現(xiàn)。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，法官的收入一般都比較豐厚。法官的收入高于公務(wù)員，也是世界上大多數(shù)國(guó)家的通例。之所以這樣，一是法官的職業(yè)及其審判行為被視為一種復(fù)雜勞動(dòng)，法官是糾紛的最后裁判者，理應(yīng)獲得較高的物質(zhì)報(bào)酬，二是高薪有助于養(yǎng)廉。法官職業(yè)的特點(diǎn)決定了法官應(yīng)盡量避免以盈利為目的的活動(dòng)，因而不可能從其他途徑獲得收入，薪金幾乎是其惟一的收入來源。這樣國(guó)家就必須保證法官享受高薪，以保證法官生活安定富裕，免去后顧之憂，從而不受金錢、物質(zhì)利益的誘惑。現(xiàn)在法官的工資實(shí)在是微薄得可憐，只能維持最低的生活。為此一些高素質(zhì)的法官不滿于菲薄的待遇而辭職當(dāng)了律師，據(jù)筆者了解，參加司法考試的在職法官大多數(shù)都有辭職當(dāng)律師的想法。我們現(xiàn)在的法官保障制度不僅不能吸引高素質(zhì)的人才，就連法院現(xiàn)有的人才也留不住，足以引起我們的反省。

為此，應(yīng)當(dāng)大幅度提高法官的待遇。法官員額制實(shí)行以后，留下來的法官數(shù)量大大減少，素質(zhì)大大提高，沒有理由不享受較高的待遇。實(shí)際上，大幅度提高法官的待遇，既可以增強(qiáng)法官職業(yè)的吸引力，吸引高素質(zhì)的人才加入法官隊(duì)伍，又可以有效地避免違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生?，F(xiàn)在由于法官待遇太低，一些法官或參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或利用審判權(quán)牟取一些物質(zhì)利益，將來法官待遇提高了，我們就可以提出更嚴(yán)的要求，杜絕法官參與經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)和利用審判權(quán)牟取私利，有助于提高法官隊(duì)伍的社會(huì)評(píng)價(jià)。

另外我國(guó)各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，由地方財(cái)政撥付法官的工資，造成上下級(jí)法院和各地區(qū)法院法官工資標(biāo)準(zhǔn)相差太大。筆者所在的縣級(jí)法院院長(zhǎng)月工資不過千元，而中級(jí)法院一般的法官比縣級(jí)法院的院長(zhǎng)掙的都多，這是極不正常的。上級(jí)法院需要高素質(zhì)的法官，基層法院同樣需要，工資標(biāo)準(zhǔn)相差如此之懸殊，勢(shì)必產(chǎn)生高素質(zhì)的人材向上級(jí)法院和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院集中的趨勢(shì)，不利于基層法院和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院吸引高素質(zhì)的人材。所以應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一法官的工資標(biāo)準(zhǔn)，使上下級(jí)法院、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院法官的工資標(biāo)準(zhǔn)相差不致太多。

第二篇：論我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制度存在的問題及改革

試論我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制度存在的問題及改革設(shè)想

摘要：前些年我國(guó)針對(duì)流轉(zhuǎn)稅和所得稅進(jìn)行了稅制改革，盡管取得了相當(dāng)大的成就，但對(duì)財(cái)產(chǎn)稅這方面的改革則相對(duì)滯后，相關(guān)課稅制度還很不完善，地方稅收缺乏主體稅種，財(cái)政收入與事權(quán)不符，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不符，明顯不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。本文闡明了財(cái)產(chǎn)稅的含義、特征和地位、作用，分析了目前財(cái)產(chǎn)稅制度存在的問題，提出我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制度改革的設(shè)想，建立我國(guó)以物業(yè)稅為主的全新的財(cái)產(chǎn)稅體系。

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)稅；改革設(shè)想

財(cái)產(chǎn)稅制是對(duì)納稅人所有的財(cái)產(chǎn)課征的稅種總稱。財(cái)產(chǎn)稅可以為地方財(cái)政提供穩(wěn)定的收入來源，可以調(diào)節(jié)社會(huì)成員的財(cái)產(chǎn)收入水平，體現(xiàn)平等負(fù)擔(dān)的原則。本文闡明財(cái)產(chǎn)稅的含義、特征和地位、作用，根據(jù)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)課稅存在的問題，提出了我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制度改革的設(shè)想，應(yīng)在財(cái)產(chǎn)法律法規(guī)制度建立、稅收管理權(quán)限分割及財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度與評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)方面進(jìn)行相關(guān)配套改革。

一、財(cái)產(chǎn)稅的含義和特征 對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行課稅，是對(duì)納稅人擁有或支配的、稅法規(guī)定的應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)就其數(shù)量或價(jià)值額征收的一類稅收的總稱。財(cái)產(chǎn)稅不是單一的稅種名稱，而是一個(gè)稅收體系。我國(guó)現(xiàn)行的具有對(duì)財(cái)產(chǎn)課稅性質(zhì)的稅種有房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、車船稅和契稅。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅在運(yùn)行中表現(xiàn)出以下特征：

1．財(cái)產(chǎn)稅收入比重較低，不能使其功能得到應(yīng)有的發(fā)揮。主要是我國(guó)對(duì)于財(cái)產(chǎn)課稅體系重視不夠，財(cái)產(chǎn)課稅收入占稅收收入的比重較低。由于沒有一定的收入作為基礎(chǔ)，財(cái)產(chǎn)稅無(wú)法確立在我國(guó)地方稅收中的主體地位，在整個(gè)稅收中，其籌集稅收收入的作用幾乎可以忽略不計(jì)，而財(cái)產(chǎn)稅的收入調(diào)控功能，在某種程度上也受到一定的限制。

2．財(cái)產(chǎn)課稅制度設(shè)計(jì)的不規(guī)范、計(jì)稅依據(jù)及稅額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不科學(xué)?，F(xiàn)行土地使用稅采用分類分級(jí)的幅度定額稅率（幅度為每年每平方米0．2～10元），隨著土地制度的改革和土地市場(chǎng)的開放，土地之間的級(jí)差收益日漸突出，這一稅額標(biāo)準(zhǔn)顯然過低，致使土地使用稅的調(diào)節(jié)力度明顯下降。

3．征稅范圍較小，稅基較窄。房產(chǎn)稅對(duì)城鎮(zhèn)個(gè)人所有的非營(yíng)業(yè)性的房產(chǎn)、廣大農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)及位于農(nóng)村的企業(yè)房產(chǎn)均免稅，征稅范圍較小，稅基較窄。免除房產(chǎn)稅實(shí)際上是國(guó)家放棄了調(diào)節(jié)收入分配的一種手段。車船使用稅強(qiáng)調(diào)對(duì)使用的車船征收，而非對(duì)擁有的車船征收，既不符合財(cái)產(chǎn)稅的性質(zhì)，又縮小了稅基。

4．稅制改革相對(duì)滯后，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對(duì)脫節(jié)。1994年出臺(tái)的稅制改革，其側(cè)重點(diǎn)是流轉(zhuǎn)稅和所得稅的改革，而對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的觸動(dòng)不大。如現(xiàn)行房產(chǎn)稅法是1986年頒布的 《房產(chǎn)稅暫行條例》，現(xiàn)行車船使用稅的基本規(guī)范也是于1986年頒布的 《車船使用稅暫行條例》。有的稅種更是在50年代出臺(tái)，但至今基本上仍按當(dāng)時(shí)的稅法執(zhí)行，比如城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅等。另外，還有一些應(yīng)該開征的財(cái)產(chǎn)稅稅種至今尚未開征，如遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅。

5．內(nèi)外有別、兩套稅制并存。目前我國(guó)對(duì)內(nèi)資房產(chǎn)征收的是房產(chǎn)稅、對(duì)土地征收的是城鎮(zhèn)土地使用稅；對(duì)外資房產(chǎn)征收的是房地產(chǎn)稅（土地除外），對(duì)土地征收的是土地使用費(fèi)（不由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收）。兩套制度在征收范圍、稅（費(fèi)）率、計(jì)稅（費(fèi)）依據(jù)方面都有所不同。

二、財(cái)產(chǎn)稅的地位和作用 雖然開征財(cái)產(chǎn)稅的歷史悠遠(yuǎn)，但在現(xiàn)代社會(huì)仍然具有其它稅系無(wú)法替代的作用。這是因?yàn)椋贺?cái)產(chǎn)課稅是以社會(huì)財(cái)富存量課稅，能起到公平財(cái)富的作用。財(cái)產(chǎn)課稅具有直接稅的性質(zhì)，稅負(fù)較難轉(zhuǎn)嫁，能起到調(diào)控作用。財(cái)產(chǎn)課稅多是經(jīng)常性稅收，是政府一項(xiàng)經(jīng)常性收入，財(cái)產(chǎn)課稅在許多國(guó)家屬于地方稅，是地方政府的主要財(cái)政收入之一。

三、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)課稅存在的問題

在1994年的稅制改革中，財(cái)產(chǎn)稅未與主體稅種一起進(jìn)行適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的改革。而目前各個(gè)稅種出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)背景和制度環(huán)境發(fā)生了較大的變化，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，土地使用制度和住房制度發(fā)生了根本性變革，原有的財(cái)產(chǎn)稅制的弊端已經(jīng)逐漸顯露。

1．財(cái)產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)混亂，主體稅種不突出，稅種既有重疊又有缺位。一是稅種設(shè)置重復(fù)與缺位并存。如現(xiàn)行房產(chǎn)稅制，既有內(nèi)資企業(yè)和個(gè)人征收的房產(chǎn)稅（1986）年開征，也有對(duì)涉及企業(yè)和外籍個(gè)人征收的城市房產(chǎn)稅。而世界各國(guó)普遍開征的遺產(chǎn)稅在我國(guó)卻遲遲沒有開征；二是不動(dòng)產(chǎn)的主體稅種不突出。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)課稅的稅種，其與一般的經(jīng)營(yíng)課稅相同。不動(dòng)產(chǎn)占有稅類的稅種，它們是對(duì)城市不動(dòng)產(chǎn)征收的，不僅設(shè)置稅率較低，而且都具有很大的免稅范圍（如對(duì)居民住宅不征稅），使得房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)總體稅負(fù)水平僅相當(dāng)于房地產(chǎn)價(jià)值的1．5％～2％左右。

2．我國(guó)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)稅內(nèi)外有別、兩套稅制并存。目前我國(guó)對(duì)內(nèi)資企事業(yè)單位所使用的房產(chǎn)征收的是房產(chǎn)稅，對(duì)其使用的土地則執(zhí)行1988年頒布實(shí)施的 《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，由地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收土地使用稅；而對(duì)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)仍沿用1951年制定的 《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，分別征收城市房地產(chǎn)稅和土地使用費(fèi)（土地使用費(fèi)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收）。內(nèi)、外兩套稅（費(fèi)）制度，在征收范圍、稅（費(fèi)）率和計(jì)稅（費(fèi)）依據(jù)方面均有所不同，造成稅負(fù)不公，也有違世貿(mào)組織一視同仁、國(guó)民待遇的

原則。

3．計(jì)稅依據(jù)多種多樣，但經(jīng)濟(jì)效率水平較低，課征方法不合理。目前房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)存在著嚴(yán)重的問題。以房產(chǎn)原值為計(jì)稅依據(jù)而不是采用統(tǒng)一的市場(chǎng)價(jià)值，不能隨著時(shí)間的推移房地產(chǎn)的增值而增加，也無(wú)法反映房產(chǎn)的公允價(jià)值和時(shí)間價(jià)值；按照房產(chǎn)原值和房產(chǎn)租金兩種計(jì)稅依據(jù)造成了較大稅收差距。不動(dòng)產(chǎn)由于采用歷史成本計(jì)稅造成與市場(chǎng)價(jià)值脫節(jié)，產(chǎn)生了稅收有失公平和效率的結(jié)果。此外，耕地占用稅與城鎮(zhèn)土地使用稅采用從量計(jì)征使得該稅的彈性幾乎將為零。

4．稅收優(yōu)惠政策過寬過濫，不利于企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)課稅分散在不同的稅種當(dāng)中，因此，稅收優(yōu)惠政策顯得比較復(fù)雜。比較各種所有制的稅負(fù)，可以說是國(guó)有重于集體、集體重于私營(yíng)、私營(yíng)重于外資。據(jù)調(diào)查，內(nèi)資企業(yè)的所得稅負(fù)擔(dān)是外資企業(yè)的兩倍左右，而其他所有制企業(yè)的稅負(fù)也比國(guó)有企業(yè)低。

5．地租、稅收、政府收費(fèi)分配結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)目前不動(dòng)產(chǎn)租稅費(fèi)概念混雜，相互錯(cuò)位，在某種程度上出現(xiàn)了以稅代租、以費(fèi)代租、以費(fèi)擠稅、諸稅費(fèi)交叉的局面。這導(dǎo)致了我國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格居高不下、土地使用效率偏低、耕地保護(hù)力度不夠。房地產(chǎn)在開發(fā)、銷售過程中課征的稅就多達(dá)8種，更有80～150種的收費(fèi)，特別是一次性以土地出讓等形式收取的40～70年的土地使用費(fèi)。而在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)只有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅負(fù)偏低。不動(dòng)產(chǎn)流通環(huán)節(jié)稅費(fèi)名目繁多既影響稅收的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，滋生了亂收費(fèi)的不良之風(fēng)，又使稅收宏觀調(diào)控功能遭受極大的限制。

6．目前我國(guó)貧富差距過大，財(cái)產(chǎn)稅沒有起到調(diào)節(jié)作用。在收入層面，個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)貧富。在消費(fèi)層面，消費(fèi)稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅調(diào)節(jié)貧富。但在財(cái)產(chǎn)保有層面，這一對(duì)貧富差距具有基礎(chǔ)性效應(yīng)的存量因素，卻沒有實(shí)施稅收調(diào)節(jié)。我國(guó)貧富差距持續(xù)拉大，作為主要調(diào)節(jié)手段的稅收始終未起到應(yīng)有的作用，其中一個(gè)重要的原因就是在現(xiàn)行稅制體系中沒有真正的財(cái)產(chǎn)稅。

四、改革我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制度的設(shè)想 隨著我國(guó)新一輪稅制改革提上日程，經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸深入，財(cái)產(chǎn)稅改革問題已引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。對(duì)重構(gòu)財(cái)產(chǎn)稅體系的具體設(shè)想如下：

1．財(cái)產(chǎn)稅制度改革的目標(biāo)。為了保障對(duì)財(cái)產(chǎn)課稅的財(cái)政功能、調(diào)節(jié)功能，必須建立起一套少稅種、多環(huán)節(jié)、寬稅基、整體配合、功能協(xié)調(diào)、稅制簡(jiǎn)明的財(cái)產(chǎn)課稅體系。在這個(gè)體系內(nèi)，既包含對(duì)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的課稅，更包含對(duì)財(cái)產(chǎn)持有的課稅。在財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，如果是有償轉(zhuǎn)讓，可按一般商品交易課征流轉(zhuǎn)稅，如增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅，及其附加的城市維護(hù)建設(shè)稅，有所得還應(yīng)課征所得稅；如果是遺贈(zèng)，應(yīng)課征遺產(chǎn)（贈(zèng)與）稅。在財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課征不動(dòng)產(chǎn)稅（或物業(yè)稅）和車船稅。適當(dāng)加重財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收。

2．新的財(cái)產(chǎn)課稅體系。按照上述的總體設(shè)想，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)改選現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)課稅體系。第一，在財(cái)產(chǎn)交易環(huán)節(jié)，取消車輛購(gòu)置稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅、合并企業(yè)所得稅和外商投資企業(yè)所得稅，代之以新的企業(yè)所得稅、保留增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)交易的課稅。第二，在保有環(huán)節(jié)，合并房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，代之以不動(dòng)產(chǎn)現(xiàn)值為征稅對(duì)象的物業(yè)稅；合并車船使用稅和車船使用牌照稅，代之以新的車船稅；開征遺產(chǎn)（贈(zèng)與）稅。

3．將地租和政府收費(fèi)轉(zhuǎn)化為物業(yè)稅?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》 規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有； 《中華人民共和國(guó)土地法》 規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，國(guó)有土地和集體所有的土地可以依法確定給單位及個(gè)人使用。按現(xiàn)行的做法，單位和個(gè)人興建房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)與土地所在地人民政府簽訂合同，支付相當(dāng)于40～70年（居住用地70年）地租的土地出讓金，并取得縣以上人民政府發(fā)給的土地使用證。此種政策的實(shí)際執(zhí)行，也就迫使購(gòu)房者要以支付購(gòu)房款的形式，向本屆政府交40～70年的租金，導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下，許多老百姓買不起房。要改變這種情況，有一個(gè)可行的辦法，就是將本屆政府一次性收取數(shù)十年的土地租金全部或大部分改為以房地產(chǎn)現(xiàn)值為計(jì)稅依據(jù)的物業(yè)稅，同時(shí)要嚴(yán)格限制本屆政府對(duì)土地的各種一次性收費(fèi)。將土地租金（土地使用權(quán)出讓金）轉(zhuǎn)化為稅，在理論上不存在障礙。我國(guó)城鎮(zhèn)土地屬于國(guó)有，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給單位和個(gè)人，既可以采取收取土地出讓金，還可以采取收取物業(yè)稅的方式。40～70年的土地出讓金是否全部轉(zhuǎn)化為以后按年收取的物業(yè)稅值得認(rèn)真研究。新的物業(yè)稅將成為地方稅的主要稅種，它的收入比重相當(dāng)于現(xiàn)行的耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅、土地出讓年金（現(xiàn)行土地出讓金大部分或全部的四十到七十分之一）之和的比重。當(dāng)然物業(yè)稅設(shè)計(jì)的很多細(xì)節(jié)問題還需要進(jìn)一步研究，只有在相關(guān)配套制度改革完善的基礎(chǔ)上，物業(yè)稅的實(shí)施才是有效的。

第三篇：法官心理健康存在的問題及原因

文 章來源

蓮山 課件 w w

w.5 Y k J.COm 9

在國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快和利益格局的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中一些深層次矛盾凸現(xiàn)，司法的作用日益突出，司法領(lǐng)域也出現(xiàn)了立法滯后與人民日益增強(qiáng)法治意識(shí)的矛盾，法律與政策之間的矛盾，某區(qū)域涉及大多數(shù)群眾的切身利益與黨和國(guó)家大局之間的矛盾，致使法官的工作負(fù)荷不斷增重，而影響了法官的正常心理健康。主要表現(xiàn)為：

一是疲勞或壓抑心理癥狀。不少法官感覺工作壓力過大，工作頻率過快，工作要求過嚴(yán)，在審理案件過程中因擔(dān)心出現(xiàn)差錯(cuò)而時(shí)時(shí)如履薄冰，常常處于一種“案未結(jié)、心難安、情難穩(wěn)”的壓抑狀態(tài)，時(shí)間一長(zhǎng)有疲勞感和厭倦感。二是不平衡心理癥狀。有的法官認(rèn)為法官與公安等其他政法部門人員相比，要求更高、管理更嚴(yán)、責(zé)任更重、工作更累，但在有關(guān)待遇方面則是地位偏弱、經(jīng)費(fèi)偏少、工資偏　低、條件偏差，如公安警察有警銜級(jí)別津貼，而法官級(jí)別已評(píng)定多年卻至今沒有津貼，覺得自己吃了虧。三是浮躁心理癥狀。極少數(shù)法官不滿現(xiàn)狀，羨慕黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)干部提升機(jī)會(huì)多、晉升快、辦事方便，不能安心工作。

究其原因：一是工作壓力大。隨著法治建設(shè)進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，法院的受案數(shù)量逐年增多，審理案件的難度也不斷增大，既要堅(jiān)持依法辦案，又要注重辦案的文明性和科學(xué)性，還要注理辦案的效果的和諧性和終結(jié)性，稍有不慎甚至在并無(wú)不慎的情況下，只要發(fā)生惡性事件或出現(xiàn)重復(fù)上訪，承辦法官無(wú)形中就會(huì)受到鄙視、冷落或不公正待遇，甚至被追究相關(guān)責(zé)任，使得法官工作壓力聚增。二是協(xié)調(diào)社會(huì)人際關(guān)系難。法官作為一個(gè)社會(huì)個(gè)體，依法辦案時(shí)必然要面對(duì)如何擺正做法官與做人的關(guān)系，如何處理好上下級(jí)關(guān)系，如何協(xié)調(diào)好辦案中牽涉的人情世故關(guān)系等令人頭痛的一系列問題，從而不得不分出相當(dāng)多的時(shí)間與精力，時(shí)時(shí)以謹(jǐn)慎穩(wěn)重、冷靜沉著的心態(tài)，去應(yīng)對(duì)、協(xié)調(diào)、處理好上下級(jí)本文來自文秘之音網(wǎng)，在百度中可以第一位搜索到文秘知音網(wǎng)站關(guān)系，如可協(xié)調(diào)好辦案中牽涉的人情世故關(guān)系等令人頭痛的一系列問題，從而不得不分出相當(dāng)多的時(shí)間與精力，時(shí)時(shí)以謹(jǐn)慎穩(wěn)重、冷靜沉著的心態(tài)，去應(yīng)對(duì)、協(xié)調(diào)、處一好與依法辦案有利益沖突的上下左右的復(fù)雜人際關(guān)系，還要承擔(dān)一旦處理不好就有可能給法院和本人甚至家庭帶來不利影響的壓力。三是各方面的誘惑多。隨著法官交往接觸的人群范圍逐漸擴(kuò)大，金錢、名利甚至色情等方面的誘惑也隨之增多，時(shí)時(shí)折麿法官的心靈，困惑法官的心智，有的誘惑因?yàn)榕饲榈耐庖伦屓朔啦粍俜?，使法官在時(shí)刻警醒自己、努力保持清正廉潔的同時(shí)備感疲憊四是對(duì)家庭虧欠多。與普通人一樣，法官也有自己家庭、父母、妻子、兒女，但由于職業(yè)的需要，法官把大量的時(shí)間精力投入工作中，往往無(wú)暇顧及家庭感情，對(duì)父母、孩子缺乏關(guān)愛，與配偶缺乏溝通，總感覺對(duì)他們虧欠太多，內(nèi)心有愧疚感，也有危機(jī)感。

針對(duì)以上心理健康問題，筆者建議：一要注重法官的心理保健。及時(shí)分析法官心理，針對(duì)存在的問題及時(shí)調(diào)治，開設(shè)法官心理保健課程，引導(dǎo)法官培養(yǎng)良好的心態(tài)。法官在工作中出現(xiàn)差錯(cuò)，在批評(píng)或處分的同時(shí)，也要給予人性化的關(guān)心和愛護(hù)，為其化解壓力。二要著力解決法官的實(shí)際困難和有關(guān)待遇。對(duì)法民帶有共性的困難，爭(zhēng)取有關(guān)部門的支持解決；一是難以落實(shí)的，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行解釋，爭(zhēng)了法官的理解，化解其心中的癥結(jié)。對(duì)法官個(gè)別的困難，特別是家庭難題，盡最大努力幫助解決其后顧之憂。三是豐富法官的業(yè)余生活。在節(jié)假日期間，開展形式多樣、健康向上的業(yè)余文化生活，緩解法官的工作壓力。四是提高法官綜合素質(zhì)。通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)，培養(yǎng)良好品質(zhì)，提高修養(yǎng)，增強(qiáng)法官在各種壓力困難和考驗(yàn)面前自我調(diào)適的能力。

蓮山 課件 w w

w.5 Y k J.COm 9

第四篇：中國(guó)法官制度 缺陷及改革設(shè)想

論文提要：最高人民法院肖揚(yáng)提出了“中立、平等、公正、高效、獨(dú)立、文明”的 現(xiàn)代 司法理念。圍繞建立符合現(xiàn)代司法理念的法官制度，法院系統(tǒng)進(jìn)行了一系列改革。本文首先 分析 了 目前 法官制度改革取得的成就及存在的主要 問題。文章認(rèn)為改革現(xiàn)行法官制度存在三大制約因素：1）社會(huì) 對(duì)建立符合現(xiàn)代司法理念的法官制度缺乏認(rèn)同；2）經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 水平的制約；3）現(xiàn)行法官隊(duì)伍內(nèi)部存在抵觸因素。文章提出了改革我國(guó)法官制度的幾點(diǎn)設(shè)想：1）理順黨對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；2）以 法律 形式明確法官獨(dú)立原則；3）改革法官任命制度；4）嚴(yán)格法官任職資格；5）取消法官等級(jí)；6）減少機(jī)構(gòu)設(shè)置，使審判骨干回到審判崗位上來。正文：公正是人類社會(huì)永恒追求的價(jià)值目標(biāo)，法治是人類社會(huì)公正的最佳方式，而法院獨(dú)立的地位，高度的司法權(quán)威，是法治必不可少的 內(nèi)容，司法公正是現(xiàn)代社會(huì)一種普遍的價(jià)值觀念。司法公正要從抽象的社會(huì)理念，變?yōu)榭陀^的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，需要公正的司法制度，更需要高素質(zhì)的法官隊(duì)伍。在推進(jìn)依法治國(guó)，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的 歷史 進(jìn)程中，人民法院要成為社會(huì)正義的權(quán)威，依法治國(guó)的支柱，必須改革現(xiàn)行法官制度，構(gòu)建新型 科學(xué) 的法官制度。因此，建立一套科學(xué)的法官制度，對(duì)法官的權(quán)利、義務(wù)、地位和作用正確定位，對(duì)法官實(shí)施有效的管理，提高法官素質(zhì)，是當(dāng)前司法改革中一項(xiàng)重要任務(wù)。法官制度是審判制度的一個(gè)重要方面，其改革的步伐，成功與否，直接關(guān)系到審判制度的改革乃至司法制度改革的成敗。

一、法官制度改革的成績(jī)目前，我國(guó)法官制度改革已呈現(xiàn)出積極、穩(wěn)妥、扎實(shí)有效的發(fā)展勢(shì)頭，并取得了一些初步成績(jī)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、法官制度實(shí)現(xiàn)了法律化，為法官制度奠定了生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”?！叭嗣穹ㄔ阂勒辗梢?guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”[1]。1995年，法官法的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)法官?gòu)膫鹘y(tǒng)的行政管理模式向依法管理的科學(xué)方向發(fā)展。它為法官制度的改革和發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)，也為法官制度設(shè)定了基本框架。法官法第七條、第八條規(guī)定了法官的權(quán)利義務(wù)，系統(tǒng)明確了法官的職責(zé)、任務(wù)，確立了法官的法律地位。

2、法官資格的 考試 制度，杜絕了選任法官工作的隨意性。法官法實(shí)施以后，法官任職資格統(tǒng)一考試已進(jìn)入了正?；⒅贫然?，特別是實(shí)行統(tǒng)一的司法考試制度后，法官資格考試更趨嚴(yán)格，有利于國(guó)家培養(yǎng)高素質(zhì)的法律 理論 合格的法官。這可以說是我國(guó)法官制度改革最為主要的成果。

3、建立了法官培訓(xùn)體系。為落實(shí)法官關(guān)于法官培訓(xùn)的規(guī)定。最高法院建立了國(guó)家法官學(xué)院，各地高級(jí)法院設(shè)立了法官培訓(xùn)中心。初步形成了各級(jí)培訓(xùn)體系。

4、各級(jí)人民法院進(jìn)行了審判長(zhǎng)和獨(dú)任審判員選任考試，選拔了一批業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的審判長(zhǎng)和獨(dú)任審判員，為探索法官獨(dú)立行使審判權(quán)，還審判權(quán)于法官進(jìn)行了嘗試。

二、現(xiàn)行法官制度存在的問題盡管近年的改革取得了可喜的成績(jī)，但由于歷史的原因，現(xiàn)行的法官制度還存在許多問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、由于法官制度長(zhǎng)期以來套用行政管理模式，使得法官整體素質(zhì)不 高。我國(guó)現(xiàn)行的法官制度自新民主主義革命時(shí)期開始建立，建國(guó)后基本套用蘇聯(lián)模式，在十年內(nèi)亂時(shí)期又遭到嚴(yán)重破壞。文革之后，法院得到恢復(fù)，恢復(fù)之初，人員奇缺，除了一部分老法官歸隊(duì)外，更多的是從各個(gè)機(jī)關(guān)、廠礦充實(shí)進(jìn)來?；謴?fù)之初人們對(duì)法治的認(rèn)識(shí)不足，充實(shí)到法官隊(duì)伍的人員沒有嚴(yán)格篩選，這就決定了現(xiàn)有法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)和 政治 素質(zhì)基礎(chǔ)較差。在法官法實(shí)施前，法院在八十年代進(jìn)行了大規(guī)模充實(shí)。由于沒有嚴(yán)格的選拔制度，許多專業(yè)能力及素質(zhì)不高的人員進(jìn)入法院，法官隊(duì)伍整體素質(zhì)一直得不到提高。由于形勢(shì)的發(fā)展，為了適應(yīng)審判工作的需要，最高法院在上世紀(jì)八十年代設(shè)立了法律業(yè)大，有的分校在后期還與大學(xué)聯(lián)辦了自考考試，為法院確實(shí)培養(yǎng)了一批人才，法官整體素質(zhì)得到了提高。但由于師資、學(xué)習(xí)的時(shí)間等因素限制，業(yè)大、函授等畢業(yè)的學(xué)員其文憑與水平存在明顯的差異，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。

2、法官選任資格要求不嚴(yán)。法官法頒布以后，對(duì)法官的任職條件進(jìn)行了明確規(guī)定，在學(xué)歷要求上主要是：高等院校法律專業(yè)畢業(yè)或高等院校非法律專業(yè)畢業(yè)具有法律專業(yè)知識(shí)，工作滿兩年的；或者獲得法律專業(yè)學(xué)士學(xué)位，工作滿一年的；獲得法律專業(yè)碩士學(xué)位、法律專業(yè)博士學(xué)位，可以不受上述工作年限的限制。實(shí)施前的審判人員不具備條件的，應(yīng)當(dāng)接受培訓(xùn)，在規(guī)定的期限內(nèi)達(dá)到規(guī)定的條件[2]。也就是說，這些規(guī)定對(duì)法院原有工作人員不具溯及力。只是對(duì)實(shí)施后任命的法官有效。即便如此，也仍然得不到嚴(yán)格的執(zhí)行，由于人事權(quán)在地方，地方黨政部門從政治的角度出發(fā)，在安排軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部或政府換屆時(shí)，往往硬性將領(lǐng)導(dǎo)干部安排到法院，有的直接安排進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子或?qū)徫瘯?huì)。由于上述諸因素的存在，無(wú)法改變已有法官素質(zhì)不高的狀況。法官法實(shí)施后按條件任命的法官其學(xué)歷要求只要法律大專以上（法官法未修改前），工作經(jīng)歷及其他方面要求不高，要?jiǎng)偃螌I(yè)性極強(qiáng)的審判工作，離專業(yè)化要求還有差距。

3、審判職能行政化，法官地位不獨(dú)立。由于法院未能改變行政化管理的模式，法官難以真正獨(dú)立行使審判權(quán)。眾所周知，在法院工作的人員，無(wú)論是政工、后勤、甚至法警都有審判員。審判職稱并不是根據(jù)審判職業(yè)之需，而是作為一種政治待遇分配給了法院各個(gè)崗位的人員。在法官法實(shí)施前，甚至法院工勤人員編制的司機(jī)也因其“資格老”被任命為審判員，形成了“法院人人皆法官”的現(xiàn)狀。其次，法官?gòu)氖碌牟⒉欢际菍徟新氊?zé)以內(nèi)的事務(wù)，例如還要參與地方綜治、掛點(diǎn)扶貧等。再次，法院的審判工作崗位與非審判工作崗位，按現(xiàn)行的體制可以隨意調(diào)整，今天是審判庭的法官，明天可能是后勤處干部，這與行政管理的一套 方法 無(wú)差別。這樣，法官感覺不到其職業(yè)的神圣與嚴(yán)肅，無(wú)法增強(qiáng)自豪感。對(duì)法官管理的行政化還體現(xiàn)在對(duì)法官獨(dú)立辦案的干預(yù)上，法官之上有若干級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)或制約著，如審委會(huì)、院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)。有的法院還出臺(tái)內(nèi)部規(guī)定，判決書一律要院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)簽發(fā)，判處三年以上徒刑的案件要經(jīng)過審委會(huì)討論等等。這些管理方法與行政管理如出一轍。正因如此，法官們必須順著領(lǐng)導(dǎo)的意圖或思路辦案，否則判決書簽不下來，左右了辦案法官，實(shí)際上剝奪了法官獨(dú)立的審判權(quán)。

4、法官的待遇和正常晉升得不到保障。日前，地方各級(jí)法院由地方領(lǐng)導(dǎo)，法院的經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政支出，受地方控制。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，法院正常辦案經(jīng)費(fèi)，甚至工資難以得到保障。法官的職務(wù)遷升，特別是院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的遷升去留，受當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)的掣肘，無(wú)法避免審判案件時(shí)來自外界的干擾，滋生地方保護(hù)主義。

三、改革現(xiàn)有法官制度，建立符合現(xiàn)代司法理念的，法官制度面臨的現(xiàn)實(shí)困難。從近幾年法官制度改革情況看，建立符合現(xiàn)代社會(huì)的法官制度，還存在以下困難：

1、現(xiàn)實(shí)社會(huì)對(duì)建立符合現(xiàn)代司法理念的法官制度沒有認(rèn)同感。依法治國(guó)的口號(hào)是近幾年才提出來的，人們的法律意識(shí)仍然十分淡薄。幾千年的封建意識(shí)和長(zhǎng)期的人治環(huán)境阻撓著法制的建立，大眾的長(zhǎng)官意識(shí)根深蒂固。有關(guān)行政部門對(duì)法官職業(yè)、法官制度的理解、認(rèn)同的態(tài)度不一。我國(guó)實(shí)行法官由地方任命，法院的人、財(cái)、物均由地方管理，現(xiàn)實(shí)法官制度總是考慮與地方相關(guān)的人事制度平衡（例如在法官等級(jí)上就是與行政級(jí)別掛鉤），改革難以實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展。

2、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，對(duì)建立現(xiàn)代法官制度的制約。建立現(xiàn)代法官制度需要一定的經(jīng)濟(jì)條件作后盾。如選拔高素質(zhì)的法官，除了給予較高的榮譽(yù)外，還應(yīng)給予優(yōu)厚的物質(zhì)待遇，才能吸引人才、留住人才。享有物質(zhì)財(cái)富的多少在一定程度上也 影響 社會(huì)對(duì)個(gè)體價(jià)值的評(píng)價(jià)。法官的待遇不高，也是近年來，律師隊(duì)伍中有大量的優(yōu)秀法官流入，而法官隊(duì)伍中卻很難吸引優(yōu)秀律師加入的原因所在。同時(shí)，要保障和不斷提高法官隊(duì)伍素質(zhì)，需要不斷地進(jìn)行培訓(xùn)和再 教育，均需經(jīng)濟(jì)投入。各地方經(jīng)濟(jì)水平差異大，發(fā)達(dá)地區(qū)只占少數(shù)的現(xiàn)狀，制約了現(xiàn)代法官制度改革的進(jìn)程。

3、人民法院及法官隊(duì)伍的現(xiàn)狀，制約了現(xiàn)代法官制度的改革進(jìn)程。目前，在法院內(nèi)部，無(wú)論是在審判庭任職人員，還是后勤、政工、人事等部門的人員，都與審判專業(yè)人員一樣擁有法官等級(jí)和審判職稱，而且，這部分人員占法院人員的幾乎一半，成為不辦案的法官。如果按專業(yè)化、精英化的建設(shè)方向改革，這部分后勤人員的待遇必然與法官有差別。這部分人因?yàn)槔娴膿p失，必然存在抵觸心理。另一方面，我國(guó)現(xiàn)有法官中，大部分未達(dá)到本科水平，嚴(yán)格按法官法進(jìn)行選拔，現(xiàn)有法官許多會(huì)失去法官資格，這部分人也會(huì)對(duì)改革持低觸情緒。目前，法院人員進(jìn)入是按照公務(wù)員選拔方式進(jìn)行，法院高素質(zhì)的人才儲(chǔ)備不足。每年的司法考試中，法院干警上線的絕對(duì)人數(shù)偏低就說明了這一事實(shí)，要補(bǔ)充法官存在困難。這些因素都是法官制度改革的阻力。

四、法官制度改革的目標(biāo)推進(jìn)法官制度改革，必須明確改革應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)。十五大指出：推進(jìn)司法改革，要“從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地先使審判權(quán)和檢察權(quán)”。十六大提出了司法改革的任務(wù)：“按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，職權(quán)劃分和管理制度，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)任明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制。從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)?！薄案母锼痉C(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離，加強(qiáng)對(duì)司法工作的監(jiān)督，懲治司法領(lǐng)域中的腐敗，建設(shè)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的司法隊(duì)伍。”[3]《人民法院五年改革綱要》也提出：“通過改革逐步建立依法獨(dú)立、公正審判的機(jī)制”?？梢娝痉ǜ母锏膬r(jià)值取向是公正司法，法官制度改革的目標(biāo)，當(dāng)然是建設(shè)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的司法隊(duì)伍。

第五篇：論征地制度存在的問題及改革建議

論征地制度存在的問題及改革建議

“>論征地制度存在的問題及改革建議2007-12-15 23:02:44第1文秘網(wǎng)第1公文網(wǎng)論征地制度存在的問題及改革建議論征地制度存在的問題及改革建議(2)土地征用是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，這是我國(guó)實(shí)行土地征用的憲法依據(jù)。

一、土地征

用的特征

1、國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地管理機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng)，并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

2、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用

法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

3、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解：其一，是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)、公用事業(yè)，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利事業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業(yè)；其二，是廣義的國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)、三資企業(yè)，興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。

4、國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件國(guó)家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同，它并不是等價(jià)的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用。但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征

用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。

5、國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國(guó)家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國(guó)有土地來滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲?guó)有土地本來就是國(guó)家的，不需要再通過其他方式取得所有權(quán)，國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。

二、征地制度存在的問題我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)

論征地制度存在的問題及改革建議