第一篇：公共管理學科的困境

公共管理專業(yè) 是根據(jù)社會改革現(xiàn)實、高等教育發(fā)展趨勢和借鑒西方國家對公共事務管理的先進經(jīng)驗，經(jīng)教育部審批而開設的管理學二級學科。雖然我國共公共事業(yè)管理專業(yè)發(fā)展起步晚，但發(fā)展速度卻十分驚人。1999年東北大學、云南大學兩所高校率先招收公共事業(yè)管理專業(yè)本科學生后，截止2007年招收此專業(yè)的高校已增加到300多所。但在著公共事業(yè)管理熱的背后，我們可以看出不少高校是在對公共事業(yè)管理專業(yè)并不十分了解也不具備開辦條件的現(xiàn)實情況下，盲目跟從，紛紛設立該專業(yè)。而相對應的客觀局面是，中國市場對公共事業(yè)管理專業(yè)畢業(yè)生的需求卻并沒有隨之增加甚至沒有完全地打開。因此，研究公共事業(yè)管理專業(yè)面臨的嚴重生存問題，分析這些問題產生的原因，明確專業(yè)建設的任務，設計出適合中國特色和適合中國國情的專業(yè)，切實解決其就業(yè)難的尷尬局面，成為了擺在我們面前的一個重要任務。

一、公共管理專業(yè)學生的就業(yè)狀況

公共事業(yè)管理是社會公共組織為了社會整體利益的協(xié)調發(fā)展，滿足社會全體或部分成員的共同需要采取各種形式，對社會公共事務進行生產調節(jié)和控制的過程，事宜管理學為主，社會學、政治學、法學、經(jīng)濟學等的綜合。

下面僅以作者所在的吉林師范大學近四年的公共事業(yè)管理專業(yè)本科畢業(yè)生的就業(yè)狀況為例進行分析。

吉林師范大學的公共事業(yè)管理專業(yè)設立于2001年，是新興設置公共事業(yè)管理專業(yè)的學校之一。2005年第一屆畢業(yè)生就業(yè)率為91.8%，接下來呈現(xiàn)逐年下滑的趨勢。

從數(shù)據(jù)中可以看出，近四年來我校公共事業(yè)管理專業(yè)整體就業(yè)率呈下滑趨勢，并明顯表現(xiàn)出以下幾個特點：

首先，考研率逐年高升，且高于我校平均考研率。高校擴招直接導致畢業(yè)生人數(shù)增加，市場需求供大于求，崗位出現(xiàn)短缺。公共事業(yè)管理自身不慍不火的發(fā)展情況也間接導致了該專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)難，缺少直接對應的崗位和部門。為了緩解就業(yè)壓力，更好的探尋就業(yè)出路，學生只能通過考取研究生的方法拓寬就業(yè)渠道。但公共事業(yè)管理專業(yè)并不招收碩士研究生，學生只能通過考取管理類其它專業(yè)的研究生或直接跨專業(yè)考研，這在無形中給考研學生增加了很多困難。

其次，考取公務員人數(shù)并不高。根據(jù)公共事業(yè)管理專業(yè)培養(yǎng)目標，考取公務員應是該專業(yè)畢業(yè)生的重要就業(yè)出路和對接就業(yè)方向。但隨著國家機構改革和公務員招錄統(tǒng)一考試，加之招錄公共事業(yè)管理專業(yè)畢業(yè)生的公務員崗位少之又少，本可以通過考取公務員實現(xiàn)就業(yè)的公共事業(yè)管理專業(yè)畢業(yè)生只能局限于在僅有的幾個專項崗位惡性競爭。

最后，進公司企業(yè)工作的畢業(yè)生逐年增加。到公共事業(yè)單位就業(yè)，按理論上講才是公共事業(yè)管理專業(yè)畢業(yè)生的職業(yè)生涯發(fā)展方向?？蓪嶋H上，中國非營利性組織和民間組織由于不成熟、欠規(guī)范、規(guī)模小、機構少等限制因素，能夠接受公共事業(yè)管理專業(yè)畢業(yè)生的比例也相對對較低，因此畢業(yè)生只能另辟蹊徑，與其他專業(yè)畢業(yè)生到企業(yè)等就業(yè)面相對較廣的單位競爭。從整體看，企業(yè)的招募方向多為文秘、人力資源管理、企業(yè)管理等與組織運行和發(fā)展息息相關的專業(yè)，很少有真正招收公共事業(yè)管理專業(yè)的畢業(yè)生。這也是的公共事業(yè)管理專業(yè)畢業(yè)生的就業(yè)渠道變得越來越狹窄。

二導致公共事業(yè)管理專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)困難因素分析

公共事業(yè)管理專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)困難并不是簡單一個原因引起，而是多種因素共同作用的結果。根據(jù)當前情況分析，造成公共事業(yè)管理專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)困難的原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、社會認可度差

社 社會認可度差，專業(yè)認知度低直接導致了公共事業(yè)管理專業(yè)的就業(yè)難。公共事業(yè)的改革及市場化程度比一般企業(yè)起步晚，發(fā)展要慢，社會對公共事業(yè)的認識需要一個相當長的時間。

2、課程設置與社會實際需要脫節(jié)

現(xiàn)各高?；径及凑铡豆彩聵I(yè)管理專業(yè)課程體系建設研究》課題組提出的“三級平臺課”原則進行課程設置。三級平臺課程設置既保證了該專業(yè)的健康、有序、規(guī)范發(fā)展，又充分展示各學校的辦學特色，有利于 培養(yǎng)學生和提高學生的綜合素質和能力?？稍诰唧w操作中的實際情況并不樂觀，面對如此龐雜的課程體系，大多學生在經(jīng)歷長時間的學習后都無所適從，感覺自己什么都學了，但什么都不會，可謂“樣樣通，樣樣松”。

3、師資力量薄弱，培養(yǎng)模式單一

公共事業(yè)管理作為新生事物，各個高校都沒有專門的師資力量，任課教師都是從相關專業(yè)中分離出來。直到今天，全國都還沒有公共事業(yè)管理專業(yè)的博士點，而其他相關專業(yè)，如勞動與社會保障、公共經(jīng)濟與管理等專業(yè)的博士點也比較少，有的甚至是近幾年才開辦。缺乏專門培養(yǎng)機構和研究人員的現(xiàn)狀，造成高學歷師資引進困難，現(xiàn)有師資學歷層次較低。

目前多數(shù)高校仍基本采用系統(tǒng)的“四年一貫制”的培養(yǎng)模式，他雖然有利于學生知識體系的系統(tǒng)性掌握，但在各高校師資力量單薄，辦學條件有限，專業(yè)理論不成熟的條件下，傳統(tǒng)的教學模式很難保證教學質量，不利于學生知識結構的擴充和各種專業(yè)技能的掌握，專業(yè)培養(yǎng)目標難以實現(xiàn)。

4、實踐環(huán)節(jié)薄弱

據(jù)調查，各高校對公共事業(yè)管理專業(yè)畢業(yè)生的實習監(jiān)督松散，缺乏規(guī)范要求。實習方案中的實習內容專業(yè)性、針對性及時效性不強，無法與時代發(fā)展和社會變遷接軌。加之建立專門有效的校外實習基地比較困難，在事業(yè)單位強調成本的情況下，大多數(shù)事業(yè)單位不愿接受實習生，長此以往，畢業(yè)實習論為學生完成學業(yè)而非發(fā)展自身綜合素質的形式套路。

5、畢業(yè)生自身問題

由于公共事業(yè)管理專業(yè)發(fā)展較不完善，有的畢業(yè)生在就業(yè)過程中存在比較嚴重的自卑心理，職業(yè)選擇中常畏首畏尾，參與硬拼時自信心不足，表現(xiàn)出緊張情緒、過度焦慮。也有的畢業(yè)生缺乏主動性，消極等待，聽天由命，依賴父母、朋友、學校，缺乏進取精神、競爭意識和推銷意識，沒有把自己的命運掌握在自己的手中，沒有看到公共事業(yè)管理專業(yè)的發(fā)展?jié)摿σ约按藢I(yè)與其它相關專業(yè)的交叉性。

第二篇：公共管理學科綜合復習資料

一、公共基礎部分（公共管理學）

1、第二章

（1）公共組織的含義。P22是指人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)社會公共目標，向社會提供公共物品和服務，按照一定法律程序而建立起來的組織實體。

（2）公共組織的類型。P29（1）集權制與分權制；（2）完整制與分離制；（3）首長制與委員會制；（4）層級制與機能制。

（3）政府組織。P33廣義的政府是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的組織，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務的機構體系，包括立法機關、行政機關和司法機關。

（4）非政府公共組織。P35在地方、國家或國際級別上組織起來的，獨立于政府和企業(yè)之外的，具有非營利性、費政治性的社會組織。

2、第三章

（1）公共事務的含義。P38指該社會的統(tǒng)治階級為了把社會控制在“秩序”范圍內，推動社會發(fā)展，所進行的滿足社會成員共同需要與要求的一系列社會活動。

（2）公共事務的性質。P40公益性、非營利性、規(guī)模性、階級性。

（3）公共事務的功能。P41公共服務、社會管理、市場規(guī)劃、宏觀調控。

（4）宏觀經(jīng)濟調控與市場監(jiān)管。P43宏觀調控包括：總量、結構、規(guī)范性；

（5）文化事業(yè)、教育事業(yè)、科技事業(yè)與衛(wèi)生事業(yè)。P46--48

（6）社會治安。P51

（7）社會保障。P523、第四章

（1）公共政策含義的解釋。P541、公共政策必須是用于解決公共問題；

2、只能是由公共權威制定的；

3、表現(xiàn)為合法的命令、方案等規(guī)范和具體的法律文件；

4、在一定歷史時期和環(huán)境條件下，必須能夠解決某種公共問題；

5、公共政策的共識。

（2）公共政策的基本特征。P561、體現(xiàn)了主題的意志，具有法定的權威性

2、具有特定的價值取向，要實現(xiàn)特定的目的或目標；

3、是政府為解決特定社會問題以及調整相關利益關系二而采取的政治行動；

4、是一種行為準則或行為規(guī)范。

（3）公共政策的基本功能。P561、作為政治控制或階級統(tǒng)治的根據(jù)；

2、作為公共管理的手段；

3、作為利益關系的調節(jié)器。

(4)政策評估的意義。P611、是檢驗政策的效果、效益和效率的基本途徑；

2、是決定政策走向的重要依據(jù)；

3、是合理配置資源的有效手段。

4、第五章

（1）公共倫理的含義。P64 用以規(guī)范公共管理主體行為、以保證公益事業(yè)的公正性、合理有效的實現(xiàn)公益事業(yè)目標的準則體系。

（2）公共倫理的基本內容。P65 公共倫理觀、公共倫理的基本原則、規(guī)范和范疇、道德修養(yǎng)及養(yǎng)成習慣、制度建設、公共行為的倫理選擇。

（3）公共倫理的基本特征。P66非強制性、廣泛滲透性、義務本位性、靈活性。

（4）公共責任制度。P71 無限責任制、無責任制、有限責任制。原則：服務、公正、效率

（5）公共管理者職業(yè)道德的含義與本質。P73 是指公共管理者在從事公共管理活動中應當遵循的職業(yè)道德行為準則。本質：是主觀與客觀的統(tǒng)一、他律與自律的統(tǒng)一。

（6）公共管理者職業(yè)道德規(guī)范的作用。P73與法律規(guī)范一起共同規(guī)范、約束公共管理活動中的各種關系。

（7）公共管理者職業(yè)道德規(guī)范的主要內容。P74公共管理者職業(yè)道德核心是全心全意為人民服務，以依法執(zhí)行公務、服務群眾、奉獻社 會為主要內容，樹立良好的公仆形象，做人民滿意的公共管理者。其內容有： 其內容有：（1）作為一個執(zhí)行政治任務的特殊職業(yè)

群體，公共管理者必須有政治方面的職業(yè)道德要 求，即忠于祖國，忠于人民；清正廉潔，艱苦樸素；顧全大局，團結協(xié)作；忠誠老實，實事 求是。（2）作為一個公共服務的特殊職業(yè)群體，公共管理者必須有工作方面的職業(yè)道德要求，即遵紀守法，依法管理；忠于職守，勤奮工作；刻苦學習，精通業(yè)務；謙虛謹慎，文明禮貌。

5、第六章

（1）戰(zhàn)略的含義。P76

（2）公共部門戰(zhàn)略的含義。P76公共部門戰(zhàn)略是公共部門在對自己所處的環(huán)境進行考察和審視的基礎上，對組織的目的、長遠發(fā)展目標、政策策略、實施步驟進行的謀劃和安排，是對組織在社會中的位置進行的定 位。

（3）公共部門戰(zhàn)略管理的特點。P77（1）公共部門戰(zhàn)略管理是前瞻性的面向未來的管理；

（2）公共部門戰(zhàn)略管理是著重于較長遠的、總體的謀略；（3）公共部門戰(zhàn)略管理是組織尋求成長和發(fā)展機會及識別威脅的過程；（4）公共部門戰(zhàn)略管理是直覺和理性分析的結合；

（5）公共部門戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循環(huán)性的過程。

（4）公共部門戰(zhàn)略管理的功能。P78（1）公共部門管理的戰(zhàn)略導向，關系到公共組織的興衰存亡；（2）公共部門戰(zhàn)略管理有助于應對現(xiàn)代社會公共管理更加復雜和不確定的環(huán)境；

（3）公共部門戰(zhàn)略管理有助于應對公共部門角色的變化。

（5）戰(zhàn)略計劃的內容。P79戰(zhàn)略范圍、資源部署、戰(zhàn)略說明、最佳協(xié)調作用

（6）戰(zhàn)略規(guī)劃的步驟。P80開始制定戰(zhàn)略計劃過程并形成共識；明確組織權限和使命；分析組織的內外環(huán)境；SWOT分析；提出組織面對的戰(zhàn)略性問題；制定與選擇戰(zhàn)略方案

（7）控制戰(zhàn)略實施過程。P84 建立控制系統(tǒng)，確定控制關鍵因素和控制標準；檢查戰(zhàn)略實施環(huán)境和工作進展情況，發(fā)現(xiàn)問題，找出原因；研究采取措施，糾正偏差，保障戰(zhàn)略方針實施和目標實現(xiàn)。

6、第七章

（1）公共管理績效評估的含義。P86就是對廣義的政府組織、非營利組織以及公共企業(yè)等特定的社會組 織在履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數(shù)量與質量、經(jīng)濟因素與倫理政 治因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎上，獲得的公共產出進行評審界定。

（2）公共管理績效評估的特征。P86-內容方面的體征；要素方面的體征；程序方面的體征。

（3）績效評估的功能。P87 是公共管理的必要手段，是一種有效的管理工具；有利于轉變政府管理理念，提高公共部門的績效；有利于監(jiān)督公共部門的行為，改善公共部門的形象。

（4）公共管理績效評估指標體系的原則。P89公平公正原則；系統(tǒng)全面原則；連續(xù)穩(wěn)定原則；客觀科學原則；操作簡便原則；適用寬廣原則。

（5）績效評估指標體系建構的步驟。P90 明確目標、設計結構、擬定指標、設定權重

（6）公共管理績效評估的程序。P92 評估管理機構的設立；評估主體的選擇；具體的評估操作；

（7）公共管理績效評估的方法。P95收集資料法；平衡計分卡法；

7、第八章

（1）公共管理改革的含義。P97公共管理改革是對利益關系、權力格局、組織結構進行重新調整和建立的一種政治行為，它涉及公共部門自身的改革和公共部門在整個社會的職能定位方面的改革兩方面，其目的是 為了優(yōu)化公共組織結構及其職能，提高效率和服務質量以適應社會發(fā)展變化的要求。

（2）公共管理改革的基本內容。P97社會、市場管理與政府職能的優(yōu)化；社會力量的利用和公共服務社會化；公共部門內部的管理體制改革。

（3）公共管理改革的意義。P981促使公共管理更富有創(chuàng)新、開拓精神；2促使公共管理更為經(jīng)濟，降低人力、物力和財力投入；3促使公共部門更有績效，提高公共管理效能；4促使公共管理提高效率；5促使公共管理系統(tǒng)更具有適應性；6促使公共部門更為負責。

（4）當代西方公共管理改革的主要內容。P100 以提高效率為目標的改革；以小型化與分權為目標的改革；以追求卓越為目標的改革；以公共服務取向為目標的改革。

（5）當代西方公共管理改革的基本特點。P101（1）引入私人部門的管理方法，探索建立“企業(yè)型政府” ；（2）廣泛推行合同制，實現(xiàn)公共管理的市場化；（3）分散公共管理職能，實施分權改革；（4）推動公共管理信息化改革，逐步推行電子政務。

二、專業(yè)知識部分（行政管理學）

1、第一章

（1）行政管理含義三種不同的解釋。P122 1）政府的組織結構。從政府的組織結構來考察行政管理，有小政府和大政府兩種觀點。從小政府的觀點看，行政管理就是政府組織中行政部門所進行的管理社會事務的活動。美國行政學者w．魏洛比是持這一觀點的代表，他認為“行政是政府組織中行政機關所管轄的事務”。從大政府的觀點看，行政管理則是政府組織中包括立法、行政和司法三大部門在內的機構管理社會事務的活動。美國行政學者菲利克斯·尼格羅認為，行政管理“包括所有三個部門——執(zhí)行的、立法的和司法的——以及它們的相互作用”。2）從政治和行政的關系角度加以考察。美國行政學者古德諾認為，政治是政策的制定，行政是政策的執(zhí)行。這一著名的政治、行政二分法是從這一角度分析的典范。

（3）從管理角度加以考察。從這一角度出發(fā)，行政管理被視作一種協(xié)調眾人力量以達到共同目標的活動。美國公共行政學者古立克將這一活動過程具體分解為計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調、報告和預算，即著名的“POSDCORB”七功能說。H.西蒙認為，“行政即為達到共同目的時合作的集體行動”。

（2）行政管理的精神。P124主權在民思想；法治精神；效率概念。

（3）行政管理的原則。P125法制原則、服務、效率、責任。

（4）行政管理學在中國的發(fā)展。P131必須處理好以下問題：政府定位問題、政府官員問題、制度建設和創(chuàng)新問題、依法行政問題、觀念更新問題。

（5）研究的對象和范圍。P132研究范圍：人們把行政管理定義為國家行政機關依法管理社會公共事務的有效活動，行 政管理學的研究對象就是這一活動的規(guī)律。因此其研究范圍就是構成這一活動因素：人、結 構和過程。這里的人指國家行政機關的行政人員，即政府公務員。

（6）研究的方法。P133規(guī)范方法、經(jīng)驗方法、案例方法、比較方法

2、第二章

（1）行政職能的特點。P134 執(zhí)行性、整體性、多樣性、動態(tài)性

（2）研究行政職能的意義。P135--136 對于合理地確定行政活動的方向和重點有主要意義；對行政組織建設；對于行政管理過程的科學化；對于促進行政效率和效能的提高。

（3）行政管理的基本職能。P137政治（統(tǒng)治、民主、軍事保衛(wèi)與對外交往）；經(jīng)濟；文化；社會（社會服務與控制、社會安全、環(huán)境保護）。

（4）行政管理的運行職能。P138決策職能、組織職能、協(xié)調職能、控制職能

（5）行政職能轉變的必要性及其意義。P139--140是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟制度的必然要求；是迎接經(jīng)濟全球化挑戰(zhàn)的需要；是實現(xiàn)經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展的需要；是深化政治體制改革的重要內容；是機構改革的動因和基礎。

3、第三章

（1）行政領導活動的要素。P146 領導者、被領導者、領導目標、環(huán)境。

（2）行政領導者的失敗與獨特性。P149--150失敗原因：體制的失敗、能力、性格、人生獨特性：等級性、權威性、綜合性、服務性。

（3）行政領導的結構。P151

（4）正確處理正式領導與非正式領導的關系。P153應做到：一個成功的領導者應該集正式領導與非正式領導于一身；注意協(xié)調同非正式領導者的關系，注意使他們的作用有助于組織目標的完成；改善正式領導，消除潛伏在登記體制中的對抗性因素；在必要情況下，對那些妨礙正式組織目標實現(xiàn)的非正式領導者加以取代，促使非正式組織的瓦解。

（5）行政領導的過程。P154

（6）藝術化過程。P155

（7）行政首長負責制的主要體現(xiàn)。P158 全局性、超前性、超脫性

（8）行政首長負責制和集體領導的關系。P159 集體領導不能代替首長負責制；首長負責制是一種組織領導制度，二領導集體的分工負責只是一種運作方式。

（9）行政首長的領導類型。P160 獨斷型的領導行為模式、放任型、民主型

（10）行政領導活動的內容。P161 計劃活動、組織、指揮、控制與監(jiān)督、協(xié)調

4、第四章

（1）行政決策樞紐系統(tǒng)的任務。P173 組織領導整個決策過程；確定決策目標；選擇決策方案；監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行。

5、第五章

（1）溝通的特征?；有裕ㄊ侨伺c人相互交往的過程）、媒介性（必須借助一定的媒介完成）、期待性（是一種期待行為，中希望獲得對方的某種回應）、目的性（是一種有結果的行為）

（2）行政溝通的基礎理論。P194民主參與理論、決策制定、動能組織、人格尊重

（3）行政管理的組織功能。P194--195收集功能、維持、個革新、監(jiān)控、協(xié)調

（4）行政溝通的過程。P201發(fā)送者意愿的形成、選擇發(fā)送意愿的媒介、將意愿轉化為符號、決定意愿發(fā)送的途徑和時間、接收者注意并接受信息、接收者對意愿的了解、接收者采取配合行動

（5）行政溝通的障礙。P202 心理障礙、語言符號、認識和理解、意識形態(tài)與身份地位、組織規(guī)模與層級與專業(yè)化、非語言符號的模糊性引起的障礙

（6）溝通障礙的克服。P203--204 從以下幾個方面改變：上行溝通、下行溝通、語言表達、溝通環(huán)境、溝通手段、溝通形式

（7）“良好溝通十誡”。P205 溝通前先澄清概念；明確溝通的真正目的；考慮溝通時的背景、環(huán)境及條件；在策劃溝通時，應遵循他人意見；溝通時應注意語調；對信息接收者有幫助或有價值的事情，應把握時機，適時表達；追蹤溝通的效果；溝通時不僅著眼現(xiàn)在，還應著眼未來；以實際行動支持溝通；不僅要使他人了解，也要了解他人。

6、第六章

（1）行政監(jiān)督的功能。P207行政督察、行政糾錯、行政防護

（2）行政監(jiān)督的原則。P219合法性原則、行動統(tǒng)一原則、彈性原則、尊重下級原則、幅度原則、時效原則、經(jīng)常性原則、公正原則

（3）西方國家的行政監(jiān)察制度。P220議會監(jiān)察制度、政府監(jiān)察制度、監(jiān)察院制度

（4）完善我國的行政監(jiān)察制度。P223--224加強制度建設、構建行政監(jiān)督網(wǎng)絡（首先，我國的行政法制監(jiān)督需要從體制上重新進行調整設計；第二，實行司法獨立；第三，擴大監(jiān)督范圍；第四、建立廣泛而普遍的一般行政監(jiān)督；第五、完善行政監(jiān)察和審計監(jiān)督；第六，新聞監(jiān)督的立法應提上議程；第七，建立渠道暢通的公民監(jiān)督方式）

7、第七章

（1）人事行政的含義。P224人事行政 廣義的人事行政是指國家人事行政機關依是指各級

政府、企事業(yè)單位的人事工作進行的 綜合性管理活動，它包括對各類行政人員、專業(yè)技術人員以及機構編制工作進行的管理。狹義的人事行政是指各級政府的人事部門通過一系列法律、法規(guī)、制度和措施對政府公務員所 實施的管理活動，它包括對公務員的錄用、考核、培訓、交流、回避、工資、福利、保險等 進行的管理。

（2）人事行政的地位與作用。P225作用：（1）人事行政是政府行政管理的核心活動之一；

（2）人事行政對社會和經(jīng)濟發(fā)展的推動作用： 人事行政是推動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素； 人事行政是開發(fā)利用人力資源、加強人才隊伍建設的重要保證；人事行政是推動經(jīng)濟市場化 和政治民主化的重要途徑。

（3）人事行政的基本原則。P226 公平競爭原則、功績制原則、依法管理原則

（4）公務員的條件、義務與權利。P232具有中華人民共和國國籍；年滿十八周歲；擁護中華人民共和國憲法；具有良好的品行；具有正常履行職責的身體條件；具有符合職位要求的文化程度和工作能力；法律規(guī)定的其他條件。

8、第八章

（1）行政方法的主要特征。P242強制性、權威性、具體性、層次性、無償性

（2）行政方法的利弊。P243利：運用行政指令方法實施行政管理，能夠使國家的政策、法律和上級的意圖快速地向下貫徹，有利于行政管理系統(tǒng)的集中統(tǒng)一。行政管理面廣事雜，與之相適應，行政管理系統(tǒng)必然是多層次、多環(huán)節(jié)的。如果沒有集中統(tǒng)一的意志、統(tǒng)一的指揮和統(tǒng)一的行動，一盤散沙，各自為政，根本不能完成國家任務，實現(xiàn)行政目標。而行政指令方法的運用，有效地解決了這個問題。它使行政系統(tǒng)內層層直接控制，各個環(huán)節(jié)都圍繞行政目標統(tǒng)一思想，統(tǒng)一行動，保證政策、法令、決策指令得到迅速貫徹實施。另外，運用行政指令方法，上級可以針對下級的工作情況，及時地、靈活地發(fā)出各種指令，使行政管理中出現(xiàn)的新情況、新問題得到及時處理，尤其是對一些突發(fā)事件的處理，更顯示出這種方法的靈活快捷的優(yōu)點。弊：但是，行政方法以強制性的指令、命令支配下級的行為，下級處在被動服從的狀態(tài)，長此以往，會壓抑下級的積極性和主動性，造成下級對上級的過分依賴。另外，過分依賴這種方法，容易造成領導者個人專斷，助長家長制、一言堂的不良作風，不利于參與式的民主管理。同時，行政指令是以垂直方向傳達的，在指示、命令的下行傳達過程中容易忽略橫向的協(xié)調，有可能造成條塊之間的矛盾，反過來制約了行政系統(tǒng)的高度統(tǒng)一。

（3）運用行政方法的原則。P244調查研究在先的原則；堅持具體指導的原則；思想政治工作領先的原則。

（4）經(jīng)濟方法的利弊。P246利：行政機關運用經(jīng)濟方法實施行政管理，可以充分發(fā)揮被管理者的自主性。經(jīng)濟方法是依靠經(jīng)濟杠桿為工具，以物質利益為核心實施管理，對被管理者發(fā)出的都是經(jīng)濟信息，被管理者對這些信息是極其敏感的，會很快接受并據(jù)此調整自己的行為，因而運用經(jīng)濟方法收效快。同時，由于經(jīng)濟方法觸動的是人們最敏感的神經(jīng)，人們必然會作出迅速反應，按行政機關發(fā)出的信號行動，因此，效果較為顯著。這種方法特別適用于行政機關對經(jīng)濟的宏觀調控和管理。弊：但是，經(jīng)濟方法僅以滿足人們的物質利益為前提，因而作用范圍僅集中在經(jīng)濟行政管理方面或與經(jīng)濟有連帶關系的工作方面。因此，靠這種方法不能解決行政管理中的一切問題。同時，這種方法強調以物質利益為核心，掌握運用不當會對意識形態(tài)和政治生活產生副作用，如誘發(fā)“一切向錢看”的意識，置工作不顧而為蠅頭小利向集體、國家討價還價，只注重個人或小團體利益而損害國家利益等。嚴重的還會引起經(jīng)濟生活混亂，助長非正常經(jīng)濟行為的蔓延。

（5）電子政務的概念。P250就是政府機構應用現(xiàn)代信息和通信技術，將管理和服務通過網(wǎng)絡技術進行集成，在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)政府組織結構和工作流程的優(yōu)化重組，超越時間和空間及部門之間的分隔限制，向社會提供優(yōu)質和全方位的、規(guī)范而透明的、符合國際水準的管理和服務。

（6）電子政務的特點。P251

1、在電子政務的概念中，核心內容是政務，即政府的兩大職能—管理和服務，電子政務只是提高政府行政效率的手段；

2、電子政務是對政府組織結構和流程的優(yōu)化和重組，而不是簡單的流程電子化；

3、電子政務提供跨越空間、時間和部門限制的溝通和協(xié)作渠道，用于提高政府的管理水平和服務水平；

4、電子政府必須規(guī)范、透明，符合國際標準，它要求政府必須轉變職能，符合WTO規(guī)范。

（7）電子政務的內容。P251政府間的電子政務（電子法規(guī)政策系統(tǒng)、電子公文系統(tǒng)、電子司法檔案系統(tǒng)、電子財政管理系統(tǒng)、電子辦公系統(tǒng)、電子培訓系統(tǒng)、業(yè)績評價系統(tǒng)）；政府對企業(yè)的電子政務（電子采購與招標、電子稅務、電子證照辦理、信息咨詢服務、為中小企業(yè)提供電子服務）；政府對公民的電子政務（教育培訓服務、就業(yè)服務、電子醫(yī)療服務、社會保險網(wǎng)絡服務、公民信息服務、交通管理服務、公民電子稅務、電子證件服務）。

（8）電子政務的功能。P252實行電子政務，能夠簡化行政環(huán)節(jié)和程序，提高行政效率，降低行政成本；實行電子政務，能夠提高行政透明度，方便公眾監(jiān)督，有利于廉政、勤政建設；實行電子政務，有利于政府管理模式從集權管理型向集散管理型轉變；電子政務有利于整合政務信息資源，發(fā)揮其巨大的社會效益和經(jīng)濟效益。

（9）電子政務對行政方法現(xiàn)代化的意義。P253電子政務有助于改善現(xiàn)有行政管理方法的信息基礎和信息通信手段；電子政務有助于創(chuàng)立全新的行政管理方法和行政措施；電子政務為全面實現(xiàn)行政管理的自動化、信息化提供了技術手段。

請注意：行政管理、公共管理碩士兩個專業(yè)的學員你們考試的內容是：公共基礎部分（公共管理學）和專業(yè)知識部分（行政管理學）兩個部分。其余的社會保障學、教育管理學、衛(wèi)生事業(yè)管理學、土地資源管理學不是考試的范圍。

第三篇：1204公共管理一級學科簡介

1204公共管理一級學科簡介

一級學科（中文）名稱：公共管理學

（英文）名稱：Public Management

一、學科概況

公共管理是人類活動的社會性需求使然，具有悠久的歷史。作為一個專門的學術研究領域，公共管理學從公共行政學演變而來，經(jīng)歷了百余年的發(fā)展時間。對于公共部門的專門研究始于19世紀末、20世紀初，1887年威爾遜（Woodrow Wilson）在《行政之研究》一文中，確定了公共行政的基本研究方向，以懷特（Leonard D.White）的《公共行政學研究導論》和威洛比（William F.Willoughby）的《公共行政原理》兩本著作的出版為學科建立的主要標志。從建立到現(xiàn)在，公共管理學經(jīng)歷了以下三個主要階段。

第一個階段（20世紀20-60年代），公共行政學階段。研究對象定位于行政組織，重點對行政機構、過程和程序的管理原則進行研究，以提高行政效率為目標。

第二個階段（60-70年代），公共政策階段。研究對象從行政組織擴大到公共政策。為了滿足政策實踐的需要，注重采用定量研究方法，重點對政策制定和政策設計進行研究。

第三個階段（70年代之后），公共管理學階段。從關注政策執(zhí)行效果出發(fā)，注重利用多學科的研究成果，重點對公共政策和行為的績效進行研究，超越了公共部門與私人部門之間的界線，積極吸收私人部門的有效管理模式和辦法，來改進公共管理的行為。

公共管理學產生于西方國家，從20世紀70年代開始被逐漸地引入我國，對于我國學科建設、人才培養(yǎng)和公共管理實踐活動產生了積極的影響。在引進西方學術成果的過程中，我國研究人員也根據(jù)中國

1社會的特點和實際情況，進行了學科本土化的改造。

人類社會已經(jīng)進入了知識經(jīng)濟、全球化和信息化的時代，過去那種傳統(tǒng)的生產組織方式和管理形式，已經(jīng)無法完全有效地滿足現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，建立一個富有靈活性和創(chuàng)造性、能夠滿足多樣和動態(tài)需求、高效、透明和問責的政府，已經(jīng)成為一種新趨勢。這對于公共管理學科今后的發(fā)展也提出了相應的要求。

二、學科內涵

公共管理學是一門研究公共組織管理活動規(guī)律的學科。公共組織和非營利組織，特別是政府組織，是公共管理學的主要研究對象。研究內容包括組織結構、過程、功能，及其組織與環(huán)境之間的關系，具體來講包括：公共組織行為、公共政策分析、公共預算與財政管理、公共人力資源管理、非營利與第三部門管理、公共管理的法律基礎、司法行政、社會保障、教育行政、土地政策等。

在研究過程中，研究人員提出了多種理論，反映了人們對于公共管理規(guī)律不同側面的認識，從提出的時間順序，可以將這些理論劃分為三種主要類型：第一種是傳統(tǒng)理論，包括科學管理理論、程序管理理論、科層管理理論等，代表人物有：泰羅（Frederick Winslow Taylor）、法約爾（Henri Fayol）、韋伯（Max Weber）等人。它從理性封閉系統(tǒng)視角看待組織，探討實現(xiàn)效率目標的有效組織形式；第二種是人性理論，包括人際關系理論、激勵動機理論、團體動力學理論等，代表人物有：馬斯洛（Abraham Harold Maslow）、麥格雷戈（Douglas M.McGregor）等人。它從自然系統(tǒng)視角看待組織，超越了“經(jīng)濟人”的看法，關注人的社會需求和社會特點，以及滿足這種需求的正式和非正式組織形式；第三種是系統(tǒng)權變理論，包括系統(tǒng)理論、生態(tài)理論、權變理論等，代表人物有：卡斯特（Fremont E.Kast）、羅森茨韋克（James E.Rosenzwig）、高斯（John M.Gaus）、里格斯（Fred W.Riggs）等人。它從開放系統(tǒng)視角看待組織，探討組織與環(huán)境之間的互動關系，特別是環(huán)境對于組織的作用。上面的理論分類，也反映了人們對于公共管理現(xiàn)象從簡單到復雜的認識過程。當然，還有一些理論雖然不宜歸入上面的分類體系中，比如公共選擇理論、新制度理論等，但也是公共管理理論的重要分支。

公共管理學的知識基礎是人類的全部知識，包括自然科學、社會科學和人文科學。公共管理學屬于社會科學范疇，它與社會科學的其他研究領域具有密切的聯(lián)系，包括政治學、經(jīng)濟學、社會學、法學、方法論等。公共管理學的知識基礎，既涉及一般性的管理知識，也與公共活動本身的知識內容有關，比如衛(wèi)生、社會保障、教育、土地等。

公共管理學所采用的研究方法，就是社會科學的普通研究方法，與其他社會科學領域的研究方法沒有本質的區(qū)別。研究人員針對特定的研究問題，在特定的本體論和知識論的思想指導下，從一切可以利用的研究方法中，選擇比較適當?shù)姆椒ɑ蚍椒ńM合，進行系統(tǒng)和深入的分析，以促進知識的增長和實踐的改善?？刹捎玫难芯糠椒òǎ航?jīng)驗-實證研究、歷史-詮釋研究和批判性研究等多種分析方法和技術，具體而言包括：案例研究、比較分析、假設檢驗、實驗、演繹論證、哲學批判、行政和政策過程分析、調查、資料（內容）分析等方法。

三、學科范圍

公共管理活動涉及的范圍非常廣泛，從教育、文化、衛(wèi)生、科學到社會保障、土地資源等。與此對應，公共管理學也有不同的分支學科。目前，在我國主要有以下6個研究方向：

1、行政管理學。以管理公共事務的公共組織，特別是政府組織為研究對象，研究其結構、功能及其與環(huán)境的關系，研究行政管理活動的過程，如組織、決策、溝通、協(xié)調、監(jiān)控、評估。

2、社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理。以醫(yī)療衛(wèi)生服務的組織者、提供

者、支付者和消費者為主要研究對象，分析社會、經(jīng)濟、環(huán)境、生物、行為以及醫(yī)療衛(wèi)生的基本結構和服務過程，以及醫(yī)療衛(wèi)生體系對改善社會人群健康狀況的影響。

3、教育經(jīng)濟與管理。研究教育發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展之間的相互關系，教育系統(tǒng)和學校組織的運行機制，解決教育資源的合理籌措、分配、使用及其效果評價的問題。

4、社會保障。研究建立合理的社會保障制度和機制，以促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，保障人們的基本生活權利。

5、土地資源管理。研究人地關系、土地資源的配置規(guī)律、土地資源與社會發(fā)展的內在關系，探索土地資源可持續(xù)利用的策略與管理技術。

6、公共政策。研究政策的制定、政策的執(zhí)行和政策的效果評估等公共政策過程環(huán)節(jié)，探索有關公共政策的規(guī)律，以提高政府公共政策質量。

四、培養(yǎng)目標

各公共管理學科學位點按照國家學位條例的基本要求，根據(jù)學生的特點和學校辦學目標，培養(yǎng)不同層次和類別的人才。達到相應培養(yǎng)標準的學生，分別被授予管理學的學士、碩士和博士學位。

公共管理學科具有理論聯(lián)系實際的特點，所以也要求學生在學習過程中形成理論聯(lián)系實際的能力，畢業(yè)后可以從事各種實踐性的工作或者專門研究工作。教學工作要考慮社會發(fā)展變化趨勢，培養(yǎng)學生掌握寬廣知識基礎和扎實的方法技能，畢業(yè)后要能夠不斷地學習新知識，開展創(chuàng)造性的工作，適應學習型和創(chuàng)新性社會發(fā)展的要求。

獲得學士學位的基本要求是，較好地掌握本學科的基礎理論、專門知識和基本技能，并具有從事科學研究工作或擔負專門工作的初步能力。

獲得碩士學位的基本要求是，掌握本學科堅實的基礎理論和系統(tǒng)的專門知識，具有從事科學研究或高級專業(yè)工作的能力，并能比較熟練地運用一門外國語閱讀本學科的專業(yè)外文資料。

獲得博士學位的基本要求是，掌握本學科堅實寬廣的基礎理論和系統(tǒng)的專門知識，了解學科發(fā)展前沿與方向，具有獨立從事科學研究工作的能力，并能在科學研究或專門工作中做出創(chuàng)造性的成果，能熟練地閱讀本學科的外文資料，并具有較強的外文寫作能力。

五、相關學科

公共管理學與其他社會科學學科具有廣泛而密切的聯(lián)系，例如管理學、政治學、經(jīng)濟學、社會學、法學、人口學、統(tǒng)計學、心理學等。

第四篇：公共政策研究中公共性困境論文

摘 要:[HJ*2]公共政策的公共性一直被視為公共政策的本質屬性,并且正在成為公共政策研究的重要領域。而公共政策公共性的研究經(jīng)常受到各種問題的困擾,從而使公共政策公共性的研究面臨諸多困境,包括公共政策主體的自利性和公共性之間的矛盾問題、公共政策目標的虛無性和公共性之間的關系問題、公共政策問題的主觀性和公共性之間的沖突問題以及公共政策價值中效率和公平的兩難選擇問題?？茖W梳理公共政策研究中的公共性困境,有助于加快公共政策科學化民主化的進程。

關 鍵 詞:公共政策;公共性;政府;利益

Abstract:publicity has been regarding as an essential attribute and also an important domain of the public policy.However, the study on it was often puzzled by various problems and then forced to face many challenges to put it falls into an awkward position.The problems include the conflict between the public policy that it involves its own interests required and its publicity, the relationship between the indefinite target of public policy and its publicity, the discrepancy between the subjectivity in public policy formulating and its publicity and the dilemma where the efficiency and fairness is often hard to be compromised on each other in public policy formulated.All these imply that to reason out what causes the publicity to fall into an awkward position in the study on public policy is of importance and helpful to formulating public policy more scientifically and democratically.Key words:public policy;publicity;government;interest

公共政策作為“公共權力機關經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益的方案”［1］,其本質屬性是公共性。公共政策應該遵循如下公共性原則:第一,公有性原則,即公共決策權力應該歸社會公眾所有;第二,公治性原則,即公共政策應該由全體社會成員共同參與;第三,公享性原則,即公共政策應該適用于其所要調整的所有對象［2］;第四,公平性原則,即公共政策應該維護社會公平;第五,公益性原則,即公共政策應該以社會公共利益為根本目標;第六,公開性原則,即公共政策應該具有開放性和透明性［3］。但是,當我們對公共政策進行深入考察時卻發(fā)現(xiàn),公共政策時常表現(xiàn)出與公共性相違背的特性,這便使得公共政策的公共性研究陷入困境。對這些困境進行科學梳理,將有助于理順公共政策研究的思路,探明公共政策失效的癥結,進而加快我國公共政策科學化民主化的進程。具體而言,公共政策的公共性困境包括以下幾個方面。

一、公共政策主體的公共性困境

公共政策主體是指那些在特定政策環(huán)境中直接或間接地參與公共政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、調整的個體和團體。其中,廣義的政府(即國家的立法機關、行政機關和司法機關)作為公共政策的法定產生者,在公共政策過程中發(fā)揮著主導作用,是最主要的政策主體。傳統(tǒng)觀點認為,作為公共政策最主要的制定和執(zhí)行主體,政府是廣大社會公眾權利和意志的代表者,政府的公正與準確是一種固有的天賦,政府不具有自身利益。

然而,現(xiàn)實中政府的自利性卻是客觀存在的。政府的自身利益可以劃分為以下三個層次。第一,政府工作人員的個人利益。作為一種正式的社會組織類型,政府是由若干名政府工作人員組成的,而政府工作人員是生活在現(xiàn)實社會中的人,他們也具有各種各樣的物質和精神需要,而這些需要也都期望得到滿足。從某種程度上說,也正是其個體需要和組織需要的相互作用,才保證了整個組織的正常運轉。當他們的個人需要以個人的生理和心理形式獲得了社會內容和社會特性時,這種需要就轉化為了個人利益。由于他們常常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益,他們的自利動機受到了限制,從而迫使他們采用其他方式實現(xiàn)自己的利益,比如通過貪污受賄、挪用或占用公款等行為來實現(xiàn)自己的私利。第二,地方政府和職能部門的團體利益。任何政府都有職能部門和層級的劃分,這種劃分是組織規(guī)模擴大化和管理工作專業(yè)化的必然要求,也是確保各項職能正常運轉、組織目標順利實現(xiàn)的組織結構保障,但這種劃分在客觀上卻容易形成縱向上的層級斷裂、橫向上的部門交叉、整體上的條塊分割的行政格局,從而使得政府的不同層級、不同部門萌生不同的團體利益。例如,在經(jīng)濟發(fā)展和投資格局中出現(xiàn)的地區(qū)產業(yè)趨同現(xiàn)象,地方政府對本地區(qū)資源、市場的行政保護現(xiàn)象,以及各部門為了維護本行業(yè)、本部門利益而人為設置市場障礙、防止外地區(qū)行業(yè)競爭進入等現(xiàn)象,都充分證實了地方政府和職能部門的團體利益的存在。第三,政府整體的機構利益。政府組織常常被人們設定為社會的公共組織,履行公共管理職能,是社會最高利益的代表者,并不具有自利性。事實上,政府組織同樣擁有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、經(jīng)濟待遇和精神文化特權等。隨著社會分工的發(fā)展,政府管理工作從社會中分離出來,成為一種特殊的專業(yè)化、專門化的工作,政府組織的自利性就越來越突出。因此,人們越來越清楚地認識到,在市場經(jīng)濟條件下,政府也是多元利益主體之一,也要追求自身的最大利益。目前,各國政府的規(guī)模擴大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴張行為。

從理論上講,公共政策是為處理社會公共事務、解決社會公共問題而產生的,公共性是其邏輯起點;公共政策又以實現(xiàn)和維護社會公共利益為最高目標,公共性是其價值終點;公共政策運行過程的各個環(huán)節(jié)都以公共性作為其基本的指導原則和標準。因此,公共性是公共政策的本質屬性。作為公共政策主體構成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以實現(xiàn)的根本保障,也是公共政策的公共性的重要體現(xiàn)。然而,為什么現(xiàn)實中的公共政策卻存在著與公共性相抵觸的自利性呢?現(xiàn)有的公共政策公共性理論是無法對此問題作出科學解答的。于是,政策主體理論上的公共性和現(xiàn)實中的自利性之間的沖突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目標的公共性困境

公共政策目標是指公共政策主體針對現(xiàn)實中存在的問題,基于自身需要和社會提供的可能而設想出的一種希望狀態(tài)。依據(jù)公共政策公共性原則的要求,公共政策目標應該具有公益性,即公共政策應該以實現(xiàn)社會公共利益為根本目標。

關于公共利益,學術界一直爭論不休。目前,學術界對公共利益的定義主要有以下幾種觀點:一是把公共利益和抽象的或實體的或理想的自然法規(guī)、正義、正當理由這一類的價值標準和規(guī)范聯(lián)系在一起,即將公共利益理解為一種合法利益、正當利益;二是把公共利益和個別人物的特殊利益或集團、階級的特殊利益聯(lián)系在一起,或與多數(shù)派的特殊利益聯(lián)系在一起,即將公共利益視為與個別人物、個別集團、階級的特殊利益相對立的多數(shù)人的利益;三是把公共利益與個人之間的競爭過程或集團之間的競爭過程聯(lián)系在一起,認為個人之間以及集團之間利益競爭的結果便是公共利益。公共選擇理論學者認為,社會上實際并不存在作為政府公共政策所追求目標的所謂社會公共利益。公共選擇學派的代表人物肯尼思·阿羅在《社會選擇和個人價值》(1951)一書中提出了著名的“阿羅不可能性定理”。該定理闡釋了將個人偏好或利益加和為集體偏好或利益的內在困難。該定理指出:試圖找出一套規(guī)則或程序,從一定的社會情況下的個人選擇順序中推導出符合某些理性條件的社會選擇順序,一般是辦不到的。阿羅證明,簡單加法不足以在個人偏好中排出一個一致的共同次序,這些個人偏好本身也是根據(jù)不同的標準分類的。公共選擇理論的創(chuàng)始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共決策或集體決策中,實際上并不存在根據(jù)公共利益進行選擇的過程,而只存在各種特殊利益之間的“締約過程”。因此,依據(jù)公共選擇理論的觀點,作為公共政策根本目標的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一種虛幻的公共性,這顯然是和現(xiàn)有的公共政策公共性理論研究成果相矛盾的。即使我們不認同公共選擇理論對公共利益的論述,僅從學術界對公共利益這一概念的定義的爭論中也可以看出,公共利益是一個很難把握的概念,它對于公共政策的研究人員來說難于把握,它對于作為公共政策決策主體的政府來說更難于把握。

公共政策的公共性原則要求將公共利益視為公共政策的根本目標,而公共利益本身卻是模糊不清、飄忽不定的?？梢韵胍?在沒有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益這兩個基本問題的條件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?現(xiàn)實中,政府官員制定和實施的公共政策所追求的也僅僅是他們自己觀念領域中的模糊的公共利益,這種公共利益不可避免地受到政府官員個人價值觀的影響,不同程度地帶有主觀性和狹隘性。同樣,在既沒有證明公共利益的真實性又不能科學界定其內涵的前提下,政策研究人員又如何能夠對公共政策的公共性進行深層次的研究呢?于是,公共政策的虛無性和公共政策的公共性之間的關系問題便構成了公共政策研究中的一個理論難題,使得公共政策公共性的研究陷入困境。

公共政策研究中的公共性困境(2)

三、公共政策問題的公共性困境

公共政策問題是指那些引起政府的關注并納入政府議程的社會問題。社會問題是指社會的實際狀態(tài)與社會公眾所期望的狀態(tài)之間的差距,也就是需要解決的各種社會矛盾。就其本質而言,政策問題是“思想作用于環(huán)境的產物,它們是通過分析從問題情勢里抽取出的要素。因此,我們所遇到的,是問題情勢而非問題,問題就像原子核細胞一樣是觀念的產物”［4］?？梢哉f,“問題不能脫離對它們進行定義的個體和群體而存在,也就是說,并不存在其內部和自身就構成政策問題的‘自然的’社會狀態(tài)”［5］。只有當人們對改變某些問題情勢的希望作出判斷時,才能產生政策問題。可見,政策問題是被人們感知、覺察到的狀況,是與價值、規(guī)范和利益沖突緊密聯(lián)系在一起的,具有一定的主觀性。

當前,從政策制定的角度來看,公共政策問題的主觀性正在成為公共政策公共性的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。任何時代和任何時期,都存在著一些需要重視和解決的社會問題,而作為社會公共管理者的政府,有必要關注并解決這些社會問題,但社會上存在的問題為數(shù)眾多,紛繁復雜,而由于時間、能力和資源的限制,政府不可能解決所有的社會問題,而只能解決其中的一部分問題,政府應該解決哪些社會問題呢?這需要對各種社會問題進行選擇,也就是公共政策制定過程的首要環(huán)節(jié)確立公共政策問題。依據(jù)公共政策的公共性原則,公共決策權力應該歸社會公眾所有,公共政策應該由社會公眾共同參與,因此作為公共政策制定過程首要環(huán)節(jié)的公共政策問題確立過程,也應該在社會公眾的共同參與下來完成,于是公共政策問題的確立過程應該是社會公眾的選擇過程。然而在現(xiàn)實中,政策問題的確立過程,只是政府將必要的社會問題納入政府議程并將其轉化為政策問題的過程,實際上就是政府在諸多社會問題中進行選擇的過程,而不是社會公眾對社會問題進行選擇的過程。

政府對公共政策問題的選擇,歸根到底就是政府工作人員的選擇,這種選擇在本質上是一種主觀認定。由于政府工作人員的利益、信仰或價值觀不同,選擇的結果也就必然不同。對于同一問題,有些人看來非常重大,需要政府采取行動加以解決,而將其確認為公共政策問題,而另一些人則可能不以為然,認為沒有興師動眾的必要,而拒絕將其納入公共政策問題之列。于是,公共政策問題的主觀性可能會給政策制定帶來兩種直接后果,其一是社會公眾普遍關注的社會問題卻沒有被確立為公共政策問題,這無疑是對社會公眾民主權利的剝奪,是與公共政策的公有性、公治性原則格格不入的。其二是被確認為公共政策問題的社會問題并不是社會公眾最需要解決的社會問題,這顯然是對政策資源的肆意浪費,既沒有真正代表社會公眾的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本質屬性,該屬性要求公共政策必須準確界定公共政策問題,而公共政策問題的主觀性卻使公共政策問題的界定具有了一定的隨意性。因此,公共政策問題的主觀性在一定程度上沖擊著公共政策的公共性,二者之間的矛盾便構成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策價值的公共性困境

公共政策價值是指公共政策主體在公共政策制定過程中所遵循的價值準則。公共政策具有各種不同層次的價值追求,效率和公平一直是政策研究人員最為關注的兩種價值。效率,是指人們在物質生產過程中所獲取的收益與所投入的各種資源的比值,即收益與成本的比值。作為公共政策價值的效率,主要是指對政策資源配置的有效性。公平,是人們對社會運行狀態(tài)的一種帶有主觀性的價值判斷,包括機會公平和結果公平。機會公平是注重規(guī)則的無差別性的公平,即在規(guī)則面前人人平等;結果公平是注重人的差異性的公平,即對不同的人實行不同的規(guī)則。作為公共政策價值的公平,可以理解為對政策資源配置合理性的判斷。

公共政策效率價值取向的存在,正在沖擊著公共政策的公平價值取向,進而使得公共政策的公共性研究陷入困境。關于效率和公平之間的關系,我們不否認二者在一定程度上的相互統(tǒng)一,但就公共政策而言,我們所看到的更多的卻是二者之間的相互對立。效率與結果公平在終極意義上是“兩全”的關系,而在日常操作中,特別在微觀層次中,是“難以兩全”的關系。效率價值取向強調以盡可能小的投入獲得盡可能大的產出,提高政策資源配置的有效性,這就需要通過激勵性差別分配機制激活各種生產要素,以最大限度地激發(fā)每個社會成員的潛能。但是,社會成員之間的差別是客觀存在的,不同社會成員的先天稟賦和社會背景是不同的,因此這種激勵性差別分配機制必然會導致結果的差別,即強者會獲得更多的資源,弱者會獲得較少的資源,甚至喪失掉已有的資源?？梢?從某種程度上講,選擇公平必然會妨礙效率,追求效率必然會損害公平。效率和公平之間的對立,直接導致了學術界對二者在公共政策價值體系中的先后次序問題的爭論。以哈耶克和弗里德曼為代表的效率優(yōu)先論認為,公共政策應該強調效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地體現(xiàn)公平,不能因為公平的原因而傷害效率;以羅爾斯和德沃金為代表的公平優(yōu)先論認為,公共政策應該以平等作為衡量分配是否公平的標準,在二者發(fā)生矛盾的時候,強調平等的最終目的價值;以阿瑟·奧肯為代表的公平與效率并重論認為,公平與效率同等重要,兩種價值在不同領域中占據(jù)著不同的位置。在社會和政治權利領域中,“社會至少在原則上把平等的優(yōu)先權置于經(jīng)濟效率之上。當我們轉入市場和其他經(jīng)濟制度時,效率獲得了優(yōu)先權”［6］。

效率和公平兩種價值取向的對立常常使現(xiàn)實中的公共政策面臨著兩種選擇,或者以暫時犧牲一定的公平為代價實行“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則,或者以暫時犧牲一定的效率為代價實行“公平優(yōu)先,兼顧效率”的原則。換言之,效率和公平的對立使公共政策方案選擇出現(xiàn)了機會成本問題,即一項公共政策只能以其中一種價值選擇作為自己的價值取向,選擇了一個就意味著放棄了另一個。公共政策的公共性要求公共政策必須以公平原則為基本價值準則,而現(xiàn)代公共管理的效率性則要求公共政策必須以效率原則為首要價值依歸。效率與公平兩種價值取向之間的兩難選擇便成為公共政策研究中的又一公共性困境。

參考文獻:

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第五篇：公共管理學科發(fā)展的背景和特征

面向21世紀的中國政策科學必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學）發(fā)展的背景與趨勢，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學發(fā)展的未來取向，拓寬政策科學的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學的知識創(chuàng)新。

一、公共政策學的緣起

政策科學又稱政策分析、公共政策（學）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國）的思想庫和大學興起的一個全新的跨學科、應用性的研究領域。它的出現(xiàn)被視為“當代公共行政學的最重要的發(fā)展”、當代政治學的“一次最重大的突破”以及當代西方社會科學領域的一次革命性變化。論文發(fā)表政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經(jīng)濟發(fā)展所產生的巨大影響，使它成為各國政界和學界共同關注的學科?，F(xiàn)在政策科學已構成當代公共管理學乃至整個社會科學中的一個極為重要而富有活力的部分。

一般認為，“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中，他就提到了“政策科學”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權力和社會：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會科學中的政策研究方向，即政策科學的對象、性質和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學發(fā)展的基礎，成了政策科學誕生的標志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學的奠基人”；政策科學作為一個獨立學科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學構想》（1971）和《政策科學進展》（1971）的出版為代表，這些著作構成政策科學發(fā)展的第二里程碑?！罢叻治觥币辉~則是美國經(jīng)濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結合的漸進比較分析類型。在西方文獻中，“政策科學”與“政策分析”兩個概念的關系頗為復雜，有的學者將兩者當作同義詞使用；有的學者將它們加以區(qū)別，用“政治科學 ”作為一個總的學科領域名稱，強調它的跨學科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學的一個分支，強調政策分析作為社會科學領域中的一個應用性學科的特征。

二、公共管理學的發(fā)展背景、特征及對政策學的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學是一種全新的跨學科、綜合性的學問，是一種“統(tǒng)一的社會科學”（元社會科學），但是政策科學既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關于公共部門管理尤其是政府管理的學問。70年代以來，政策科學與經(jīng)濟學、工商管理學、政治學以及公共行政學等學科日益相互融合，最終導致公共部門管理領域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認識和把握政策科學，就不能離開公共部門管理學科（公共管理學）發(fā)展的背景與趨勢。

政府及公共部門管理研究領域成為相對獨立的學科分支是從19世紀末20世紀初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中，該學科領域經(jīng)歷了三次范式轉變，即從傳統(tǒng)的公共行政學到新公共行政學和政策科學，再到新公共管理學三次重大突破。政策科學可以說是政府管理研究領域發(fā)展到一定階段的產物。

1.傳統(tǒng)的公共行政學

形成于本世紀20、30年代，其理論基礎是馬克斯?韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強調層級制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對文官的控制（外部規(guī)制）；（6）要求結果的公平。

早期公共行政學采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標準則被不恰當?shù)剡^分推崇（價值因素以及公平與效率的關系問題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學范式由于公共管理學科本身的發(fā)展與時代的變遷必然引起批評，并促使其轉變。

2.新公共行政學和政策科學

在60年代末、70年代初的興起，標志著公共行政學范式主導地位的終結以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學而成為公共管理研究的主導范式。新公共行政學學派的代表作是《走向一種新公共行政學：明諾布魯克觀點》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學的一系列基本觀點，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強調政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價值的關聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結構。因此，分權、權力下放、項目管理、組織發(fā)展、責任擴大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。論文發(fā)表新公共行政學強調以“公平”為核心，實際上是一種民主的行政理論，與美國政治學的先驅漢米爾頓?麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達的民主行政理論具有明顯的師承關系。

與此同時，西方公共管理研究領域出現(xiàn)了另一個影響更深刻、更廣泛的趨勢，這就是政策科學或政策分析途徑的興起。針對傳統(tǒng)公共行政學過分強調的組織結構（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學的倡導者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對象，并以端正社會發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質量為目標的新學科，從而形成了政策科學研究的新范式。

拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題：一是將政策科學當作一種統(tǒng)一的社會科學（即它既整合多種學科的知識和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學共同體中建立共識的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學為自己確立的目標過于宏偉，難以在短時間內突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會的發(fā)展方向，回避各國的政治制度和意識形態(tài)的差別和對立，因此被斥為“披著科學外衣的意識形態(tài)”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學后來的發(fā)展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學需要在14個方面加以突破，包括提供關于政策制定和政策科學的哲學和智力的理解；增加歷史和比較的觀

點，真實地處理政策實際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定和統(tǒng)治設計；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學科基礎；開發(fā)各方面的方法論、方法和技術等。

3.70年代后政策科學的發(fā)展及其特征

政策科學朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學領域理解為一門應用性的社會科學學科）迅速成長壯大。其實，在50年代到60年代中期，政策研究領域成長的最大推動力并非來自于社會科學家，而是來自于運籌學家、系統(tǒng)分析家和應用數(shù)學家。運籌學、管理科學和系統(tǒng)分析的定量方法及技術的發(fā)展實際上構成政策科學以及政策分析方法論的基礎。70年代以后政策分析途徑的成長引人注目，它的倡導者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會的基本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要研究對象，而主要關注現(xiàn)實具體的政策問題，因而政策分析方法及技術在其中占有核心地位。與政策科學相比，政策分析的應用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當事人或委托者；其研究對象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學科共同體中較容易形成有關方法論和學科理論體系方向的共識，再加上各種分析方法和技術的成熟，使得政策分析比起政策科學來更容易取得突破，較快地建立起相對成熟的學科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

其次，70、80年代，政策科學加強了對政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉移，構成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個契機（公共管理在某種意義上可以說是政策執(zhí)行的管理）。哈佛大學肯尼迪政治學院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個忽略或錯失了的環(huán)節(jié)－政策執(zhí)行，必須加以補充，才能使政策生效；加州大學的普雷斯曼和韋達夫斯基等則對奧克蘭實驗案例進行詳細的跟蹤研究，寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執(zhí)行，仍將導致失敗。這一時期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論，如行動理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學與公共行政學日益相互融合，并最終導致新公共管理范式的出現(xiàn)。公共政策與行政管理如同一個硬幣的兩面，密切相關，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國政策研究領域的最權威的組織——政策分析與管理學會的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進組織政治與公共政策的相互融合。

再次，政策研究的理論基礎發(fā)生了變化。如果說，70年代以前政策科學的理論基礎主要是政治學的話，那么70年代以后的理論基礎主要是經(jīng)濟學了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統(tǒng)途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學理論；70年代以后，經(jīng)濟學途徑在政策研究上逐漸居于主導地位，其中公共選擇理論的興起是一個典型代表，該學派用經(jīng)濟學的假設、理論和方法研究非市場決策，即公共決策問題，在政策科學上產生了相當大影響。這種理論基礎由政治學轉向經(jīng)濟學也正是后來的新公共管理范式的一個基本特征。

最后，政策科學的視野及主題進一步拓寬，如加強了政策價值觀或公共政策與倫理關系問題的研究；比較公共政策研究的發(fā)展；社會、政治理性取代經(jīng)濟和技術的理性；政策管理以

及政策網(wǎng)絡管理和戰(zhàn)略研究的加強等等。

4.新公共管理學

到了80年代中后期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下，在英美等國出現(xiàn)了一種“新公共管理”運動，這種運動的目標是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學科相關的知識和方法，創(chuàng)立一個新的公共管理尤其是政府管理的知識框架，以適應當代公共管理實踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學者來自于公共行政學、經(jīng)濟學、政策分析、管理學等學科領域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學的學科界限，把當代經(jīng)濟學、政策科學、管理學、政治學和社會學等學科的相關知識和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統(tǒng)公共行政學、政策科學的某些主題基礎上，在研究領域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學更多地從經(jīng)濟學的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經(jīng)濟學為基礎的新政策管理理論”或“市場導向的公共行政學”；它提供了一種當代公共管理的新模式，在處理公共管理實踐尤其是政府與市場、企業(yè)和社會的關系時提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學的新思路。“新公共管理”運動對傳統(tǒng)的公共行政學和政策科學提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式，是公共部門管理學科的又一次范式轉變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學和政策科學的范式而成為當代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學到政策科學再到公共管理學是西方公共部門管理研究發(fā)展的三個階段，但更準確地說，在目前西方公共管理學界中，傳統(tǒng)的公共行政學、政策科學和新公共管理學三種范式共存，它們是公共管理研究領域的三種學派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學術團體、雜志、研究綱領和學術活動（甚至在美國公共部門管理研究的學院的名稱也體現(xiàn)這一點，有的仍然稱“公共行政學院”，有的叫“公共政策學院”，有的則命名為“公共管理學院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領域碩士的統(tǒng)稱）。