第一篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及其思路與對策(9月27日夏建芳)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及其思路與對策

作者：夏建芳

[摘要]依照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和解決“三農(nóng)”問題所要求，如何改變當前農(nóng)村生產(chǎn)力要素配置落后的現(xiàn)狀，以及如何使農(nóng)村綜合生產(chǎn)力明顯提高為標準，認為當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題是：農(nóng)民土地權(quán)益難以得到應(yīng)有的維護，農(nóng)用地嚴格保護措施難以得到有效落實，農(nóng)村社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展受到影響。其原因主要是利益集團博弈農(nóng)村土地，村干部掌權(quán)和農(nóng)民弱勢，以及一些基層管理監(jiān)督不盡如人意。解決的思路與對策是：以征代流，實行農(nóng)用地國有化有償使用方式；以地養(yǎng)老，兜底解決農(nóng)民的養(yǎng)老統(tǒng)籌保障；保護農(nóng)用地，開發(fā)未利用地，嚴格建設(shè)用地；放開農(nóng)村農(nóng)用地市場，鼓勵城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村；規(guī)范管理，支持農(nóng)村農(nóng)用地流活流暢。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)農(nóng)用地國有化農(nóng)民權(quán)益保障農(nóng)村土地市場

在年初召開的全國“兩會”上，有關(guān)如何推進農(nóng)村用地制度改革和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的呼聲再起，而且代表們所反映農(nóng)村土地議題大多涉及農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題。因此，筆者結(jié)合如何推進農(nóng)村用地制度改革和如何改變我國農(nóng)村生產(chǎn)力要素配置落后的現(xiàn)狀，以及如何既要保護好農(nóng)村土地資源又要使農(nóng)村土地資源在今后整個國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮其積極作用的目的，就當前全國各地開展和推進的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動梳理了一些問題，分析其原因，提出其破解的思路與對策。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題

（一）農(nóng)民土地權(quán)益問題

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的焦點是農(nóng)民土地權(quán)益保障問題。有專家說，解決“三農(nóng)”問題的第一位是要解決農(nóng)民問題，只有把農(nóng)民問題解決好，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題才能順利解決。但是在全國各地開展和推進的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，大家不難發(fā)現(xiàn)有許多農(nóng)民的土地權(quán)益卻難以得到真正的落實和維護。

1、農(nóng)民的土地權(quán)利未能實現(xiàn)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動中，農(nóng)民除了一些短期的出租、借用、委托、代耕、寄種等土地流轉(zhuǎn)活動可由自已行使外，其它重要的土地處分權(quán)基本是無權(quán)可使。第一，農(nóng)民自己的宅基地（房屋）、自留地（山）、承包田（地）難以自由流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)讓），也難以設(shè)定抵押，農(nóng)民對于現(xiàn)在的土地權(quán)利只是有名無實。第二，在統(tǒng)一招商引資的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動中，農(nóng)民只能聽從村（組）干部們的意圖和決定，盡管行使了村民代表會議表決也只是形式而已，因為表決權(quán)基本都被村干部所操控，村民的真實意愿（土地權(quán)利）多數(shù)是難以得到真正體現(xiàn)。第三，屬于村集體共有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，廣大農(nóng)民更加沒有參與和決定的權(quán)利，基本上是村干部們說了算。

2、農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益被占有。村干部（村委會）為招商引資，將農(nóng)民的承包田（地）收回（反租），再將反租承包地統(tǒng)一進入招商引資項目進行流轉(zhuǎn)（倒包）。一是其流轉(zhuǎn)費（倒包收益）會因招商引資等原因被有意或無意壓得過低，農(nóng)民的土地收益直接受到影響。二是每年的土地流轉(zhuǎn)收益也往往面臨通貨膨脹影響而遭到不同程度的貶值，農(nóng)民的土地收益又會間接受到影響。三是流轉(zhuǎn)土地的逐年增值收益基本與農(nóng)民無緣，都被投資方獲取。

3、農(nóng)民的社會保障得不到有效落實。農(nóng)村土地被長期（二十年、三十年、四十年都有）流轉(zhuǎn)而失去土地的農(nóng)民，其流地收益遠低于國家征地的補償安置水平，一方面不夠解決農(nóng)民的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險；另一方面，也未能解決失地農(nóng)民的再就業(yè)。因此，一些地方的流地農(nóng)民直接面臨失地又失業(yè)，養(yǎng)老又無保障的困窘。

（二）農(nóng)用地保護問題

當前國家實施一系列嚴格的耕地保護、農(nóng)用地管理制度，就是要保護好農(nóng)村土地資源，要求科學(xué)、合理、有效地利用好土地，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。但是，在各地推進的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，耕地和其它農(nóng)用地保護問題較突出，形勢嚴峻。

1、耕種面積隨著流轉(zhuǎn)土地而減少。耕地流轉(zhuǎn)后，一些受讓者將耕地改種花木樹苗或者種植旱生、半旱生的經(jīng)濟作物，甚至有些耕地被硬化為養(yǎng)殖場改作其它用途，“非糧化”現(xiàn)象較普遍，隨處可見。耕地數(shù)量隨著農(nóng)用地流轉(zhuǎn)而逐漸減少，已影響我國糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的治國安邦大事。

2、農(nóng)用地被改變用途和撂荒。農(nóng)用地被長期流轉(zhuǎn)后，受讓人（長期承包人）在流轉(zhuǎn)后的農(nóng)用地上建農(nóng)家樂、生態(tài)園、游樂景點會所，甚至建賓館、別墅、廠房等各色非農(nóng)建筑物用于非農(nóng)用途（經(jīng)營），同時對于其它沒有利用起來的農(nóng)用地則完全閑置和撂荒，甚至將原有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也廢棄，將原有的多年生長農(nóng)作物（農(nóng)、林、果）也完全荒蕪。

3、農(nóng)用地違法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）企業(yè)及一些地方政府占用農(nóng)用地建造新的綜合辦公樓，將原辦公場所或新建大樓長期出租（變相轉(zhuǎn)賣）；二是一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村基層以新農(nóng)村（公益事業(yè)或基礎(chǔ)性）建設(shè)名義單獨或者是聯(lián)建形式在農(nóng)用地上建廠房、建小產(chǎn)權(quán)房、建墓地等各式建筑物用于出租或轉(zhuǎn)賣。

（三）農(nóng)村社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題

協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要改變農(nóng)村生產(chǎn)力要素配置落后的狀態(tài)，提高農(nóng)村綜合生產(chǎn)力提高，同時要把挖掘農(nóng)村農(nóng)業(yè)自身潛力與城市工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，把擴大農(nóng)村就業(yè)與引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力有序轉(zhuǎn)移結(jié)合起來。但是，在當前一些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，有一些問題尚未被一些地方政府重視。

1、城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的聯(lián)動機制單調(diào)。一是利用國家財政、稅收、金融等方面單方扶持“三農(nóng)”的政策措施多，而利用經(jīng)濟和市場促進城鄉(xiāng)各種資源要素的合理流動和優(yōu)化配置的經(jīng)濟體制和工作機制少；二是追逐利益化的大企業(yè)、大資金流入農(nóng)村的多，而真正能全面帶動和改變“三農(nóng)”問題的廣大城市富余人員、社會閑散資金、科技人員、大中專文化的知識青年流入農(nóng)村的少。還有，缺乏農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間的生產(chǎn)要素、文化思想、科技教育、民主法制等方面的信息交流與有序轉(zhuǎn)換，缺乏城鄉(xiāng)良性互動的可持續(xù)發(fā)展。

2、農(nóng)村生產(chǎn)要素負效率問題。在目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動中，一方面農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)離開農(nóng)村，帶著部分流地收入進入城市務(wù)工或投資創(chuàng)業(yè)購房，造成大量農(nóng)村勞動力、資金、技術(shù)、人才倒流城市。另一方面流地后的部分農(nóng)村勞動力，因缺乏從事農(nóng)業(yè)或第二、三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)技能、就業(yè)環(huán)境和務(wù)工積極性，依賴流地收入和國家補貼閑居農(nóng)村，產(chǎn)生大量農(nóng)村社會問題。

3、農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)化的長效機制薄弱。一是投資農(nóng)業(yè)的企業(yè)和個人的合法權(quán)益尚未得到真正的重視和法律上的根本保護，主要是農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)直接制約和影響投資者長期、穩(wěn)定投資農(nóng)業(yè)的積極性。二是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對于發(fā)揮市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農(nóng)戶的龍頭作用不明顯，未能帶動農(nóng)戶、與農(nóng)民建立起合理的利益聯(lián)結(jié)機制，未能給農(nóng)村農(nóng)民帶來長期實惠，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、主要原因

出現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的原因有多方面，既有農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度本身存在的缺陷原因，又有國家對于農(nóng)村土地與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實行多部門、多行業(yè)管理的原因，還有多年來實行的城鄉(xiāng)“二元”體制、政策所積聚形成的農(nóng)村社會、經(jīng)濟、文化、科教、法制等環(huán)境與城市差距較大的原因。但是筆者認為主要還是以下三個方面的人為因素所致。

1、利益集團博弈農(nóng)村土地利益。由于城市土地價格的高昂和城市建設(shè)用地供給的嚴格控制，一些利益集團，包括一些地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部，他們在利益的驅(qū)使下，借解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)新農(nóng)村以及投資農(nóng)業(yè)之名義，大規(guī)模、積極地流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，廉價取地，便捷取地，以地謀財，長期或短期地博取農(nóng)村土地利益。

2、村干部掌權(quán)和農(nóng)民弱勢。在農(nóng)村長期以來形成的恃強凌弱的族性、宗派勢力和村干部土地所有者代表機制下，村干部代表村級集體經(jīng)濟組織行使農(nóng)村土地所有者的權(quán)力。他們大包大攬農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)活動，農(nóng)民基本處于弱勢之態(tài)。對于土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的不公正、不公平、不公開的違法、違規(guī)現(xiàn)象，一些村干部有恃無恐，而農(nóng)民卻無能為力只能聽憑村干部掌控和處置。

3、基層管理監(jiān)督不盡如人意。近幾年來，從中央到地方政府非常重視土地的嚴格管理，并實施“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、部門協(xié)作、上下聯(lián)動、公眾參與”的空前絕后的國土資源管理新機制，但是在一起地方的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動中的不盡如人意現(xiàn)象還是存在。一是在一些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中還處于無政府狀態(tài)，就是缺乏對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)前的審查、監(jiān)督和管理，在整個農(nóng)村土地招商引資活動中，既沒有統(tǒng)一的上級部門的嚴格審查把關(guān)，又沒有作為土地所有者代表的程序性監(jiān)督。二是對于流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村土地利用情況也缺乏一個有效的終端監(jiān)督的管理機制，使得擅自改變土地用途的違法現(xiàn)象未能得到及時有效的制止和查處，以至土地違法之風(fēng)滋生漫延。三是一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村級基層管理重形式輕實效，重利益輕責(zé)任，在整個土地流轉(zhuǎn)活動中，既缺乏公開、公平、公正的陽光監(jiān)督制度，又缺乏一個行之有效的自我約束機制，再是加上一些基層的貪腐問題也夾雜其中。

三、思路與對策

在首先遵循我國現(xiàn)行土地法律制度的大政方針框架之內(nèi)，既考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要，又要解決“三農(nóng)”難題，并避免在推進和加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動中可能給“三農(nóng)”造成新的、難以挽回的損失，筆者特提出以下一些思路與對策以供參考。

（一）以征代流，實行農(nóng)村土地國有化有償使用方式

1、需要長期流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的，應(yīng)轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)為國有。農(nóng)民或者村委會要求將農(nóng)村土地長期流轉(zhuǎn)的，或者地方政府認為應(yīng)當通過集約利用、長期流轉(zhuǎn)才能

有效開發(fā)利用和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的農(nóng)用地、建設(shè)用地（包括宅基地）和未利用地（以下統(tǒng)稱農(nóng)村土地），應(yīng)依照國家征收制度轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，先將農(nóng)村集體土地征收為國有后再進行流轉(zhuǎn)。通過這種形式，旨在遵循國家土地法律制度下逐步地實現(xiàn)農(nóng)村土地國有化管理。

2、推行農(nóng)村土地有償使用制度，鼓勵社會投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村。凡是需要長期取得農(nóng)村土地的工商企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)居民或是農(nóng)村居民等（以下統(tǒng)稱農(nóng)業(yè)投資者），通過有償使用方式，一次性交付土地征收費（使用金），取得較長（可以永久）年限的農(nóng)村土地的國有土地使用權(quán)，依照合同（契約）約定開發(fā)利用農(nóng)村土地。主要是解決農(nóng)業(yè)投資者長期投資農(nóng)業(yè)的法律保障及后顧之憂，鼓勵農(nóng)業(yè)投資者長期投資農(nóng)業(yè)的積極性。

3、統(tǒng)一農(nóng)村土地的有償使用費標準。第一，農(nóng)村土地征地費可以參照各省、市最近確定的各類土地征地（征收）補償、安置費標準。第二，對于農(nóng)用地、未利用地的有償使用費可以實施國家一次性補貼或逐年補貼方式。第三，對于種植糧食等國家每年確定需要扶持和補貼的農(nóng)作物土地，在有償使用的招投標合同中明確補貼數(shù)額、補貼方式以及有償使用費標準。主要目的是要針對不同的農(nóng)村土地用途執(zhí)行不同的有償使用標準，為真正長期投資農(nóng)業(yè)者設(shè)定公平、公正的門檻。

（二）以地養(yǎng)老，兜底解決農(nóng)民的養(yǎng)老統(tǒng)籌保障

1、以土地收益換取養(yǎng)老統(tǒng)籌保障，解決流（失）地農(nóng)民的養(yǎng)老統(tǒng)籌保障。第一，對于農(nóng)民個人的承包田（地）、自留地（山）、宅基地（房屋）的流轉(zhuǎn)（征收補償費）收益，應(yīng)一次性先繳納個人的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老費或者繳存?zhèn)€人養(yǎng)老保險專用賬戶。第二，屬于村或組農(nóng)民集體共有土地的流轉(zhuǎn)收益，也應(yīng)將補償?shù)矫總€農(nóng)戶份上的收益繳存?zhèn)€人養(yǎng)老保險的專用賬戶。第三，對于已經(jīng)流轉(zhuǎn)且流轉(zhuǎn)年限較長的流地農(nóng)民，也應(yīng)積極要求農(nóng)戶將流轉(zhuǎn)收益繳存?zhèn)€人就業(yè)、養(yǎng)老保險的專用賬戶，將以前的流轉(zhuǎn)收益與今后可能發(fā)生的流轉(zhuǎn)收益或者是國家今后可能推行的全民（城市農(nóng)村）待遇合并專用。主要為了能兜底（徹底）解決農(nóng)民的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保障問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民一致的統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度。

2、實行政府補貼制度。對于完全失地（流地）的農(nóng)民，其流轉(zhuǎn)土地的有償使用費不足繳納其社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保障保險費時，由地方政府統(tǒng)一調(diào)劑和補貼。

3、實行流轉(zhuǎn)費統(tǒng)一標準制度。對于所有農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)費，包括不改變土地性質(zhì)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)費都應(yīng)依照各省、市最新確定的各類土地的征地（收）補償、安置費標準計算，并應(yīng)考慮物價通脹和土地增值因素，其土地收益應(yīng)先繳納個人的社會養(yǎng)老保險費，要確保農(nóng)民的社會養(yǎng)老統(tǒng)籌保障。

（三）保護農(nóng)用地，開發(fā)未利用地，嚴格建設(shè)用地

1、保護農(nóng)用地。第一，依照土地法確定的農(nóng)用地在大面積流轉(zhuǎn)時，必須通過合同約定嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用，杜絕農(nóng)用地的“非糧化、非農(nóng)化”現(xiàn)象。第二，由政府或者企業(yè)出資進行土地整理或復(fù)墾的農(nóng)用地（地塊不分大?。?，應(yīng)先轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)為國有后，再向有管理能力、有農(nóng)業(yè)經(jīng)驗、有經(jīng)濟實力的農(nóng)業(yè)投資者流轉(zhuǎn)。第三，對于已經(jīng)流轉(zhuǎn)并改變用途或撂荒的農(nóng)用地，必須依照土地法明確規(guī)定的耕地保護制度采取行之有效的措施予以保護。

2、開發(fā)未利用土地。對于農(nóng)戶或村集體經(jīng)濟組織無力開發(fā)的荒山、荒地、荒丘、荒灘等未利用土地，由國家征收為國有后，向愿意開發(fā)并有經(jīng)濟實力的農(nóng)業(yè)投資者推出。未利用地開發(fā)應(yīng)著重以農(nóng)、林、草開發(fā)為主要對象，以保護和改

善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和水資源供給平衡為主要目標。

3、嚴格控制農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。第一，應(yīng)當將要流轉(zhuǎn)的農(nóng)村建設(shè)用地統(tǒng)一納入到城鎮(zhèn)國有土地有償使用范疇。經(jīng)過國家統(tǒng)一征收、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整治后推出流轉(zhuǎn)。第二，要控制農(nóng)村建設(shè)用地向高耗能、高污染的工商企業(yè)流轉(zhuǎn)，避免農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村土地被污染和破壞。鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地向涉及農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的二、三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)流轉(zhuǎn)。

4、農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)。第一，允許對于永遠放棄務(wù)農(nóng)和集體經(jīng)濟組織成員資格的農(nóng)民宅基地（房屋）向他人（包括城市居民）流轉(zhuǎn)，但應(yīng)將其宅基地的土地先征收為國有性質(zhì)，地上物等價格由雙方約定。第二，對于農(nóng)戶不愿放棄集體經(jīng)濟組織成員資格的，則宅基地仍保持集體土地性質(zhì)不變，有關(guān)流轉(zhuǎn)的權(quán)利義務(wù)由農(nóng)戶與承租戶協(xié)商一致后流轉(zhuǎn)。

（四）放開農(nóng)村土地市場，鼓勵城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村

1、放開農(nóng)村土地市場。吸引和鼓勵城（市）鎮(zhèn)富余人員和社會閑散、沉積資本到農(nóng)村購買農(nóng)村土地(國有)從事農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和在農(nóng)村長期定居生活。

2、農(nóng)村土地可以流通。通過有償使用方式取得的農(nóng)村土地，尤其是農(nóng)用地，只要嚴格依照合同約定使用，不改變用途，經(jīng)過一定（短期）年限開發(fā)利用后可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，實現(xiàn)城鄉(xiāng)國有土地一體化管理。

3、建立城鄉(xiāng)土地整理儲備機制。將城市土地收購整理儲備機制引向農(nóng)村，與農(nóng)村土地的收購、整理、儲備合二為一。建立相互補充、相互依賴、相互促進的、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)各類土地的供地用地機制。

4、擴大農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地類型和范圍。將上述農(nóng)村土地以外其它的廢棄礦山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有關(guān)企業(yè)復(fù)墾整治后的農(nóng)村土地逐步征收為國有，并進行統(tǒng)一規(guī)劃和整治后進入土地一級市場流轉(zhuǎn)。

5、發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)。通過農(nóng)村土地征收后的國有化方式吸引城市工商者到農(nóng)村購買農(nóng)村土地，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和農(nóng)村金融等農(nóng)村社會化的服務(wù)型企業(yè)。

6、網(wǎng)上公布流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地信息。通過統(tǒng)一的省、市、縣級農(nóng)網(wǎng)或公共交易網(wǎng)詳細公布擬流轉(zhuǎn)土地的所有信息，一是讓投資者根據(jù)需要選擇投資的農(nóng)村土地；二是政府可以擇優(yōu)選資招商，確定合適的農(nóng)村建設(shè)者和農(nóng)業(yè)投資者。

（五）規(guī)范管理，支持農(nóng)村土地流活流暢

1、征求農(nóng)民意見，完備法律程序。對于征收或流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的，必須履行公告征詢程序，征求流地農(nóng)民意見，并按法定程序通過村民代表大會全體表決同意。

2、規(guī)范合同內(nèi)容，明確權(quán)利義務(wù)。除了臨時出租、借用、委托、代耕、寄種等一些短期的流轉(zhuǎn)外，其它的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須采用統(tǒng)一格式合同文本，簽訂書面合同，明確雙方當事人有關(guān)流地和用地的權(quán)利和義務(wù)。

3、明晰土地權(quán)屬，消除流轉(zhuǎn)矛盾。對于各類農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)性質(zhì)，以及土地的界址、范圍和使用情況必須明晰。應(yīng)通過流轉(zhuǎn)前的申報、登記、調(diào)查、登記等相關(guān)工作，避免流轉(zhuǎn)過程及流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生不必要的矛盾和留下后遺癥。

第二篇：我國農(nóng)村土地制度問題及其對策措施(5月26日夏建芳)

我國農(nóng)村土地制度問題及其對策措施

作 者 ：夏 建 芳

[摘要] 農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的基礎(chǔ)性缺陷，農(nóng)村土地的自我經(jīng)營管理機制缺失和農(nóng)村土地使用權(quán)制度畸形，是當前和今后一個時期農(nóng)村土地所面臨的突出問題的根本原因和障礙所在。因此需要：逐步取消“農(nóng)村集體”所有土地，實現(xiàn)物權(quán)意義上的土地權(quán)益，鼓勵城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，改革農(nóng)村土地經(jīng)營管理體制，建立農(nóng)村土地收購整理儲備機制。

[關(guān)鍵詞] 先征后用 以征代流 以城帶鄉(xiāng) “兩委”改“兩制” 城市反哺農(nóng)村

“土地問題是中國的一個大問題。特別是農(nóng)村土地問題，關(guān)乎全局，又關(guān)乎幾億農(nóng)民的生計，舉足輕重。” 中國只有真正解決農(nóng)村的土地問題，才能解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民的生活水平，才能保障百姓安居樂業(yè)，實現(xiàn)國家的繁榮昌盛。筆者認為，解決中國農(nóng)村土地問題的關(guān)鍵是要進行農(nóng)村土地制度的改革創(chuàng)新。本文就是針對目前農(nóng)村土地所面臨的突出問題，對當今農(nóng)村土地制度所存在的所有權(quán)制度、使用權(quán)制度和經(jīng)營管理制度三個方面的問題，借鑒我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)制度改革所取得的成功經(jīng)驗，提出一些看法和意見。

①

一、當前我國農(nóng)村土地制度問題

去年，國土資源部領(lǐng)導(dǎo)在向國務(wù)院常務(wù)會議匯報工作時，對當前和今后一個時期土地管理所面臨的突出問題中指出了“耕地保護難度越來越大、建設(shè)用地供需矛盾更加突出、土地利益調(diào)整引發(fā)的社會矛盾和問題凸顯、土地違法違規(guī)呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢和用地粗放浪費現(xiàn)象依然存在”等五個方面的問題。② 因為這五個方面的問題都涉及或與農(nóng)村土地有關(guān)。所以筆者結(jié)合自己多年從事土地管理工作的實踐和對農(nóng)村土地問題關(guān)注，認為這些土地管理所面臨的突出問題與我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度的基礎(chǔ)性缺陷、農(nóng)村土地的自我經(jīng)營管理機制缺失和農(nóng)村土地使用權(quán)制度畸形有著一定的關(guān)聯(lián)影響。

（一）農(nóng)村土地所有權(quán)制度基礎(chǔ)性缺陷問題。

憲法和多個法律都規(guī)定了“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理······”。在這個土地所有權(quán)的法律制度 ① 鄒玉川：《制度創(chuàng)新之路》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第3頁。② 徐紹史：《關(guān)于進一步加強和改進土地管理工作情況的匯報材料》2011年7月20日。下，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”土地所有權(quán)主體根本模糊不清。它在實際中是一個看不見、摸不著的，抽象的、不確定的，沒有法律人格意義的群體。同時，它也不是法人或自然人。因此，作為農(nóng)村土地的所有者—農(nóng)民，根本無法實現(xiàn)單個農(nóng)民或者一個集體在實踐層面和物權(quán)意義上的主體權(quán)利能力。在這個土地所有權(quán)制度下，個體農(nóng)民處于非常弱勢無助的地位，其土地的權(quán)利義務(wù)關(guān)系無法得到正確保護。因此，農(nóng)民有地?zé)o權(quán)、有地?zé)o利現(xiàn)象普遍，農(nóng)民的土地權(quán)益會被土地利益集團們?nèi)我馇滞毯蛣儕Z。

（二）農(nóng)村土地的自我經(jīng)營管理機制缺失問題。

管理農(nóng)村土地目的應(yīng)該是追求土地利用的經(jīng)濟、社會和環(huán)境綜合效益最大化。我國多部法律都明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會對農(nóng)村土地進行經(jīng)營和管理的權(quán)利。依照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。由于我國農(nóng)村長期以來已經(jīng)形成了恃強凌弱的農(nóng)村族派勢力，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會的“二委”干部，實際上大都是村族派勢力代表，或者也是在族派勢力影響下行使職權(quán)。然而，目前我國的農(nóng)村村級基層管理組織所存在的問題是觸目驚心的。據(jù)最近有關(guān)部分統(tǒng)計，全國共立案查處農(nóng)村基層黨員干部違紀違法案件5.85萬件，給予黨政紀處分或組織處理5.79萬人；共受理涉農(nóng)信訪件19.33萬件，辦結(jié)17.33萬件。

況且，近年來通過查處的農(nóng)村紀檢監(jiān)察案件發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層干部的違紀違法人員身份較固定，主要集中在村支部書記、村主任、村財務(wù)管理人員這三類村干部身上。作為最直接經(jīng)營管理的基層組織處于這種現(xiàn)狀之下，農(nóng)村集體土地的自我經(jīng)營管理機制如何實現(xiàn)其應(yīng)有職責(zé)。

③

（三）農(nóng)村土地使用權(quán)制度畸形問題。

《土地法》規(guī)定的農(nóng)村土地使用權(quán)制度：一是農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)；二是農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。另外，《物權(quán)法》對于農(nóng)村中的農(nóng)用地、建設(shè)用地和宅基地這三類土地的 ③ 《黨建》雜志，人民網(wǎng)記者姜潔，2012年1月29日。使用權(quán)也作了不同規(guī)定：用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度；對于非農(nóng)建設(shè)用地未作出規(guī)定；對農(nóng)民宅基地適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。二部法律對農(nóng)村土地的使用權(quán)規(guī)定，卻不能實現(xiàn)《物權(quán)法》所規(guī)定的相應(yīng)土地用益物權(quán)，即：用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。因此，在這種土地使用權(quán)制度下，主要是限制了任何單位和個人可以通過有效途徑取得、占有和使用農(nóng)村土地的可能，以及占有和使用土地的單位或個人（農(nóng)民）不能享有應(yīng)有的土地權(quán)益。從而出現(xiàn)了土地使用制度的畸形怪相：想種地的人沒有地可種，不想種地的人卻擁有許多土地；一面是土地資源可貴緊缺，另一面是土地閑置撂荒普遍。

二、解決農(nóng)村土地制度問題對策措施

專家提出 “土地法律制度的根本目的，是對土地資源的保護和有效利用。土地法律制度的調(diào)整對象，是土地的歸屬關(guān)系、利用關(guān)系、流轉(zhuǎn)關(guān)系和管理關(guān)系?！雹?因此，要想解決當前中國農(nóng)村土地方面的有關(guān)土地歸屬、土地利用、耕地保護、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等方面的問題，必須對農(nóng)村土地制度進行改革。

特別說明 對于農(nóng)村土地制度改革問題，有關(guān)學(xué)者、專家都曾提出了多種意見，要求實行農(nóng)村土地國有化、私有化、多種所有權(quán)并存，或強調(diào)以土地利用為中心的土地權(quán)利制度的意見。各抒己見，各有見地。但是，“在土地問題上，中央政府非常重視保持原有法律政策的穩(wěn)定以及保護農(nóng)民的土地權(quán)益”。因此，作者也非常謹慎地對待這個農(nóng)村土地所有權(quán)制度改革的議題。在本文所提出的“要求取消農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度” 的思路及其相關(guān)對策措施中，一是把握在遵循現(xiàn)行的農(nóng)村土地法律政策的大政方針框架之內(nèi)，強調(diào)通過“先征后用”的途徑方式逐步地取消農(nóng)村集體所有土地的思路；二是非常注重以顧及和保護農(nóng)民土地權(quán)益為宗旨；三是也非常注重對土地資源的保護和有效利用。另外，對于本文所提出一些對策措施不再作具體論證。

⑤

（一）“先征后用”，逐步取消“農(nóng)村集體”所有土地。

1、實行農(nóng)村土地“先征后用”制度。就是將農(nóng)村中需要長期流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地、建設(shè)用地(包括宅基地)和未利用地都納入征收范圍，實施先由國家征收（征用）④ 王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》中國政法大學(xué)出版社1997年版，第3頁。⑤ 陳錫文，《新華網(wǎng)》，2012年02月02日 后，經(jīng)過一定的土地整治和權(quán)屬完善程序，實行有償使用方式向需要長期使用這些農(nóng)村土地的單位和個人推出。

2、逐步取消“農(nóng)村集體”所有的土地。在遵循現(xiàn)行國家土地制度的大政方針框架之內(nèi)，通過“先征后用” 的方式，國家將“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”所有的土地逐步征收為國家所有，以此方式逐步地減少“農(nóng)村集體”所有的土地，最終實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一的國有化管理體制。

3、“先征后用”的幾種農(nóng)村土地類型：

（1）凡是愿意長期流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地，都實行“先征后用”制度（注：主要是為了保障長期流地農(nóng)民的利益），先由國家征收，實行有償使用方式，由需要開發(fā)利用的單位或個人一次性交付征收農(nóng)民土地的補償安置費后，依照合同約定取得該農(nóng)用地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（2）對不宜采取農(nóng)村家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村未利用土地，先由國家征收，并進行整治后，實行有償租賃使用方式，依照合同約定由需要開發(fā)利用的單位或個人租賃或承包。

（3）、屬于“農(nóng)民集體”所有的廢棄地、災(zāi)毀地，也實行“先征后用”的方式。先由國家征收，并進行整治后，以有償出讓或租賃承包方式由需要開發(fā)利用的單位或個人長期租賃或承包。

（4）需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)村建設(shè)用地，由國家征收后，納入城市土地的管理機制進行管理。屬于違法用地的，由國家征收后，根據(jù)土地利用規(guī)劃用途進行整治、復(fù)墾后，實行有償出讓或租賃承包方式；屬于“農(nóng)村集體”經(jīng)濟組織使用的且暫不流轉(zhuǎn)的，繼續(xù)保持原土地所有性質(zhì)不變。

（5）需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)民房屋宅基地，屬于想永久離開農(nóng)村并放棄務(wù)農(nóng)和集體經(jīng)濟組織成員身份的農(nóng)戶，其房屋宅基地先征收為國有，房屋及其宅基地轉(zhuǎn)讓事務(wù)由農(nóng)戶與受讓人協(xié)商一致后轉(zhuǎn)讓；對于不放棄務(wù)農(nóng)和集體經(jīng)濟組織成員身份的農(nóng)戶，房屋宅基地繼續(xù)保持原土地所有性質(zhì)不變，其它事務(wù)由農(nóng)戶與承租戶協(xié)商一致辦理。

（二）“以征代流”，實現(xiàn)物權(quán)意義上的土地權(quán)益。

1、實行“以征代流”制度。農(nóng)民將自己不愿意耕種的承包土地通過被國家征收程序，一次性得到足夠的征地安置補償費，代替原來的土地承包流轉(zhuǎn)租金，以換取和兜底解決流地（失地）農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障。

2、實現(xiàn)農(nóng)村土地物權(quán)意義上的使用權(quán)權(quán)益。通過“先征后用”，以有償使用方式取得的農(nóng)村土地及地上物的單位或個體經(jīng)營者，只要嚴格依照土地合同約定方式使用，經(jīng)過一定（短期）年限的開發(fā)利用后，其土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，出租和抵押。

3、農(nóng)民要求以地養(yǎng)老，轉(zhuǎn)讓自己的承包地或者自留地（山）或宅基地（房屋）時，有關(guān)土地收益應(yīng)先繳納個人的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。對于完全失地農(nóng)民的土地收益尚不足繳納其養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險部分，由政府統(tǒng)籌補貼解決。

（三）“以城帶鄉(xiāng)”，鼓勵城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村。

1、建立城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流通機制。設(shè)立農(nóng)村土地一級市場，吸引和鼓勵城（市）鎮(zhèn)富余人員和社會閑散、沉積資本到農(nóng)村投資，從事農(nóng)業(yè)勞動、農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和在農(nóng)村定居生活。

2、建立農(nóng)村投資者權(quán)益保障機制。凡到農(nóng)村長期投資農(nóng)業(yè)開發(fā)的單位和個人，應(yīng)當統(tǒng)一由政府與其簽訂土地使用權(quán)合同，其土地權(quán)益應(yīng)受到有效的法律保障。

3、鼓勵發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)。通過“先征后用”方式吸引城市工商者到農(nóng)村購買農(nóng)村土地使用權(quán)，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和農(nóng)村金融等農(nóng)村社會化的服務(wù)型企業(yè)。

4、到農(nóng)村長期進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營的投資者和勞動者，應(yīng)當享受當?shù)卮迕竦恼未龊推渌畬τ谵r(nóng)業(yè)補貼的相關(guān)政策。

（四）“兩委”改“兩制”，改革農(nóng)村土地經(jīng)營管理體制。

1、改革農(nóng)村土地的現(xiàn)行經(jīng)營管理體制。逐步取消農(nóng)村土地經(jīng)營管理的村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會的“兩委”干部一言制，改為農(nóng)村土地的“股份制”和用地“合同制”的自我經(jīng)營模式。

2、創(chuàng)建農(nóng)村土地的自我經(jīng)營管理機制。對于通過各種形式取得農(nóng)村土地的單位或個體（承包經(jīng)營者），均實行農(nóng)用地合同制管理使用。依照土地使用合同約定的條件和要求，保護土地，自主經(jīng)營和開發(fā)利用農(nóng)村土地。

3、提高土地資源的有效利用和保護。穩(wěn)定現(xiàn)存的本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的土地承包關(guān)系和流轉(zhuǎn)關(guān)系不變。由政府指導(dǎo)和扶助農(nóng)民轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，一 是鼓勵農(nóng)民將承包土地向先進科技和先進生產(chǎn)手段的企業(yè)流轉(zhuǎn)；二是發(fā)展農(nóng)戶自己聯(lián)合與合作經(jīng)營；三是將承包土地換取養(yǎng)老保險，由國家征收后，選擇先進的企業(yè)或個人進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)開發(fā)。

4、實施合理的政府農(nóng)業(yè)補貼制度。對于政府實施的農(nóng)業(yè)、糧食、自然災(zāi)害救濟、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護等“三農(nóng)”補貼，應(yīng)當與農(nóng)村土地的合理利用和保護相結(jié)合，通過用地合同制度具體落實到每個土地使用者單位或個體。

（五）“城市反哺農(nóng)村”，建立農(nóng)村土地收購整理儲備服務(wù)機制。

1、將城市的土地收購、整理、儲備機制引向農(nóng)村，與農(nóng)村土地合二為一。實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的相互補充、相互依賴、相互促進的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地的用地供地機制。

2、鼓勵城市資本投資農(nóng)村土地的收購整理儲備機制，將農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地資產(chǎn)，解決農(nóng)村融資的瓶頸問題。

3、儲備機構(gòu)應(yīng)將農(nóng)村集體（農(nóng)民）自愿長期流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地全部納入收購整治儲備范圍，承擔(dān)和完成對農(nóng)村土地的征收和補償，規(guī)劃和立項，權(quán)屬確認和登記發(fā)證工作，并通過農(nóng)村土地一級市場向城鄉(xiāng)社會推出。

4、對于擬收購的每一塊農(nóng)村土地，應(yīng)當對其的土地權(quán)屬、位置、面積、現(xiàn)狀、占有等情況調(diào)查清楚，明晰產(chǎn)權(quán)，并通過征詢村民代表意見的流程后進行收購，并進行權(quán)屬登記發(fā)證。

作者單位： 杭州市國土資源局

2012年5月28日

第三篇：我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的思路與對策

濟寧市農(nóng)村干部學(xué)校

村 官 畢 業(yè) 論 文

論文題目：我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的思路與對策學(xué)生姓名：年 級：所在縣區(qū)：指導(dǎo)教師：

靳名星 農(nóng)村干部學(xué)校09級3班 曲 阜 市 牛洪華 職稱 高級講師

2011年5月10日

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的思路與對策

學(xué) 生：靳名星 專 業(yè)：經(jīng)濟管理 指導(dǎo)老師：牛洪華

摘要：我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是市場機制作用與政策推動的結(jié)果，目前正呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)形式多樣化、經(jīng)營主體多元化的特點。從國內(nèi)各地的實踐看，土地流轉(zhuǎn)通過市場機制推動了農(nóng)村土地資源的有效配置，規(guī)?；?jīng)營加快了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。同時，現(xiàn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及規(guī)?；?jīng)營實踐還闡釋了它在保護國家糧食安全、穩(wěn)定現(xiàn)行土地制度、持續(xù)增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村勞動力合理布局和推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)等方面的重要意義。關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；市場機制；規(guī)模經(jīng)營；糧食安全；農(nóng)民增收

前 言

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下將土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，即農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。對于我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始實施起，中央就一直高度重視。1984年中央1號文件首次提出允許農(nóng)戶經(jīng)集體同意可以轉(zhuǎn)包承包地給種田能手，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》把土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，鼓勵轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等土地流轉(zhuǎn)形式，支持農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，《決定》為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了政策指向?？梢钥闯?，中央針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的精神與政策是明確的、連續(xù)的，而且是隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展逐步完善的。

1、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀 自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始實施起，我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)就已出現(xiàn)。近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在市場機制與政府推動下發(fā)展很快，雖然土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不易統(tǒng)計，從山東濟寧地區(qū)以及全國其他地區(qū)的形勢來看，我這農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀可歸結(jié)為以下幾種情況：

1.1是流轉(zhuǎn)形式多樣化。

從目前看，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式是轉(zhuǎn)包和租賃。從發(fā)展趨勢看，土地入股，股份合作社等形式發(fā)展較快?！巴恋厝牍伞庇捎诩缺Ｕ狭宿r(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，又使農(nóng)民通過租金、薪金、股金等多種形式增加了收入，因而越來越被農(nóng)民所接受。

1.2是經(jīng)營主體多元化。

農(nóng)村土地經(jīng)營主體正發(fā)生著由農(nóng)戶單主體向城鄉(xiāng)單位、企業(yè)、業(yè)主等多種成分的轉(zhuǎn)變，越來越多的農(nóng)業(yè)科技人員和擁有資金，管理優(yōu)勢的現(xiàn)代企業(yè)參與到農(nóng)村土地經(jīng)營之中。由土地流轉(zhuǎn)而帶動的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資金轉(zhuǎn)移、技術(shù)轉(zhuǎn)移在相當大的程度上整合著城鄉(xiāng)資源，促進著城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

1.3是流轉(zhuǎn)動機現(xiàn)代化。

免征農(nóng)稅前，集體和農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)的主要動機是為了完成稅費征收上繳任務(wù)，避免土地撂荒?，F(xiàn)在流轉(zhuǎn)的主要動機演變?yōu)槿绾卧黾邮杖霐U大種植規(guī)模。特別是隨著國家對農(nóng)業(yè)投入力度的加大，新增流轉(zhuǎn)面積主要流向?qū)榇髴艉彤a(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，流轉(zhuǎn)形式以租賃為主，租金形式以收取現(xiàn)金或糧食折價為主。流轉(zhuǎn)的土地以經(jīng)營高效農(nóng)業(yè)項目為主，推動了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

從全國的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)況看，至少說明兩點：一是隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的多元化，土地對于農(nóng)戶的生產(chǎn)功能、經(jīng)濟功能、保障功能出現(xiàn)了分化，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)由潛在需求 變成了現(xiàn)實需求。當然，這種需求具有地區(qū)差異。二是在土地流轉(zhuǎn)的需求下，建立土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，維護農(nóng)村土地制度，已顯得非常必要。

農(nóng)村基本經(jīng)營制度是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層體制，是符合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。但是，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、組織化程度低、是符合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。但是，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、組織化程度低、比較效益差的問題已成為制約我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入的重要瓶頸?；谶@一認識，“十二五”規(guī)劃綱要提出要堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營。

2、我國農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的條件

目前，我國農(nóng)村推進土地適度規(guī)模經(jīng)營的條件已基本具備。一是農(nóng)村經(jīng)濟中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重增加，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入在農(nóng)民人均純收入中的比重超過七成。二是大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合機械化水平提高，2010年，全國農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平達到52%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進入機械作業(yè)為主的新時代。四是農(nóng)村合作醫(yī)療，養(yǎng)老保險等社會保障體系初步建立，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面覆蓋農(nóng)村地區(qū)，參保人數(shù)達8.35億，參保率達95%，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點穩(wěn)步推進，覆蓋農(nóng)業(yè)人口約1.8億。

近年來，土地適度規(guī)模經(jīng)營有了一定程度的發(fā)展。2009年，我國耕地流轉(zhuǎn)面積達到1.5億畝，占家庭承包耕地面積的12.4%。但是，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制尚不健全，土地適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展遲緩。因此，需要創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，在依法自愿有償和加強服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

3、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場作用機制

通過對現(xiàn)有資料的總結(jié)和實地的考察，我們發(fā)現(xiàn)，市場機制正在從以下幾個方面發(fā)揮著對土地流轉(zhuǎn)的調(diào)控作用：

3.1土地流轉(zhuǎn)通過土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心發(fā)現(xiàn)價格，推動了土地資源的有效配置。

合理的土地流轉(zhuǎn)價格會促進土地資源的有效配置，目前國內(nèi)成規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)都是在一個公開、公平、高效、競爭的土地交易市場體系上進行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息均在相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心統(tǒng)一公開，受土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心監(jiān)督，確保了土地流轉(zhuǎn)價格的真實性，土地流轉(zhuǎn)的供求集中于土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，市場流動性強。土地流轉(zhuǎn)價格反映了真實的市場供求。

3.2土地流轉(zhuǎn)以有形市場為平臺，降低了流轉(zhuǎn)中的交易成本

實踐中國內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成規(guī)模的縣市大都投資建立了土地交易大廳，交易大廳建立的土地交易信息系統(tǒng)用于收集和存儲土地流轉(zhuǎn)信息，包括土地面積、期限、價格、土地位置、農(nóng)戶信息等，交易大廳將這些信息進行匯總，并在當?shù)亟y(tǒng)一發(fā)布，依托土地交易大廳，當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)信息能夠及時、準確、全面的傳遞出去。土地交易大廳供有標準的、統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同文本，只要土地流轉(zhuǎn)申請者符合土地流轉(zhuǎn)要求，均可獲得免費的土地交易合同，這也降低了土地因簽訂合同而產(chǎn)生的成本?？梢钥闯?，通過土地交易大廳這個“有形市場”，不但降低了土地流轉(zhuǎn)中的交易成本，也提高了土地流轉(zhuǎn)的效率。

3.3土地流轉(zhuǎn)以制度規(guī)范為約束，減少和控制了流轉(zhuǎn)雙方的矛盾糾紛。

為提供土地流轉(zhuǎn)的可循依據(jù)和政策保障，許多地方政府專門出臺了“推進農(nóng)村土地 承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實施意見”或具有類似精神的文件。這些地方文件的出臺有利于規(guī)范農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的健康有序。“地方文件”一方面要求要設(shè)立與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律與政策咨詢機構(gòu)，使農(nóng)戶充分認識到土地流轉(zhuǎn)的合法性與政策支持，詳細了解土地流轉(zhuǎn)的法律程序，杜絕農(nóng)戶間的“私下流轉(zhuǎn)”和“不規(guī)范流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。另一方面，“地方文件”對土地流轉(zhuǎn)程序做了嚴格而詳盡的規(guī)定，要求土地供求雙方需向土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心提出申請并進行登記，流轉(zhuǎn)雙方在土地流轉(zhuǎn)市場經(jīng)平等協(xié)商達成一致意見后須簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并由經(jīng)管部門進行見鑒證。不僅如此，有些地方還成立了農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會，并建立了相應(yīng)的仲裁庭或土地承包糾紛調(diào)解小組，這些機構(gòu)共同形成了完整的土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)節(jié)處理機制，經(jīng)過制度規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)，對于減少和控制流轉(zhuǎn)雙方的矛盾和糾紛有很大作用，切實保護了流轉(zhuǎn)雙方的切身利益。

4、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的實際效果

從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始出現(xiàn)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象到今天，土地流轉(zhuǎn)已走過三十多年的歷程，在實踐中，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)出其存在的合理性，也回答了人們對他的質(zhì)疑和疑問。

4.1土地流轉(zhuǎn)能否保護國家糧食安全

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本目的在于通過改變目前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，獲得土地適度規(guī)模經(jīng)營，促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)增加農(nóng)民收入和維護國家糧食安全這兩大目標。要維護國家和糧食安全。就必須確保在土地流轉(zhuǎn)的過程中耕地的數(shù)量和質(zhì)量不下降，農(nóng)業(yè)土地的用途和性質(zhì)不變更，從而確保糧食的生產(chǎn)能力不被削弱，據(jù)人民日報報道，2010 年小麥、玉米、水稻全面增產(chǎn)，我國糧食總產(chǎn)量達到10928億斤，比上年增加312億斤，增長2.9%，實現(xiàn)半個世紀以來首次連續(xù)七年增產(chǎn)，糧食產(chǎn)量連續(xù)四年穩(wěn)定在1萬億斤以上；糧食播種面積達到16.48億畝，比上年擴大1329萬畝，實現(xiàn)半個世紀以來首次連續(xù)七年增加：畝產(chǎn)達到331.5公斤，比上年提高6.9公斤，再創(chuàng)歷史新高。實踐證明，土地流轉(zhuǎn)絕對能夠保證國家的糧食安全。

4.2土地流轉(zhuǎn)能否持續(xù)增加農(nóng)民收入

在土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的實際推行中，我們可以總結(jié)出農(nóng)民收入增加途徑主要體現(xiàn)在以下幾個方面：是土地流轉(zhuǎn)可以使農(nóng)地使用權(quán)向種田能手、規(guī)模經(jīng)營者、集約經(jīng)營者集中，彌補分散經(jīng)營的陷，實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，相對于土地的分散經(jīng)營，土地規(guī)模經(jīng)營，土地規(guī)范經(jīng)營有利于高新技術(shù)和大中型農(nóng)業(yè)機械的推廣和運用，有助于降低農(nóng)產(chǎn)品的單位成本，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益，土地規(guī)模經(jīng)營還可以避免家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)固定資產(chǎn)的重復(fù)投資。二是土地流轉(zhuǎn)重新配置了土地資源，催生了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)生，并進一步吸引他們投資經(jīng)營農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的出現(xiàn)提高了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平，增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，并推動了周邊農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營性性收入的提高，一些流出土地的農(nóng)戶被“返聘”到龍頭企業(yè)，專業(yè)合作社等務(wù)工，增加了勞務(wù)性收入。三是土地流轉(zhuǎn)可以通過轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，增加農(nóng)民在二、三產(chǎn)生的收入。

4.3土地流轉(zhuǎn)能否穩(wěn)定現(xiàn)行農(nóng)村土地制度

我國現(xiàn)行的土地制度是“農(nóng)村土地由村所有，也可由鄉(xiāng)村和級所有”，即農(nóng)村土地歸集體所有，但土地所有權(quán)不能由集體轉(zhuǎn)讓與買賣。由于農(nóng)村土地所有權(quán)的框定，農(nóng)村 土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就顯得十分重要。黨的十七屆三中全會和2009年中央1號文件對新時期的農(nóng)村土地政策作了規(guī)定：加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場；按照依法、自愿、有償原則。允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營：有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，從全國實踐看，現(xiàn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)遵循了黨的十七屆三中全會和2009年中央1號文件精神，沒有改變土地集體所有性質(zhì)，沒有改變土地用途，沒有損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，如租金、股份分紅等。土地流轉(zhuǎn)賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，從發(fā)展的角度穩(wěn)定了現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，遵循了中央切實維護農(nóng)民權(quán)益的要求。

4.4土地流轉(zhuǎn)能否促進農(nóng)村勞動力的合理布局

在原有的土地制度下，農(nóng)民的土地?zé)o法流轉(zhuǎn)，加之戶籍制度的嚴格限制，農(nóng)村剩余勞動力得不到有效轉(zhuǎn)移，這勢必導(dǎo)致農(nóng)村勞動力的確合理分布。然而，土地流轉(zhuǎn)則促進了農(nóng)村勞動力的合理布局。一方面土地流轉(zhuǎn)通過促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的生產(chǎn)，進而使得農(nóng)村勞動力除了從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動外，還從事農(nóng)業(yè)農(nóng)產(chǎn)品加工、營銷、配送、服務(wù)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條行業(yè)，使農(nóng)村勞動力的內(nèi)部分布趨于合理；另一方面，土地流轉(zhuǎn)還可以使農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)中，促進農(nóng)村勞動力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)外部斬合理布局。此外，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移還加速了我國的城鎮(zhèn)化水平，這些都有力的闡釋了土地流轉(zhuǎn)對促進農(nóng)村勞動力合理布局的積極作用。

4.5土地流轉(zhuǎn)能否推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，大力提高設(shè)施農(nóng)業(yè)水平均轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng) 業(yè)增長方式。土地的合理流轉(zhuǎn)和適度集中經(jīng)營正是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求。由于我國農(nóng)村實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以滿足和解決溫飽問題為目標，客觀上成為了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的束縛，這也是我國農(nóng)業(yè)必須邁出或要改革的一步，這一步既是思想的變革，又是體制的變革，實踐中，通過土地流轉(zhuǎn)，各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正在逐步改變。一家一戶分散經(jīng)營的狀況。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)模式正在加速顯現(xiàn)。在土地流轉(zhuǎn)的推動下，各地正逐步形成優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶，特色農(nóng)產(chǎn)品得到了強化，通過引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、培植農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，充分利用農(nóng)村剩余勞動力等途徑，各地的農(nóng)村土地資源變成了財富，客觀上壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟。

推進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是穩(wěn)定和完善家庭承包責(zé)任制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)競爭力的客觀要求；是加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收各農(nóng)村穩(wěn)定的必然選擇；是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。實踐上全國各地正因地制宜順應(yīng)農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)時需求，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地使用權(quán)健康、有序流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化了土地資源配置，提高了土地利用率、產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增強了農(nóng)業(yè)競爭力，推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)，但也應(yīng)當指出，土地流轉(zhuǎn)的模式、規(guī)模、速度、效果在全國各地差別較大，不同地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的經(jīng)濟環(huán)境與特點，因地制宜地探索具有地方特色的土地流轉(zhuǎn)制度。

參考文獻

[1]田靜婷，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究述評，經(jīng)濟縱橫2010.3 [2]方志權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行機制研究，科學(xué)發(fā)展觀。2010.4

第四篇：建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的思路與對策

【摘要】土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一項沒有完成的制度改革，沒有解決農(nóng)村土地所有權(quán)問題。加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作若處理得好的話，可以加速城鎮(zhèn)化，集中土地發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)植，提高居住環(huán)境、收入、教育、醫(yī)療、環(huán)保等水平。本文分析了我國當前土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，以及存在的問題，并提出了自己的思路和建議。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；問題；思路和建議

上世紀七十年代末開始農(nóng)村實行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一項沒有完成的制度改革，沒有解決農(nóng)村土地所有權(quán)問題。農(nóng)村土地?zé)o論是流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)的范圍、還是流轉(zhuǎn)中的價值體現(xiàn)和價格發(fā)現(xiàn)，都處于一種初級的水平，對土地的合理利用，對提高農(nóng)村居民的生活水平，貢獻較小。加之農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村的發(fā)展嚴重滯后，城鄉(xiāng)貧富差距不但沒有緩解，還有拉大的趨勢。世界銀行研究指出，人均gdp小于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足經(jīng)營土地為主，當人均gdp大于1000美元時，農(nóng)民土地的商業(yè)運作和市場價值才能開發(fā)體現(xiàn)出來。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，至2008年底，我國人均gdp以上3000美元，因此加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作已有了客觀的經(jīng)濟基礎(chǔ)，若處理得好的話，可以加速城鎮(zhèn)化，集中土地發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)植，提高居住環(huán)境、收入、教育、醫(yī)療、環(huán)保等水平。

一、現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況

（一）農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的特點

1.流轉(zhuǎn)進程趨于加快。為了進一步加快流轉(zhuǎn)進程，一些地區(qū)作了不少新探索。

2.流轉(zhuǎn)主體趨于多元。一些社會工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織等也參與了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并逐漸成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體。

3.流轉(zhuǎn)形式趨于多樣。隨著流轉(zhuǎn)主體的日趨多元化，流轉(zhuǎn)的形式也出現(xiàn)多樣化趨勢。由過去以轉(zhuǎn)讓和互換為主的流轉(zhuǎn)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N形式并存的狀態(tài)。

4.區(qū)域差異趨于擴大。由于不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)資源條件和經(jīng)濟社會水平各不相同，不同區(qū)域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和形式也各不相同，呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分布不平衡態(tài)勢。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

現(xiàn)在，我國大部分地區(qū)關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所采取的措施主要是依靠國土資源部2008年出臺的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》文件來執(zhí)行，《辦法》中的土地增減掛鉤是指：依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。也就是，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。

目前，各試點地區(qū)正在積極探索增減掛鉤的長效機制。主要辦法是農(nóng)村目前實行“雙置換”，要求農(nóng)民用承包地換城鎮(zhèn)戶口和社保，宅基地換樓房。

二、土地流轉(zhuǎn)中存在問題分析

（一）農(nóng)村土地集體所有權(quán)歸屬不清是影響當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度障礙

《憲法》第10條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，《土地管理法》第8條和《農(nóng)業(yè)法》第3條重申了這一點。但對“集體所有”的解釋，各種法規(guī)的界定不一，導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清。這種情況下，村支兩委和社干部在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中管理“越位”現(xiàn)象時有發(fā)生，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難以真正按效率優(yōu)先的原則優(yōu)化組合。有的部門為了增加鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟收入和干部福利，抑或作為地方政府的“形象工程”，隨意改變土地承包經(jīng)營關(guān)系，讓工商企業(yè)和經(jīng)營大戶進入農(nóng)業(yè)，以強制性手段和較長的租賃期限，承租大量耕地進行規(guī)模開發(fā)，忽視了農(nóng)民的主體地位，侵害了農(nóng)民的利益。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管落后

現(xiàn)在我國直接面對農(nóng)民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府基本沒有行之有效的土地流轉(zhuǎn)管理制度，沒有真正指導(dǎo)、服務(wù)土地流轉(zhuǎn)的中介組織，相關(guān)管理部門和人員因為身兼多職無法履行這方面的管理職能，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)處于一種無序、失控狀態(tài)。

（三）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，引發(fā)的土地糾紛持續(xù)不斷

一是流轉(zhuǎn)主體混亂。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)通常牽涉業(yè)主、農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社基層組織三方，業(yè)主通常是找到村社，村社將業(yè)主的流轉(zhuǎn)意愿轉(zhuǎn)告農(nóng)戶，然后由農(nóng)戶委托村社與業(yè)主簽訂流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶實質(zhì)上并未與業(yè)主直接發(fā)生關(guān)系，村社在合同中究竟是居間地位還是行政指導(dǎo)地位不明晰。二是流轉(zhuǎn)行為自由隨意，不規(guī)范。主要表現(xiàn)為自行流轉(zhuǎn)的多，報批準、報備案的少；口頭協(xié)議多，書面協(xié)議；協(xié)議內(nèi)容約定不規(guī)范、不明確的多，規(guī)范明確的少。三是土地流轉(zhuǎn)后隨意改變用途。一些租賃業(yè)主不按合同約定使用土地，隨意改變土地用途，甚至嚴重違背基本農(nóng)田保護“五不準”的規(guī)定，借地堆物、違章建房等投訴時常發(fā)生，更有甚者，還占用耕地堆放建材、磚瓦、垃圾等，給日后土地復(fù)耕、地上附著物的處理工作制造了諸多不便，很多農(nóng)戶對此不滿，引發(fā)糾紛。

（四）土地流轉(zhuǎn)過程中強制現(xiàn)象時有發(fā)生

土地流轉(zhuǎn)的實行應(yīng)該是建立在農(nóng)民自覺、自愿的基礎(chǔ)上。但是在現(xiàn)實的實施過程中，這項政策往往是在外力的推動下強制實行，很多農(nóng)地被強制流轉(zhuǎn)。從一些地方的新民居工程看，政府將置換出來的建設(shè)用地，全部歸政府支配，宅基地的原主人并未分享到土地升值后的收益。這種強制驅(qū)動的土地流轉(zhuǎn)是建立在損害農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上的，有人甚至稱其為“新征地運動”，而在沒有完善的社會保障和健全的就業(yè)制度的保證下，這種強制流轉(zhuǎn)將會產(chǎn)生一群沒有土地、沒有工作、沒有保障的“三無人員”。集中住進樓房后，農(nóng)民生活就會陷入商品化的世界，比如煤氣、暖氣、水、治安等收費以及因無法喂養(yǎng)家畜等而必須購買食物，這會大幅提高農(nóng)民日常生活成本并得以固化，顯然與農(nóng)民不穩(wěn)定的收入存在沖突，增大了生存壓力。此外，大部分農(nóng)民仍在務(wù)農(nóng)，高層樓房導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)具無處安置并且與農(nóng)地距離遙遠，增加了農(nóng)民務(wù)農(nóng)成本與麻煩；在收入不穩(wěn)定的巨大生活壓力下，可能會造成諸多社會問題，從一些調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在農(nóng)村引發(fā)沖突的問題主要就是土地流轉(zhuǎn)問題，約占總體數(shù)量的60%以上。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)思路與政策建議

（一）土地流轉(zhuǎn)的思路

經(jīng)過深入調(diào)查和慎重思考，課題組認為長期來看進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思路應(yīng)該是：建設(shè)用地增減掛鉤和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)村專業(yè)化合作社建設(shè)為主的經(jīng)營模式同步發(fā)展，必然會促使新農(nóng)村建設(shè)走向可持續(xù)發(fā)展，二者為辯證統(tǒng)一的關(guān)系。

1.穩(wěn)步推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化改造。城鎮(zhèn)化作用：（1）使農(nóng)民集中居住，便于組織化；（2）可以改善居住環(huán)境，做到居住環(huán)境優(yōu)美；（3）可以置換出相當數(shù)量的建設(shè)用地，便于發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，滿足農(nóng)民的就業(yè)要求；（4）可以使復(fù)墾的土地連方成片，便于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；（5）可以從土地出讓中獲取增值收益，為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供資金支持。

但是，發(fā)展城鎮(zhèn)化并不僅僅是讓農(nóng)民上樓，更重要的是要讓農(nóng)民享受到發(fā)展的成果，換言之，政府不僅要“授之以魚”，也要“授之以漁”。而發(fā)展農(nóng)村專業(yè)化合作社恰恰可以滿足這一要求。這也就是中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見中強調(diào)扶持農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)發(fā)展的原因所在。

2.發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)化合作社。發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟組織是普遍通行于世界各國尤其是發(fā)達國家的做法。

農(nóng)民專業(yè)化合作社具有以下作用：（1）可以大范圍地解決農(nóng)民的就業(yè)問題，其他形式的土地流轉(zhuǎn)都要很多缺陷。如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租等，并不能解決在家務(wù)農(nóng)人員的就業(yè)問題，也不能保證農(nóng)民的持續(xù)增收。一些企業(yè)利用村莊整治與新農(nóng)村建設(shè)的商機，與村集體聯(lián)合開發(fā)農(nóng)村土地，農(nóng)民得到了一定的土地增值收益，但農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)民的命運全靠企業(yè)經(jīng)營，因而注定要經(jīng)受更多、更大的風(fēng)險考驗。（2）農(nóng)民專業(yè)合作社的建立，可以提高農(nóng)民的組織化程度和民主管理水平，是全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村小康社會的推動力量。（3）農(nóng)民專業(yè)合作社的建立提高了農(nóng)民科技文化素質(zhì)，是社會主義新農(nóng)村精神文明建設(shè)的原動力，是構(gòu)建社會主義新農(nóng)村的重要基礎(chǔ)。（4）可以持續(xù)提高農(nóng)田水利建設(shè)和小城鎮(zhèn)的公共設(shè)施建設(shè)，讓農(nóng)民享受到更多的福利。（5）可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量和應(yīng)對市場的話語權(quán)。（6）可以保障食品的安全和質(zhì)量。

（二）政策建議

1.引導(dǎo)農(nóng)民建立規(guī)范的合作經(jīng)濟組織，促使農(nóng)業(yè)向規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化和科技化方向發(fā)展。政府應(yīng)進一步加強在金融、政策、法律和環(huán)境等方面的支持力度。使合作社能夠逐步健康的運營起來。完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系。加快農(nóng)業(yè)技術(shù)的攻關(guān)和成熟技術(shù)的推廣，從生產(chǎn)到銷售的環(huán)節(jié)，幫助轉(zhuǎn)入合作社的農(nóng)民經(jīng)營帶來的困難，為農(nóng)村土地市場發(fā)育提供良好的外在環(huán)境。

2.積極引導(dǎo)，循序漸進。應(yīng)該認識到，新農(nóng)村建設(shè)是一個長期而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一撮而就。政府既要克服利用土地所有權(quán)屬強制農(nóng)民進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，從中獲取超額利潤的“越位”行為，又要克服對違規(guī)流轉(zhuǎn)放任自流，缺乏服務(wù)規(guī)范機制的“缺位”行為。要堅決從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場上退出來，變強制為引導(dǎo)，變干預(yù)為服務(wù)，抓好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控。一是制定土地利用總體規(guī)劃，控制好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總量、結(jié)構(gòu)和動態(tài)平衡，引導(dǎo)農(nóng)地流向優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)項目。二是建立流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、登記、公證等服務(wù)。三是監(jiān)督農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)合同是否規(guī)范合法。四是強化耕地保護，依法查處巧立名目改變農(nóng)地用途或違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)的坑農(nóng)行為。加強基本農(nóng)田建設(shè)，確保耕地占補平衡。五是制定優(yōu)惠政策，積極扶持吸引專業(yè)化合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對流轉(zhuǎn)農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營開發(fā)。

3.堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。應(yīng)當堅持以下幾點：一是依法流轉(zhuǎn)、規(guī)范有序。土地流轉(zhuǎn)必須不折不扣地執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和中央政策。村組的決議和村規(guī)民約，只能在法律法規(guī)和中央政策許可的范圍內(nèi)制訂，與其相抵觸的，應(yīng)予以糾正。二是自愿選擇、互利有償。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，決不允許用行政手段強行流轉(zhuǎn)，也不得指定流轉(zhuǎn)對象、數(shù)量、期限、租金等。集中成片流轉(zhuǎn)的，須征得涉及農(nóng)戶的一致同意，或通過農(nóng)戶認可的換地等辦法解決。由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織引導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當公開透明，不準搞“暗箱”操作。三是注重條件、因地制宜。土地流轉(zhuǎn)需要一定客觀條件，不能刮風(fēng)，不能下指標，不能不顧經(jīng)濟發(fā)展水平采取搞運動的方式強制推行。四是市場導(dǎo)向、優(yōu)化配置。要充分利用市場競爭機制，注重效益優(yōu)先，強化市場配置資源的宏觀引導(dǎo)作用。鼓勵土地經(jīng)營從低效益向高效益轉(zhuǎn)變，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。五是思想教育、更新觀念。農(nóng)民長期生活在農(nóng)村，祖祖輩輩都依靠土地為生，因而從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的思路不開闊，怕?lián)L(fēng)險。為此必須保持足夠的耐心，循循善誘。典型示范最有說服力，讓農(nóng)民看的見，摸得著，可信度強。

4.推行集中流轉(zhuǎn)，促進土地資源的優(yōu)化配置。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要目標就是擴大經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率和經(jīng)營效益，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。因此，任何方式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)都必須立足于土地資源優(yōu)化配置。逐步改變以往一些地方無序零星流轉(zhuǎn)、分散開發(fā)的狀況。通過積極引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，實行農(nóng)地的集中流轉(zhuǎn)和連片開發(fā)。5.建立土地整理后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)外部環(huán)境。

（1）科學(xué)測算土地整理后農(nóng)村土地地流轉(zhuǎn)價格。要加強土地價格的評估工作，在充分考慮地價構(gòu)成因素的基礎(chǔ)上，對農(nóng)用地進行分等定級、科學(xué)評估，確定土地的基準價格。以基準價格作為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價格的參照依據(jù)來確定具體地塊的標定地價。（2）優(yōu)化土地市場發(fā)育的外在條件大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，使一部分人真正放棄土地，而不是拋荒、低效益耕種，從而促進土地流轉(zhuǎn)。當前要切實加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度創(chuàng)新和經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，提高企業(yè)的整體素質(zhì)，積極主動地以國內(nèi)外市場需求為導(dǎo)向加快產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整。同時，要加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和新型小城鎮(zhèn)的發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)剩余勞動力的更大規(guī)模轉(zhuǎn)移。

6.發(fā)展土地整理后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織。要積極探索建立與行政脫鉤的、市場化的社會中介組織。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織要通過搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供求與價格信息發(fā)布、收集和發(fā)布農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場價格，按照市場供求關(guān)系合理確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格標準。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)儲備庫、進行項目推介、規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序、指導(dǎo)辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)、協(xié)調(diào)各方關(guān)系，做好流轉(zhuǎn)后的跟蹤服務(wù)等，促進土地的有序流轉(zhuǎn)。在充分保護與代表農(nóng)戶利益的前提下，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場供求雙方的有機銜接，從而為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)目標的實現(xiàn)提供所需要的各種服務(wù)。

參考文獻：

[1]盛寶柱,汪源浩,吳運傳.安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況及探索[j].中國農(nóng)學(xué)通報,2005,21(6):

485-485.[2]黃烈佳,張安錄.農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)驅(qū)動力與農(nóng)地保護研究[j].中國農(nóng)學(xué)通報,2006,22(1):

387-387.[3]王玲燕,邱道持,錢昱如,陳斌.重慶市忠縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化程度評價[j].中國農(nóng)學(xué)通報,2009,25(17):326-330.[4]劉楊,黃賢金,方鵬.區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)地市場響應(yīng)研究[j].中國農(nóng)學(xué)通報,2006,22(11):490-490.[5]陳榮蓉,楊朝現(xiàn),宋光煜.重慶市榮昌縣農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)研究[j].中國農(nóng)學(xué)通報,2005,21(5):

444-444.[6]陳軍,田永中,王林松,趙克會.基于耕地保護的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)有效模式研究[j].中國農(nóng)學(xué)通報,2009,25(06):295-298.[7]吳豪,苗玉紅,江輝,徐丹,焦衛(wèi)平.健全土地適度規(guī)模經(jīng)營下的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場[j].中國農(nóng)學(xué)通報,2008,24(12):547-550.[8]李文政.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府職能優(yōu)化的策略審視[j].中國農(nóng)學(xué)通報,2009,25(15).作者簡介：陳超（1969—），男，河南商丘人，研究生，商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)貿(mào)系講師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟。

第五篇：淺談農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題與對策

淺談農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題與對策

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 制約因素 制度 農(nóng)民權(quán)益

論文摘要：對國內(nèi)較新的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的研究進行綜述。主要側(cè)重于土地流轉(zhuǎn)制約因素方面的研究成果，以期能為進一步全面開展土地流轉(zhuǎn)制約因素方面的研究提供方向。

新成立以來，我國的土地制度一直在不斷地和完善。從最初土地改革廢除封建土地所有制，建立農(nóng)民土地私有制，把土地按農(nóng)村人口平均分配，到農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化，逐漸整合土地和生產(chǎn)資源，再到包產(chǎn)到戶，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，實際上是一個不斷探索、不斷適應(yīng)社會生產(chǎn)力發(fā)展的過程。隨著市場的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營也逐漸呈現(xiàn)一些弊端，一種更新的生產(chǎn)關(guān)系也應(yīng)運而生。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，全稱為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)民將其土地承包經(jīng)營權(quán)按照“依法、自愿、有償”的原則轉(zhuǎn)給其他個人或組織用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的行為。也就是說，在土地承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶把自己承包村集體的部分或全部土地，以一定的條件流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營。

當今中國社會正在加速轉(zhuǎn)型，以解放農(nóng)民、解放土地為核心的農(nóng)村經(jīng)濟改革繼續(xù)深化，包括讓數(shù)以億計的農(nóng)民變?yōu)槌擎?zhèn)人口、將農(nóng)民所有的土地經(jīng)營權(quán)變成可自由流通的產(chǎn)業(yè)等。此時，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，主要是農(nóng)村集體所有土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，從理論到實踐都成為迫在眉睫亟待解決的問題”。只有全面分析并研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素，才能從根源上找到推進土地流轉(zhuǎn)順利進行的方法與策略，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)制約因素方面的研究是非常廣泛的。1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的普遍制約因素

1．1法律和各種制度與機制的不健全

現(xiàn)階段阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素，國內(nèi)的很多研究者有一些共識，首先是法律和各種制度的不健全，導(dǎo)致有些行為不能得到法律的約束和保護。文新(2009)在“我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策”中提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在立法層面政策不完善。從法律規(guī)定來看，《中華人民共和國憲法》(2004年修正案)第十條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。從該規(guī)定看，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是集體所有。這里的“集體”一般是指“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”。

結(jié)合《土地管理法》第十條的規(guī)定，“集體”一共有3種：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織?？梢哉f，這種集體主體的虛擬和多樣性，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清，導(dǎo)致?lián)p害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的事件時有發(fā)生。王仲修(2009)同樣認為法律范疇不健全，尤其是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同普遍存在不合法、不規(guī)范的現(xiàn)象，以及土地流轉(zhuǎn)中的違法、違規(guī)問題都是當今農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的重要問題，阻礙著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進行。同時，還提出除了土地流轉(zhuǎn)本身法律保障不足以外，社會保障制度的滯后也是阻礙因素之一。我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)存在后顧之憂?，F(xiàn)階段在我國農(nóng)村，土地還發(fā)揮著農(nóng)村社會保障的重要作用。李毅、趙興羅(2009)從經(jīng)濟學(xué)的角度研究土地流轉(zhuǎn)困難，同樣提出制度不健全阻礙土地流轉(zhuǎn)。社會保障制度包括失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等，而在農(nóng)村社會保障不盡完善的情況下，土地充當著社會保障的角色，發(fā)揮著社會保障的效用，當農(nóng)

民兼業(yè)從事非農(nóng)生產(chǎn)時，盡管失去非農(nóng)就業(yè)機會，農(nóng)民仍可返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以獲得農(nóng)業(yè)收入，這時，農(nóng)村的土地成為他們最后的也是最基本的保障。劉曉霞、周軍(2009)也認為在土地流轉(zhuǎn)過程中由于缺乏規(guī)范和有序的管理，出現(xiàn)了損害農(nóng)民利益等各種問題。目前，規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機制還沒有建立，在完備流轉(zhuǎn)手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序方面存在不少問題，相應(yīng)的法律法規(guī)也沒有具體的規(guī)定，致使不少農(nóng)戶私下進行自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，一旦出現(xiàn)糾紛很難進行調(diào)節(jié)。

1．2農(nóng)民權(quán)益得不到保障

農(nóng)民權(quán)益得不到保障，農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。農(nóng)民的權(quán)益涉及是多方面的，諸如經(jīng)濟權(quán)益和再就業(yè)權(quán)益，這些權(quán)益得不到保障，不僅阻礙土地流轉(zhuǎn)，也危害社會穩(wěn)定。肖富義(2009)認為土地流轉(zhuǎn)存在一定的盲目性，一些地方借土地流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民權(quán)益。涉及農(nóng)民“失地”、農(nóng)民“身份”和農(nóng)民“失業(yè)”問題，以及農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后，其就業(yè)、生計、醫(yī)療、和養(yǎng)老保險等一系列問題如何保障，尤其是當前受危機影響，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，使得這些問題更加突出，處置不當，不僅影響已開展或正在進行的土地流轉(zhuǎn)，甚至可能危及社會安定。陳亞東、劉新榮(2009)認為農(nóng)民利益得不到有效保障是現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題之一。主要表現(xiàn)在一是少數(shù)地方把土地流轉(zhuǎn)作為增加村組集體收入的手段和突出地方政績的形象工程，用行政手段干預(yù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民的利益。二是農(nóng)民應(yīng)得的流轉(zhuǎn)收益存在較大風(fēng)險。徐鳳真(2007)認為農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中得到的利益不夠補償因流轉(zhuǎn)而損失的費用，所以農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)造成流轉(zhuǎn)困難。一般來講，高風(fēng)險總是伴隨著高收益，但我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益和勞動生產(chǎn)率卻顯著低于其他產(chǎn)業(yè)。土地流轉(zhuǎn)所引起的收入流增加很小，甚至不能補償交易和執(zhí)行交易的費用。土地價值太低，農(nóng)民靠種地不可能發(fā)家致富，所以無人愿意種地。但除了種地，農(nóng)民其他選擇很少，很多農(nóng)民“不愿種地，又不得不種地”的無奈，也間接限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)頻率和規(guī)模。另外，有些學(xué)者對于制約因素研究比較細化，宋山梅等(2009)提出農(nóng)民對于協(xié)議規(guī)范化以及協(xié)議內(nèi)容不了解，導(dǎo)致利益受損。農(nóng)戶進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)時，一般都沒有書面合同，大多為口頭協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容的不完整是導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生糾紛的根源，將會給土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定有序流轉(zhuǎn)帶來嚴重的隱患，而農(nóng)戶對協(xié)議內(nèi)容的不了解會加劇糾紛的產(chǎn)生。汪恭禮、汪立祥(2009)則認為由于土地流轉(zhuǎn)還沒有形成完善的市場體系，缺乏一個連接流轉(zhuǎn)雙方的中介機構(gòu)，致使土地供求雙方的信息受阻，延緩了土地流轉(zhuǎn)進程。

出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛時，也缺乏有效的仲裁機構(gòu)進行調(diào)解、仲裁。劉韶華(2009)與汪恭禮、汪立祥(2009)同樣提到了流轉(zhuǎn)中介的問題，劉韶華(2009)認為土地流轉(zhuǎn)信息不暢通，服務(wù)機構(gòu)缺乏。在土地流轉(zhuǎn)市場體系不完備的前提下，信息供求機制、反饋機制等未建立，土地交易信息閉塞，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)不健全，加上社會團體、個人、中介機構(gòu)很少參與土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)信息不暢通，造成了“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出，要包的包不到”的矛盾局面。陳亞東、劉新榮(2009)針對土地流轉(zhuǎn)資金缺乏提出自己的觀點。他們認為大面積承包土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)需要大量的資金投入用于道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和租金支付。目前，從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的業(yè)主真正有實力的并不多，加之現(xiàn)行政策限制用流轉(zhuǎn)的農(nóng)地、臨時建筑及在耕地上新建的廠房作為抵押物向銀行融資，致使無法到銀行貸款，項目開發(fā)受到極大限制。另外，也有研究人員把諸如流轉(zhuǎn)市場渠道不暢、耕地流轉(zhuǎn)難度較大等作為土地流轉(zhuǎn)亟待解決的制約因素。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的地域制約因素差異研究

國內(nèi)許多學(xué)者針對地方不同農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)水平下的土地流轉(zhuǎn)，提出了許多具有借鑒意義的制約因素。

張富杰(2009)和趙建成(2009)在分別研究貴州省和河北省縣級土地流轉(zhuǎn)中都提到了農(nóng)民流轉(zhuǎn)意識淡薄的問題。張富杰(2009)在實際土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶對土地依法流轉(zhuǎn)的意識淡薄，隨意性和不穩(wěn)定性較大，對土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)法規(guī)缺乏必要的了解。趙建成(2009)提出由于地域限制，農(nóng)民思想保守，社會保障滯后，信息閉塞，欠發(fā)達，絕大多數(shù)農(nóng)民仍主要依靠土地作為生活來源，因此一定程度上限制了土地流轉(zhuǎn)。

有些學(xué)者認為流轉(zhuǎn)后收益偏低也是造成土地流轉(zhuǎn)困難的原因，孫運鋒(2009)在研究河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)個案中指出目前無論是村集體組織還是自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶流土地后，盡管收入水平有所提高，但農(nóng)戶總收入中來自流轉(zhuǎn)土地租金所占的比例偏低。周意珍(2009)研究汀西省上饒市土地流轉(zhuǎn)個案巾同樣提到了流轉(zhuǎn)價格偏低，流轉(zhuǎn)不對農(nóng)民產(chǎn)生較大的吸引力。研究指出廉價性租用，缺乏合理的定價機制，與其他省水平相比價格偏低，且明低于正常的土地年化收益，有些地方還出現(xiàn)較高比例的無償流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)價格偏低然無法對農(nóng)民產(chǎn)生吸引力。也有許多學(xué)者認為土地流轉(zhuǎn)后，勞動力轉(zhuǎn)移安置問題困難。李紅艷、孔令華(2007)在研究吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題巾就提出勞動力轉(zhuǎn)移條件滯后，制約了土地流轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)在：勞動力素質(zhì)低，就業(yè)空間??；農(nóng)民工再就業(yè)環(huán)境不理想；外出從業(yè)組織化程度較低。黃玲(2007)在研究三峽庫區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)巾也同樣提出了無地農(nóng)民的再就業(yè)問題。由于庫區(qū)規(guī)模小，吸納勞動力有限，加上青壯勞動力大多已經(jīng)進入二、三產(chǎn)業(yè)，能流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶多是“386199部隊”(婦女、兒童和老人)，再就業(yè)難度非常大。討論

造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難的制約因素是多種多樣的，既存在普遍的共性制約閃素，也存在特殊的制約因素，只有結(jié)合各個地區(qū)實際情況全面分析土地流轉(zhuǎn)的阻礙素，才能更好地推動土地順利流轉(zhuǎn)。所以，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該循序漸進，不能盲目冒進。在尚未給農(nóng)民提供安全保障、尤其是在當前金融危機的環(huán)境下，加快土地的流轉(zhuǎn)，使土地集巾成一定規(guī)模的農(nóng)場，雖然可以在一定程度上帶來勞動生產(chǎn)率的提高，但由此節(jié)約小來的人口卻找不到生產(chǎn)性的出路，由此帶來的后果是高風(fēng)險性的。

近年來，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，山西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈逐年擴大趨勢，而流轉(zhuǎn)模式主要有下列幾種：轉(zhuǎn)包，出租，互換，委托流轉(zhuǎn)，人股。截至目前，全省土地流轉(zhuǎn)面積約10hm2，占承包耕地面積的3％，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶達38萬戶，占承包農(nóng)戶數(shù)的7％，有力促進了山西省規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)化。在以后的實踐巾，如何讓農(nóng)村土地實行有序流轉(zhuǎn)，是穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，是土地規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的有效手段。只有正確引導(dǎo)農(nóng)戶開展土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，才能進一步搞活農(nóng)村經(jīng)濟，才能加快農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展，農(nóng)民也才能從中嘗到越來越多的甜頭，獲得越來越多的收益。