第一篇：對改革當(dāng)前行政單位經(jīng)費“一支筆”審批的思考 (調(diào)研報告)

從“一支筆審批”到“多支筆會審”

------對改革當(dāng)前行政單位經(jīng)費“一支筆”審批的思考

當(dāng)前，我國行政單位財務(wù)開支一般是實行單位負(fù)責(zé)人“一支筆審批”的辦法，即：由單位負(fù)責(zé)人(或分管財務(wù)的負(fù)責(zé)人或者局長辦公會)對有關(guān)的單據(jù)進行審核簽字，再由財務(wù)人員據(jù)以報銷，我們征稽系統(tǒng)也是如此。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種財務(wù)開支的審批辦法，對于改變以前財務(wù)管理政出多門的狀況，強化單位負(fù)責(zé)人對財務(wù)開支的責(zé)任，曾起到過積極的作用。但是也應(yīng)該看到，隨著形勢的不斷發(fā)展，這種高度集權(quán)式的審批機制，已經(jīng)不符合《會計法》中提出的有關(guān)加強會計監(jiān)督的要求，不利于會計人員監(jiān)督作用的發(fā)揮，不利于“兩權(quán)”的監(jiān)督，不利于財務(wù)公開的順利實施，不利于群眾參與監(jiān)督，財務(wù)管理形成了新的漏洞。如不及時加以改革，勢必會進一步影響到廉政建設(shè)和黨群關(guān)系，影響到《會計法》的順利貫徹實施。

現(xiàn)代的財務(wù)管理制度不再青睞集權(quán)式的審批機制，而是要求建立和完善內(nèi)部制約機制，實行多級審核和全方位的監(jiān)督。按照中央的有關(guān)要求及財務(wù)公開和“兩權(quán)”監(jiān)督的原則，改革當(dāng)前“一支筆審批”制度，成立由單位負(fù)責(zé)人、會計人員、職工代表三方組成的“財務(wù)開支審核小組”，由以前的“一支筆審批制”改為“多支筆會審制”。所謂“多筆會審”，即要求單位的每一筆開支(1000元以上)，事先要預(yù)算填申報單，經(jīng)局長辦公會同意后方可開支；報銷時，首先由會計人員審核開支單據(jù)的合法性及規(guī)范性；再由職工代表對資金流向的合理性、真實性進行審核簽字；再由單位負(fù)責(zé)人審批簽字；最后由會計核對入帳，經(jīng)費開支由“暗箱操作”變成了“陽光作業(yè)”，這樣既給群眾一個明白，也還領(lǐng)導(dǎo)一個清白。會計人員審核是發(fā)揮會計監(jiān)督職能，職工代表會審是財務(wù)公開的需要，單位負(fù)責(zé)人審批則體現(xiàn)其對單位經(jīng)濟活動決策的權(quán)威性和責(zé)任，以上三方簽字作為開支單據(jù)報銷入賬的必備條件，三者缺一不可。

這種“多筆會簽”式的財務(wù)開支審批機制，通過多設(shè)關(guān)口、關(guān)口前移、層層把關(guān)、共同負(fù)責(zé)，達到民主理財、監(jiān)督理財、科學(xué)理財，從本局的運行情況看，半年來拒絕白條89張，金額達14256元，拒絕非正式票據(jù)入帳24筆，金額為2.74萬元，其主要有以下優(yōu)點：

一、有利于健全和完善單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度，保障《會計法》的順利貫徹實施?！稌嫹ā返诙邨l規(guī)定：各單位應(yīng)建立，健全單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度。其中，重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約的程序應(yīng)當(dāng)明確。局提出的加強“兩權(quán)”監(jiān)督中對行政管理權(quán)的監(jiān)督中也提到了嚴(yán)格資金審批制度?！岸喙P會簽”式的財務(wù)審批機制，作為完善單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度的一項重要內(nèi)容，其優(yōu)點就在于在經(jīng)辦、審核、監(jiān)督、批準(zhǔn)各個環(huán)節(jié)引進了“牽制機制”，做到了財務(wù)的決策和執(zhí)行的相互分離和相互監(jiān)督，由從以前的決策，監(jiān)督的一體化改為多方位、多層次的監(jiān)督。

二、有利于會計人員監(jiān)督職能作用的充分發(fā)揮，堵塞財務(wù)管理漏洞?！稌嫹ā返谑臈l規(guī)定：會計機構(gòu)、會計人員必須按照國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定對原始憑證進行審核，對不真實、不合法的原始憑證有權(quán)不予接受，并向單位負(fù)責(zé)人報告；對記載不準(zhǔn)確、不完整的原始憑證予以退回，并要求按照國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定更正、補充 但在“一支筆審批”的機制下，往往是先審批后審核，會計人員處于被動接受的地位，其監(jiān)督作用得不到充分的發(fā)揮。實行“多筆會簽”的審批制度，把關(guān)口前移，先由會計人員對原始憑證的合法性和規(guī)范性進行審核，也就把好了財務(wù)管理的“第一道關(guān)口”，可以充分發(fā)揮會計人員的監(jiān)督作用，防止違規(guī)票據(jù)入賬，堵塞財務(wù)開支的漏洞，從而有利于調(diào)動會計人員依法理財?shù)姆e極性，提高資金使用效益，提高會計信息的質(zhì)量。

三、有利于推行財務(wù)公開，加強財務(wù)管理的群眾監(jiān)督。對于財務(wù)公開，黨中央予以了高度的重視。但在“一支筆審批”的機制下，單位的財務(wù)公開往往成為墻報上專欄里的大數(shù)字,財務(wù)開支透明度不高，群眾監(jiān)督的力度不夠，黨群之間缺乏必要的溝通，往往會產(chǎn)生很多的誤解和矛盾。實行“多筆會簽”的審批制度，群眾直接參與到單位的經(jīng)濟活動中去，不僅可以增強單位依法理財、民主理財?shù)挠^念，防止財務(wù)開支的“暗箱操作”，進一步堵塞漏洞，還可以在干群之間架起溝通的橋梁．增強群眾的參與意識和主人翁意識，進一步增強凝聚力和向心力。

四、有利于加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，改善黨群、干群關(guān)系。失去監(jiān)督的權(quán)利是滋生腐敗的溫床。在當(dāng)前的行政事業(yè)單位中，互相攀比，互相吃請、鋪張浪費之風(fēng)比較盛行。如何加強黨風(fēng)廉改建設(shè)一直是群眾關(guān)心的熱點問題、實行“多筆會簽”的理財機制，單位負(fù)責(zé)人對經(jīng)濟活動和資金流向的決策權(quán)不變，但對其執(zhí)行的結(jié)果則是強化了會計人員的監(jiān)督作用，增加了群眾監(jiān)督的層次。單位財務(wù)開支不再是“一把手”“一人說了算”，從而能夠從源頭上遏制不正之風(fēng)，進一步改善黨群、干群關(guān)系起到積極的作用。

五、有利于嚴(yán)格預(yù)算管理，節(jié)約經(jīng)費支出。在經(jīng)費管理上，行政單位普遍推行了預(yù)算管理，每筆費用開支是否必要，數(shù)額是否真實，有無正當(dāng)資金來源，都必須按預(yù)算經(jīng)會計、職工代表、單位負(fù)責(zé)人“多筆會審”。經(jīng)費支出由原來的“先批后審、先用后報”變成了“先審后批、批了再用”，變事后反映為事前控制、事中監(jiān)督，一些超標(biāo)準(zhǔn)、不合理、超預(yù)算的支出明顯減少，不合理的財務(wù)支出行為在萌芽狀態(tài)就得到了治理，堵塞了管理上的漏洞，改變了行政單位負(fù)責(zé)人“老板”式的花錢作風(fēng)和大手大腳的習(xí)慣，減少了費用開支，避免了損失浪費。

第二篇：對改革當(dāng)前行政單位經(jīng)費“一支筆”審批的思考

當(dāng)前，我國行政單位財務(wù)開支一般是實行單位負(fù)責(zé)人“一支筆審批”的辦法，即：由單位負(fù)責(zé)人(或分管財務(wù)的負(fù)責(zé)人或者局長辦公會)對有關(guān)的單據(jù)進行審核簽字，再由財務(wù)人員據(jù)以報銷，我們國稅系統(tǒng)也是如此。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種財務(wù)開支的審批辦法，對于改變以前財務(wù)管理政出多門的狀況，強化單位負(fù)責(zé)人對財務(wù)開支的責(zé)任，曾起到過積極的作用。但是也應(yīng)該看到，隨著形勢的不斷發(fā)展，這種高度集權(quán)式的審批機制，已經(jīng)不符合《會計法》中提出的有關(guān)加強會計監(jiān)督的要求，不利于會計人員監(jiān)督作用的發(fā)揮，不利于國稅總局提出的“兩權(quán)”監(jiān)督，不利于財務(wù)公開的順利實施，不利于群眾參與監(jiān)督，財務(wù)管理形成了新的漏洞。如不及時加以改革，勢必會進一步影響到廉政建設(shè)和黨群關(guān)系，影響到《會計法》的順利貫徹實施。現(xiàn)代的財務(wù)管理制度不再青睞集權(quán)式的審批機制，而是要求建立和完善內(nèi)部制約機制，實行多級審核和全方位的監(jiān)督。按照中央的有關(guān)要求及財務(wù)公開和“兩權(quán)”監(jiān)督的原則，道縣國家稅務(wù)局改革當(dāng)前“一支筆審批”制度，成立由單位負(fù)責(zé)人、會計人員、職工代表三方組成的“財務(wù)開支審核小組”，由以前的“一支筆審批制”改為“多支筆會審制”。所謂“多筆會審”，即要求單位的每一筆開支，事先要預(yù)算填申報單，經(jīng)局長辦公會同意后方可開支；報銷時，首先由會計人員審核開支單據(jù)的合法性及規(guī)范性；再由職工代表對資金流向的合理性、真實性進行審核簽字；再由單位負(fù)責(zé)人審批簽字；最后由會計核對入帳，經(jīng)費開支由“暗箱操作”變成了“陽光作業(yè)”，這樣既給群眾一個明白，也還領(lǐng)導(dǎo)一個清白。會計人員審核是發(fā)揮會計監(jiān)督職能，職工代表會審是財務(wù)公開的需要，單位負(fù)責(zé)人審批則體現(xiàn)其對單位經(jīng)濟活動決策的權(quán)威性和責(zé)任，以上三方簽字作為開支單據(jù)報銷入賬的必備條件，三者缺一不可。這種“多筆會簽”式的財務(wù)開支審批機制，通過多設(shè)關(guān)口、關(guān)口前移、層層把關(guān)、共同負(fù)責(zé)，達到民主理財、監(jiān)督理財、科學(xué)理財，從本局的運行情況看，半年來拒絕白條89張，金額達4256元，拒絕非正式票據(jù)入帳24筆，金額為2.74萬元，其主要有以下優(yōu)點：

一、有利于健全和完善單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度，保障《會計法》的順利貫徹實施?！稌嫹ā返诙邨l規(guī)定：各單位應(yīng)建立，健全單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度。其中，重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約的程序應(yīng)當(dāng)明確。總局提出的加強“兩權(quán)”監(jiān)督中對行政管理權(quán)的監(jiān)督中也提到了嚴(yán)格資金審批制度。“多筆會簽”式的財務(wù)審批機制，作為完善單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度的一項重要內(nèi)容，其優(yōu)點就在于在經(jīng)辦、審核、監(jiān)督、批準(zhǔn)各個環(huán)節(jié)引進了“牽制機制”，做到了財務(wù)的決策和執(zhí)行的相互分離和相互監(jiān)督，由從以前的決策，監(jiān)督的一體化改為多方位、多層次的監(jiān)督。

二、有利于會計人員監(jiān)督職能作用的充分發(fā)揮，堵塞財務(wù)管理漏洞?！稌嫹ā返谑臈l規(guī)定：會計機構(gòu)、會計人員必須按照國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定對原始憑證進行審核，對不真實、不合法的原始憑證有權(quán)不予接受，并向單位負(fù)責(zé)人報告；對記載不準(zhǔn)確、不完整的原始憑證予以退回，并要求按照國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定更正、補充但在“一支筆審批”的機制下，往往是先審批后審核，會計人員處于被動接受的地位，其監(jiān)督作用得不到充分的發(fā)揮。實行“多筆會簽”的審批制度，把關(guān)口前移，先由會計人員對原始憑證的合法性和規(guī)范性進行審核，也就把好了財務(wù)管理的“第一道關(guān)口”，可以充分發(fā)揮會計人員的監(jiān)督作用，防止違規(guī)票據(jù)入賬，堵塞財務(wù)開支的漏洞，從而有利于調(diào)動會計人員依法理財?shù)姆e極性，提高資金使用效益，提高會計信息的質(zhì)量。

三、有利于推行財務(wù)公開，加強財務(wù)管理的群眾監(jiān)督。對于財務(wù)公開，黨中央予以了高度的重視。但在“一支筆審批”的機制下，單位的財務(wù)公開往往成為墻報上專欄里的大數(shù)字,財務(wù)開支透明度不高，群眾監(jiān)督的力度不夠，黨群之間缺乏必要的溝通，往往會產(chǎn)生很多的誤解和矛盾。實行“多筆會簽”的審批制度，群眾直接參與到單位的經(jīng)濟活動中去，不僅可以增強單位依法理財、民主理財?shù)挠^念，防止財務(wù)開支的“暗箱操作”，進一步堵塞漏洞，還可以在干群之間架起溝通的橋梁．增強群眾的參與意識和主人翁意識，進一步增強凝聚力和向心力。

四、有利于加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，改善黨群、干群關(guān)系。失去監(jiān)督的權(quán)利是滋生腐敗的溫床。在當(dāng)前的行政事業(yè)單位中，互相攀比，互相吃請、

第三篇：對改革當(dāng)前行政單位經(jīng)費“一支筆”審批的思考

從“一支筆審批”到“多支筆會審”------對改革當(dāng)前行政單位經(jīng)費“一支筆”審批的思考當(dāng)前，我國行政單位財務(wù)開支一般是實行單位負(fù)責(zé)人“一支筆審批”的辦法，即：由單位負(fù)責(zé)人(或分管財務(wù)的負(fù)責(zé)人或者局長辦公會)對有關(guān)的單據(jù)進行審核簽字，再由財務(wù)人員據(jù)以報銷，我們國稅系統(tǒng)也是如此。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種財務(wù)開支的審批辦法，對于改變以前財務(wù)管理政出多門的狀況，強化單位負(fù)責(zé)人對財務(wù)開支的責(zé)任，曾起到過積極的作用。但是也應(yīng)該看到，隨著形勢的不斷發(fā)展，這種高度集權(quán)式的審批機制，已經(jīng)不符合《會計法》中提出的有關(guān)加強會計監(jiān)督的要求，不利于會計人員監(jiān)督作用的發(fā)揮，不利于國稅總局提出的“兩權(quán)”監(jiān)督，不利于財務(wù)公開的順利實施，不利于群眾參與監(jiān)督，財務(wù)管理形成了新的漏洞。如不及時加以改革，勢必會進一步影響到廉政建設(shè)和黨群關(guān)系，影響到《會計法》的順利貫徹實施。現(xiàn)代的財務(wù)管理制度不再青睞集權(quán)式的審批機制，而是要求建立和完善內(nèi)部制約機制，實行多級審核和全方位的監(jiān)督。按照中央的有關(guān)要求及財務(wù)公開和“兩權(quán)”監(jiān)督的原則，道縣國家稅務(wù)局改革當(dāng)前“一支筆審批”制度，成立由單位負(fù)責(zé)人、會計人員、職工代表三方組成的“財務(wù)開支審核小組”，由以前的“一支筆審批制”改為“多支筆會審制”。所謂“多筆會審”，即要求單位的每一筆開支，事先要預(yù)算填申報單，經(jīng)局長辦公會同意后方可開支；報銷時，首先由會計人員審核開支單據(jù)的合法性及規(guī)范性；再由職工代表對資金流向的合理性、真實性進行審核簽字；再由單位負(fù)責(zé)人審批簽字；最后由會計核對入帳，經(jīng)費開支由“暗箱操作”變成了“陽光作業(yè)”，這樣既給群眾一個明白，也還領(lǐng)導(dǎo)一個清白。會計人員審核是發(fā)揮會計監(jiān)督職能，職工代表會審是財務(wù)公開的需要，單位負(fù)責(zé)人審批則體現(xiàn)其對單位經(jīng)濟活動決策的權(quán)威性和責(zé)任，以上三方簽字作為開支單據(jù)報銷入賬的必備條件，三者缺一不可。這種“多筆會簽”式的財務(wù)開支審批機制，通過多設(shè)關(guān)口、關(guān)口前移、層層把關(guān)、共同負(fù)責(zé)，達到民主理財、監(jiān)督理財、科學(xué)理財，從本局的運行情況看，半年來拒絕白條89張，金額達4256元，拒絕非正式票據(jù)入帳24筆，金額為2.74萬元，其主要有以下優(yōu)點：

一、有利于健全和完善單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度，保障《會計法》的順利貫徹實施?！稌嫹ā返诙邨l規(guī)定：各單位應(yīng)建立，健全單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度。其中，重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約的程序應(yīng)當(dāng)明確?？偩痔岢龅募訌姟皟蓹?quán)”監(jiān)督中對行政管理權(quán)的監(jiān)督中也提到了嚴(yán)格資金審批制度?！岸喙P會簽”式的財務(wù)審批機制，作為完善單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度的一項重要內(nèi)容，其優(yōu)點就在于在經(jīng)辦、審核、監(jiān)督、批準(zhǔn)各個環(huán)節(jié)引進了“牽制機制”，做到了財務(wù)的決策和執(zhí)行的相互分離和相互監(jiān)督，由從以前的決策，監(jiān)督的一體化改為多方位、多層次的監(jiān)督。

二、有利于會計人員監(jiān)督職能作用的充分發(fā)揮，堵塞財務(wù)管理漏洞。《會計法》第十四條規(guī)定：會計機構(gòu)、會計人員必須按照國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定對原始憑證進行審核，對不真實、不合法的原始憑證有權(quán)不予接受，并向單位負(fù)責(zé)人報告；對記載不準(zhǔn)確、不完整的原始憑證予以退回，并要求按照國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定更正、補充 但在“一支筆審批”的機制下，往往是先審批后審核，會計人員處于被動接受的地位，其監(jiān)督作用得不到充分的發(fā)揮。實行“多筆會簽”的審批制度，把關(guān)口前移，先由會計人員對原始憑證的合法性和規(guī)范性進行審核，也就把好了財務(wù)管理的“第一道關(guān)口”，可以充分發(fā)揮會計人員的監(jiān)督作用，防止違規(guī)票據(jù)入賬，堵塞財務(wù)開支的漏洞，從而有利于調(diào)動會計人員依法理財?shù)姆e極性，提高資金使用效益，提高會計信息的質(zhì)量。

三、有利于推行財務(wù)公開，加強財務(wù)管理的群眾監(jiān)督。對于財務(wù)公開，黨中央予以了高度的重視。但在“一支筆審批”的機制下，單位的財務(wù)公開往往成為墻報上專欄里的大數(shù)字,財務(wù)開支透明度不高，群眾監(jiān)督的力度不夠，黨群之間缺乏必要的溝通，往往會產(chǎn)生很多的誤解和矛盾。實行“多筆會簽”的審批制度，群眾直接參與到單位的經(jīng)濟活動中去，不僅可以增強單位依法理財、民主理財?shù)挠^念，防止財務(wù)開支的“暗箱操作”，進一步堵塞漏洞，還可以在干群之間架起溝通的橋梁．增強群眾的參與意識和主人翁意識，進一步增強凝聚力和向心力。

四、有利于加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，改善黨群、干群關(guān)系。失去監(jiān)督的權(quán)利是滋生腐敗的溫床。在當(dāng)前的行政事業(yè)單位中，互相攀比，互相吃請、鋪張浪費之風(fēng)比較盛行。如何加強黨風(fēng)廉改建設(shè)一直是群眾關(guān)心的熱點問題、實行“多筆會簽”的理財機制，單位負(fù)責(zé)人對經(jīng)濟活動和資金流向的決策權(quán)不變，但對其執(zhí)行的結(jié)果則是強化了會計人員的監(jiān)督作用，增加了群眾監(jiān)督的層次。單位財務(wù)開支不再是“一把手”“一人說了算”，從而能夠從源頭上遏制不正之風(fēng)，進一步改善黨群、干群關(guān)系起到積極的作用。

五、有利于嚴(yán)格預(yù)算管理，節(jié)約經(jīng)費支出。在經(jīng)費管理上，行政單位普遍推行了預(yù)算管理，每筆費用開支是否必要，數(shù)額是否真實，有無正當(dāng)資金來源，都必須按預(yù)算經(jīng)會計、職工代表、單位負(fù)責(zé)人“多筆會審”。經(jīng)費支出由原來的“先批后審、先用后報”變成了“先審后批、批了再用”，變事后反映為事前控制、事中監(jiān)督，一些超標(biāo)準(zhǔn)、不合理、超預(yù)算的支出明顯減少，不合理的財務(wù)支出行為在萌芽狀態(tài)就得到了治理，堵塞了管理上的漏洞，改變了行政單位負(fù)責(zé)人“老板”式的花錢作風(fēng)和大手大腳的習(xí)慣，減少了費用開支，避免了損失浪費。

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第四篇：改革財務(wù)開支“一支筆”審批機制

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改革財務(wù)開支“一支筆”審批機制

作者：陳海晏

來源：《沿海企業(yè)與科技》2005年第03期

[摘要]隨著社會的發(fā)展和時代的進步，高度集權(quán)式的“一支筆”財務(wù)審批機制已不符合《會計法》中提出的有關(guān)加強會計監(jiān)督的要求，文章從“一支筆”審批的弊端入手，探討新形勢下建立和完善內(nèi)部制約機制、實行“多支筆”會簽制度等防范措施。

[關(guān)鍵詞l財務(wù)開支；一支筆；審批

[中圖分類號]F239．2

[文獻標(biāo)識碼]A

第五篇：對當(dāng)前財政預(yù)算改革若干問題的思考

對當(dāng)前財政預(yù)算改革若干問題的思考

財政預(yù)算改革作為財政改革的重要環(huán)節(jié)而倍受關(guān)注。通過近年來的深化改革,應(yīng)該說財政預(yù)算改革已初見成效,各地財政預(yù)算逐步走向規(guī)范化、科學(xué)化和制度化。但從當(dāng)前情況來看,財政預(yù)算改革并未成熟。當(dāng)前我國的財政預(yù)算工作仍存在不容忽視的問題。需要研究對策,加以解決。

一、當(dāng)前財政預(yù)算改革面臨的幾個主要問題

1.關(guān)于財政預(yù)算的編制問題

當(dāng)前,財政預(yù)算編制存在的問題主要是編制粗糙、水平和質(zhì)量較差。一是編制政策、資料依據(jù)掌握不全不準(zhǔn)。財政部門安排預(yù)算時必須依照法律、按政策規(guī)定編制預(yù)算,但是不少財政部門對于政策法規(guī)的掌握并不是特別清楚、準(zhǔn)確、全面。例如對于經(jīng)費開支規(guī)定,政出多門現(xiàn)象十分嚴(yán)重,往往人事、財政、勞動、外事、房管局、房改辦、計生、教育、政法、紀(jì)檢、農(nóng)業(yè)、科技等等部門都有與支出相關(guān)的政策文件。二是一些財政部門對預(yù)算單位的人員情況、資產(chǎn)情況、業(yè)務(wù)活動等情況掌握不清,預(yù)算雖然細(xì)化到相關(guān)科目,但每一科目具體用于什么人員、什么項目卻掌握不清楚。這樣往往就導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行結(jié)果差強人意,有時造成經(jīng)費浪費,有時又致使一些部門正常業(yè)務(wù)活動難以開展。三是一些地方的財政部門的預(yù)算編制至今仍沒有完全擺脫基數(shù)遞增的陰影,為保單位既得利益,在給各單位批復(fù)預(yù)算時,經(jīng)常出現(xiàn)安排結(jié)余預(yù)算的情況。四是預(yù)算編制的方法不夠科學(xué)。一些地方的預(yù)算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式,方法手段十分簡單,雖然易于操作,但往往導(dǎo)致部門間苦樂不均的情況發(fā)生,合理性差。再有,在收入預(yù)算編制時,一些地方的收入預(yù)算的安排不是以定量、定性的分析和預(yù)測來尋找增長點,確定增長量,而基本上是一種基數(shù)遞增型的行政決定式預(yù)算。簡單地預(yù)測總收入的增長幅度,再分解到每一類、每一部門的收入的增幅,行政決定的因素很強。以這種方式來確定收入增長,往往使預(yù)算收入的增長脫離實際,且每一類收入的增幅也沒有足夠依據(jù),整個收入預(yù)算缺乏嚴(yán)密的分析論證。

2.關(guān)于財政預(yù)算的執(zhí)行問題

財政預(yù)算的執(zhí)行問題主要表現(xiàn)在兩個方面:一是執(zhí)行的剛度不夠。預(yù)算通過生效以后,即具有法律上的執(zhí)行力。但在預(yù)算執(zhí)行實踐中,由于法律本身的漏洞及不合理性,或預(yù)算編制過于倉促和粗放,或預(yù)算必須嚴(yán)格執(zhí)行的觀念尚未能深入人心,致使預(yù)算執(zhí)行的隨意性較大,給某些機構(gòu)和人員濫用權(quán)力謀取私利創(chuàng)造了便利條件。如預(yù)算收入執(zhí)行部門違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定,擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入,截留、占用或者挪用預(yù)算收入,財政部門不及時、足額地?fù)芨额A(yù)算資金,預(yù)算資金使用單位不按預(yù)算規(guī)定的數(shù)額和用途使用資金,甚至將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預(yù)算外資金,或者干脆以“小金庫”的形式侵吞預(yù)算資金等。二是預(yù)算執(zhí)行管理體制本身存在缺陷。由于長期以來預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的職能分工界限不清晰,預(yù)算撥款部門集編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身,逐漸形成了比較嚴(yán)重的本位主義思想。預(yù)算資金的主管部門在預(yù)算編制時竭盡全力爭取更多的資金,預(yù)算撥款時卻常是以各種各樣的方式顯示自己的權(quán)威,至于預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督一般是無暇顧及的,即使偶爾為之也很難逃脫本部門和系統(tǒng)長期形成的利益圈子的制約。

3.關(guān)于財政預(yù)算的監(jiān)督問題

當(dāng)前對財政預(yù)算進行監(jiān)督的主要是各級人大。而從實際財政預(yù)算監(jiān)督情況看,仍存在幾個問題:

一是實效不強。人代會時間短、議程多,加之政府提交人代會審查的報告過于籠統(tǒng),預(yù)算

草案按功能大類羅列一串?dāng)?shù)字,沒有“款”、“項”、“目”的具體內(nèi)容,造成“內(nèi)行看不清,外行看不懂”,代表們難以對預(yù)算草案進行深入審查。因此,存在流于形式的程序性監(jiān)督的現(xiàn)象。二是約束力弱化。由于受政策、經(jīng)濟社會事業(yè)決策與預(yù)算決策不協(xié)調(diào)、中心工作和重點任務(wù)多等不確定因素影響,預(yù)算執(zhí)行往往缺乏有效的監(jiān)督制約辦法。加上預(yù)算資金未落實到具體單位和項目,客觀上造成了“部門伸手、領(lǐng)導(dǎo)批條、追加預(yù)算”等隱性分配或二次分配,從而弱化了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和應(yīng)有的約束力。三是缺乏經(jīng)常性。財政預(yù)算監(jiān)督的重要性和必要性不言而喻,但由于人大尚缺乏足夠的專業(yè)人員和力量,難以開展經(jīng)常性的監(jiān)督。一些地方日常監(jiān)督主要由財經(jīng)工委承擔(dān),但多數(shù)財經(jīng)工委卻是“一人代表全委”,加之對口聯(lián)系部門多,難以對預(yù)算的執(zhí)行情況進行全方位的跟蹤監(jiān)督。另外,由于《預(yù)算法》對“預(yù)算調(diào)整”所規(guī)定的范圍很窄,僅指“在預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入,使原批準(zhǔn)平衡的預(yù)算的總支出超過總收入,或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更”,而許多地方基本上沒有《預(yù)算法》所規(guī)定的預(yù)算調(diào)整,故各種頻繁的預(yù)算追加、增收、增支、支出項目變換等等均由于不屬于預(yù)算調(diào)整范圍,所以均無須報經(jīng)人大批準(zhǔn),頻繁追加即成為可能。這樣財政預(yù)算監(jiān)督也就變得相當(dāng)軟弱而乏力。

二、深化財政預(yù)算改革的對策與建議

1.狠抓基礎(chǔ)工作,全面推行零基預(yù)算

零基預(yù)算是指不考慮過去的收支水平,一切從“零”開始,根據(jù)當(dāng)年經(jīng)濟、社會和各項事業(yè)的發(fā)展變化趨勢,結(jié)合國家宏觀政策趨向,按照“量入為出,收支平衡”的原則來安排收支預(yù)算的一種科學(xué)、合理的預(yù)算編制辦法。實行零基預(yù)算首先要建立完備、系統(tǒng)的政策庫。一方面,要嚴(yán)格遵循政策法規(guī),財政相關(guān)部門應(yīng)把各部門各方面與預(yù)算安排相關(guān)的政策規(guī)定整編收集入政策庫,清理過時和不適合的政策規(guī)定。另一方面,政策庫要及時更新,實行動態(tài)管理,確保政策庫維護更新的連續(xù)性。其次,要建立詳細(xì)的基本數(shù)據(jù)庫。在建立好政策庫、掌握好相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)后,必須進一步掌握各單位人員基本數(shù)據(jù)、資產(chǎn)基本數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)需要基本數(shù)據(jù)及事業(yè)發(fā)展基本數(shù)據(jù)等,這是實施零基預(yù)算的重要基礎(chǔ)。再次,還要進行分類分檔,合理測算標(biāo)準(zhǔn)定額。對于一些沒有明確的政策規(guī)定的或政策規(guī)定比較粗略的公用支出、少數(shù)人員支出,進行分類分檔,并出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和定額。對于公用支出,要區(qū)分項目,進行合理的相關(guān)系數(shù)分析,不能簡單地一刀切或一律按人均多少分檔。

2.改革預(yù)算編制方式,深化和規(guī)范部門預(yù)算

一方面,在時間要求上預(yù)算編制、上報、下達的時間均予提前,以保證在開始前預(yù)算就已確定好,這樣有利于提高預(yù)算的時效性。另一方面,科學(xué)編制收入預(yù)算。在實際操作中,我們要徹底摒棄以往簡單估算總額增長的行政決定式的預(yù)算做法。作為財政部門,應(yīng)建立收入基礎(chǔ)資料庫,逐年將收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)及相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)以及重點稅源的生產(chǎn)經(jīng)營情況和納稅情況整編入庫。在對歷史資料充分分析論證的基礎(chǔ)上,依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的客觀情況,結(jié)合推理統(tǒng)計等方法進行合理預(yù)算。再一方面,實行部門預(yù)算,從預(yù)算分配環(huán)節(jié)控制財政資金的流向和流量, 有利于防止出現(xiàn)“形象工程”、“政績工程”;防止預(yù)算分配和執(zhí)行中的“暗箱操作”,促進政府依法行政、依法理財,從而有效增強預(yù)算的完整性和執(zhí)行中的科學(xué)性。

3.強化預(yù)算執(zhí)行法律效力,遏制財政預(yù)算執(zhí)行的隨意性

強化預(yù)算的執(zhí)行力不是某一項制度孤軍奮戰(zhàn)能夠奏效的,應(yīng)當(dāng)從許多方面加強努力,形成一個系統(tǒng)工程。如完善預(yù)算編制制度、加強預(yù)算監(jiān)督、落實對預(yù)算違法行為的法律制裁等。除此以外,嚴(yán)格控制預(yù)算變動更是完善預(yù)算執(zhí)行制度、增強預(yù)算執(zhí)行力的必要舉措。首先,明確預(yù)算調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行中的特殊性。預(yù)算調(diào)整絕不應(yīng)該成為預(yù)算執(zhí)行過程中的普遍現(xiàn)象。如

果預(yù)算調(diào)整過于頻繁,對預(yù)算及預(yù)算法的權(quán)威會構(gòu)成很大的威脅。鑒于此,相關(guān)法規(guī)應(yīng)特別強調(diào),預(yù)算審批通過以后,除非發(fā)生關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展和國防安全的特別重要的事由,一般情況下不允許調(diào)整。其次,嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審批程序。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在本級人大常委會全體會議召開一個月前提交預(yù)算委員會進行初步審查,形成初步審查決議。審批通過的預(yù)算調(diào)整方案還需由本級政府行政首長簽署命令予以公布方為有效。如果國家發(fā)生緊急情況,應(yīng)規(guī)定緊急情況下批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的特別程序。再次,應(yīng)取消縣級以下政府追加預(yù)算的權(quán)力。因為縣、鄉(xiāng)兩級政府級別較低,不需要應(yīng)付國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控以及國防安全的特殊情況,如果發(fā)生重大自然災(zāi)害而無法通過本級預(yù)算自求平衡時,可以通過上級政府轉(zhuǎn)移支付的途徑予以解決。最后,還應(yīng)規(guī)范預(yù)算變更的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序。

當(dāng)前,財政部門將其擁有的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)分別賦予內(nèi)部不同的機構(gòu)行使,這對于加強預(yù)算執(zhí)行是非常有幫助的。具體的思路是,將預(yù)算處的總預(yù)算會計職責(zé)獨立出去,成立總預(yù)算執(zhí)行機構(gòu),負(fù)責(zé)管理財政預(yù)算內(nèi)、外資金賬戶,辦理預(yù)算內(nèi)、外資金撥款,編制財政預(yù)算內(nèi)、外總決算,管理部門和單位的人員工資銀行代發(fā)工作。這無疑會對規(guī)范財政預(yù)算的執(zhí)行將發(fā)揮重要作用。

4.加強財政預(yù)算監(jiān)督,加大預(yù)算監(jiān)督約束力度

一方面,要在規(guī)范部門預(yù)算的基礎(chǔ)上加大審查監(jiān)督的力度。部門預(yù)算把預(yù)算細(xì)化到部門和項目,并實行綜合預(yù)算和零基預(yù)算。只有這樣,才能讓人大代表在審查預(yù)算時,知道哪個部門有多少人、干多少事、花多少錢,錢怎么花、花在哪里,績效如何,從而督促政府深化預(yù)算編制改革,全面推行部門預(yù)算,將部門預(yù)算納入人大監(jiān)督范圍,加大審查監(jiān)督力度。另一方面,要加強對政府行政行為的監(jiān)督,增強預(yù)算約束力。從當(dāng)前情況看,導(dǎo)致預(yù)算變更的深層次原因往往是政府的不規(guī)范行政行為。故加強對政府行政行為的監(jiān)督,促進政府行政能力的提高,切實增強工作的預(yù)見性、決策的科學(xué)性和行政行為的準(zhǔn)確性是關(guān)鍵。鑒于此,人大可考慮建立重要財經(jīng)情況報告?zhèn)浒钢贫群椭卮笾С鲂袨榈膶彶榕鷾?zhǔn)制度,結(jié)合對預(yù)算執(zhí)行的檢查,加強對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督,從根本上減少預(yù)算變更,增強預(yù)算的約束力。再一方面,應(yīng)著力提高預(yù)算的審查質(zhì)量。人大財經(jīng)工委要提前介入財政預(yù)算草案的編制,及時了解政府在制定預(yù)算收支計劃過程中的主要情況和各部門對預(yù)算安排的意見建議;督促財政部門編寫詳細(xì)的預(yù)算草案報告、細(xì)化預(yù)算收支總表和編制說明書等資料,并按規(guī)定時間提交預(yù)算、決算和預(yù)算調(diào)整草案。人大常委會審查批準(zhǔn)預(yù)算時,要充分發(fā)揮代表、人代會財經(jīng)審查委員會委員和常委會財經(jīng)工委兼職委員的作用,組織各方面力量對預(yù)算進行初審或?qū)?定期聽取財政、審計等部門的工作匯報,及時掌握預(yù)算執(zhí)行情況的信息。另外,財經(jīng)工委還可與財政部門實行計算機聯(lián)網(wǎng),掌握動態(tài)情況,確保信息渠道暢通對稱和預(yù)算審查的質(zhì)量。