第一篇：失地農(nóng)民背景

2.1核心概念的界定

2.1.1城市化

城市化是一個地區(qū)的人口在城鎮(zhèn)和城市相對集中的過程。城市化也意味著城鎮(zhèn)用地擴(kuò)展，城市文化、城市生活方式和價值觀在農(nóng)村地域的擴(kuò)散過程。

城市是人類文明的標(biāo)志，是人們經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活的中心。城市化的程度是衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技水平的重要標(biāo)志，也是衡量國家和地區(qū)社會組織程度和管理水平的重要標(biāo)志。城市化是人類進(jìn)步必然要經(jīng)過的過程，是人類社會結(jié)構(gòu)變革中的一個重要線索，經(jīng)過了城市化，標(biāo)志著現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，僅僅看到城市化所帶來的豐碩成果而贊嘆是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，城市化過程并不一定是一曲美妙的樂章，像很多進(jìn)步一樣，城市化過程中也夾雜著許多不和諧之音。正確認(rèn)識城市化所帶來的影響，并采取必要的措施認(rèn)真的予以解決，對我國有著重要的意義。

2.1.2失地農(nóng)民

失地農(nóng)民這一詞匯與我國所處的時代緊密相關(guān)，失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生與農(nóng)地征用密切相 關(guān)，可以說是伴隨著農(nóng)村土地征用出現(xiàn)而產(chǎn)生的。目前，“失地農(nóng)民”一詞的使用頻率已經(jīng)越來越高。在中央及各地政府的法規(guī)條例中關(guān)于失地農(nóng)民已有所界定，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等有關(guān)法律規(guī)定，所謂失地農(nóng)民，是以農(nóng)業(yè)合作社(村民小組、生產(chǎn)隊)為單位，經(jīng)核查扣除村民宅基地、農(nóng)村集體二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地和公共建設(shè)用地后，經(jīng)區(qū)國土資源局確實(shí)認(rèn)定人均實(shí)有耕地不足0．3畝和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地全部征為國有用地而撤銷建制和尚未撤銷建制并部分辦理或未辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的農(nóng)民。從以上概念界定可看出，“失地農(nóng)民”具有兩點(diǎn)鮮明特征：一是具有農(nóng)民身份，二是喪失原享有土地使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營決策權(quán)。鑒于本文研究對象為失地農(nóng)民社會保障，故本文對于失地農(nóng)民概念的界定，需要考慮是否享有社會保障的因素。因此，本文研究的失地農(nóng)民界定為由于工業(yè)化、城市化進(jìn)程而導(dǎo)致土地被征用，失去了原有土地的使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營決策權(quán)，并且沒有被納入到城鎮(zhèn)社會保障體系中的農(nóng)民。

2.1.3社會保障

社會保障（social security）一詞最早出自美國1935年頒布的《社會保障法》。美國1999年出版的《社會工作詞典》將社會保障定義為：“一個社會對那些遇到了已經(jīng)由法律做出定義的困難的公民，如年老、生病、年幼或失業(yè)的人提供的收入補(bǔ)助?！薄缎麓蟛涣蓄嵃倏迫珪穼ι鐣Ｕ系亩x是：“社會保障是對病殘、失業(yè)、作物失收、喪偶、妊娠、撫養(yǎng)子女或退休的人提供現(xiàn)金待遇?！眹H勞工局對社會保障的界定是：“社會保障即社會通過一系列的公共措施對其成員提供的保護(hù)，以防止他們由于疾病、妊娠、工傷、失業(yè)、殘疾、老年及死亡而導(dǎo)致的收入中斷或大大降低而遭受經(jīng)濟(jì)和社會困窘，對社會成員提供的醫(yī)療照顧以及對有兒童的家庭提供的補(bǔ)貼(1984)。——孟醒：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障》第6頁，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年1月第一版。

在中國，一些學(xué)者根據(jù)自己的理解也給社會保障下了不同的定義。

陳良瑾教授在《社會保障教程》中將社會保障定義為“國家和社會，通過國民收入的分配與再分配，依法對社會成員的基本生活權(quán)利予以保障的社會安全制度”?！惲贾?jǐn)：《社會保障教程》，知識出版社，1990年版，第5頁

鄭秉文在《社會保障分析導(dǎo)論》中認(rèn)為“社會保障是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體制基礎(chǔ)相適應(yīng)，國家和社會依法對社會成員基本生活予以保障的社會安全制度”?！嵄?、和春雷：《社會保障分析導(dǎo)論》，法律出版社2001年1月版，第3頁

鄭功成教授認(rèn)為“社會保障是國家依法強(qiáng)制建立的、具有經(jīng)濟(jì)福利性的國民生活保障和社會穩(wěn)定系統(tǒng)；在中國，社會保障應(yīng)該是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障、醫(yī)

療保健、福利服務(wù)以及各種政府或企業(yè)補(bǔ)助、社會互助保障等社會措施的總稱”?！嵐Τ桑骸渡鐣Ｕ蠈W(xué)》，商務(wù)印書館，2000年9月版，第11頁

查閱大量資料后，調(diào)研小組成員在《社會保障制度概論》查閱得出：社會保障是國家通過立法并依法采取強(qiáng)制手段對國民收入進(jìn)行再分配，對暫時或永久失去勞動能力及因各種原因造成生活困難的社會成員提供基本生活保障、分散個人風(fēng)險，以保證勞動力再生產(chǎn)、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)有序進(jìn)行的措施、制度和事業(yè)的總稱。

2.2社會保障的相關(guān)理論

2.2.1社會保障的現(xiàn)實(shí)性

一般而言，社會保障是國家面向全體國民、依法實(shí)施的具有經(jīng)濟(jì)福利性的各項(xiàng)生活保障措施的統(tǒng)稱，是用經(jīng)濟(jì)手段解決社會問題進(jìn)而實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)的重大制度安排，是維護(hù)社會公平、促進(jìn)人民福祉和實(shí)現(xiàn)國民共享發(fā)展成果的基本制度保障。

在中國，社會保障體系由社會救助、社會保險、社會福利三大系統(tǒng)及商業(yè)保險、慈善事業(yè)等補(bǔ)充保障構(gòu)成。其中：社會救助旨在免除國民生存危機(jī)，保障起碼生活，它被看成是政府的當(dāng)然責(zé)任；社會保險構(gòu)成社會保障體系的主體，旨在解除勞動者的后顧之憂，增進(jìn)勞工福利，它建立在勞資分責(zé)、政府擔(dān)保的基礎(chǔ)之上；社會福利則是實(shí)現(xiàn)全體國民分享國家發(fā)展成果的基本途徑。在這一體系中，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助及相關(guān)社會服務(wù)等構(gòu)成了支撐整個社會保障體系的基本骨架。

回顧中國歷史，一個不容忽略的事實(shí)，就是歷次大規(guī)模的農(nóng)民起義都是以救荒措施廢馳下的大災(zāi)荒為背景，以搶米搶糧為前奏，結(jié)果是社會大**，甚者導(dǎo)致朝代更迭，這幾乎是中國歷史的公例。當(dāng)然，也有例外，如唐代貞觀年間亦發(fā)生過天下大旱，但因倉儲后備等救荒措施得力，災(zāi)害頻發(fā)并未釀致社會**，反而成就了強(qiáng)盛的貞觀之治。因此，歷代統(tǒng)治者凡重視保障民生并建立完備的救荒措施者，即使遭遇大災(zāi)，也通常能夠消災(zāi)化險、轉(zhuǎn)危為安。

2.2.2社會保障的風(fēng)險理論

社會保障作為國家解決其社會成員可能遭遇的各種自然風(fēng)險(年老、疾病、生育等)與社會風(fēng)險(工傷、失業(yè)等)而采取的規(guī)避、補(bǔ)救措施，其保障能力本身也面臨著很大的不確定性。社會保障風(fēng)險作為一種公共危機(jī)，其最終是以政府承擔(dān)支付兜底責(zé)任的，風(fēng)險事件一旦發(fā)生，將造成公共財政支出的增加，勢必造成對公共利益的損害，甚至導(dǎo)致社會動蕩、制度崩潰。在這樣的背景下，加強(qiáng)對社會保障風(fēng)險基本理論研究，詳細(xì)把握社會保障風(fēng)險的分類、基本特征，積極探索社會保障風(fēng)險的防范措施，對于創(chuàng)新社會保障研究方法、方式，完善社會保障理論體系建設(shè)，推動中國社會保障制度的完善與發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定具有極為重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會保障風(fēng)險及其分類

風(fēng)險是指未來事件發(fā)生及其事件發(fā)生造成損失的不確定性。風(fēng)險是由風(fēng)險因素、風(fēng)險事件和風(fēng)險損失三者構(gòu)成。社會保障風(fēng)險則是未來社會保障事件發(fā)生及其事件發(fā)生造成損失的確定性或不確定性。例如養(yǎng)老事件的發(fā)生及其造成的損失是確定的，而工傷、醫(yī)療事件發(fā)生及其造成的損失是不確定的。社會保障風(fēng)險是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其本質(zhì)上是政府風(fēng)險。如果按風(fēng)險的性質(zhì)分類，社會保障風(fēng)險可分為：純粹風(fēng)險和投機(jī)風(fēng)險。純粹風(fēng)險是只有損失機(jī)會而沒有獲利可能的風(fēng)險，社會保障絕大多數(shù)風(fēng)險如養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育、失業(yè)等均屬此類。投機(jī)風(fēng)險是既有損失的可能也有獲利機(jī)會的風(fēng)險，如社會保險基金投資風(fēng)險就屬此類

如果按風(fēng)險發(fā)生的原因分類，社會保障風(fēng)險又可分為：

(一)自然風(fēng)險。

因各種自然災(zāi)害和物理現(xiàn)象以及自然規(guī)律所造成的風(fēng)險。如自然界發(fā)生的地震、海嘯、泥石流、旱災(zāi)、澇災(zāi)等災(zāi)害，以及不可違背的年老的自然規(guī)律，當(dāng)這些事件發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致社會保障資金收入意外減少或支付意外增加，就會導(dǎo)致社會保障償付能力下降，極大地影響

人們的基本生活和社會的穩(wěn)定和諧。

(二)責(zé)任風(fēng)險。

由個人或團(tuán)體在社會上的行為導(dǎo)致的風(fēng)險。如企業(yè)負(fù)責(zé)人玩忽職守、責(zé)任心不強(qiáng)而導(dǎo)致的工傷事故風(fēng)險；醫(yī)生在診治過程中因各種原因而導(dǎo)致的醫(yī)療風(fēng)險；又如各級政府有關(guān)消費(fèi)品分配及民生政策不到位引發(fā)的救助風(fēng)險；城市化進(jìn)程中導(dǎo)致的“失地”風(fēng)險；自然生態(tài)破壞，加上疾病防控不力而爆發(fā)的惡性傳染病、流行病風(fēng)險。此外，由于信息的不對稱和社會保障本身公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，導(dǎo)致的社會保障政府職能“失靈”，制度喪失公平或損失效率的風(fēng)險、“動力真空”風(fēng)險和道德風(fēng)險等皆屬于此類風(fēng)險。

(三)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，由于受市場因素影響政府的經(jīng)濟(jì)決策失誤，或者經(jīng)營者經(jīng)營管理不善而導(dǎo)致的失業(yè)風(fēng)險和資金增值受損風(fēng)險。社會保障制度的運(yùn)行受到宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、制度演化的歷史進(jìn)程、金融市場的發(fā)育完善程度等經(jīng)濟(jì)因素的影響，比如經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，企業(yè)破產(chǎn)，銀行關(guān)閉導(dǎo)致的失業(yè)風(fēng)險；又如通貨膨脹導(dǎo)致的社會保障基金貶值，影響基金支付能力，實(shí)際保障水平下降的風(fēng)險。

(四)政治風(fēng)險。

作為多數(shù)國家實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的一種重要手段，社會保障由于某些政治舉措的變動或者政治事件的發(fā)生而產(chǎn)生經(jīng)常性變化甚至中斷的風(fēng)險。比如，由于政局不穩(wěn)或者因?yàn)閳?zhí)政黨或領(lǐng)導(dǎo)人的更換，導(dǎo)致社會保障喪失穩(wěn)定的財政來源，因而無法實(shí)現(xiàn)對參保人的承諾的風(fēng)險。又如，由于執(zhí)政理念的不同使社會保障體系發(fā)生變化，進(jìn)而導(dǎo)致社會保障制度復(fù)雜化，使社會保障喪失實(shí)現(xiàn)社會公平性的功能，無法保障參保人的基本生活的風(fēng)險。

6研究結(jié)論與研究的局限性

土地是農(nóng)民生活的最基本保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。近年來，隨著我縣工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)及油田開發(fā)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)村土地被征用，越來越多的農(nóng)民成為失地農(nóng)民。如何解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題，已經(jīng)成為當(dāng)前社會關(guān)注的熱點(diǎn)之一。為此，4月下旬至6月下旬，由宋立業(yè)、宋建明副主席帶隊，部分政協(xié)委員及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成專題調(diào)研組，對全縣失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障情況進(jìn)行調(diào)研?，F(xiàn)將有關(guān)情況報告如下。

參考文獻(xiàn)

失地農(nóng)民調(diào)查問卷

致謝

第二篇：城鄉(xiāng)一體化背景下失地農(nóng)民養(yǎng)老問題研究

城鄉(xiāng)一體化背景下失地農(nóng)民養(yǎng)老問題研究王夢君11211163137

【摘要】 我國是一個農(nóng)業(yè)大國, 要研究我國的農(nóng)民問題, 必須結(jié)合土地問題進(jìn)行研究。文章對城鄉(xiāng)一體化設(shè)過程中失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題進(jìn)行了研究, 分析了我國城鎮(zhèn)失地農(nóng)民的基本情況及其養(yǎng)老狀況, 以期為推動我失地農(nóng)民養(yǎng)老機(jī)制的建立和完善, 促進(jìn)新時期城鎮(zhèn)一體化健康和諧發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)一體化失地農(nóng)民社會保障養(yǎng)老

在我國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占整個國民生產(chǎn)總值的比重雖然在逐年下降，但農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈和基礎(chǔ)。我國有龐大的農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)村人口數(shù)量雖然隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化運(yùn)動而逐年減少, 但在2011年仍占到全國人口總數(shù)的58.2％, 我國依舊是一個名符其實(shí)的農(nóng)業(yè)大國。要研究我國的農(nóng)民問題, 必須結(jié)合土地問題進(jìn)行研究。從古到今, 農(nóng)民都是依附于土地的, 土地在承包到戶之后就成為其最根本最重要的生產(chǎn)資料。首先,土地具有基本的生產(chǎn)功能和生活保障功能, 通過耕種土地, 農(nóng)民既能保障自己和家人的基本生活, 又能獲得最直接的就業(yè)方式。其次, 土地具有養(yǎng)老功能和保障功能, 老年農(nóng)民可以通過將土地轉(zhuǎn)租來獲得租金, 通過消費(fèi)儲蓄來保障自己的老年生活。再次, 土地還具有一定的保值和增值功能, 依托于市場經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展獲得更大的土地增值收益。

一、失地農(nóng)民概念的界定

（一）失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及其根源

我國是人口多、耕地少的國家, 在相當(dāng)長的時期內(nèi), 我國難以改變?nèi)丝谠黾雍透販p少的基本趨勢。國家制定了18億畝耕地紅線的高壓線, 這事關(guān)我國糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全, 事關(guān)我國社會穩(wěn)定和國家長治久安。而地方政府卻在背后操縱違法違規(guī)用地, 采用未批先用、巧立名目、擅自設(shè)立開發(fā)區(qū)和未經(jīng)批準(zhǔn)擴(kuò)大開發(fā)區(qū)等多種違規(guī)手段, 違反國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定, 大肆侵占基本農(nóng)田, 迫使農(nóng)民喪失土地、侵害農(nóng)民權(quán)益, 使其成為失地農(nóng)民。[1]

（二）失地農(nóng)民概念解說

農(nóng)民失地主要指農(nóng)村居民喪失家庭土地經(jīng)營承包權(quán), 這種土地承包權(quán)是依據(jù)《土地承包法》取得的農(nóng)民合法權(quán)利。在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展過程中,出現(xiàn)失地農(nóng)民的客觀原因是由于城市化和工業(yè)化用地和城鎮(zhèn)化運(yùn)動對農(nóng)民土地的征用, 主觀原因是農(nóng)民為了變更戶口、轉(zhuǎn)換職業(yè)、保險補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而主動放棄對土地的經(jīng)營承包權(quán), 不管是由于客觀原因還是主觀原因失去土地經(jīng)營承包權(quán), 從廣義上說都是失地農(nóng)民。本文研究對象主要是指狹義上的失地農(nóng)民, 即為了實(shí)現(xiàn)國家、機(jī)構(gòu)或個人依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定的管理或者生產(chǎn)需求, 放棄土地經(jīng)營承包權(quán)以及其他衍生物的農(nóng)民。[2]

二、我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的基本內(nèi)容及其重要性

（一）我國城鄉(xiāng)一體化中失地農(nóng)民社會保障的基本政策

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》提出，“要積極做好被征地農(nóng)民的社會保障工作, 各地要從實(shí)際出發(fā), 采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計”?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地有關(guān)問題的通知》提出，“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有的生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障為原則”。2010年10月28日, 我國新的社會保險法出臺, 其中規(guī)定“征收農(nóng)村集體所有的土地, 應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會保險費(fèi), 按照國務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會保險制度”。政府努力從法律和政策層面保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益, 為失地農(nóng)民獲得社會保障提供了強(qiáng)有力的支持。

（二）新時期做好我國失地農(nóng)民社會養(yǎng)老工作的必要性

由于各地區(qū)對于失地農(nóng)民的保險補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償因?yàn)橹T多原因缺乏嚴(yán)格制度化的管理, 隨意性比較強(qiáng), 引發(fā)了諸多社會矛盾。近年來農(nóng)民因?yàn)閷ΡｋU補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不滿導(dǎo)致的上訪量明顯增加, 地方政府與失地農(nóng)民的矛盾有逐漸激化的跡象, 在形成失地農(nóng)民的過程中由于征地拆遷和補(bǔ)償引發(fā)的各類惡性公共事件屢見不鮮, 甚至還產(chǎn)生如釘子戶、自焚等流血事件和小規(guī)模的抗議事件。政府作為失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的主體, 必須完善各項(xiàng)制度來保障失地農(nóng)民的日常生活。要安置好失地農(nóng)民、培訓(xùn)好失地農(nóng)民、保障好失地農(nóng)民, 只有這樣才能減緩地方政府與失地農(nóng)民之間的對抗性矛盾。地方政府必須使其管理制度化, 把失地農(nóng)民的管理納入民政部門的日常工作中去, 想失地農(nóng)民之想, 急失地農(nóng)民之急, 把安撫失地農(nóng)民作為政府日常工作常抓不懈, 才能解決好失地農(nóng)民的后顧之憂。研究失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題有利于我國工業(yè)化、城市化、全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。[3]

首先, 失地農(nóng)民社會養(yǎng)老工作是地方政府以人為本執(zhí)政理念的內(nèi)在要求。地方政府在征用農(nóng)民土地之前, 應(yīng)該做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作、召開聽證會, 嚴(yán)格把關(guān), 從源頭上維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。作為從人治到法治過渡的發(fā)展中國家, 我國的法制建設(shè)還很不完善, 需要查漏補(bǔ)缺的領(lǐng)域還很多, 但立法機(jī)構(gòu)一定要優(yōu)先審議、表決和通過保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益的法律。地方政府只有在有法可依的情況下才無法推卸責(zé)任, 全心全意維護(hù)弱勢群體, 為失地農(nóng)民的生存與發(fā)展提供保證, 法律要求政府必須承擔(dān)起維護(hù)弱勢群體權(quán)益的光榮責(zé)任, 通過實(shí)際行動維護(hù)社會公平正義, 維護(hù)社會穩(wěn)定。養(yǎng)老保障就是失地農(nóng)民最為迫切需求的基本權(quán)利, 地方政府有義務(wù)有責(zé)任為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障。

其次, 失地農(nóng)民社會養(yǎng)老工作是創(chuàng)建區(qū)域和諧社會及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。地方政府在征地過程中, 缺乏有效溝通, 缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃, 與民爭利, 失地農(nóng)民失去了土地的承包經(jīng)營權(quán), 但獲得的經(jīng)濟(jì)利益和社會權(quán)益不對等。失地農(nóng)民所得價格與土地價值之間存在巨大差額, 這種差額的產(chǎn)生一方面揭示了征地補(bǔ)償機(jī)制非常不合理, 另一方面為失地農(nóng)民與地方政府的糾紛埋下了伏筆。最近幾年, 失地農(nóng)民因衣食無著而上訪的案件每年都在萬件以上, 失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題困擾各級地方政府, 影響社會的穩(wěn)定, 延緩經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 對工業(yè)化和城市化建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生了不良影響。

再次, 失地農(nóng)民社會養(yǎng)老工作是保障社會穩(wěn)定、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必然要求。隨著“以人為本”、“可持續(xù)發(fā)展觀”等人性發(fā)展觀的不斷提出和深化, 地方政府也充分認(rèn)識到對失地農(nóng)民等農(nóng)村弱勢群體加大支持的必要性。為了實(shí)現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)公正原則, 首先, 地方政府必須盡快建立和健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的法律體系。其次, 地方政府要在可持續(xù)發(fā)展觀的指導(dǎo)下, 重視失地農(nóng)民個人的可持續(xù)發(fā)展, 解決好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。最后, 地方政府必須根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)公正原則重新審視對失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會補(bǔ)償?shù)膶徍藱C(jī)制, 不能僅僅從征地機(jī)構(gòu)自身的利益出發(fā), 必須首要考慮失地農(nóng)民的合法權(quán)益。如果不把維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益作為征地的前提條件, 一味要求失地農(nóng)民克制, 或者僅僅采取臨時性的措施追加失地農(nóng)民補(bǔ)助, 這實(shí)際上對失地農(nóng)民整體來說是不合理的, 本來是合法權(quán)益卻變成了一種臨時救助, 暗示了解決失地農(nóng)民問題政策方面的闕失。

三、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀分析

（一）單一的收入來源使農(nóng)民在面對失地是無能為力

我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式是“養(yǎng)兒防老積谷防饑”，由于各方面的原因, 農(nóng)村采取的養(yǎng)老保障模式還是原始的家庭養(yǎng)老，由于長期特殊的歷史和政治原因, 城市和農(nóng)村采用二元化的社會經(jīng)濟(jì)制度,城市一般具有較為完善的城鎮(zhèn)職工失業(yè)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度, 但大多數(shù)農(nóng)村不僅經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá), 而且缺乏有效的農(nóng)民失業(yè)制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度, 當(dāng)農(nóng)民成為失地農(nóng)民之后,就喪失了賴以生存的土地, 僅靠微薄的補(bǔ)償金無法保障正常的老年生活。農(nóng)民依靠土地作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 當(dāng)失地農(nóng)民無法通過務(wù)工形式為自己做養(yǎng)老儲蓄, 就喪失了養(yǎng)老保障的基礎(chǔ),傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方式就會變得非常脆弱, 使失地農(nóng)民陷入生活困難。

（二）脆弱的保障基礎(chǔ)使失地農(nóng)民養(yǎng)老缺乏法律保障

2010年10月28日, 我國出臺《中華人民共和國保險法》,對基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險等制度進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定, 但是對于失地農(nóng)民的社會保障相關(guān)政策卻缺乏明確的規(guī)定。地方政府解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題主要參照國家相關(guān)土地征用補(bǔ)償辦法, 沒有完善的法律和制度依據(jù)來保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益, 沒法充分解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障困境。[4]

（三）失地養(yǎng)老基金無法得到有效監(jiān)管

地方政府勞動保障部門不僅負(fù)責(zé)征收失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金, 同時也負(fù)責(zé)管理失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金, 這容易導(dǎo)致缺乏專業(yè)的管理和有效的監(jiān)督, 容易導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的挪用和非法擠占, 容易滋生政府的尋租行為, 導(dǎo)致地方官員的腐敗。一方面, 政府部門應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)范管理和監(jiān)督失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金, 保值與增值失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金；另一方面, 政府要加大對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的資金投入, 通過及時撥付專項(xiàng)保障基金來補(bǔ)償失地農(nóng)民所得利益和土地價值的差額, 最終有效維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）養(yǎng)老保險資金匱乏使失地農(nóng)民養(yǎng)老陷入困境

失地農(nóng)民用于養(yǎng)老保險的征地補(bǔ)償款缺乏可持續(xù)的資金支持, 在政府主導(dǎo)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障建設(shè)中, 一方面, 政府出資或者政府、集體和個人三方共同負(fù)擔(dān)的資金絕大部分都是來自于農(nóng)民征地補(bǔ)償款的截留, 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險金個人繳付比例過高, 導(dǎo)致39.9 ％的失地農(nóng)民無力繳納養(yǎng)老保險；另一方面, 養(yǎng)老保險所需要的資金缺乏一定的強(qiáng)制性, 失地農(nóng)民容易忽略長遠(yuǎn)的可持續(xù)生計問題, 而政府強(qiáng)制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險僅占8.3％, 導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的可持續(xù)性差。隨著大家庭的分崩離析, 家庭養(yǎng)老模式不斷弱化社會化養(yǎng)老由于資金醫(yī)乏產(chǎn)生困境, 使我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的可持續(xù)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障機(jī)制的完善

養(yǎng)老保險關(guān)系到我國民生大計的實(shí)現(xiàn), 受到社會各界人士的廣泛關(guān)注, 但是具體實(shí)施卻不盡如人意。就目前執(zhí)行狀況而言, 由于農(nóng)民參與熱情較低, 導(dǎo)致一些農(nóng)村己經(jīng)停辦相關(guān)業(yè)務(wù)。筆者認(rèn)為, 農(nóng)民消極態(tài)度的出現(xiàn)原因在于缺乏對相關(guān)信息和知識的了解, 政府應(yīng)做好充分的引導(dǎo)工作, 并將商業(yè)保險制度融合其中, 用以補(bǔ)充社會保險的不足。具體而言, 可以從以下幾方面采取措施。

（一）正視失地農(nóng)民現(xiàn)狀，解決其養(yǎng)老問題

強(qiáng)化政策支持力度, 給予失地農(nóng)民養(yǎng)老信心。我國城市化的快速發(fā)展, 源自于農(nóng)村土地的支持。雖然失地農(nóng)民獲得了政府相應(yīng)的補(bǔ)助, 但是對于缺乏其他生存技能的農(nóng)民而言, 根本無法從社會中獲得足夠生存資本。農(nóng)民為了城市的發(fā)展做出了犧牲, 政府應(yīng)遵循公平原則, 以最優(yōu)惠的條件為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保險。相關(guān)調(diào)查結(jié)果表明, 我國農(nóng)村保險難以實(shí)施的主要原因在于資金醫(yī)乏,政府采取相關(guān)的資金支持能夠極大增強(qiáng)農(nóng)民投保熱情, 進(jìn)而保障失地農(nóng)民獲得基本的社會生存資源。

創(chuàng)設(shè)失地養(yǎng)老基金,規(guī)范養(yǎng)老基金的管理。養(yǎng)老保險所關(guān)注的是投保人在法定勞動年齡后,能否獲得在社會生存中所需的資本。由于目前貨幣通膨狀態(tài)嚴(yán)重, 保險所進(jìn)行的未來受益資金能否滿足投保人的生活需求未定。根據(jù)國際通行制度來看, 投保金額的基金管理者并不具備經(jīng)營職能。而目前作為國家弱勢群體的失地農(nóng)民, 其基金管理與其他階層投保人基金性質(zhì)完全相同, 缺乏有效的運(yùn)營方式, 可能會造成無法實(shí)現(xiàn)增值的問題。這種狀況下, 應(yīng)快速引入商業(yè)投資模式, 以保證獲得較為穩(wěn)定的增值。[5]

增強(qiáng)家庭養(yǎng)老觀念, 不斷豐富養(yǎng)老方式。我國歷經(jīng)五千年的文化傳承, 其中以儒家思想為代表, 在基本的社會公民道德規(guī)范中, 贍養(yǎng)直系親屬老人是公民的基本達(dá)務(wù)。相關(guān)統(tǒng)計表明, 目前70 歲以上人群, 除基本養(yǎng)老金收益外, 其生活、起居、消費(fèi)大多由子女或親屬承擔(dān), 從目前狀況來看,“贍養(yǎng)”道德己經(jīng)成為了國人文化傳承中基本的責(zé)任倫理, 或者可理解為, 由責(zé)任而產(chǎn)生的行為是公民的非選擇性行為, 由個人的思想和社會理念而促成。在養(yǎng)老保險制度不健全時, 采取家庭式養(yǎng)老的方式能夠有效地解決社會中老年人的基本生存問題同時, 可以不僅依靠親屬進(jìn)行養(yǎng)老, 還可以由居民所居住社區(qū)承辦類似業(yè)務(wù), 通過志愿者與親屬的捐助, 幫助老人獲得健康、安全的生活環(huán)境。

（二）完善法律保障體制，保障其政策執(zhí)行

土地征用要依“法”而行。明確的法律規(guī)定能夠保障農(nóng)村土地的合理化征收。

因此, 需要加快制定征地用法, 以法律條文約束征地行為,這不僅是對農(nóng)民的保護(hù), 也是維護(hù)社會穩(wěn)定的有效措施。

土地使用要有“章”可行。土地征收應(yīng)對農(nóng)民進(jìn)行高額的補(bǔ)助, 完善的制度可以幫助農(nóng)民在失去土地后,依然可以繼續(xù)生存。要制定完善的制度與政策規(guī)范, 在對農(nóng)民進(jìn)行資金補(bǔ)償后,對其就業(yè)予以政策的幫助,以保障農(nóng)民獲取足夠生存資源。

對于失去土地的農(nóng)民而言, 失去土地在某種程度上意味著勞動能力的喪失。在這種狀況下, 政府如果能夠?yàn)槠浼敖鉀Q就業(yè)問題, 提供相應(yīng)的政策支持, 在農(nóng)民獲得穩(wěn)定收益后, 養(yǎng)老保險的投保就不會存在較高的難度?；诖? 筆者認(rèn)為, 在解決失地農(nóng)民就業(yè)問題上, 還要充分認(rèn)識到失地農(nóng)民生活的現(xiàn)狀, 增強(qiáng)其基本社會生存技能,比如加大對失地農(nóng)民的培訓(xùn),使其適應(yīng)新形勢下的就業(yè)環(huán)境, 讓失地農(nóng)民循序向城鎮(zhèn)工人轉(zhuǎn)變, 進(jìn)而使其適應(yīng)新的生活環(huán)境, 對未來生活充滿信心。

（三）有效整合養(yǎng)老資源，搭建商業(yè)養(yǎng)老平臺

引入保險精算工具, 進(jìn)行定量分析。目前, 我國保險制度精算多來自于國外成型的保險系統(tǒng), 因此商業(yè)保險通常具有較高的數(shù)據(jù)可靠性。但是, 針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險仍舊缺乏有效的精算手段, 缺少合理化的數(shù)據(jù)支撐, 導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金無法得到有效管理。在此狀況下, 應(yīng)對失地農(nóng)民投保能力、政府補(bǔ)助金額、收益標(biāo)準(zhǔn)、匯率變化、現(xiàn)金購買力等信息進(jìn)行嚴(yán)格的計算和預(yù)算, 以保障養(yǎng)老基金能夠有條不紊地運(yùn)行。

搭建商業(yè)養(yǎng)老平臺, 進(jìn)行新的嘗試。我國目前所實(shí)行的社會保險是在政府并不具備完全能力下, 為公民提供的福利制度, 來保障國民未來基本的生存能力。商業(yè)保險則與之不同,投保人所繳納的資金, 由保險企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營、投資、管理, 在獲得有效收益后, 進(jìn)行資金反饋。依據(jù)我國目前商業(yè)保險狀況來看, 所要求繳納金額為投保人年收益的20％以下, 而失地農(nóng)民由于土地被政府征用所獲高額賠償, 以及所處城市工作的收入, 在經(jīng)濟(jì)收入上遠(yuǎn)高于一般農(nóng)民, 因此, 完全有能力繳納保險費(fèi)用。

在新形勢下, 如何做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作, 讓失去土地的農(nóng)民適應(yīng)新的生活方式, 這些問題直接影響著失地農(nóng)民未來的生活乃至生存問題。本文針對我國目前養(yǎng)老保險狀況進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆治? 以期能夠?yàn)槲覈У剞r(nóng)民養(yǎng)老提供相關(guān)借鑒。

參考文獻(xiàn)

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第三篇：城市化背景下西藏失地農(nóng)民社會保障問題及對策

城市化背景下西藏失地農(nóng)民社會保障問題及對策

——以拉薩市堆龍德慶縣柳村為例

摘要城市化是人類文明進(jìn)步的必然趨勢，也是我國現(xiàn)代化的一大戰(zhàn)略，是解決三農(nóng)問題的根本出路之一。在城市化的過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市住房等非農(nóng)用地需求的增加，必然造成一定數(shù)量的農(nóng)民失去土地。由于征地制度的設(shè)計不合理，對被征地農(nóng)民的安置辦法單

一、安置費(fèi)用低加上社會保障制度的不健全等原因，失地農(nóng)民的勞動就業(yè)、社會保障等問題都沒有解決好。只有改革現(xiàn)有的土地征用制度，建立健全失地農(nóng)民的社會保障制度，才能妥善解決農(nóng)民失地問題。之中西藏也不例外，西藏的部分農(nóng)牧民為青藏鐵路建設(shè)和城市化發(fā)展獻(xiàn)出了他們最寶貴和賴以生存的基本生產(chǎn)資料即土地或草場,成為失地或無地農(nóng)牧民.本文以因拉薩火車站的建設(shè)和柳梧新區(qū)建設(shè)而土地被征用的拉薩市堆龍德慶縣柳梧鄉(xiāng)柳梧村為例,分析了青藏鐵路通車對柳梧村失地農(nóng)牧民的影響,并對西藏失地農(nóng)牧民的就業(yè)及可持續(xù)發(fā)展問題進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞 城市化 失地農(nóng)民社會保障

一 拉薩市堆龍縣柳鄉(xiāng)城市建設(shè)失地農(nóng)民現(xiàn)狀

（一）柳鄉(xiāng)城市建設(shè)失地農(nóng)民現(xiàn)狀描述

柳梧鄉(xiāng)是位于拉薩市堆龍德慶縣，是青藏鐵路最重要的火車站——拉薩車站所在地，是以農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鄉(xiāng)下轄4個行政村，即：達(dá)東村、德陽村、桑達(dá)村，桑達(dá)村為鄉(xiāng)政府所在地，與拉薩市區(qū)約有13公里路程。全鄉(xiāng)共有22個自然村，4所小學(xué)。據(jù)村調(diào)查，全村居民445戶，約為1565人，其中1561人是藏族，其他4人是漢族(其中3人是四川人，因與村里的藏族女孩結(jié)婚而入贅)。因拉薩火車站和新區(qū)建設(shè)，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面積5368.78畝，其中被鐵路建設(shè)征用1870.45畝，被新區(qū)建設(shè)征用2820.2畝，目前全村僅剩678.13畝土地。柳梧村分為由于火車站建設(shè)搬遷的柳梧新村和原來的老村。我調(diào)查的主要對象是因火車站建設(shè)而搬遷的柳梧新村作為調(diào)研對象，柳梧新村共129戶、502人，原土地面積為1784.43畝，其中被鐵路建設(shè)征用1615.92畝，被新區(qū)建設(shè)征用168.5畝。目前所有土地被鐵路和新區(qū)建設(shè)征用，已經(jīng)沒有土地。

（二）失地農(nóng)民的勞動就業(yè)和社會保障狀況

一是按照相關(guān)規(guī)定對失地農(nóng)民進(jìn)行合理的土地補(bǔ)償。因開發(fā)區(qū)享受國家的優(yōu)惠政策，按照《中

華人民共和國土地法》規(guī)定，需上繳上級土地行政主管部門的資金全部返還，直接兌現(xiàn)給農(nóng)民。同時，對

每戶每畝地的提留資金留于村委會發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

二是對當(dāng)年的地上附著物實(shí)行青苗補(bǔ)償費(fèi)，最大限度滿足農(nóng)民利益。

三是建立健全失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制。保障資金將由政府、農(nóng)民集體組織、安置補(bǔ)償費(fèi)中共同出資籌集。在最低生活保障方面，對無地、少地的農(nóng)民實(shí)行城鎮(zhèn)人口低保制度；對耕地占用人均不足0.6畝的農(nóng)民，收入城鎮(zhèn)戶籍，并享受一定數(shù)量的差額低保補(bǔ)助；在養(yǎng)老保障方面，將建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，按照“財政拿一點(diǎn)、村集體補(bǔ)一點(diǎn)、個人繳一點(diǎn)”的辦法，落實(shí)失地農(nóng)民基本生活保障資金；在醫(yī)療保障方面，實(shí)行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。建立完善以農(nóng)民大病為主，政府推動、個人參與的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

四 是建立失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。堆龍德慶縣為切實(shí)解決失地農(nóng)民的工作問題，詳細(xì)統(tǒng)計勞力，由市、縣兩級政府協(xié)調(diào)安排，職能部門付諸實(shí)施，組織勞動力向工廠、城市、建設(shè)工地等方面有序轉(zhuǎn)移；在引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目時附加安置失地農(nóng)民的條款。

五是提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。部分失地農(nóng)民土地被征用后，有意自謀職業(yè)或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但苦于沒有資金，為此，為自愿學(xué)習(xí)駕駛等技術(shù)的失地農(nóng)民，政府出面與有關(guān)職能部門協(xié)調(diào)，減半收費(fèi)培訓(xùn)各類技術(shù)；由縣政府投資扶持失地農(nóng)民從事種養(yǎng)殖業(yè)，對飼養(yǎng)優(yōu)質(zhì)奶牛的農(nóng)戶每頭奶牛補(bǔ)助600元，對種植蔬菜的農(nóng)戶每畝補(bǔ)貼2000 元；政府對失地農(nóng)民貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，尤其是放寬了信貸條件，降低了貸款門檻，鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，提高“造血”功能，增加農(nóng)民收入。

六是合理規(guī)劃，加快社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)失地農(nóng)民住宅向公路沿線、集中村轉(zhuǎn)移。對搬遷戶的民房改造，實(shí)行地方各級政府、援藏地區(qū)兩級資金配套；實(shí)行統(tǒng)一管理，專門成立新區(qū)管理委員會，對小區(qū)實(shí)行日常綜合管理；加強(qiáng)新區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，改善文化生活。、現(xiàn)在，開發(fā)區(qū)整天機(jī)器轟鳴，建設(shè)場景熱火朝天?？偼顿Y9311 萬元、建筑面積達(dá)78121.93平

方米，配套齊全的江蘇省小康示范村、崗德林、和平路新村已投入使用，成為搬遷農(nóng)戶的樂園和拉貢公路、和平路上一道亮麗的風(fēng)景。

（三）造成農(nóng)民失地的原因分析

（一）城市化和市場化。城市化是人類社會進(jìn)步的必然趨勢，是衡量一個國家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。從歷史上看，任何國家的現(xiàn)代化無不伴隨著農(nóng)村的城鎮(zhèn)化以及大量農(nóng)業(yè)人口和土地的分離。英國歷史上的著名的圈地運(yùn)動就是一個典型的例子，正是由于圈地運(yùn)動造成的大量失地農(nóng)民為后來的工業(yè)革命提供了大量自由勞動力?？梢哉f，沒有圈地運(yùn)動就很難出現(xiàn)工業(yè)革命，也就沒有英國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度。[2]一方面，大工業(yè)的建立迫切需要大量的自由勞動力；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展也無法容納原來龐大的農(nóng)業(yè)勞動人口。這樣，必然使得廣大農(nóng)民與土地分離，流向城市自由勞動力市場，從而加速城市化和市場化的進(jìn)程。

（二）征地制度的設(shè)計不合理，導(dǎo)致征地的程序不民主，漠視農(nóng)民的意志。我國《憲法》第十條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。賦予國家征用土地的權(quán)力，“任何組織或者個人不得侵占，買賣，出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”，規(guī)定農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須通過國家征收。本來，只有農(nóng)民和村集體才是農(nóng)村集體土地的所有者，享有對土地的占有、使用和轉(zhuǎn)讓等處置權(quán)，可以買賣土地。但是這一規(guī)定使得在事實(shí)上只有國家才是買賣土地的合法主體，農(nóng)民和農(nóng)民利益代表者的村集體卻無權(quán)享有對土地買賣處置權(quán)，農(nóng)民無權(quán)作為賣方與購買土地的買方處于平等的談判和簽訂契約的市場主體地位上，無論是公用事業(yè)用地，還是商業(yè)用地，都必須先由國家征收變?yōu)閲型恋刂?，由國家作為市場主體與開發(fā)商談判土地交易合同?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，政府通過低價補(bǔ)償或強(qiáng)制征地之后,憑借自己對城市建設(shè)用地市場(一級市場)的壟斷地位,采取拍賣、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓給土地使用者。但征收后轉(zhuǎn)讓所得卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)償價格，政府可以獲得壟斷利益，并長久形成制度租金。據(jù)農(nóng)業(yè)和國土資源有關(guān)專家測算，改革開放以來國家通過征地的剪刀差從農(nóng)民身上取走了近5萬億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對于農(nóng)民極不公平。在巨額利益驅(qū)動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實(shí)，低價征之于民，高價賣之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。但目前還沒有一種法律能為農(nóng)民土地提供有力的保護(hù)，使土地集體所有權(quán)能夠成為農(nóng)民對抗政府濫用職權(quán)，維護(hù)自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補(bǔ)償費(fèi)用低，且支付方式不合理。目前對于失地農(nóng)民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農(nóng)民失去土地后幾年以內(nèi)生計的貨幣發(fā)放，而對于失地農(nóng)民的居住安頓、再就業(yè)等問題，卻極少考慮。在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實(shí)施條例》，規(guī)定對征地一律按照土地的原用途給予補(bǔ)償，只是對農(nóng)民原來在土地上從事生產(chǎn)收益的補(bǔ)償，完全沒有考慮到土地的非農(nóng)化價值以及土地非農(nóng)化后級差收益的增值。征用土地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照產(chǎn)值倍數(shù)來計算，法律規(guī)定為高限產(chǎn)值的16倍，最高不超過30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實(shí)施條例》規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，而不是直接歸農(nóng)民。這一規(guī)定實(shí)際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權(quán)收歸了集體經(jīng)濟(jì)組織，在實(shí)際操作中往往為鄉(xiāng)村兩級干部貪污、浪費(fèi)、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)提供了方便，為基層組織通過參與征地謀取利益提供了動力。

（四）城鄉(xiāng)二元體制下的社會保障制度不健全，使得失地農(nóng)民成為“網(wǎng)”外人。長期以來我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的社會體制，這一體制構(gòu)成了失地農(nóng)民享受社會保障的制度障礙。城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)制度以嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村人口向城市流動的嚴(yán)格的戶籍制度為特點(diǎn)，在勞動就業(yè)、社會保障、義務(wù)教育、戶籍管理等方面構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等社會保障制度，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”的城市居民最低生活保障制度，但這一制度并沒有惠及廣大的失地農(nóng)民。如1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障范圍之外。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”（純粹意義上的農(nóng)民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

（四）當(dāng)前面臨的主要問題 土地是我國大多數(shù)農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，是農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老的最基本、最可靠的保障。在當(dāng)前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了最基本生存保障，相當(dāng)部分失地農(nóng)民一夜之間成為失地又失業(yè)的新的困難群體。當(dāng)前失地農(nóng)民的問題主要表現(xiàn)為“四難”：

一是失地農(nóng)民就業(yè)難。要切實(shí)保障被征地農(nóng)民的基本生活，根本的出路在于就業(yè)，而農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城市發(fā)展帶來的商機(jī)來經(jīng)商辦企業(yè)外，由于大多數(shù)失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能普遍很低，除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動外，其它工作崗位在競爭中幾乎處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機(jī)會。特別是40歲以上的勞動力，尤為突出，雖然他們過去是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能手，但缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在土地沒有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數(shù)只能就業(yè)于加工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、環(huán)衛(wèi)、保安等強(qiáng)體力勞動崗位，收入少且不穩(wěn)定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時有被安置就業(yè)，由于多種原因，往往成為優(yōu)先下崗的對象，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。二是失地農(nóng)民生活難。由于失地農(nóng)民就業(yè)狀況不容樂觀，基本生活也就無法保障。雖然從短期看，一次性安置費(fèi)能維持一時期的生計，實(shí)際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長久之計，一次性安置補(bǔ)助費(fèi)用遠(yuǎn)不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會功能。隨著安置費(fèi)用逐漸用完，很容易造成生活無著落，陷入困境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民中，經(jīng)濟(jì)收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足

10％；有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入，沒有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)收入無來源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢。除原來少數(shù)以二、三產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶收入變化不明顯外，其他以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶，因勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒有得到盡快解決，農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償少于土地帶來的農(nóng)業(yè)與副業(yè)的收入，收入明顯下降，而失地后農(nóng)民生活消費(fèi)支出卻有所增長，造成失地農(nóng)民生活水平明顯下降。

三是失地農(nóng)民的保障難。對農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障出現(xiàn)了后顧之憂。而目前普遍實(shí)行的貨幣補(bǔ)償辦法沒有很好地解決這一問題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償，并沒有與社會保障制度同步銜接；其次，由于社會保障門檻較高，現(xiàn)行征地價格滿足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要，一次性貨幣補(bǔ)償金直接發(fā)到失地農(nóng)民手中，隨著領(lǐng)取的一次性補(bǔ)償金逐步用完，失地農(nóng)民社會保障問題突現(xiàn)出來。目前，失地農(nóng)民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農(nóng)民參加社會保險少，而醫(yī)療和失業(yè)保險的參保率就更低，特別是老年人、病殘人等弱勢群體，養(yǎng)老保障已成為迫切需要解決的問題。

四是失地農(nóng)民發(fā)展難。隨著我國工業(yè)化、城市化步伐的加快，大規(guī)模、快節(jié)奏的征地而引發(fā)的“失地綜合證”，對失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活沖擊很大，引發(fā)農(nóng)民“厭農(nóng)”情緒。部分農(nóng)民還存在著“高不成低不就”的就業(yè)觀念，依靠有限的補(bǔ)償費(fèi)和“房租經(jīng)濟(jì)”坐吃山空，對今后的生活缺乏信心和長遠(yuǎn)打算，失去了重新創(chuàng)業(yè)的勇氣和拼搏精神。表現(xiàn)出好逸惡勞、游手好閑、聽天由命的低落情緒，甚至賭博。

（五）解決農(nóng)民失地問題的對策

從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，做到既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。

（一）改革現(xiàn)有土地征用制度

第一，控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，將經(jīng)營性用地與公益性用地分開，縮小政府征地范圍。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降至最低警戒水平以下?！盎巨r(nóng)田”，即國家按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得轉(zhuǎn)為他用。但是，中國現(xiàn)在的土地征用制度形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代，其主要特征是政府行政命令代替市場機(jī)制。按照有關(guān)法規(guī)，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須由政府征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾笤俪鲎屖褂脵?quán)。隨著工業(yè)化城市化的加速發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，如果所有建設(shè)用地全部采取征用方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校簿鸵馕吨烧袚?dān)失地農(nóng)民的社會保障。這不僅增加了政府的壓力，而且也難免出現(xiàn)大量的盈利性項(xiàng)目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我們應(yīng)把經(jīng)營性用地與公益性用地分開，公益性用地可以啟動國家征地權(quán)，經(jīng)營性項(xiàng)目用地不得啟動國家征地權(quán)，這樣就必然會縮小政府征地范圍，也可一定程度上遏制耕地減少的趨勢。

第二，明確土地的集體所有權(quán)，讓農(nóng)民代表成為委托人。從法理上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。然而就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。集體土地必須首先轉(zhuǎn)化為國有，才可以進(jìn)入土地市場，用于非農(nóng)業(yè)用途。但是，由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋氐倪^程，絕不是一個簡單的行政過程，而是一個復(fù)雜的財產(chǎn)權(quán)利交易過程，是國家和土地集體所有者之間的市場合約行為。所以，首先必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。必須讓作為集體每一分子的農(nóng)民享有對集體土地的所有權(quán)，給其以產(chǎn)權(quán)主體的地位，通過村民代表大會對涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進(jìn)行決策。其次，土地的產(chǎn)權(quán)明確之后，還要讓農(nóng)民在他們當(dāng)中通過民主選舉，選出自己信任的代表來代理他們行使關(guān)于經(jīng)營、出售土地所有權(quán)的事項(xiàng)。因?yàn)檗r(nóng)民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過程中會全力聽取農(nóng)民的要求和建議，為集體利益著想。農(nóng)民可以在征收土地的過程中，主動要求提供目前或附近地區(qū)的土地市場價格、以及未來可能的價值來確定出讓土地所有權(quán)的價格。這樣就讓農(nóng)民直接參與到和政府的交易中來，真正成為這項(xiàng)交易事項(xiàng)的委托人，而避免了由于代理人的錯位，導(dǎo)致地方政府為自身利益著想產(chǎn)生由于業(yè)績和權(quán)利驅(qū)使的權(quán)力尋租的發(fā)生。

第三，改變以土地的原用途為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改善安置方式。按照我國的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)并不是按照土地的實(shí)際價格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按照土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民耕地，征地補(bǔ)償必須以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民的利益為代價降低建設(shè)成本。給農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對生活保障的補(bǔ)償?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)中國家和集體截流的太多，個人的比例太少，應(yīng)適當(dāng)提高征地補(bǔ)償費(fèi)中個人的補(bǔ)償比例。另外，還要考慮到其補(bǔ)償是否能產(chǎn)生持續(xù)性的保障功能，現(xiàn)行的一次性補(bǔ)償措施有時不但不能保障失地農(nóng)民今后的基本生活，有些地區(qū)甚至連剛剛失去土地的安置問題都得不到解決。因此，還可以嘗試改變一次性補(bǔ)償?shù)氖侄危捎眠B續(xù)性按損失程度補(bǔ)償。例如，可以從土地征收后的經(jīng)營性收益中拿出一部分作為紅利或直接分配給失地農(nóng)民或注入其社保賬戶。高補(bǔ)償和高保障可以激勵農(nóng)民積極配合征收過程，大大減少社會矛盾。

（二）建立健全農(nóng)民的教育培訓(xùn)和再就業(yè)機(jī)制。

其一 對進(jìn)城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障 主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。這樣才能夠保證其將來作為新市民的競爭力。二是對失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系；其次是各級財政應(yīng)撥出?？?，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專項(xiàng)資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財政資源，開展免費(fèi)培訓(xùn)。三是對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)知識和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。其二，在引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)方面，政府可以在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶植失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民如申請個體工商經(jīng)營，各部門要簡化手續(xù)，并保證其在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗職工的稅費(fèi)待遇。

（三）建立失地農(nóng)民社會保障制度。從長遠(yuǎn)看，農(nóng)民失地后，建立健全失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制，以解決農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題才是保障失地農(nóng)民權(quán)益的治本之策。

其一，建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，在農(nóng)民失去其最基本的生活保障——土地之后，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣有機(jī)會享受最低生活保障。其二，建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障機(jī)制。應(yīng)逐步消除造成失地農(nóng)民問題的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接，切實(shí)改變農(nóng)村人口與城市居民社會權(quán)益不對等的局面。由于失地農(nóng)民受教育程度一般較低，在就業(yè)和社會競爭力上處于弱勢地位。在操作上，政府應(yīng)當(dāng)從土地補(bǔ)償金和土地征收后的經(jīng)營性收益中拿出一部分注入失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老保障基金賬戶。此外，政府也應(yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支部分資金，依托集體經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)，通過合作醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療等形式，建立醫(yī)療保險、醫(yī)療救助制度，幫助失地農(nóng)民解決看病難、住院貴的問題。結(jié)束語農(nóng)民失地問題已成為威脅社會安全穩(wěn)定的重大隱患。必須改革現(xiàn)有土地征用制度，解決失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題，使農(nóng)村人口非農(nóng)化和就業(yè)的非農(nóng)化同時實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村人口向城市的空間轉(zhuǎn)移和農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同時實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民真正享受到城市擴(kuò)張和城市化進(jìn)程加快帶來的收益，從而真正融合到現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)社會生活之中。

參考文獻(xiàn)

第四篇：失地農(nóng)民辦理整理

參加被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險，且符合辦理規(guī)定條件的，按以下程序辦理參保手續(xù)。

被征地農(nóng)民參保應(yīng)提供以下資料：

（一）由各被征地村（社區(qū)）提供征地協(xié)議及土地補(bǔ)償合同；

（二）被征地農(nóng)民身份證及戶口本等證明；

（三）填報的《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險花名冊》、《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險申請表》及《被征地農(nóng)民待遇審批表》；

（四）由國土資源部門審核后的《征地情況及保障資金明細(xì)表》。

經(jīng)農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核后，發(fā)放《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險手冊》或《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇證》。

（三）終止其被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險關(guān)系。

參保人員達(dá)到享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇年齡時，各被征地村（社區(qū)）攜帶參保人員身份證及《被征地農(nóng)民待遇審批表》，報市勞動保障行政部門審批、核定待遇。

為進(jìn)一步完善失地農(nóng)民就業(yè)與社會保障機(jī)制，促進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)《縣人民政府關(guān)于印發(fā)縣失地農(nóng)民就業(yè)與社會保障暫行辦法的通知》（政發(fā)號）有關(guān)規(guī)定，就《失地農(nóng)民證明書》的發(fā)放，制定本辦法。

一、《失地農(nóng)民證明書》的發(fā)放對象

根據(jù)《縣失地農(nóng)民就業(yè)與社會保障暫行辦法》有關(guān)規(guī)定，《失地農(nóng)民證明書》的發(fā)放對象為：具有本縣農(nóng)業(yè)常住戶口，在年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實(shí)施后，因縣城城區(qū)規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)和國家及省、市、縣重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目等需要，經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，家庭承包耕地全部由縣級及以上人民政府統(tǒng)一征收使用，被征地時按政策規(guī)定擁有或可以分配責(zé)任田且征地時年滿18周歲以上的農(nóng)村在籍人口。

二、《失地農(nóng)民證明書》的辦理程序

（一）個人提出申請。符合失地農(nóng)民認(rèn)定條件的對象，以家庭為單位，由戶主向戶籍所在地村委會提出書面申請，并提交以下材料：

1、《縣失地農(nóng)民認(rèn)定申請表》（一式四份，村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所、縣農(nóng)業(yè)局各一份）；

2、申請認(rèn)定人員的身份證和戶口簿原件及復(fù)印件；

3、申請認(rèn)定人員家庭第二輪土地承包權(quán)證原件及復(fù)印件；

4、征用土地情況證明材料。

（二）村委會初審。村委會受理申請后，組織人員登記并核實(shí)申請人的家庭成員情況，并成立由村委會成員、村民代表及其他人員參加的評議小組進(jìn)行評議。對經(jīng)評議認(rèn)為符合條件的申請對象，應(yīng)在村務(wù)公開欄張榜公布7天以上，廣泛聽取意見，提出初審見，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。對經(jīng)評議不符合條件的申請人，應(yīng)做好答復(fù)和解釋工作。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管人員通過入戶丈量、核查土地使用資料等方法，對申請人的家庭人口、耕地征用情況進(jìn)行核實(shí)，簽署審核意見。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府受理申請后，應(yīng)組織人員對申請人的的家庭人口、耕地征用情況進(jìn)行核實(shí)，簽署審核意見。經(jīng)核實(shí)不符合條件的，退回村委會并做好答復(fù)和解釋工作。

（五）縣農(nóng)業(yè)局審批發(fā)證?？h農(nóng)業(yè)局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的失地農(nóng)民保障對象進(jìn)行審核批準(zhǔn)，發(fā)給《失地農(nóng)民證明書》，實(shí)行一人一證。并將失地農(nóng)民證明書核發(fā)名單抄送給相關(guān)部門。

三、《失地農(nóng)民證明書》的管理

1、《失地農(nóng)民證明書》由縣農(nóng)業(yè)局統(tǒng)一印制和發(fā)放，并統(tǒng)一編號。

2、對《失地農(nóng)民證明書》應(yīng)當(dāng)妥善保管，不得涂改、出借、出租和轉(zhuǎn)讓。

3、《失地農(nóng)民證明書》遺失的，應(yīng)當(dāng)在法定報刊上刊登遺失聲明，并向縣農(nóng)業(yè)局提出補(bǔ)發(fā)證明書的書面申請。補(bǔ)發(fā)的《失地農(nóng)民證明書》編號與原編號一致。證明書因損毀影響使用的，可以向縣農(nóng)業(yè)局申請更換新證書，更換的證書編號與原編號一致。更換新證書的，原證明書應(yīng)當(dāng)收回。領(lǐng)取、補(bǔ)發(fā)、更換證書應(yīng)當(dāng)交納工本費(fèi)。

第五篇：失地農(nóng)民調(diào)研

關(guān)于金塘社區(qū)失地農(nóng)民情況的調(diào)查報告

近幾年來，我縣經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市建設(shè)翻天覆地，這必然需要大量的土地為依托，這是每個城市發(fā)展的必然軌跡。那么，我縣失去土地的農(nóng)民現(xiàn)在生活怎樣？他們能不能獲得工作機(jī)會？我們的社會保障體系如何？為此，利用在金塘社區(qū)開展“三送”活動的機(jī)會，筆者對該社區(qū)失地情況進(jìn)行了初步調(diào)查?，F(xiàn)就調(diào)查情況談一點(diǎn)自己的淺見：

一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

被調(diào)查的金塘社區(qū)八個村民小組145戶農(nóng)戶家庭人口為486人，其中勞動力214人。調(diào)查戶家庭原有耕地共43畝，被征用耕地將近42.36畝，現(xiàn)有耕地0.64畝，現(xiàn)人均耕地0.0013畝。145戶農(nóng)戶中，征地后收入增加的約61%，收入減少的約39%。在214人勞動力中，外出務(wù)工的約82.9%，從事第二、三產(chǎn)業(yè)的約13%，賦閑在家的約4.1%，無從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員。

1、總體上征地后調(diào)查戶收入和支出均高于征地后

征地后，調(diào)查戶年人均純收入為2742元，比征地前增長約6.7%；征地后人均生活消費(fèi)支出為1745元，比征地前增長3.5%。從調(diào)查情況看，征地對多數(shù)農(nóng)民來說是機(jī)遇，對少部分農(nóng)民是困擾。土地被大量征用以后，打破了農(nóng)民多年來的勞動習(xí)慣和生活習(xí)慣，從思想意識到生活、生產(chǎn)方式等方面有些“無所適從”，在短期內(nèi)成為突發(fā)性轉(zhuǎn)軌對象。在當(dāng)前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地被征用，意味著農(nóng)民失去了基本的生存保障，種田無地、就

業(yè)無崗、低保無份。多數(shù)農(nóng)村勞動力必須離開土地，在農(nóng)業(yè)之外重新尋找生活出路。金塘社區(qū)失地農(nóng)民地處城郊結(jié)合部，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，工業(yè)園區(qū)入駐工廠企業(yè)逐年增多，農(nóng)民找到工作的機(jī)會比較大，務(wù)工的人數(shù)比較多；失地農(nóng)民接收信息比較多，發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的成功率比較高。部分失地農(nóng)民利用征地補(bǔ)償費(fèi)開小商店、餐飲店經(jīng)商，增加收入的門路比較多?？偟膩砜矗捎谵r(nóng)業(yè)比較效益差，經(jīng)商務(wù)工的收入均比務(wù)農(nóng)高，失去土地后農(nóng)民總體上收入有所增加。

2、約有四成調(diào)查戶征地后收入減少

其減收的原因主要有：一是一些家庭主要勞動力年齡偏大，文化水平低，不能找到工作；二是一些家庭人口多，子女尚小、勞動少，吃飯人多掙錢人少；三是有些家庭長期有人患病，吃藥看病花去大量的錢；四是經(jīng)營第二、三產(chǎn)業(yè)失敗。這些家庭，失去土地后收入普遍降低。

3、農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)多，從事農(nóng)業(yè)人員少

二、失地農(nóng)民存在的困難

1、耕地被征用，部分以種田為主農(nóng)民的收入影響較大。一部分農(nóng)民一直以來都是以種田為生，沒有其他技能，失去土地或土地減少，收入便驟減，生活陷于困難。大部分農(nóng)民耕地全部被征用，日常的生活開支全靠在附近打打工。另一方面，耕地大量征用后，剩下耕地很少，農(nóng)民棄之可惜，耕之效益又低。有的農(nóng)戶說：“要征地最好全部征完，剩下耕地不多不少不知辦啥好?！?/p>

2、農(nóng)民就業(yè)非常困難。就目前來看，有三分之一的農(nóng)村勞動力處于就業(yè)不充分狀態(tài)，就業(yè)壓力大。從無業(yè)農(nóng)民情況看，失地的中老年

農(nóng)民失業(yè)率比較高。具體分析：一是就業(yè)崗位有限，失地農(nóng)民就業(yè)難。二是受下崗職工和外地來的打工者的沖擊，就業(yè)崗位越來越激烈，加上無地農(nóng)民對工作挑肥揀瘦，這與外地農(nóng)民工“肯吃苦，低報酬”的優(yōu)勢形成鮮明對比。三是農(nóng)民素質(zhì)低，尤其中老年農(nóng)民素質(zhì)更低，找到合適的就業(yè)崗位更難。由于文化程度低，掌握新技術(shù)難度較大，就業(yè)困難重重。目前全村大多數(shù)失地農(nóng)民主要從事重體力勞動的行業(yè)，如建筑業(yè)。

3、教育支出大，部分農(nóng)民不堪重負(fù)。調(diào)查農(nóng)戶中大多數(shù)家庭有兩個小孩同時在上學(xué)，讀中專、大專、大學(xué)的開支更大，農(nóng)民靠本身的收入很難維持，只有向親戚朋友借債。

4、缺乏發(fā)展資金。部分農(nóng)民在征地后有意去做小生意或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、種殖業(yè)，但苦于沒有資金，未能實(shí)現(xiàn)。有的失地農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)打算，往往在短期內(nèi)把有限的安置費(fèi)消費(fèi)完，從而出現(xiàn)“坐吃山空”的現(xiàn)象。

三、失地農(nóng)民的心態(tài)和期望

1、認(rèn)為土地是生活的保障，部分農(nóng)民失去土地后心里較虛，擔(dān)心以后沒有退路。有些農(nóng)民盡管目前生活還過得去，但由于打散工收入不穩(wěn)定，擔(dān)心以后的生活問題，希望有比較穩(wěn)定的工作維持生活。

2、普遍認(rèn)為征地款偏低。征地是國家建設(shè)需要，農(nóng)民是支持的，而且多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為征地對于他們來說暫時是有利的。但認(rèn)為征地補(bǔ)償款偏低，他們說土地是子孫后代的命根子，征地以后農(nóng)民缺地又缺錢。

3、希望政府著力解決醫(yī)療和教育收費(fèi)的問題。他們希望政府加快農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)，在醫(yī)療方面給予有困難的失地農(nóng)民適當(dāng)照顧。

4、切實(shí)幫助失地農(nóng)民的再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。不少失地農(nóng)民就業(yè)困難，建議政府幫助他們解決就業(yè)問題，對失地農(nóng)民政策傾斜。希望農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)能放寬信貸條件，降低貸款門檻，幫助農(nóng)民自主經(jīng)營。

四、對策建議

隨著我縣城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展，土地征用仍然不可避免，失地農(nóng)民隊伍將越來越大，問題也會越來越多，必須引起我們的高度重視，切實(shí)關(guān)注失地農(nóng)民問題。解決失地農(nóng)民問題必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧，既要有利于開發(fā)建設(shè)，又要從保障農(nóng)民的生活需要出發(fā)，還要從保障農(nóng)民長遠(yuǎn)利益出發(fā)，探索制定深化體制改革的政策，從根本上解決失地農(nóng)民的生活和出路問題，以維護(hù)社會穩(wěn)定。

1、建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障機(jī)制

建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，其資金籌措應(yīng)按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點(diǎn)”的思路解決，明確各類征地主體無論作何種用途的土地征用，均應(yīng)在土地收益中留出一塊作為農(nóng)民失地后的社會保障金，并專戶儲存、專門機(jī)構(gòu)管理。引導(dǎo)農(nóng)民從土地補(bǔ)償資金中拿出一點(diǎn)，有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)貼一點(diǎn)，政府從經(jīng)營土地收益中拿出一點(diǎn)，購買基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險。除此之外，還應(yīng)在補(bǔ)償和分配上予以保障，一是退休年齡段農(nóng)民因其已基本喪失勞動力，安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高。二是應(yīng)考慮土地增值部分農(nóng)民也有權(quán)享受，要探索新路子，逐步實(shí)現(xiàn)讓失地農(nóng)民以多種方式比較持久地參與被征用土地增值收益分配。

2、建立教育培訓(xùn)保障機(jī)制

重視失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，一是加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重

點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地青壯年農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)能力，建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系。二是對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)知識和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)；三是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。

3、建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制

農(nóng)民市民化的重要前提是農(nóng)民就業(yè)社會化、非農(nóng)化和充分化。順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。應(yīng)按照市場化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、平等的勞動力就業(yè)市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除等、靠、要思想，提高自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性和能力，積極主動地參加市場化就業(yè)。對吸納失地農(nóng)民達(dá)到一定數(shù)量的二、三產(chǎn)業(yè)應(yīng)給予必要的政策扶持，對失地農(nóng)民在符合國家產(chǎn)業(yè)政策的前提下，對消化失地農(nóng)民、促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)為主而興辦的二、三產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)給予必要的政策傾斜。

總之，對被征地農(nóng)民的就業(yè)和保障問題上要通盤考慮，做好就業(yè)和社會保障的有機(jī)結(jié)合，雙管齊下，保障失地農(nóng)民的利益，使我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)盡快融入市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性軌道，加快我縣農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的步伐。

執(zhí)筆人：王華容