第一篇：區(qū)民政局創(chuàng)新社區(qū)管理體制積極拓寬為民服務(wù)領(lǐng)域[范文]

區(qū)民政局創(chuàng)新社區(qū)管理體制積極拓寬為民服務(wù)領(lǐng)域

區(qū)民政局建立了街居主辦、居民參與的社區(qū)管理創(chuàng)新工作機(jī)制，不斷加大創(chuàng)新力度，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功，拓寬為民服務(wù)領(lǐng)域，取得了顯著成績(jī)。

一是成立便民服務(wù)中心，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能。在東關(guān)社區(qū)成立了驪山街道家政服務(wù)中心和驪山街道文化娛樂(lè)活動(dòng)中心，在西大街社區(qū)成立了志愿者服務(wù)中心，在計(jì)育辦成立了流動(dòng)人口管理中心，在綜治辦成立了綜治維穩(wěn)中心。這五個(gè)便民服務(wù)中心的成立，使社區(qū)管理和服務(wù)功能進(jìn)一步加強(qiáng)，社區(qū)信息化建設(shè)步伐進(jìn)一步加快。

二是采取一廳式辦公，提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。東關(guān)社區(qū)、西大街社區(qū)、華清社區(qū)、西鐵社區(qū)建成了一廳式家庭綜合服務(wù)中心，實(shí)行一廳式辦公。家庭綜合服務(wù)大廳內(nèi)設(shè)咨詢(xún)臺(tái)、勞動(dòng)保障、計(jì)劃生育、綜治維穩(wěn)、黨建等便民服務(wù)窗口，能夠?yàn)榫用裉峁?0多項(xiàng)服務(wù)。還設(shè)有老年人日間照料托管中心、心理咨詢(xún)室、電腦培訓(xùn)室、矛盾調(diào)解室、健身中心、多功能會(huì)議室等服務(wù)機(jī)構(gòu)。東關(guān)社區(qū)以綜合服務(wù)中心為平臺(tái)，開(kāi)辦“便民服務(wù)超市”，將關(guān)系到居民生活方方面面的服務(wù)項(xiàng)目建成一個(gè)服務(wù)超市，與轄區(qū)

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各類(lèi)服務(wù)單位、門(mén)店聯(lián)動(dòng)，為居民提供服務(wù)。

三是實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理，構(gòu)建區(qū)域型社區(qū)管理模式。將社區(qū)各個(gè)單位、各居民小區(qū)按區(qū)域劃分為各個(gè)大格，實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主、細(xì)化到格、責(zé)任到人的網(wǎng)絡(luò)化管理格局。將社區(qū)干部下沉到“網(wǎng)格”中，實(shí)行定人、定責(zé)、定崗的包片責(zé)任制。規(guī)定每星期五為工作人員入戶(hù)走訪日，深入了解掌握轄區(qū)的房屋租賃、流動(dòng)人口、下崗待業(yè)、勞動(dòng)就業(yè)、家政服務(wù)、子女入學(xué)、醫(yī)療保健等情況，方便排隱患、解矛盾。網(wǎng)絡(luò)化管理模式已經(jīng)成為社區(qū)維穩(wěn)工作的防火墻，社區(qū)管理的好幫手，干群交流的連心橋。

四是以活動(dòng)為載體，促進(jìn)社區(qū)管理創(chuàng)新發(fā)展。在服務(wù)門(mén)店、單位中深入開(kāi)展“創(chuàng)社區(qū)名牌、名品、名店”、“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”評(píng)比等活動(dòng)，居民可以利用互聯(lián)網(wǎng)評(píng)選投票、填寫(xiě)滿(mǎn)意測(cè)評(píng)表等方式提出自己的評(píng)選意見(jiàn)，促進(jìn)各門(mén)店、服務(wù)單位之間進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)，讓廣大居民享受到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。同時(shí)，大力開(kāi)展“黨員承諾制”、“網(wǎng)絡(luò)信息交流”、“家政服務(wù)培訓(xùn)”等系列活動(dòng)，推動(dòng)社區(qū)管理不斷創(chuàng)新發(fā)展。

區(qū)教育局市考指標(biāo)落實(shí)情況良好

今年以來(lái)，區(qū)教育局圍繞市考指標(biāo)任務(wù)落實(shí)工作，積極創(chuàng)新舉措，不斷強(qiáng)化監(jiān)管，承擔(dān)的兩項(xiàng)市考指標(biāo)任務(wù)落實(shí)情況良好。

一是初中畢業(yè)生升入普通高中、職業(yè)高中比例達(dá)到70%，學(xué)前教育毛入園率達(dá)到88%。截止目前，全區(qū)普通高中共錄取新生5100余名，職業(yè)高中共錄取新生1220名，普高、職高錄取新生比例已經(jīng)達(dá)到今年參加中考人數(shù)的70%，基本完成市上下達(dá)的招生任務(wù)。新學(xué)期各街、鄉(xiāng)幼兒園入園工作正在進(jìn)行，入園幼兒數(shù)與日俱增，學(xué)前教育毛入園率完成情況已經(jīng)達(dá)到88.2%。二是確保中小學(xué)校及幼兒園不發(fā)生重特大安全事故。區(qū)教育局和全區(qū)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校能夠全面深入落實(shí)安全防范措施，切實(shí)做到校園安全長(zhǎng)抓不懈，今年以來(lái)全區(qū)教育系統(tǒng)未發(fā)生安全事故。

發(fā)送范圍：各街道、鄉(xiāng)，區(qū)委和區(qū)級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)，各人民團(tuán)

體，各直屬事企業(yè)單位，區(qū)級(jí)全體領(lǐng)導(dǎo)。

西安市臨潼區(qū)綜合考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2011年9月16日印發(fā) 電話(huà)/傳真：83829262郵箱：共印40份

第二篇：淺談城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

畢 業(yè) 論 文

論文題目 淺談城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

學(xué)生姓名 學(xué)號(hào) 班 組 指導(dǎo)教師 學(xué)區(qū)、輔導(dǎo)站

寫(xiě) 作 目 的

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是我黨十六大從全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)出發(fā)提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。構(gòu)建和諧社會(huì)，社區(qū)建設(shè)與管理是關(guān)鍵。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和社區(qū)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，現(xiàn)行城市社區(qū)管理體制越來(lái)越不適應(yīng)新形勢(shì)下社區(qū)自治的要求，建設(shè)和諧社區(qū)。必須創(chuàng)新社區(qū)管理體制，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，規(guī)范政府與社區(qū)責(zé)權(quán)利關(guān)系，完善社區(qū)組織體系和治理結(jié)構(gòu)。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城市開(kāi)始了社區(qū)管理體制的改革實(shí)驗(yàn)，特別是1999年民政部啟動(dòng)“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”試點(diǎn)工作以后，七里河區(qū)社區(qū)建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，社區(qū)規(guī)模趨向合理，社區(qū)黨組織建設(shè)逐步加強(qiáng)，社區(qū)民主自治水平逐步提高，社區(qū)服務(wù)品牌不斷創(chuàng)造，社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善。但也存在一些問(wèn)題，如社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠明顯、社區(qū)居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡等。如何能夠在現(xiàn)有體制下創(chuàng)新社區(qū)管理模式，使社區(qū)在和諧社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。筆者通過(guò)與社區(qū)建設(shè)專(zhuān)家交流，深入社區(qū)與社區(qū)干部、群眾座談，逐步理清了改革創(chuàng)新的思路，同時(shí)，也認(rèn)識(shí)到，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，既要找準(zhǔn)方向，又要立足實(shí)際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現(xiàn)行的一系列政策法規(guī)文件，這也是推進(jìn)社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，并按照依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)提出了五

個(gè)方面的建議和想法，即建立新型社區(qū)管理體系，理順社區(qū)組織關(guān)系；轉(zhuǎn)變黨建工作方式，發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；完善社區(qū)自治機(jī)制，加快社區(qū)民主建設(shè)進(jìn)程；健全社區(qū)服務(wù)體系，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能；加強(qiáng)社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供人才支持。

寫(xiě) 作 提 綱

一、全區(qū)社區(qū)管理體制概況及特點(diǎn)

（一）社區(qū)規(guī)模趨向合理

（二）社區(qū)黨組織建設(shè)逐步加強(qiáng)

（三）社區(qū)民主自治水平逐步提高

（四）社區(qū)特色品牌逐步建立

（五）社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善

二、現(xiàn)行社區(qū)管理體制存在的缺陷及原因分析

（一）社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠明顯

（二）社區(qū)居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重

（三）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡

三、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據(jù)

（一）社區(qū)管理的內(nèi)涵

（二）社區(qū)管理體制的變遷

（三）社區(qū)管理創(chuàng)新的依據(jù)

四、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要對(duì)策

(一)建立新型社區(qū)管理體系，理順社區(qū)組織關(guān)系

(二)轉(zhuǎn)變黨建工作方式，發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用(三)完善社區(qū)自治機(jī)制，加快社區(qū)民主建設(shè)進(jìn)程(四)健全社區(qū)服務(wù)體系，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能

(五)加強(qiáng)社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供人才支持

淺談城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型變革，大量的社會(huì)管理事務(wù)從政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，社區(qū)的地位和功能發(fā)生了重大變化，其管理、服務(wù)和自治的任務(wù)日益繁重。而作為社區(qū)工作主要承擔(dān)者的社區(qū)基層組織，其現(xiàn)有的管理體制已明顯不適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，深化社區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，已成為建設(shè)現(xiàn)代化城市社區(qū)的迫切需要。為此，我結(jié)合七里河區(qū)實(shí)際，就對(duì)如何創(chuàng)新社區(qū)管理體制問(wèn)題進(jìn)行了思考和分析，探索出了其中的一些規(guī)律，并形成了一些初步的認(rèn)識(shí)。

一、全區(qū)社區(qū)管理體制概況及特點(diǎn)

七里河區(qū)位于蘭州市中南近郊，東接城關(guān)、榆中，南與臨洮、永靖相連，西鄰西固，北與安寧區(qū)隔河相望，南北長(zhǎng)33公里，東西寬21公里，總面積397．25平方公里。全區(qū)共轄2鄉(xiāng)4鎮(zhèn)9個(gè)街道，有65個(gè)行政村、76個(gè)社區(qū)居委會(huì)（含7個(gè)“村改居”社區(qū)），戶(hù)籍總?cè)丝?0．19萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口10．55萬(wàn)人。2007年全區(qū)地區(qū)完成生產(chǎn)總值132.29億元，人均GDP 28518元，實(shí)現(xiàn)地區(qū)性財(cái)政收入16.1億元，一般預(yù)算收入2.83億元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民人均純收入4898元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9251元。

近年來(lái)，七里河區(qū)的社區(qū)建設(shè)工作，以黨的十七大精神、為指導(dǎo)，高舉科學(xué)發(fā)展觀偉大旗幟，按照省、市社區(qū)建設(shè)的總體部署和要求，立足區(qū)情，逐步形成了“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”、“條塊結(jié)合、以塊為主”的社區(qū)管理體制。總的看，主要呈以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）社區(qū)規(guī)模趨向合理

從2000年起，七里河區(qū)對(duì)街道和居委會(huì)進(jìn)行了重新調(diào)整定位，以現(xiàn)有居民區(qū)為基礎(chǔ)，以地域性為特征，認(rèn)同感為紐帶，按照便于服務(wù)管理、便于開(kāi)發(fā)社區(qū)資源、便于社 5

區(qū)成員自治的原則，撤銷(xiāo)了原華坪街道，將原崔家崖鄉(xiāng)改為了秀川街道，把原有的210個(gè)居（家）委會(huì)進(jìn)行了合并調(diào)整，設(shè)立了69個(gè)社區(qū)居委會(huì)，調(diào)整合并面達(dá)到了67%，平均管轄范圍由原來(lái)的500戶(hù)擴(kuò)展為2000戶(hù)左右，使社區(qū)資源得到有效整合，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)管理全覆蓋。社區(qū)建設(shè)涉及多方面，制定和完善社區(qū)建設(shè)制度，是保障社區(qū)建設(shè)快速、全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。為此，七里河區(qū)相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》、《蘭州市七里河區(qū)社區(qū)居委會(huì)選派干部管理暫行辦法》、《蘭州市七里河區(qū)城市社區(qū)組織選舉產(chǎn)生指導(dǎo)意見(jiàn)》等指導(dǎo)性文件，各相關(guān)部門(mén)制定了明確具體的工作措施，使社區(qū)建設(shè)規(guī)范運(yùn)行，整體推進(jìn)了全區(qū)社區(qū)建設(shè)健康快速發(fā)展。

（二）社區(qū)黨組織建設(shè)逐步加強(qiáng)

在街道、社區(qū)調(diào)整的基礎(chǔ)上，在所有社區(qū)建立了黨支部，明確了街道黨工委和社區(qū)黨支部的黨建工作任務(wù)。按照“領(lǐng)導(dǎo)班子好、黨員干部隊(duì)伍好、工作機(jī)制好、工作業(yè)績(jī)好、群眾反映好”的目標(biāo)要求，不斷加強(qiáng)社區(qū)黨組織自身建設(shè)，各社區(qū)普遍建立了社區(qū)黨建指導(dǎo)委員會(huì)、社區(qū)黨建協(xié)調(diào)委員會(huì)，開(kāi)展了爭(zhēng)創(chuàng)“黨建工作示范社區(qū)”活動(dòng)，為和諧社區(qū)建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證，使社區(qū)黨組織和廣大黨員在服務(wù)群眾、凝聚人心的實(shí)踐中保持黨的先進(jìn)性。全區(qū)69個(gè)社區(qū)（不含7個(gè)“村改居”社區(qū)），設(shè)社區(qū)黨總支18個(gè)，黨支部51個(gè)，共有黨員2640人。2007年全區(qū)69個(gè)社區(qū)進(jìn)行了換屆選舉（7個(gè)“村改居”社區(qū)未參加），69個(gè)社區(qū)選舉產(chǎn)生黨組織委員324人，占社區(qū)黨員12.3%，社區(qū)干部黨員212人，占65.4%，居民黨員112人，占34.6%。選舉產(chǎn)生社區(qū)書(shū)記69名，主任69名，書(shū)記主任一肩挑4人，共134人，其中50歲以上4人，占3%、35-50歲56人，占42.1%，35歲以下74人，占54.9%，平均年齡37歲；研究生文化程度3人，占2.2%，大學(xué)以上文化程度59人，占44%、大專(zhuān)中專(zhuān)文化程度71人，占53%，高中文化程度1人，占0.8%；女性62人，占46.3%、男性74人，占53.7%；少數(shù)民族6人，占4.5%。6

共選出社區(qū)成員代表2925人，參加選舉的代表2836人，參選率達(dá)96.9%。共推薦提名候選人604人，有595人當(dāng)選社區(qū)居委會(huì)成員，當(dāng)選率98.5%。其中，在10個(gè)社區(qū)成功試行了直選。全區(qū)社區(qū)工作人員共有620多人，各社區(qū)普遍在7-11人，由書(shū)記、主任、公派副主任、公選副主任、低保專(zhuān)干、再就業(yè)專(zhuān)干、計(jì)生專(zhuān)干、殘聯(lián)專(zhuān)干等組成。新當(dāng)選的社區(qū)組織成員與上屆相比,本屆社區(qū)組織成員年紀(jì)較輕,文化程度高,有工作經(jīng)驗(yàn)者居多。

（三）社區(qū)民主自治水平逐步提高

緊緊圍繞強(qiáng)化社區(qū)民主自治這一目標(biāo)，切實(shí)加大工作力度。一是抓制度，為推動(dòng)民主自治構(gòu)筑有效載體。全區(qū)76個(gè)社區(qū)就社區(qū)黨建、社區(qū)居民選舉、民主決策、社務(wù)公開(kāi)、社區(qū)服務(wù)承諾、社區(qū)評(píng)議等建立了各項(xiàng)制度，為民主選舉，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督打下基礎(chǔ)。同時(shí)建立社區(qū)居民代表大會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事會(huì)，樓棟理事會(huì)，社區(qū)義工等自治組織和活動(dòng)載體，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自己的事務(wù)自己管，自己的財(cái)務(wù)自己理，自己的干部自己選，自己的難題自己解。二是抓隊(duì)伍，為開(kāi)展民主自治提供人才保障。社區(qū)工作者素質(zhì)的高低決定社區(qū)民主自治水平的高低，如何引領(lǐng)社區(qū)居民開(kāi)展自我管理，自我教育，自我服務(wù)，必須具有較高素質(zhì)的人才能擔(dān)當(dāng)這一重任。根據(jù)新形勢(shì)對(duì)社區(qū)干部提出的新要求，七里河區(qū)對(duì)社區(qū)干部管理體制進(jìn)行了大膽改革，按照“思維敏銳、觀念超前、創(chuàng)新意識(shí)強(qiáng)、敬業(yè)精神好”的要求，在全區(qū)范圍內(nèi)采取自薦、組織推薦等形式，先后從全區(qū)干部中擇優(yōu)選拔了140名年紀(jì)輕、文化高、能力強(qiáng)的優(yōu)秀干部到社區(qū)任職,分（調(diào)）配了80多名大中專(zhuān)畢業(yè)生到社區(qū)工作，通過(guò)公開(kāi)招聘，選舉了83名優(yōu)秀失業(yè)人員到社區(qū)居委會(huì)擔(dān)任副主任，大膽改革了社區(qū)干部用人體制，充實(shí)了社區(qū)干部隊(duì)伍。通過(guò)每年在區(qū)黨校專(zhuān)開(kāi)的“社區(qū)干部培訓(xùn)班”，提高了社區(qū)干部的素質(zhì)和工作能力，為社區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。三是抓組織，構(gòu)建了新型社區(qū)管理體系。全區(qū) 7

各街鎮(zhèn)依照黨章及有關(guān)法律、法規(guī)，民主選舉，在各社區(qū)建立了社區(qū)黨組織，成立了以社區(qū)黨支部為核心的社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)，設(shè)置了人民調(diào)解、社會(huì)保障、治安聯(lián)防、雙擁創(chuàng)建、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生等工作委員會(huì)，搭建起了社區(qū)工作的組織框架，構(gòu)建了新型社區(qū)管理體系，為社區(qū)工作全面開(kāi)展提供了有力的組織保證。四是抓公開(kāi)，提高了社區(qū)工作透明度。在狠抓街道政務(wù)公開(kāi)的同時(shí)，大力推行社區(qū)居務(wù)公開(kāi)，通過(guò)規(guī)范社區(qū)財(cái)務(wù)、檔案管理，設(shè)置舉報(bào)、監(jiān)督電話(huà)、居務(wù)公示欄、“三牌”（門(mén)牌、桌牌、胸牌）等形式，對(duì)社區(qū)財(cái)務(wù)收支、救助款項(xiàng)發(fā)放等涉及群眾切身利益的事項(xiàng)全部張榜公布，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，做到公開(kāi)透明，使群眾辦事方便、順心。目前，全區(qū)已建成街道政務(wù)大廳8個(gè)，社區(qū)居務(wù)大廳47個(gè)。

（四）社區(qū)特色品牌逐步建立

七里河區(qū)按照“一街道一品牌，一社區(qū)一特色”的工作思路，大力深化拓展“民情流水線”工程，從社區(qū)的實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揮轄區(qū)各種資源優(yōu)勢(shì)，集中人力、物力和財(cái)力，積極打造富有特色的社區(qū)服務(wù)品牌。一是整合利用社區(qū)政治資源創(chuàng)特色。利用一些轄區(qū)單位黨組織核心作用明顯、黨員素質(zhì)普遍較高的優(yōu)勢(shì)，將轄區(qū)黨代表、人大代表、政協(xié)委員和社區(qū)黨員組織起來(lái)，劃分一定的責(zé)任區(qū)域，安排一定的工作任務(wù)，讓兩代表一委員和社區(qū)黨員發(fā)揮示范帶頭作用，充分利用“兩代表一委員”民情聯(lián)絡(luò)站、“愛(ài)心超市”、“圖書(shū)銀行”等一系列活動(dòng)載體來(lái)發(fā)揮作用，建成了蘭通廠、梁家莊、秀川等一批愛(ài)心社區(qū)。二是整合利用社區(qū)經(jīng)濟(jì)資源創(chuàng)特色。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，社區(qū)工作實(shí)際上是轄區(qū)單位工作的延伸，因此，七里河區(qū)在社區(qū)建設(shè)中注意與轄區(qū)單位多聯(lián)系、多溝通、多提供服務(wù)，爭(zhēng)取他們的理解和支持，轄區(qū)單位在地皮、資金、設(shè)備等方面給予了大力支持，建成了西津橋、蘭通廠、梁家莊等一批電子居務(wù)示范社區(qū)，三是整合利用社區(qū)文化資源創(chuàng)特色。利用一些社區(qū)文化資源雄厚的優(yōu)勢(shì)，廣泛發(fā)動(dòng)轄區(qū)單位和居民群眾，以“互 8

助、和諧、富裕、文明”為主題，創(chuàng)辦了 “4點(diǎn)半工程”“文化藝術(shù)節(jié)”、“納涼晚會(huì)”、“相約星期二”等一系列文化活動(dòng)載體，建成了下西園、安西路、金港城等具有轄區(qū)特色的文化社區(qū)。四是整合利用社區(qū)人力資源創(chuàng)特色。利用轄區(qū)內(nèi)中央、省市駐區(qū)單位，人力資源雄厚的優(yōu)勢(shì)，廣泛發(fā)動(dòng)轄區(qū)單位，優(yōu)先錄用社區(qū)下崗失業(yè)人員，積極支持社區(qū)服務(wù)事業(yè)，并經(jīng)常性地組織開(kāi)展扶貧濟(jì)困活動(dòng)，創(chuàng)辦了“民生在線”、“真情1+1服務(wù)站”、“鄰里守望制”等一系列活動(dòng)載體，建成了武威路、柳家營(yíng)等一批平安社區(qū)。

（五）社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善

發(fā)展社區(qū)事業(yè)，服務(wù)社區(qū)群眾，是社區(qū)建設(shè)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是構(gòu)建和諧社區(qū)的前提。為此，七里河區(qū)緊緊圍繞群眾需求，在構(gòu)建和諧社區(qū)方面狠下功夫。一是拓寬社區(qū)服務(wù)。緊緊圍繞社區(qū)群眾生活需要，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，為社區(qū)群眾提供便民利民的生活服務(wù)、再就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、法律咨詢(xún)服務(wù)、中介服務(wù)等多種形式的服務(wù)。各社區(qū)結(jié)合轄區(qū)居民生活和下崗失業(yè)人員的不同情況，因地制宜，開(kāi)發(fā)了“三保”（保安、保綠、保潔），“三老”（托老、托幼、托?。?，“三服務(wù)”（家政服務(wù)、配送服務(wù)、保健服務(wù)）等就業(yè)崗位。目前，全區(qū)各社區(qū)已先后開(kāi)展服務(wù)項(xiàng)目30多種，建成便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)（站）210多個(gè)，優(yōu)先安置零就業(yè)家庭，共安置195人，使我區(qū)195戶(hù)“零就業(yè)”家庭至少實(shí)現(xiàn)1人就業(yè)，2007年全區(qū)新增就業(yè)人員7210人。全區(qū)每年為90歲以上的高齡老人發(fā)放高齡補(bǔ)助18萬(wàn)元。開(kāi)展社區(qū)“居家養(yǎng)老”試點(diǎn)工作，為西湖街道和敦煌路街道任家莊社區(qū)的21位老人解決了養(yǎng)老問(wèn)題。社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的拓展，不僅有效地服務(wù)了社區(qū)群眾，一定程度上也增加了社區(qū)的收入。目前全區(qū)有21個(gè)社區(qū)年收入達(dá)到了1萬(wàn)元，15個(gè)社區(qū)年收入達(dá)到了2萬(wàn)元，7個(gè)社區(qū)年收入超過(guò)了5萬(wàn)元。二是發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生。目前全區(qū)已建成12個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，38個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，覆蓋人口近38萬(wàn)人，覆蓋率達(dá)95%以上，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)從業(yè)人員580人，其中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員430 9

人，占總數(shù)的75%，初步形成了以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)的新型城市衛(wèi)生服務(wù)體系。2008年區(qū)財(cái)政將城市社區(qū)居民公共衛(wèi)生補(bǔ)助由人均1元增加到人均2元，達(dá)到人均12元。不斷豐富社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)涵，逐步落實(shí)了預(yù)防、保健、醫(yī)療、康復(fù)、健康教育、計(jì)劃生育技術(shù)指導(dǎo)等社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)“六位一體”功能，突出了精神衛(wèi)生、老年關(guān)懷、中醫(yī)藥等特色服務(wù)。統(tǒng)一開(kāi)設(shè)了便民、優(yōu)惠、優(yōu)質(zhì)服務(wù)措施，通過(guò)實(shí)行免收掛號(hào)費(fèi)、出診費(fèi)，適當(dāng)降低B超、心電圖等檢查費(fèi)用和藥品價(jià)格,大大降低了社區(qū)居民的就醫(yī)成本。建立了各類(lèi)檔案系統(tǒng)，為社區(qū)70歲以上老年人、慢性病人、殘疾人建立了健康檔案。認(rèn)真審查社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格，嚴(yán)格規(guī)范社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員準(zhǔn)入。制定了《防范和處理醫(yī)療事故及公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案》。對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行末位淘汰和獎(jiǎng)懲制度。實(shí)施機(jī)構(gòu)達(dá)標(biāo)建設(shè)，全區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心業(yè)務(wù)用房面積均達(dá)1500平方米，人員配備30-50人。三是改善社區(qū)環(huán)境。通過(guò)開(kāi)展?fàn)巹?chuàng)“衛(wèi)生社區(qū)”活動(dòng)，把營(yíng)造良好的社區(qū)環(huán)境作為“服務(wù)轄區(qū)居民、共建和諧社區(qū)”的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，建立責(zé)任區(qū)域保潔制度，組織專(zhuān)門(mén)人員進(jìn)行全天候地保潔，目前，全區(qū)已有32個(gè)社區(qū)被評(píng)為“衛(wèi)生社區(qū)”。四是豐富社區(qū)文化。在各社區(qū)建成社區(qū)文化娛樂(lè)室、圖書(shū)室，普遍組建了晨練隊(duì)、秧歌隊(duì)等群眾組織來(lái)豐富文化生活。動(dòng)員駐社區(qū)各單位面向社會(huì)開(kāi)放了本單位職工活動(dòng)的文體活動(dòng)場(chǎng)地和設(shè)施。近年來(lái)，各社區(qū)廣泛開(kāi)展了豐富多彩的文化活動(dòng)，西園街道每年舉辦的“鄰里節(jié)”，土門(mén)墩街道每年組織的社區(qū)文化周等活動(dòng)深受廣大居民好評(píng)，營(yíng)造了健康向上、文明和諧的濃厚文化氛圍，豐富了社區(qū)精神生活，提升了社區(qū)文明程度。全區(qū)3個(gè)社區(qū)被評(píng)為省級(jí)文明社區(qū)，18個(gè)社區(qū)被評(píng)為市級(jí)文明社區(qū)，區(qū)級(jí)文明社區(qū)新達(dá)標(biāo)36個(gè)。五是構(gòu)建平安社區(qū)。積極開(kāi)展“無(wú)毒社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，啟動(dòng)了社區(qū)戒毒（康復(fù)）試點(diǎn)工作。建立健全社區(qū)治安防范管理體系，充分發(fā)揮社區(qū)綜治員的作用，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地段、重點(diǎn)時(shí)段的巡邏控制，有效改善了社會(huì)治安環(huán)境，大大增 10

強(qiáng)了社區(qū)居民群眾的安全感。突出抓好治安管理、流動(dòng)人口登記、房屋租賃等三個(gè)環(huán)節(jié)，采取“以房管人”措施，加大對(duì)流動(dòng)人員的管理。加強(qiáng)對(duì)“兩勞”以及吸毒人員的幫教和管理工作，通過(guò)實(shí)行落實(shí)機(jī)構(gòu)和人員、落實(shí)責(zé)任的“兩個(gè)”落實(shí)工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)人員的管理和幫教措施。對(duì)“法輪功”練習(xí)者實(shí)行“一包一”責(zé)任制，重點(diǎn)做好思想轉(zhuǎn)化和非法宣傳品的收繳工作。進(jìn)一步強(qiáng)化人民調(diào)解工作，全區(qū)建設(shè)完成141個(gè)民調(diào)室，盡可能把矛盾化解在基層。做好安全生產(chǎn)和消防工作，實(shí)行宣傳、走訪檢查和責(zé)任落實(shí)的“三統(tǒng)一”，在營(yíng)造良好的安全生產(chǎn)和消防工作社會(huì)氛圍的基礎(chǔ)上，形成齊抓共管的格局。

二、現(xiàn)行社區(qū)管理體制存在的缺陷及原因分析

盡管全區(qū)城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展管理體制、運(yùn)行機(jī)制普遍確立起來(lái)，在城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展中起到了應(yīng)有作用，但是，在實(shí)踐中仍然存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究和探索，不斷加以完善。

（一）社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠明顯

目前，各社區(qū)黨支部由3名成員組成，管理的黨員最少50余人，最多300余人，同時(shí)，由于社區(qū)內(nèi)黨員來(lái)自多種行業(yè)和單位，差異性較大，給社區(qū)黨員的教育管理工作帶來(lái)許多困難，影響了社區(qū)黨建工作的開(kāi)展。另外，由于社區(qū)黨組織與城市各職能管理部門(mén)和駐區(qū)單位沒(méi)有直接隸屬關(guān)系，共駐共建機(jī)制不夠完善，社區(qū)內(nèi)一些資源得不到有效利用，出現(xiàn)了“小社區(qū)”難用“大資源”、“小陣地”難有“大作為”的尷尬局面，社區(qū)黨建綜合管理、條塊結(jié)合、資源共享、共駐共建的效果難以實(shí)現(xiàn)。

（二）社區(qū)居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重

隨著政府工作重心下移，很多政府部門(mén)的工作爭(zhēng)先進(jìn)入社區(qū)，在社區(qū)掛牌子、搶位子、派任務(wù)、建組織。同時(shí)由于各部門(mén)對(duì)社區(qū)職能定位認(rèn)識(shí)不清，出現(xiàn)了部門(mén)對(duì)社區(qū)分 11

派任務(wù)多，下放權(quán)力少、回報(bào)投入少的現(xiàn)象，社區(qū)居委會(huì)儼然成了政府的“腿”，這在一定程度上影響了社區(qū)居民群眾自治組織自治功能的有效發(fā)揮，削弱了社區(qū)居委會(huì)自治組織的管理職能。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)著119項(xiàng)具體工作，屬于社區(qū)自治范疇的只有10余項(xiàng)，社區(qū)居委會(huì)85％以上的時(shí)間和精力放在完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)行政性事務(wù)工作，根本無(wú)暇顧及社區(qū)居民自治工作。

（三）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡

相對(duì)于社區(qū)建設(shè)的高要求，相當(dāng)一部分社區(qū)在硬件設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)方面存在著承載能力不足的現(xiàn)象，特別是地處老城區(qū)的社區(qū)，有的還十分薄弱。通過(guò)調(diào)查來(lái)看，全區(qū)69個(gè)社區(qū)中，辦公場(chǎng)所達(dá)不到220平方米的還有15個(gè)，有的社區(qū)還需要租房辦公。同時(shí)，絕大部分社區(qū)沒(méi)有創(chuàng)收渠道，只能靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，辦公經(jīng)費(fèi)明顯不足。由于這些社區(qū)硬件設(shè)施建設(shè)水平較低，財(cái)力投入不足，加上社區(qū)工作者數(shù)量偏少，社區(qū)內(nèi)資源得不到有效的整合利用，社區(qū)服務(wù)工作也受到限制，不能很好地適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展和居民群眾的需求。

三、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據(jù)

（一）社區(qū)管理的內(nèi)涵

上世紀(jì)80 年代倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)以來(lái)，社區(qū)一詞在我國(guó)逐漸成為一個(gè)熱點(diǎn)術(shù)語(yǔ)。“社區(qū)”是社會(huì)學(xué)的一個(gè)基本概念，也是一個(gè)越來(lái)越普及的名詞。一般認(rèn)為，“社區(qū)”這個(gè)概念是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯最早提出來(lái)的。他在1887年出版了一本著作英譯本的書(shū)名為Community and Society。其中，“Community”就是我們現(xiàn)在稱(chēng)作的“社區(qū)”，含義是共同體和親密的伙伴關(guān)系。20世紀(jì)30年代初，以費(fèi)孝通為首的燕京大學(xué)社會(huì)學(xué)系的學(xué)生，根據(jù)滕尼斯的原意首先使用中文“社區(qū)”一詞。費(fèi)孝通在其《二十年來(lái)之中國(guó)社區(qū)研究》一文中說(shuō)，“當(dāng)初Community這個(gè)詞介紹到中國(guó)來(lái)的時(shí)候，那時(shí)的譯法是‘地 12

方社會(huì)’，而不是‘社區(qū)’。當(dāng)我們翻譯滕尼斯的Community和Society這兩個(gè)不同的概念時(shí)，感到Community不是Society??因此，我們感到‘地方社會(huì)’一詞不恰當(dāng)，那時(shí)，我還在燕京大學(xué)讀書(shū)，大家談到如何找一個(gè)確切概念。偶然間，我想到了‘社區(qū)’這兩個(gè)字，最后經(jīng)大家援用，并慢慢流行開(kāi)來(lái)。這就是‘社區(qū)’一詞的由來(lái)”?！睹裾筷P(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”。同時(shí)，該文件還明確指出了城市社區(qū)的范圍，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)的轄區(qū)”。從80 年代以來(lái)出版的有關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)社區(qū)概念的理解趨于一致，社區(qū)具有一些基本的構(gòu)成要素：具有一定數(shù)量的、以一定社會(huì)關(guān)系聯(lián)結(jié)起來(lái)的、參與共同社會(huì)生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來(lái)說(shuō)是比較明確的；有一套相對(duì)完善的生活設(shè)施；有一套相互配合的生活制度和管理機(jī)構(gòu)；生活在其中的社會(huì)成員在情感和心理上具有一定的認(rèn)同感和歸屬感。

（二）社區(qū)管理體制的變遷

社區(qū)管理就是“管理社區(qū)”，然而，由誰(shuí)來(lái)管理？管理什么？管理性質(zhì)如何？學(xué)者們的認(rèn)識(shí)并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)管理就是對(duì)人們所賴(lài)以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現(xiàn)象性表述，尚不足以揭示社區(qū)管理的內(nèi)在屬性，也不足以說(shuō)明社區(qū)管理的構(gòu)成要素。有人認(rèn)為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門(mén)的指導(dǎo)和幫助下，動(dòng)員和依靠社區(qū)各方面的力量，對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過(guò)程。有人認(rèn)為，社區(qū)管理是指以促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿(mǎn)足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化生活需要，全面提高生活質(zhì)量和人的素質(zhì)為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)對(duì)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所展開(kāi)的各項(xiàng)管理工作。綜上幾種定義，社區(qū)管理是指在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門(mén)、社區(qū)單位、社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的各項(xiàng) 13

公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理。

社區(qū)管理體制背后透視著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷。中國(guó)城市基層的社區(qū)管理體制改革，反映著政府包辦社會(huì)的一元管理體制轉(zhuǎn)向政府—公民社會(huì)—多元社區(qū)治理體制，國(guó)家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)相協(xié)作的雙向管理模式。不同的社會(huì)事務(wù)和公共物品由不同的組織承擔(dān)和處理，體現(xiàn)國(guó)家—社會(huì)—公民三者的良性互動(dòng)，社區(qū)自治真正讓社區(qū)居委會(huì)還原為法定的自治屬性，給公民社會(huì)更大的發(fā)展空間，最終有利于形成國(guó)家與社會(huì)的和諧互動(dòng)。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系上，人們常常以對(duì)立的眼光來(lái)看待兩者關(guān)系，于是產(chǎn)生了所謂的“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”或“弱國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”的理論模式。這兩種模式都強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立、沖突、矛盾。一方強(qiáng)大就意味著另一方弱小，一方的增長(zhǎng)便會(huì)帶來(lái)另一方的削弱。但若以統(tǒng)一的立場(chǎng)來(lái)審視國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，就會(huì)發(fā)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)具有互為因果、相互平等、相互協(xié)作、相互制衡、互利互惠的一致性。當(dāng)把國(guó)家與社會(huì)關(guān)系放到政治現(xiàn)代化歷史中考察時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在這一進(jìn)程中，雖然國(guó)家與社會(huì)之間存在著對(duì)立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑的，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的共同發(fā)展。

（三）社區(qū)管理創(chuàng)新的依據(jù)

社區(qū)管理體制也體現(xiàn)治理變革。治理意味著“統(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同以前，或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)?！敝卫砝碚摰闹饕?jiǎng)?chuàng)始人之一羅森瑙在代表作《沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理》、《21世紀(jì)的治理》等文中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制。與統(tǒng)治不同，治理指一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)這些管理活動(dòng)的主體未必是政府也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。治理強(qiáng)調(diào)以多元的調(diào)和為基礎(chǔ)。這種多元性，不僅表現(xiàn)在政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的分權(quán)，權(quán)威分散于政府與非政府的各個(gè)領(lǐng)域，而且表現(xiàn)在政府本身各個(gè)層級(jí)之間的相對(duì)獨(dú)立和自 14

主。總而言之，現(xiàn)代政府正日益從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治,從政府的統(tǒng)治走向沒(méi)有政府的統(tǒng)治。統(tǒng)治追求的是統(tǒng)治利益的最大化，而治理的目標(biāo)則在于最大限度地追求公共利益。統(tǒng)治權(quán)威是政府，施威方式通過(guò)自上而下的發(fā)號(hào)施令，施威領(lǐng)域是在國(guó)家界限之內(nèi)。治理通過(guò)由公民社會(huì)組織、政府部門(mén)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)等多元治理主體間建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系來(lái)共同實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的更有效率的管理。我國(guó)的“社區(qū)熱”興起于20世紀(jì)80年代，20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城市開(kāi)始了社區(qū)管理體制的改革實(shí)驗(yàn)，特別是1999年民政部啟動(dòng)“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”試點(diǎn)工作以后，社區(qū)建設(shè)的管理模式可謂是異彩紛呈。其中，上海、沈陽(yáng)、武漢、寧波等城市在社區(qū)管理體制改革實(shí)踐中取得了初步的成效和經(jīng)驗(yàn)，具有一定的代表性，給了我很多啟示。實(shí)際上，我國(guó)城市的社區(qū)建設(shè)是在初始條件的限制下漸進(jìn)地展開(kāi)的，社區(qū)管理體制改革也沒(méi)有固定的一成不變的模式來(lái)套用。通過(guò)不斷地與社區(qū)建設(shè)專(zhuān)家交流，以及深入社區(qū)與社區(qū)干部、群眾座談，逐步理清了改革創(chuàng)新的思路，同時(shí)，我也認(rèn)識(shí)到，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，既要找準(zhǔn)方向，又要立足實(shí)際，要緊緊遵循黨的十七大精神以及現(xiàn)行的一系列政策法規(guī)文件，這也是推進(jìn)社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要依據(jù)。

四、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的主要對(duì)策

社區(qū)是社會(huì)的一個(gè)重要載體，因此，創(chuàng)新社區(qū)管理體制必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革和人們生活方式的變化，在有利于服務(wù)居民，有利于推進(jìn)社區(qū)民主自治，有利于黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，按照關(guān)系順、權(quán)責(zé)明，既分工負(fù)責(zé)、相互配合，又相互制約的原則，建立一個(gè)共同把社區(qū)管理好、建設(shè)好的統(tǒng)一管理體系。

(一)建立新型社區(qū)管理體系，理順社區(qū)組織關(guān)系

隨著形勢(shì)的發(fā)展，原來(lái)以社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)為主要組織形式的社區(qū)管理體制，已明顯不適應(yīng)社區(qū)工作開(kāi)展的需要，特別是職能不清、角色錯(cuò)位的問(wèn)題成為制約社 15

區(qū)發(fā)展的一大瓶頸，創(chuàng)建一種新的社區(qū)管理模式，成為理順社區(qū)組織關(guān)系的重要突破口。

1、完善社區(qū)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。改革過(guò)去由社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)構(gòu)成的“二元化”管理模式，在每個(gè)社區(qū)成立建立健全社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理部門(mén)“四位一體”的新型社區(qū)管理服務(wù)模式，構(gòu)建四家組織共同合作的聯(lián)席議事平臺(tái)，從不同的角度和方位服務(wù)于廣大業(yè)主。社區(qū)黨支部要充分發(fā)揮其核心領(lǐng)導(dǎo)作用，建立健全聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)共同商討社區(qū)內(nèi)部事務(wù)，處理各種矛盾，積極做好基層黨建工作；社區(qū)居委會(huì)要充分體現(xiàn)“執(zhí)政為民”的思想，從醫(yī)療保障、計(jì)生服務(wù)、社區(qū)警務(wù)等方面服務(wù)于廣大人民；物業(yè)管理要為業(yè)主提供便捷、舒適的服務(wù)；業(yè)主委員會(huì)作為業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和自治機(jī)構(gòu)，要監(jiān)督和支持物業(yè)公司的工作，體現(xiàn)業(yè)主自治的思想。建立這種“四位一體”的新型社區(qū)管理模式，能有效改善過(guò)去社區(qū)行政性工作過(guò)于繁多，社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)被事務(wù)性工作困擾，領(lǐng)導(dǎo)和自治職能難以發(fā)揮的問(wèn)題，從而有效緩解了社區(qū)繁重的事務(wù)性工作與工作力量不足的矛盾，為社區(qū)組織更好地為群眾服務(wù)提供保障。

2、優(yōu)化社區(qū)工作運(yùn)行機(jī)制。首先，在縱向管理上，要建立具有權(quán)威性的市、區(qū)級(jí)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定本地區(qū)的社區(qū)建設(shè)中、長(zhǎng)期規(guī)劃并指導(dǎo)實(shí)施。街居組織逐步退出自辦經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向創(chuàng)造優(yōu)良社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，大力發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)，豐富社區(qū)稅源，在此基礎(chǔ)上，實(shí)行稅收增量比例返還和“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”、事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的辦法，來(lái)解決社區(qū)組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，并形成一種良性的基層財(cái)力機(jī)制。其次，在橫向管理上，要明確、細(xì)化社區(qū)各組織的工作職責(zé)，找準(zhǔn)它們之間協(xié)調(diào)工作的基本規(guī)律，理順?biāo)鼈冎g的關(guān)系，制定符合實(shí)際的工作程序。同時(shí)，建立社區(qū)管理組織與駐地單位緊密聯(lián)系、共駐共建的責(zé)任機(jī)制，有效整合社區(qū)內(nèi)部財(cái)力、人力、物力等資源，為社區(qū)工作的開(kāi)展增添動(dòng)力。

3、理順社區(qū)行政隸屬體制。首先，要明確三個(gè)關(guān)系，即：明確政府部門(mén)與社區(qū)的指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系；明確街道辦事處對(duì)社區(qū)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的關(guān)系；明確社區(qū)各組織與駐地單位、物業(yè)管理單位之間指導(dǎo)與監(jiān)督的關(guān)系。其次，要界定三方面職能，即：界定政府部門(mén)、街道必須獨(dú)立承擔(dān)的行政管理職能，社區(qū)自治的職能以及部門(mén)主辦需要社區(qū)協(xié)助的職能。同時(shí)，要合理進(jìn)行分權(quán)和放權(quán)，將行政管理事務(wù)與社會(huì)管理事務(wù)區(qū)分開(kāi)來(lái)，建立起條塊機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)組織，在社區(qū)這一層面上形成條包塊管、以塊為主的完整統(tǒng)一的綜合體制。此外，在市、區(qū)、街應(yīng)根據(jù)根據(jù)新的社區(qū)管理權(quán)限及其目標(biāo)，逐步健全各項(xiàng)規(guī)范化的管理制度，如社區(qū)管理協(xié)調(diào)制度(條與塊之間協(xié)調(diào))、社區(qū)管理決策制度、社區(qū)管理咨詢(xún)與協(xié)商制度、社區(qū)管理崗位責(zé)任制度、社區(qū)管理考核、監(jiān)督制度等。

(二)轉(zhuǎn)變黨建工作方式，發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

社區(qū)黨組織是社區(qū)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，然而，原有的黨建工作模式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的變化，制約了其領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮。因此，創(chuàng)新黨建工作模式，優(yōu)化社區(qū)黨組織資源配置，成為社區(qū)管理體制創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

1、推行社區(qū)黨建“網(wǎng)格化”管理方式。本著便于聯(lián)系、便于組織、便于開(kāi)展工作的原則，把社區(qū)劃分為三種類(lèi)型網(wǎng)格：一種是地緣型，以主要街巷、道路為界，劃分出若干網(wǎng)格；一種是單元型，一個(gè)封閉的居民區(qū)或若干座居民樓形成一個(gè)網(wǎng)格；一種是單位型，一個(gè)市場(chǎng)、一個(gè)單位或幾個(gè)相鄰的單位形成一個(gè)網(wǎng)格。凡社區(qū)自管黨員人數(shù)超過(guò)50名的，原社區(qū)黨支部一律改為社區(qū)黨總支，其轄區(qū)內(nèi)劃分的網(wǎng)格均建立黨支部；自管黨員人數(shù)不足50名的社區(qū)，保留原社區(qū)黨支部不變，以社區(qū)網(wǎng)格為單位設(shè)立若干黨小組，使每一個(gè)社區(qū)網(wǎng)格都形成有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、黨員隊(duì)伍、工作制度的社區(qū)黨建工作基點(diǎn)。變條塊分割、以條為主的黨建工作模式為條塊結(jié)合、以塊為主的工作模式，把黨建工作 17 的觸角向駐區(qū)單位、新經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織拓展，做到凡是與社區(qū)單位、企業(yè)相關(guān)，以社區(qū)為載體開(kāi)展的工作都納入社區(qū)范圍，形成小職權(quán)擔(dān)大任、小舞臺(tái)唱大戲的工作新格局。

2、改進(jìn)社區(qū)黨員教育管理方式。首先，在管理范圍上，要做到三個(gè)延伸，即向生活在社區(qū)的在職黨員延伸；向轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)黨員延伸；向轄區(qū)內(nèi)“兩新”組織黨員延伸。其次，在黨員管理方式上，要變無(wú)差別管理為分類(lèi)管理。針對(duì)社區(qū)不同類(lèi)型黨員的特點(diǎn)需求，把社區(qū)黨員劃分為流動(dòng)黨員、在職黨員、離退休黨員、下崗職工黨員及“兩新”組織黨員等等，根據(jù)不同類(lèi)型黨員的特點(diǎn)采取不同的教育管理方式。再次，在黨員教育管理手段上，要變傳統(tǒng)教育手段為現(xiàn)代化教育手段。充分利用電子技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、遠(yuǎn)程通訊技術(shù)等豐富多樣的現(xiàn)代化手段開(kāi)展教育活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)黨組織與黨員的信息交流與互動(dòng)，增強(qiáng)教育效果。同時(shí)，開(kāi)發(fā)“黨員信息管理系統(tǒng)”，建立電子檔案，實(shí)現(xiàn)區(qū)、街、社區(qū)三級(jí)黨組織之間黨員信息的互聯(lián)互通，提高黨員管理效率。

3、完善社區(qū)黨建共建機(jī)制。區(qū)委牽頭，成立社區(qū)黨建工作指導(dǎo)委員會(huì)，成員由熱心社區(qū)建設(shè)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)全面指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全區(qū)的社區(qū)黨建工作，推動(dòng)群團(tuán)組織工作社區(qū)化，集合會(huì)員單位的工、青、婦等群眾組織的力量共同參與社區(qū)建設(shè)和管理；街道黨工委牽頭，成立街道社區(qū)黨建共建議事會(huì)，成員由轄區(qū)單位推薦，民主協(xié)商產(chǎn)生，組織發(fā)動(dòng)社區(qū)單位黨組織參與和諧社區(qū)、文明單位、文化共建、雙擁共建等活動(dòng)，豐富社區(qū)文化，提高社區(qū)文明水平。社區(qū)黨組織牽頭，社區(qū)黨員代表組成社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)，引導(dǎo)和組織本社區(qū)的黨員參與社區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)，更好地為社區(qū)建設(shè)服務(wù)。通過(guò)區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)共建機(jī)構(gòu)的建立，進(jìn)一步明確社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位黨組織的工作職責(zé)，通過(guò)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)等形式，圍繞地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性、公益性事務(wù)共商共議，齊抓共管。

(三)完善社區(qū)自治機(jī)制，加快社區(qū)民主建設(shè)進(jìn)程

社區(qū)管理體制改革的方向是建立一種開(kāi)放式的社區(qū)民主自治機(jī)制，因此，無(wú)論是體制變革的本身，還是選舉制度的突破，都應(yīng)朝著社區(qū)民主自治的方向大步邁進(jìn)。

1、明確社區(qū)定位，合理劃分社區(qū)。原有的居委會(huì)規(guī)模過(guò)小，區(qū)域界限不明顯，社區(qū)資源饋乏，居民的依附性也較差，不利于社區(qū)功能的發(fā)揮；街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，是政權(quán)組織，在街道層面上組建社區(qū)，無(wú)法體現(xiàn)社區(qū)的自治性質(zhì)。因此，社區(qū)的定位應(yīng)當(dāng)確定在小于街道辦事處、大于原來(lái)居委會(huì)的層面上。在明確這種定位的基礎(chǔ)上，依據(jù)居民居住的自然地緣關(guān)系、社區(qū)的資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認(rèn)同感，按照有利于社區(qū)管理、自治、資源利用，有利于提高工作效能的原則來(lái)組建新社區(qū)。原則上每個(gè)社區(qū)管轄3000戶(hù)左右，同時(shí)，要適應(yīng)城市社區(qū)建設(shè)需要，不斷加大“城中村”、“城邊村”的改制步伐，為加速城市化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。

2、推行社區(qū)直選，擴(kuò)大基層民主。要建立健全社區(qū)居委會(huì)直接選舉制度，嚴(yán)格按照法定程序，通過(guò)推選產(chǎn)生社區(qū)成員代表、社區(qū)選委會(huì)、進(jìn)行選民登記、推薦候選人、召開(kāi)投票選舉大會(huì)等五個(gè)環(huán)節(jié)，動(dòng)員社區(qū)居民參與選舉，讓更多的居民充分行使自己的民主權(quán)利，直接選舉出自己滿(mǎn)意的社區(qū)居委會(huì)成員。直接選舉的方式有兩種，一種是以戶(hù)代表的方式進(jìn)行投票選舉，另一種是有選舉權(quán)的全體選民進(jìn)行投票選舉。選舉工作中，要建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行廣泛的宣傳發(fā)動(dòng)，對(duì)換屆選舉骨干人員進(jìn)行分級(jí)、分段培訓(xùn)。通過(guò)直接選舉，真正把群眾擁護(hù)的思想好、作風(fēng)正、有文化、有能力，真心實(shí)意為群眾辦實(shí)事的人選入社區(qū)居委會(huì)的班子。

3、健全民主制度，推進(jìn)社區(qū)自治。社區(qū)居民和駐區(qū)單位的參與，是社區(qū)民主自治根本所在。要完善聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)和評(píng)議會(huì)以及居委會(huì)工作評(píng)議、居務(wù)公開(kāi)等制度，通過(guò)社區(qū)論壇、社區(qū)對(duì)話(huà)、民情懇談會(huì)等活動(dòng)載體，引導(dǎo)社區(qū)成員、社區(qū)居民為社區(qū)建設(shè) 19

發(fā)展建言獻(xiàn)策，充分行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。同時(shí)，進(jìn)一步暢通民主渠道，探索建立由社區(qū)居民、駐區(qū)單位、民間組織、群眾團(tuán)隊(duì)和社區(qū)黨政組織代表共同參與的社區(qū)成員代表會(huì)議制度，探索建立社區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，對(duì)涉及具有社會(huì)性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)，進(jìn)行議事、協(xié)商、監(jiān)督、評(píng)議。

(四)健全社區(qū)服務(wù)體系，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能

社區(qū)管理體制創(chuàng)新的最終目的就是服務(wù)人民群眾，因此，只有健全社區(qū)服務(wù)體系，探索社區(qū)服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的新路子，不斷滿(mǎn)足社區(qū)群眾的需要，才能體現(xiàn)改革創(chuàng)新的成效。

1、健全社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)不同層次居民的消費(fèi)需要，在區(qū)、街建立社區(qū)服務(wù)中心，在社區(qū)居委會(huì)成立社區(qū)服務(wù)站，將服務(wù)職能從街、居其他機(jī)構(gòu)中剝離出來(lái)，統(tǒng)一整合到社區(qū)服務(wù)中心、站點(diǎn)，形成以區(qū)級(jí)社區(qū)服務(wù)中心為龍頭，街道社區(qū)服務(wù)中心為主體，社區(qū)服務(wù)站點(diǎn)為基礎(chǔ)，社區(qū)志愿者組織為補(bǔ)充、駐區(qū)單位全面參與，條塊結(jié)合、全面覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)服務(wù)中心、站點(diǎn)要不斷配套完善各類(lèi)服務(wù)設(shè)施，按照服務(wù)職能類(lèi)別的劃分，設(shè)崗定責(zé)，規(guī)范運(yùn)作。社區(qū)服務(wù)職能可劃分為五類(lèi)：第一類(lèi)是綜合服務(wù)類(lèi)，主要包括社區(qū)衛(wèi)生、文化、教育、治安、計(jì)劃生育、消防安全、司法調(diào)解等工作；第二類(lèi)是勞動(dòng)保障類(lèi)，主要包括退休、失業(yè)人員的工資發(fā)放和社會(huì)化管理工作；第三類(lèi)是家政服務(wù)類(lèi)，包括居家養(yǎng)老、家政服務(wù)項(xiàng)目的拓展運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)；第四類(lèi)是物業(yè)管理類(lèi)，包括社區(qū)內(nèi)單位、樓宇及居住小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)；第五類(lèi)是生活保障類(lèi)，包括最低生活保障人員的審核、救助工作。此外，區(qū)社區(qū)服務(wù)中心統(tǒng)一成立綜合服務(wù)公司，負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng)化、企業(yè)化運(yùn)作，從而形成規(guī)范有序的“三級(jí)聯(lián)動(dòng)、六位一體”服務(wù)體系。

2、規(guī)范社區(qū)服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制。要想方設(shè)法爭(zhēng)取駐地單位的支持，充分利用社區(qū)內(nèi)各類(lèi)設(shè)施和資源，建立資源整合和共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)各種資源在不同群體之間的合理配 20

置，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)所有居民群眾共同實(shí)現(xiàn)“人的全面發(fā)展”。一是整合物質(zhì)資源。以資源共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利為原則，積極尋找與駐地單位的利益結(jié)合點(diǎn)，協(xié)調(diào)組織駐地單位的資金投向社區(qū)，并將各類(lèi)硬件設(shè)施向社區(qū)群眾開(kāi)放。二是整合人才資源。以黨、團(tuán)員為主體，積極爭(zhēng)取社區(qū)內(nèi)有專(zhuān)長(zhǎng)特長(zhǎng)的人才參與，組建志愿者服務(wù)隊(duì)，開(kāi)展各種便民利民服務(wù)。三是整合組織資源。加強(qiáng)對(duì)業(yè)主委員會(huì)、小區(qū)管委會(huì)等社區(qū)內(nèi)各種組織、社團(tuán)的指導(dǎo)，使其按照有關(guān)章程，自主管理，各司其職，各盡所能，從而把各方面的積極因素調(diào)動(dòng)起來(lái)，降低社區(qū)管理運(yùn)作成本。

3、強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能。繼續(xù)深化現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，按照“一街道一品牌，一社區(qū)一特色”的工作思路，不斷加強(qiáng)“夕陽(yáng)紅工程”、“民情流水線”、“四點(diǎn)半工程”、“民生在線”、“真情1+1服務(wù)站”等便民、惠民服務(wù)，積極發(fā)展養(yǎng)老、托幼、助殘、家政和物業(yè)管理等系列服務(wù)，不斷完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，深化服務(wù)內(nèi)涵，構(gòu)建便民利民的服務(wù)平臺(tái)。要把為居民服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的重中之重，根據(jù)群眾不同層次需求，堅(jiān)持以人為本，突出五個(gè)重點(diǎn)，體現(xiàn)五種功能：以促進(jìn)下崗職工再就業(yè)、面向困難群眾社會(huì)救助、福利服務(wù)為重點(diǎn)，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的救助保障功能；以幫助居民群眾解決衣食住行方面的生活難題為重點(diǎn)，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的便民利民功能；以滿(mǎn)足群眾人文精神需求為重點(diǎn)，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的休閑娛樂(lè)功能：以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為重點(diǎn)，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的減震疏導(dǎo)功能；以滿(mǎn)足高收入家庭多樣化、個(gè)性化服務(wù)為重點(diǎn)，體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的市場(chǎng)導(dǎo)向功能。走社區(qū)服務(wù)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展路子，以服務(wù)養(yǎng)服務(wù)，以服務(wù)促服務(wù)，形成網(wǎng)絡(luò)化、市場(chǎng)化、規(guī)模化服務(wù)體系，從而使社區(qū)服務(wù)由單一型向綜合型、粗放型向集約型、政府投入輸血型向自我良性發(fā)展造血型轉(zhuǎn)變。

(五)加強(qiáng)社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展提供人才支持

建設(shè)一支年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)干部隊(duì)伍，是推進(jìn)社區(qū)工作深入開(kāi)展的重 21

要保證。為此，推進(jìn)社區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理模式，必須把加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)作為最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)來(lái)抓。

1、轉(zhuǎn)變選人用人方式。一是上級(jí)選派。把社區(qū)作為青年干部培養(yǎng)鍛煉的基地，每年選派一批優(yōu)秀年輕機(jī)關(guān)干部到社區(qū)進(jìn)行掛職鍛煉，主要擔(dān)任社區(qū)黨組織書(shū)記、居委會(huì)主任助理等職，充分發(fā)揮青年干部思想新、活力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，來(lái)促進(jìn)社區(qū)工作水平的不斷提高。二是民主選舉。主要通過(guò)社區(qū)黨員大會(huì)選舉和社區(qū)居民直選的方式，選舉產(chǎn)生社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)班子。要注意拓寬民主選舉的范圍，符合條件的駐地單位負(fù)責(zé)人、長(zhǎng)期工作生活在社區(qū)的人員都可以作為參選和被選舉對(duì)象，最大限度地整合社區(qū)人才資源。三是公開(kāi)招聘。對(duì)于社區(qū)服務(wù)站等政府花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)的社區(qū)工作機(jī)構(gòu)，要面向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招聘，參照公務(wù)員選拔辦法，通過(guò)筆試、面試等規(guī)定程序，擇優(yōu)選拔知識(shí)化、年輕化、專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)工作人員，有效提升社區(qū)工作者隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

2、切實(shí)抓好教育培訓(xùn)。一是建立社區(qū)干部定期培訓(xùn)制度。區(qū)、街要定期對(duì)社區(qū)干部進(jìn)行集中培訓(xùn)，在培訓(xùn)內(nèi)容上注重系統(tǒng)性、針對(duì)性和時(shí)代性，應(yīng)重點(diǎn)學(xué)習(xí)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)及城市管理等方面的知識(shí)。二是利用活動(dòng)載體，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)干部的經(jīng)常性教育。要經(jīng)常組織社區(qū)干部到那些社區(qū)工作搞得好的城市參觀學(xué)習(xí)，開(kāi)闊視野，利用外地經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)造性地開(kāi)展社區(qū)工作。三是有重點(diǎn)地調(diào)訓(xùn)干部。組織、民政部門(mén)要有計(jì)劃、有重點(diǎn)地對(duì)年輕社區(qū)干部進(jìn)行調(diào)訓(xùn)，確保他們受到高層次培訓(xùn)，盡快成為推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的中堅(jiān)力量。同時(shí)，要加大社區(qū)后備干部的培養(yǎng)力度，建立社區(qū)后備干部專(zhuān)向檔案庫(kù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)勝劣汰，確保社區(qū)干部新老交替。

3、建立激勵(lì)約束機(jī)制。一是建立目標(biāo)管理機(jī)制。針對(duì)社區(qū)干部存在的職責(zé)不明、責(zé)任感不強(qiáng)的問(wèn)題，制定社區(qū)各組織成員工作職責(zé)，街道與每一名社區(qū)干部簽定任期目標(biāo)責(zé)任書(shū)，定崗定責(zé)定目標(biāo)，增強(qiáng)社區(qū)干部責(zé)任感。二是建立雙向考評(píng)制度。年末，社 22

區(qū)干部就工作目標(biāo)完成情況向社區(qū)黨員代表、居民代表作述職報(bào)告，黨員和居民代表對(duì)其進(jìn)行民主測(cè)評(píng)。街道把民主測(cè)評(píng)結(jié)果作為社區(qū)干部考核的主要依據(jù)，評(píng)出優(yōu)秀、稱(chēng)職、不稱(chēng)職三個(gè)檔次，對(duì)不稱(chēng)職者實(shí)行半年到一年的誡勉，對(duì)誡勉期滿(mǎn)后考核仍不稱(chēng)職的按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行辭退。三是建立激勵(lì)機(jī)制。要提高社區(qū)干部的生活待遇，將社區(qū)干部待遇與工作任務(wù)掛鉤，增加對(duì)社區(qū)干部的補(bǔ)助，實(shí)行社區(qū)干部養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)制度，解決其后顧之憂(yōu)。此外，要努力提高社區(qū)干部政治待遇，各級(jí)黨組織要積極創(chuàng)造條件增加社區(qū)干部參政、議政的機(jī)會(huì)，如增加社區(qū)干部參加黨代會(huì)、人代會(huì)的名額，增強(qiáng)他們的自豪感。

參考文獻(xiàn)：

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3、《經(jīng)濟(jì)師》對(duì)我國(guó)城市社區(qū)管理體制改革的若干思考 2008年02期;作者：謝守紅,彭琳;

4、《求實(shí)》制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探析 2006年03期;作者：蔡小慎,潘加軍;

第三篇：現(xiàn)代社區(qū)：呼喚管理體制創(chuàng)新

現(xiàn)代社區(qū)：呼喚管理體制創(chuàng)新

遷進(jìn)了居民小區(qū)，住進(jìn)了寬敞明亮的新居，享受著舒適安逸的生活，這是民生得到很大的改善，告別貧困、步入小康、邁向現(xiàn)代化的中國(guó)人民現(xiàn)實(shí)面貌的寫(xiě)照。但是，人民的幸福感并沒(méi)有與物質(zhì)生活水平的提高而同步提高，老百姓對(duì)政府、對(duì)社會(huì)管理的滿(mǎn)意程度也未得到相應(yīng)提高，甚至在有些地方某些方面反而下降了，這也是我們不能回避的現(xiàn)實(shí)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，生活改善了，人們逐步富裕了，已成為新時(shí)代的居民，究竟還缺失什么？答案之一：缺乏與現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的社會(huì)管理體制。小康社會(huì)向現(xiàn)代化行進(jìn)中呼喚建立民主、法制、公正、科學(xué)的社會(huì)管理體制。

創(chuàng)新社會(huì)管理體制、改進(jìn)社會(huì)管理方式、提升社會(huì)管理水平、拓展社會(huì)服務(wù)功能已成為現(xiàn)代化社區(qū)建設(shè)重要課題。從理論到實(shí)踐探討社區(qū)管理體制創(chuàng)新十分必要。

社會(huì)管理古已有之?？v觀歷史，在人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)河中，社會(huì)管理沿著一條由統(tǒng)治和管理的同一性向統(tǒng)治和管理的兩重性轉(zhuǎn)變、由官僚管理體制向民主自治體制進(jìn)化、由權(quán)力統(tǒng)治管理向公共服務(wù)管理演繹的軌跡行進(jìn)著。在階級(jí)社會(huì)，社會(huì)形態(tài)是階級(jí)統(tǒng)治的臣民社會(huì)，管理和統(tǒng)治合為一體，管理就是統(tǒng)治，“普天之下，莫非王土。率土之濱，莫非王臣。”對(duì)封建社會(huì)管理體制作了精辟的概括。歷史證明，階級(jí)統(tǒng)治旨在建立以官為本，以維護(hù)、穩(wěn)定統(tǒng)治秩序?yàn)槟康?，以?quán)力行使為中心，以專(zhuān)權(quán)、專(zhuān)政、專(zhuān)治為手段的臣民社會(huì)。其社會(huì)運(yùn)行與其行政管理方式同出一轍，品味其特色如下：一是社會(huì)管理主體單一，政府是社會(huì)管理的主體，權(quán)力集中、機(jī)構(gòu)龐大、層級(jí)分明、權(quán)限森嚴(yán)。二是政府行政管理無(wú)所不包，人為劃分若干社會(huì)領(lǐng)域，設(shè)立若干專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，大到天文地理，小到雞毛蒜皮全部納入管理。三是各級(jí)官員逐級(jí)對(duì)上負(fù)責(zé)，為官去人格化，行為標(biāo)準(zhǔn)化;辦事機(jī)械化，循章辦事，照章而行，手續(xù)繁、速度慢、成本高、效率低。四是以相對(duì)固定的方式方法實(shí)施管理，以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。我國(guó)社會(huì)主義制度建立后，在國(guó)體、政體方面有大膽創(chuàng)新，并取得成功經(jīng)驗(yàn)；在社會(huì)管理方面進(jìn)行了積極探索，進(jìn)行了多方面的改革嘗試，但是，在社會(huì)管理中“統(tǒng)治管理”的影響根深蒂固。只到經(jīng)歷幾次集權(quán)、放權(quán)、集權(quán)、分權(quán)的改革后的今天，我們的社會(huì)管理還是以行政管理為主導(dǎo)。人民群眾對(duì)單一行政手段管理社會(huì)已存異議，戯稱(chēng)行政管理為“領(lǐng)導(dǎo)就是開(kāi)會(huì)、管理就是收費(fèi)、協(xié)商就是配對(duì)、服務(wù)就是舞弊?！边@也從人民群眾的角度所反映出的社會(huì)管理必須改革呼聲。我們經(jīng)過(guò)三十年的艱苦探索，又經(jīng)過(guò)三十多年改革開(kāi)放的實(shí)踐，終于找到了一條建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義道路，那么，我們從小康社會(huì)奔向現(xiàn)代化和諧社會(huì)中，也能創(chuàng)新一套現(xiàn)代社會(huì)管理的新體制。

改革社會(huì)管理遍及全球。橫看世界，各國(guó)都從自己實(shí)際出發(fā)，探索適應(yīng)時(shí)代發(fā)展變化的社會(huì)管理的新體制。伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步以及社會(huì)格局和結(jié)構(gòu)的變化，政府對(duì)社會(huì)管理呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢(shì)：管理重心下移，社區(qū)成為社會(huì)管理重點(diǎn)；管理職能轉(zhuǎn)變，對(duì)公共事務(wù)管理企業(yè)化，以服務(wù)替代管理；擴(kuò)大民主權(quán)利，大力發(fā)展民間社團(tuán)組織和中介組織；減弱行政干預(yù)，管理分權(quán)化、服務(wù)綜合化、專(zhuān)業(yè)化。據(jù)相關(guān)資料介紹，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)管理大體分三種類(lèi)型：第一種是以新加坡等國(guó)為代表政府主導(dǎo)型。政府作為公共利益的代表隊(duì)社區(qū)直接、具體干預(yù)，雖然政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，但官方行政色彩濃厚，政府仍承擔(dān)統(tǒng)一規(guī)劃、培訓(xùn)社區(qū)干部、提供場(chǎng)所設(shè)施、組織發(fā)起活動(dòng)、財(cái)政支付經(jīng)費(fèi)等職（該體制與新加坡是個(gè)城市國(guó)家的國(guó)情有關(guān)）。第二種是以英、美等國(guó)為代表的社會(huì)自治型。政府以間接方式干預(yù)社區(qū)管理，常規(guī)做法是通過(guò)法律、法規(guī)去規(guī)范社區(qū)不同集團(tuán)、組織、家庭和個(gè)人的行為；依法為社區(qū)成員民主參與社區(qū)管理提供制度保障；協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。如美國(guó)法律規(guī)定，只要不影響區(qū)域和國(guó)家的整體發(fā)展，社區(qū)有權(quán)決定自己的建設(shè)特色。英國(guó)政府把所有服務(wù)行業(yè)拿出來(lái)作為競(jìng)爭(zhēng)性標(biāo)的，進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作。第三種是以日本為代表的混合型。政府設(shè)立“社區(qū)建設(shè)委員會(huì)”和“自治活動(dòng)課”我社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，主要職能是規(guī)劃、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，提供經(jīng)費(fèi)支持；在城市基層設(shè)立“町會(huì)聯(lián)合會(huì)”和“町會(huì)”帶有行政色彩的群眾管理組織。

早在2004年黨的十六屆四中全會(huì)中央就提出加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新以來(lái)，社會(huì)管理創(chuàng)新多次在黨和政府的文件中出現(xiàn)，今年又在十二五規(guī)劃中被明確定位。我國(guó)的社會(huì)管理滯后于社會(huì)發(fā)展，社會(huì)管理相對(duì)集中的社區(qū)更是規(guī)劃起步晚、建設(shè)速度快、發(fā)展規(guī)模大，而管理體制陳舊、機(jī)制落后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上發(fā)展步伐。5月30日中央政治局召開(kāi)會(huì)議，再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”的緊迫性和必要性。建設(shè)科學(xué)的社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的最有力的抓手。

如果將社會(huì)管理體制濃縮為社區(qū)管理體制，我們?cè)O(shè)想可從四個(gè)層面構(gòu)建中國(guó)特色社區(qū)管理體制。

第一層面，加強(qiáng)改進(jìn)共產(chǎn)黨對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)優(yōu)勢(shì)政治資源，我國(guó)的改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)所取得的巨大成就，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下而取得的。在我國(guó)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型、由城鄉(xiāng)二元制向城鄉(xiāng)一體化過(guò)度、由“臣民”社會(huì)向公民社會(huì)變化、由小康社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)進(jìn)發(fā)的復(fù)雜國(guó)情面前建立科學(xué)社會(huì)管理體制，不能沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治上、思想上的領(lǐng)導(dǎo)：在與政府對(duì)應(yīng)的黨委設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并在常委中分工由一名常委負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理體制改革；在黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中大興調(diào)查研究之風(fēng)，對(duì)當(dāng)前發(fā)展機(jī)遇期、社會(huì)轉(zhuǎn)型期、矛盾多發(fā)期的社情、區(qū)情、民生、民情、民意進(jìn)行深入調(diào)研，有針對(duì)性地制定解決矛盾和問(wèn)題的方針、政策；黨的各級(jí)組織要重視社區(qū)管理人才的培養(yǎng)選拔，為社區(qū)建設(shè)提供人才保障；改進(jìn)黨的基層組織建設(shè)和黨員管理，建立社區(qū)黨組織（支部、總支），對(duì)黨員實(shí)行屬地管理、（在哪居住就在哪過(guò)組織生活，接受地當(dāng)黨組織的管理。）落地管理(流的黨員臨時(shí)組織關(guān)系進(jìn)社區(qū)），為黨對(duì)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)提供組織保證。

第二個(gè)層面，優(yōu)化改進(jìn)政府對(duì)社區(qū)的管理。理順關(guān)系、權(quán)利歸位，優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能，有進(jìn)有退、有所作為、有所不為，建立小政府大社會(huì)、簡(jiǎn)管理大服務(wù)的管理格局?，F(xiàn)行的政府、街道辦事處、社區(qū)的垂直領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理體制方便了行政、繁瑣了管理、忽略了服務(wù)。（政府擔(dān)當(dāng)行政指令生產(chǎn)工廠的角色，忙忙碌碌起草文件、發(fā)布行政指令；街道辦事處扮演“準(zhǔn)政府”和傳輸器的角色，辦理一些收發(fā)文件、證件之類(lèi)的行政業(yè)務(wù)，大量工作則是向社區(qū)傳遞行政指令；社區(qū)則充當(dāng)織布梭角色，上下活動(dòng)落實(shí)指令，布置檢查應(yīng)對(duì)驗(yàn)收，上下打點(diǎn)爭(zhēng)取利益。真正對(duì)居民服務(wù)已成業(yè)余。）在公共宏觀管理上政府進(jìn)，事業(yè)企業(yè)退。政府依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織、社會(huì)生活實(shí)施規(guī)范和管理是政府的職責(zé)。在涉及社會(huì)公正、社會(huì)治安、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)誠(chéng)信、社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)參與、社會(huì)自治、社會(huì)救助、社會(huì)組織培育、社會(huì)常態(tài)管理、社會(huì)利益協(xié)調(diào)、社會(huì)應(yīng)急情況處置等領(lǐng)域責(zé)任重大，大有作為。政府集中精力在加快城市建設(shè)、提升城市品位、改進(jìn)城市管理、提高市民生活方面有所作為。以現(xiàn)代公共管理分權(quán)化、專(zhuān)業(yè)化、區(qū)域化、專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)調(diào)整政府、街道辦事處、社區(qū)的管理結(jié)構(gòu)。政府著重抓好城市規(guī)劃科學(xué)化，布局合理、設(shè)施配套、功能健全、節(jié)儉高效、生活方便，順應(yīng)時(shí)代潮流、突出地方特色；著重抓好城市管理規(guī)范化，政事分開(kāi)、政企分開(kāi)，以法律、法規(guī)及政府頒布的制度規(guī)范人們的行為，調(diào)整政府、企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、各行各業(yè)以及社區(qū)和居民的利益關(guān)系；著力抓好公共管理社會(huì)化，設(shè)定多元化管理主體，合理劃分管理對(duì)象，管理重心下移、管理權(quán)限下放，街道能管的由街道管，社區(qū)能管得由社區(qū)管，改全能政府為精干要?jiǎng)?wù)政府，政府行政事務(wù)越少越好，騰出精力抓大事要事；著力抓好公共資金集約化，多渠道籌集建設(shè)資金，建立節(jié)約型政府運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制；著力抓好城市服務(wù)的市場(chǎng)化，開(kāi)發(fā)服務(wù)資源、發(fā)展服務(wù)行業(yè)、拓展服務(wù)空間、管好服務(wù)市場(chǎng)。管好了以上大事，政府自然就從資源配置、利益分配等管不了的事務(wù)中退出了，自然就從管不好繁雜事務(wù)中退出了。街道辦事處要從準(zhǔn)政府的角色中走出來(lái)，真正作為政府的辦事機(jī)構(gòu)辦好政府交辦的事。(不是政府部門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)，不能成為部門(mén)對(duì)社會(huì)的辦公機(jī)構(gòu)）其職責(zé)就是兩大類(lèi)：一是根據(jù)法律、法規(guī)、及政策，按政府的規(guī)定和要求，遵照辦事程序，辦好社會(huì)管理常規(guī)性業(yè)務(wù)工作，此類(lèi)工作只需一個(gè)精干的、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高、綜合能力較強(qiáng)的業(yè)務(wù)班子就可完成。

二是抓好社區(qū)管理的隊(duì)伍建設(shè)和管理制度建設(shè)。這類(lèi)工作介入早、頭緒多、創(chuàng)造性強(qiáng)，是街道辦難度大的重頭工作，須設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)工作班子從事此項(xiàng)工作。（可考慮其內(nèi)部調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，調(diào)整工作內(nèi)容，空出編制，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社區(qū)方面來(lái)）這個(gè)班子要扮演好三個(gè)角色：基建完工，居民搬遷，社區(qū)建設(shè)起步階段扮演聯(lián)絡(luò)人的角色，主要工作是收集、匯總、整理居民信息，溝通居民間的聯(lián)系，醞釀建立社區(qū)管理方案，為建立社區(qū)管理機(jī)構(gòu)作前期工作。（其實(shí)，這項(xiàng)工作在居民購(gòu)房時(shí)就可開(kāi)展。政府派出機(jī)構(gòu)站在居民一方，維護(hù)居民合法權(quán)益，客觀上還能發(fā)揮一點(diǎn)抑制投資、投機(jī)購(gòu)房，抑制惡意炒作房?jī)r(jià)的作用。）居民定居，社區(qū)生活趨于穩(wěn)定階段扮演召集人的角色，主要工作是召集居民協(xié)商社區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置格局、產(chǎn)生方式、選舉辦法；召集居民大會(huì)，選舉產(chǎn)生社區(qū)掛了機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)成立后社區(qū)活動(dòng)起步階段扮演協(xié)調(diào)人的角色，主要工作是協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外各種工作關(guān)系，對(duì)內(nèi)協(xié)助社區(qū)建章立制，建立常規(guī)工作機(jī)制；對(duì)外銜接社區(qū)與社會(huì)管理部門(mén)的工作關(guān)系；引線搭橋建立社區(qū)與社會(huì)團(tuán)體聯(lián)系的通道。

第三個(gè)層面，建設(shè)非行政化的社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。我們的社會(huì)正在悄然發(fā)生著變化，從法律層面上講，已進(jìn)入了公民社會(huì)；從生活狀態(tài)層面上講，已進(jìn)入市民社會(huì)。市民社會(huì)的特點(diǎn)是現(xiàn)代民主社會(huì)的體現(xiàn)；是國(guó)家權(quán)威與公民個(gè)人自由有機(jī)結(jié)合的載體；是民主力量、民主精神培育體；是現(xiàn)代社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的平衡點(diǎn)。這些特點(diǎn)勾畫(huà)了社區(qū)管理體制發(fā)展的軌跡，既由上至下派生的行政管理體制過(guò)渡到行政干預(yù)和社區(qū)自治相結(jié)合的混合體制，再過(guò)渡到法規(guī)、政策導(dǎo)向的社區(qū)自治體制，當(dāng)法律法規(guī)趨于完整，則形成依法構(gòu)建的居民自治體制。循著上述軌跡，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)可設(shè)計(jì)三種形式：其一，完善現(xiàn)行的居民委員會(huì)。切實(shí)實(shí)行民主選舉產(chǎn)生委員會(huì)；切實(shí)實(shí)行委員制管理方式，有廣泛的民意代表性，有管理權(quán)限、范圍、內(nèi)容的規(guī)定，有議事、決策、執(zhí)行的程序規(guī)則；切實(shí)實(shí)行公共事務(wù)公共管理；切實(shí)保障居民獲得合法權(quán)利，履行居民應(yīng)盡義務(wù)。其二，在政府指導(dǎo)下，在政策、法規(guī)規(guī)范下，根據(jù)居民的意愿，以民主協(xié)商方式設(shè)立“社區(qū)管理董事會(huì)”作為“社區(qū)管理委員會(huì)”的過(guò)渡機(jī)構(gòu)，管理社區(qū)公共事務(wù)，為居民提供公共服務(wù)，與服務(wù)商簽訂商務(wù)服務(wù)合同，籌備居民大會(huì)，選舉產(chǎn)生社區(qū)管理委員會(huì)。社區(qū)管理委員會(huì)是集管理和服務(wù)于一體的社區(qū)自治機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)再與各類(lèi)服務(wù)商合作，以市場(chǎng)運(yùn)作方式建立“社區(qū)服務(wù)中心”，為居民提供全方位服務(wù)。(也可幾個(gè)社區(qū)協(xié)商共建一個(gè)服務(wù)中心）其三，從國(guó)家立法、地方立法、政府建制、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、市民教育等方面做準(zhǔn)備，建立居民自治管理體制------社區(qū)民主管理委員會(huì)。這個(gè)管理體制起點(diǎn)高、要求嚴(yán)，它賦予這個(gè)體制的功能是：政治民主，以民為本、民主選舉、民主決策、民主管理；管理公正，依法管理、公開(kāi)辦事、公心對(duì)民、公平處事；監(jiān)督常態(tài)，以制度保障監(jiān)督，時(shí)時(shí)、事事、處處接受居民監(jiān)督；服務(wù)現(xiàn)代，公共服務(wù)市場(chǎng)化，生活服務(wù)人性化；辦公科學(xué)，實(shí)行數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化辦公。社區(qū)民主管理委員會(huì)不是行政機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)人不是公務(wù)員，但是他們卻承擔(dān)著社會(huì)常態(tài)管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)參與、社會(huì)自治等過(guò)去由政府行政管理所承擔(dān)的責(zé)任。順理成章，政府可以將管理下移、職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)騰出的經(jīng)費(fèi)下移到社區(qū)管理中，設(shè)立社區(qū)管理崗位補(bǔ)助經(jīng)貼。有崗位經(jīng)貼，可參照“大學(xué)生當(dāng)村官”的模式，在社區(qū)開(kāi)辟大學(xué)生就業(yè)的新天地。

第四個(gè)層面，建立居民參與社區(qū)管理的長(zhǎng)效機(jī)制。人是群居的，人又是追求自由的。從必然王國(guó)走進(jìn)自由王國(guó)，是人類(lèi)繁衍生息的長(zhǎng)河。追求自由是馬克思主義核心價(jià)值觀。居民參與社區(qū)管理的過(guò)程，也是釋放自由愿望的過(guò)程。作為居民個(gè)體，住進(jìn)社區(qū)就要融進(jìn)社區(qū)生活，參與社區(qū)活動(dòng)。從主觀上培養(yǎng)自己的認(rèn)同感、歸屬感和主人意識(shí)。作為社區(qū)管理者，要開(kāi)通居民參與的渠道。比如，根據(jù)居民生活特長(zhǎng)、文化特長(zhǎng)及其他特長(zhǎng)，牽線搭橋，組織居民開(kāi)展喜聞樂(lè)見(jiàn)的活動(dòng)，發(fā)起居民喜歡參加的民間組織，在實(shí)踐中探索居民參與社區(qū)管理的范圍、內(nèi)容、形式和方法，制定一套符合居民心愿的、系統(tǒng)的、操作性強(qiáng)的《居民公約》。

第四篇：淺析我國(guó)城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

淺析我國(guó)城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新

摘要：在我國(guó)，城市社區(qū)的范圍一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整后的居民委員會(huì)轄區(qū)。社區(qū)作為社會(huì)發(fā)展的基本單位，是滿(mǎn)足居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)生活和精神生活需求的載體，必須具備滿(mǎn)足社區(qū)居民物質(zhì)生活和精神生活需求的多種功能和與此相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，形成一個(gè)完整的社區(qū)管理體制。社區(qū)管理體制是社區(qū)管理的組織體系和運(yùn)行機(jī)制，一定社區(qū)的管理體制是特定歷史環(huán)境和時(shí)代條件下的產(chǎn)物，并在歷史發(fā)展的進(jìn)程中不斷根據(jù)需求進(jìn)行改革完善。在現(xiàn)階段，只有通過(guò)不斷創(chuàng)新，建立并完善規(guī)范、科學(xué)、高效的社區(qū)管理體制，才能充分激發(fā)城市社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，有效解決各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和矛盾，不斷推動(dòng)和諧社區(qū)和和諧社會(huì)構(gòu)建的的整體進(jìn)程。本文在回溯城市社區(qū)管理體制歷史沿革的基礎(chǔ)上，反思社區(qū)管理體制創(chuàng)新中存在的問(wèn)題點(diǎn)并據(jù)此探析創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制的可行性路徑。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；管理體制；歷史沿革；創(chuàng)新

一、我國(guó)城市社區(qū)管理體制的歷史沿革

我國(guó)的城市社區(qū)治理的興起和發(fā)展是一個(gè)歷史的過(guò)程。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)城市社區(qū)管理體制也在不斷地發(fā)生變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的城市管理體制是“兩級(jí)政府、一級(jí)管理”，其特點(diǎn)是完全由政府主導(dǎo)城市發(fā)展和居民生活； 當(dāng)發(fā)軔于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入了城市后，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行“ 兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”，原有的部分政府權(quán)力開(kāi)始下放到街道辦；經(jīng)濟(jì)體制解體之后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的解體對(duì)城市管理體制產(chǎn)生了重大沖擊，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，城市傳統(tǒng)單位制管理模式面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在新的城市社會(huì)環(huán)境下，相應(yīng)地，單位制社區(qū)向社會(huì)化社區(qū)轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)，單位制的變遷給城市社區(qū)建設(shè)帶來(lái)嚴(yán)重挑戰(zhàn)，在城市社區(qū)建設(shè)中探索適宜社會(huì)發(fā)展要求的城市社區(qū)治理便成為現(xiàn)實(shí)性的問(wèn)題?；诖耍?0世紀(jì)90年代初，為了解決體制轉(zhuǎn)軌所產(chǎn)生的問(wèn)題與矛盾，民政部提出進(jìn)行“社區(qū)建設(shè)”，其基本內(nèi)涵就是“在政府倡導(dǎo)和指導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源、解決社會(huì)問(wèn)題，強(qiáng)化社區(qū)功能，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展?！蔽覈?guó)城市社區(qū)治理從此拉開(kāi)序幕，其中探索推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的社區(qū)治理的組織框架及運(yùn)行體系，在城市社區(qū)治理中具有核心價(jià)值。

在全國(guó)城市社區(qū)治理實(shí)踐發(fā)展中，自20世紀(jì)90年代中后期，民政部先后選擇在北京、上海、天津、沈陽(yáng)、武漢、青島等26個(gè)城市推行“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，從而標(biāo)志著我國(guó)城市社區(qū)治理探索的正式開(kāi)始。在這十幾年的努力中，我國(guó)社區(qū)建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，其中也形成了比較有特色的集中社區(qū)建設(shè)模式：實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的上海社區(qū)治理模式；積極進(jìn)行“社區(qū)組織建構(gòu)”的沈陽(yáng)模式；以“社區(qū)服務(wù)”為中心的青島模式；以“轉(zhuǎn)變政府職能”為特征的江漢模式。這些地區(qū)從社區(qū)管理體制創(chuàng)新上與政府職能轉(zhuǎn)變上進(jìn)行創(chuàng)新探索，嘗試?yán)眄樄芾眢w制、轉(zhuǎn)變政府職能，劃分政府管理與社區(qū)管理的范圍，取得了明顯成效，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。當(dāng)然，從全國(guó)社區(qū)建設(shè)的整體情況看，在取得顯著成效的同時(shí)，也暴露出一些尚未解決的現(xiàn)實(shí)矛盾與問(wèn)題，只有解決好這些問(wèn)題，才能不斷完善城市社區(qū)管理體制，不斷推動(dòng)和諧社區(qū)和和諧社會(huì)構(gòu)建的的整體進(jìn)程。

二、我國(guó)城市社區(qū)管理體制凸顯的問(wèn)題

（一）區(qū)政府、街道、社區(qū)管理職責(zé)不清

1.區(qū)街關(guān)系不清，街道有責(zé)無(wú)權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，由于法律規(guī)定不明確，街道辦事處在社區(qū)管理中處于尷尬地位，作為一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，隨時(shí)得接受上級(jí)各部門(mén)下派的各種職能，在社區(qū)事務(wù)管理上要依賴(lài)條線職能部門(mén),因此“會(huì)簽制”、“評(píng)議制”的制度設(shè)計(jì)形同虛設(shè)。在實(shí)際操作中,街道辦事處往往要“憑面子”、“憑票子”去協(xié)調(diào)條線職能部門(mén)開(kāi)展社區(qū)工作。并且，從實(shí)際情

況來(lái)看，在社區(qū)治理中街道領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)部鄰里糾紛等較小的社區(qū)事務(wù)時(shí)憑借個(gè)人關(guān)系還能做到游刃有余，然而在協(xié)調(diào)諸如社區(qū)與企業(yè)等社會(huì)較大實(shí)體時(shí)權(quán)威性不足，很難開(kāi)展工作。上級(jí)任務(wù)層層下壓到街道，卻不授予相應(yīng)的權(quán)力，特別像城市社區(qū)環(huán)衛(wèi)工作等，導(dǎo)致街道承擔(dān)義務(wù)，卻沒(méi)權(quán)力，區(qū)街關(guān)系不清，在相當(dāng)程度上影響了社區(qū)的日常建設(shè)和發(fā)展。

2.街區(qū)關(guān)系不明，社區(qū)行政化色彩嚴(yán)重。在法理層面，街道辦事處和居民委員會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但在實(shí)踐中，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這種情況下，居委會(huì)的工作只能向政府負(fù)責(zé)，而不是向居民負(fù)責(zé)。政府的諸多職能部門(mén)為使居委會(huì)能更多更好地完成自己委派的工作，實(shí)現(xiàn)本部門(mén)的工作目標(biāo)，習(xí)慣于用政府部門(mén)的體系對(duì)居委會(huì)工作進(jìn)行考核、評(píng)比，這就造成了居委會(huì)工作與群眾實(shí)際需求的脫節(jié)，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)，社區(qū)居委會(huì)成為行政化組織。

3.在治理內(nèi)容上，社區(qū)事務(wù)劃分不明確。城市社區(qū)治理的內(nèi)容比較復(fù)雜，它既涉及包括政府行政管理范圍內(nèi)的事務(wù)，又涵蓋社區(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，社區(qū)治理管內(nèi)容劃分不明確，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了大部分治理事務(wù)。在一項(xiàng)調(diào)查中顯示，在對(duì)吉林省延吉市新興街道所轄社區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)目前共承擔(dān)了黨員管理、婦女兒童、文化體育、計(jì)劃生育、綜合治理、殘聯(lián)、低保、優(yōu)撫、雙擁、紅十字、環(huán)境衛(wèi)生、健康教育、科學(xué)普及、違章整治、民事調(diào)節(jié)、信訪接待、勞動(dòng)保障、退休管理、老年協(xié)會(huì)、關(guān)心下一代、兵役登記、工會(huì)建會(huì)、經(jīng)濟(jì)普查、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)調(diào)查、代收衛(wèi)生費(fèi)用等10多類(lèi)60多項(xiàng)工作任務(wù)，而有些工作是需要入戶(hù)調(diào)查的，如：計(jì)劃生育、殘聯(lián)、低保、勞動(dòng)保障、退休管理、經(jīng)濟(jì)普查、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)調(diào)查、代收衛(wèi)生費(fèi)用等，按每個(gè)社區(qū)平均2500戶(hù)計(jì)算，一個(gè)項(xiàng)目的入戶(hù)調(diào)查就要?jiǎng)訂T所有社區(qū)干部歷時(shí)一個(gè)月左右的時(shí)間才能完成。從中可以看處，社區(qū)實(shí)際上成了承接上級(jí)各項(xiàng)任務(wù)的“一只筐”，社區(qū)不得不承擔(dān)所有事務(wù)的管理職責(zé)，這顯然違背了城市社區(qū)居委會(huì)相關(guān)法律的規(guī)定。社區(qū)治理邊界混亂不清，給城市社區(qū)治理帶來(lái)困難。

（二）社區(qū)主體的自治能力不足

1.社區(qū)自組織發(fā)育緩慢。社區(qū)民間組織作為社區(qū)自治主體之一，它的發(fā)育程度對(duì)社區(qū)治理水平具有重要的作用，多元參與的社區(qū)治理機(jī)制是社區(qū)發(fā)展的重要標(biāo)志。從某種程度上來(lái)說(shuō)，廣大社區(qū)居民自由結(jié)社程度直接決定著社區(qū)治理的高低。依據(jù)居民參與和自治的不同領(lǐng)域，社區(qū)自治應(yīng)該是多樣化的，社區(qū)自治組織也應(yīng)是多類(lèi)型、多層次的。從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，作為社區(qū)治理主體之一的社區(qū)民間組織發(fā)育還相對(duì)緩慢。另外，很多社區(qū)民間組織都具有某種程度的官辦特色，不受到重視，沒(méi)有專(zhuān)職人員任職，沒(méi)有規(guī)范的章程和健全的組織機(jī)構(gòu)，致使社區(qū)民間組織處于無(wú)序、渙散狀態(tài)，發(fā)育緩慢。

2.社區(qū)工作者素質(zhì)不高。社區(qū)工作者隊(duì)伍素質(zhì)水平，特別是業(yè)務(wù)素質(zhì)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)直接影響著社區(qū)治理各項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)展，特別是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化、社會(huì)分層嚴(yán)重，各種利益因素導(dǎo)致社區(qū)治理中各項(xiàng)矛盾異常突出。但是,目前在缺乏專(zhuān)職社區(qū)工作者的情況下，居委會(huì)成員老齡化、文化程度偏低、開(kāi)拓能力差,無(wú)法適應(yīng)社區(qū)工作由義務(wù)性、閑雜性向有償性、專(zhuān)職性發(fā)展。另外，部分社區(qū)工作者缺乏社區(qū)工作必備的理論知識(shí)，工作中出現(xiàn)個(gè)人能力與工作需要的矛盾，還有一些社區(qū)干部觀念陳舊，缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)新意識(shí)。

3.社區(qū)居民參與熱情不高。民主有助于維護(hù)人們自身的根本利益，社區(qū)居民政治參與是推動(dòng)社區(qū)民主治理的重要基礎(chǔ)，也是推動(dòng)社區(qū)不斷向前發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ蔷S護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益的重要保障。然而，社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)及文化環(huán)境及人自身等各種因素都直接決定著居民的參與水平與參與熱情，特別是隨著經(jīng)濟(jì)體制深化的進(jìn)一步影響，物質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益成為人們行動(dòng)的重要驅(qū)動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌及社會(huì)轉(zhuǎn)型也不斷影響著人們的心理，社區(qū)居民已經(jīng)成為比較現(xiàn)實(shí)的理性經(jīng)濟(jì)人，社區(qū)居民參與社區(qū)治理追求自身利益最大化，而由于社區(qū)能夠給居民提供的各種經(jīng)費(fèi)相對(duì)不足，居民自身的參與意識(shí)不高等問(wèn)題，致使社區(qū)居民的參與熱情不高。

（三）相關(guān)法律法規(guī)滯后于實(shí)踐導(dǎo)致社區(qū)管理行為的失范

目前涉及城市基層社區(qū)的法律有1954年第一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上制定并通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織條例》以及1989年第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的《城市居民委員會(huì)組織法》。由于制定時(shí)間較早,這些法律已明顯不適應(yīng)社區(qū)管理的需要?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定社區(qū)居民委員會(huì)是城市社區(qū)居民自治組織，街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，街道辦事處指導(dǎo)支持社區(qū)居委會(huì)工作，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，提高社區(qū)居委會(huì)自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力，充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)作用，開(kāi)展便民利民的社區(qū)服務(wù)，興辦社會(huì)福利事業(yè)，做好有關(guān)社區(qū)保障工作。然而社會(huì)環(huán)境是不斷發(fā)生變化的，《城市居民委員會(huì)組織法》已經(jīng)滯后于社區(qū)治理的需求。在實(shí)際運(yùn)行中，社區(qū)居委會(huì)作為城市社區(qū)自治組織卻成了街道辦事處的“一支腳”，具有“半自治半行政化”的性質(zhì)，成為了名副其實(shí)的一級(jí)小政府。在開(kāi)展活動(dòng)中，街道辦事處轉(zhuǎn)移壓力，將上級(jí)攤派下來(lái)的各項(xiàng)任務(wù)強(qiáng)制轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)居委會(huì)來(lái)完成，最終導(dǎo)致 “上面千條線，下面一根針”，社區(qū)居委會(huì)事實(shí)上成為了承接街道辦事處及上級(jí)政府各項(xiàng)工作任務(wù)的“筐”。雖然法律規(guī)定街道與居委會(huì)之間不存在行政上的隸屬關(guān)系，只存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，作為社區(qū)內(nèi)的各種社會(huì)組織，街道和居委會(huì)與之也沒(méi)有明確的上下級(jí)隸屬關(guān)系。并且，由于規(guī)定過(guò)于寬泛，且沒(méi)有明確界定街道辦事處、社區(qū)自治組織對(duì)自治范圍之內(nèi)事務(wù)的各種權(quán)限，致使街道、社區(qū)在協(xié)調(diào)各種關(guān)系時(shí)權(quán)威性不足，因此，一旦當(dāng)各方發(fā)生矛盾及利益糾紛時(shí)，導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難。

（四）資源獲取渠道有限，管理經(jīng)費(fèi)不足

“ 街道辦”調(diào)配的社區(qū)服務(wù)資源主要依賴(lài)財(cái)政撥款，一方面，日益增多的社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)內(nèi)容使得街道辦及其派出機(jī)構(gòu)無(wú)暇考慮拓展資金的來(lái)源渠道； 另一方面，現(xiàn)有的管理體制下街道辦的模糊角色使其難以培育社區(qū)社會(huì)資本固有的行政工作慣性，這也導(dǎo)致街道辦一味重視上級(jí)政府的關(guān)注，忽視社區(qū)固有資源的積累。因此，盡管社區(qū)管理體制改革探索出的模式林林總總，但我國(guó)目前的城市社區(qū)建設(shè)均普遍存在資金短缺現(xiàn)象。城市社區(qū)處在城市管理的最底層，面臨復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，涉及的事務(wù)比較多，而各項(xiàng)治理活動(dòng)的開(kāi)展都離不開(kāi)財(cái)政的大力支持。城市社區(qū)各項(xiàng)公共活動(dòng)的開(kāi)展及社區(qū)內(nèi)部的優(yōu)撫、救助等都需要經(jīng)費(fèi)的投入，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及各項(xiàng)公共物品的提供都需要強(qiáng)大的財(cái)力后盾，更為重要的是，社區(qū)工作者也是“理性經(jīng)濟(jì)人”，在正常情況下也追求自身利益最大化，而目前城市社區(qū)工作者隊(duì)伍的經(jīng)濟(jì)待遇及社區(qū)公共經(jīng)費(fèi)偏低。同時(shí)，社區(qū)工作者的工資待遇不能與其工作量成正比，社區(qū)干部養(yǎng)老及醫(yī)保等福利也得不到落實(shí)，辦公經(jīng)費(fèi)短缺，無(wú)力開(kāi)展社區(qū)基本公共服務(wù)活動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。又由于上級(jí)政府對(duì)社區(qū)財(cái)政投入不足，而自籌資金能力有限，而社區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)及事務(wù)的辦理都需要財(cái)政的大力投入，財(cái)政吃緊狀況進(jìn)一步制約了社區(qū)治理的進(jìn)程。

三、創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制的可行性路徑

（一）明確職能定位，確立區(qū)政府、街道、社區(qū)三者之間的良性互動(dòng)關(guān)系

1.明確街道與區(qū)政府之間的以“條”為主的行政管理關(guān)系。街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，按照法律規(guī)定，必須行使區(qū)政府分配的各項(xiàng)任務(wù)與職責(zé)，區(qū)政府對(duì)其具有法定的行政管理權(quán)。而區(qū)政府的各部門(mén)機(jī)構(gòu)與街道辦事處不具有上下級(jí)的行政管理關(guān)系，因此，區(qū)部門(mén)機(jī)關(guān)對(duì)街道不具有嚴(yán)格意義上的行政管理權(quán)。除區(qū)政府以外，區(qū)部門(mén)機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)將自身任務(wù)下派到街道。為了保證街道辦事處的合法地位與正當(dāng)權(quán)利，必須從法律上理順街道管理體制，保護(hù)街道辦事處在社區(qū)治理中的合法權(quán)利。同時(shí)，區(qū)政府在下派任務(wù)時(shí)，必須將相應(yīng)法定權(quán)力下放到街道，確保街道行使開(kāi)展工作的權(quán)威性。

2.明確街道辦事處與社區(qū)之間的關(guān)系。以往的管理體制是區(qū)政府向街道下派工作，而街道則將許多工作再落到社區(qū)，形成了街道對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。法律法規(guī)要突出街道辦事處的社會(huì)管理職能，新的體制要求市、區(qū)政府主要實(shí)施宏觀調(diào)控職能，而讓社區(qū)居民和社會(huì)組織擔(dān)任主角。街道辦事處在轄區(qū)事務(wù)中的作用，是為政府職能部門(mén)、社會(huì)單位和社區(qū)居民做好服務(wù)工作；接受區(qū)政府的委托，對(duì)轄區(qū)的公共設(shè)施、公共服務(wù)、公共福利項(xiàng)目行使管理職能；對(duì)涉及居民利益的環(huán)境、衛(wèi)生等公共項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目式管理運(yùn)作。法律要確保街道與社區(qū)應(yīng)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，街道對(duì)社區(qū)換屆及日常工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，讓社區(qū)組織和居民擔(dān)任主角，充分發(fā)揮社區(qū)組織的自治功能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自我管理和自我發(fā)展。

3.劃分社區(qū)治理的事務(wù)范圍。傳統(tǒng)城市社區(qū)管理模式是“社區(qū)好比一只筐，大事小事往里裝”，因此各種各樣的社區(qū)公共事務(wù)實(shí)際上都是由社區(qū)組織來(lái)承擔(dān)完成，而管的越多、越雜卻導(dǎo)致社區(qū)協(xié)調(diào)、監(jiān)督能力不足。這就需要實(shí)行社區(qū)分類(lèi)管理。社區(qū)分類(lèi)管理，是不同業(yè)務(wù)由不同組織負(fù)責(zé)、不同職能由不同組織履行、不同服務(wù)由不同組織提供的一種新的社區(qū)體制，社區(qū)事務(wù)分類(lèi)管理有利于明確各管理主體對(duì)社區(qū)事務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系，為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治精神，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自我管理有效銜接的機(jī)制。實(shí)現(xiàn)社區(qū)分類(lèi)管理，明確了政府、社區(qū)的權(quán)力與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理中政府行政管理與社區(qū)自我管理的有效銜接，將社區(qū)權(quán)力組織真正從各項(xiàng)事務(wù)中脫離出來(lái)，真正從事與社區(qū)自身發(fā)展有關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)。

（二）提高社區(qū)主體的自治能力

1.重視培育社區(qū)社會(huì)組織。社區(qū)社會(huì)組織包括非營(yíng)利性組織（NPO)、非政府組織（NGO)等，管理大師彼得· 杜拉克認(rèn)為：“讓政府來(lái)推動(dòng)一切社區(qū)問(wèn)題只會(huì)愈幫愈忙，社區(qū)問(wèn)題的解決之道就在社區(qū)里面??非營(yíng)利機(jī)構(gòu)就是社區(qū)，我們正是通過(guò)它來(lái)塑造一個(gè)公民社會(huì)，它是未來(lái)社會(huì)行動(dòng)中的中堅(jiān)力量。”非營(yíng)利組織是社會(huì)資本“流通”和“運(yùn)用”的重要通路，非政府組織、民間組織是居民參與社區(qū)事務(wù)的重要途徑，志愿服務(wù)團(tuán)體則是整合社會(huì)資源、構(gòu)建人際關(guān)系平臺(tái)的重要力量。因此，出臺(tái)相應(yīng)的政策引導(dǎo)和支持社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理體制創(chuàng)新的有效路徑之一。

2.提高社區(qū)工作者的自身素質(zhì)。政府應(yīng)該重視提高社區(qū)工作者的自身素質(zhì)，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高社區(qū)工作者的職業(yè)素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)水平。同時(shí)，社區(qū)也可以通過(guò)招募年輕、熱情、文化程度高、有專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)的志愿者，來(lái)改變社區(qū)資金不豐裕、人手不足、文化程度不高和專(zhuān)業(yè)知識(shí)不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)情況。同時(shí)在政策和法律允許的范圍內(nèi)，切實(shí)改善社區(qū)工作者的工資收入、福利待遇和工作條件，提高獎(jiǎng)勵(lì)力度，使社區(qū)工作者的薪酬不低于當(dāng)?shù)厥杖氲钠骄?，這也能為社區(qū)工作引進(jìn)高素質(zhì)的人才。

3.提高社區(qū)居民的參與熱情。要建立健全有利于居民表達(dá)自身利益的渠道，推動(dòng)社區(qū)居民參與熱情。社區(qū)居民的參與熱情往往與社區(qū)居民的自身利益密切相關(guān)，要推動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的熱情，必須建立健全有利于居民表達(dá)自身利益的渠道。首先，實(shí)現(xiàn)黨組織內(nèi)部民主表達(dá)機(jī)制，使黨員群眾能夠及時(shí)向黨組織表達(dá)廣大社區(qū)群眾對(duì)社區(qū)發(fā)展及重大方針政策的看法；其次，拓展社區(qū)普通居民表達(dá)自身利益的信息渠道，鼓勵(lì)廣大居民群眾通過(guò)合法化的利益表達(dá)機(jī)制來(lái)表達(dá)自己的觀點(diǎn)和想法；最后，社區(qū)工作者應(yīng)及時(shí)主動(dòng)了解社區(qū)困難群眾的思想動(dòng)向，這部分人往往對(duì)社區(qū)的意見(jiàn)比較大，必須積極引導(dǎo)他們走出低估，勇于表達(dá)自身觀點(diǎn)。

（三）完善相關(guān)的法律、法規(guī)、政策

完善有關(guān)城市基層社區(qū)的有關(guān)法律法規(guī)有助于正確處理居委會(huì)與基層政府的關(guān)系。居委會(huì)是居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治性組織，基層政府不得干涉群眾自治事項(xiàng)，要尊重居委會(huì)的法定權(quán)利，居委會(huì)要接受政府依法進(jìn)行的相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，二者是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。完善有關(guān)城市基層社區(qū)的有關(guān)法律法規(guī)有助于居委會(huì)的自身建設(shè)，要建立相應(yīng)的法律、法規(guī)、政策健全居委會(huì)的工作組織，指導(dǎo)建立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)；要健全包括居民公約在內(nèi)的各項(xiàng)管理制度，并確保管理制度不與憲法、法

律、行政法規(guī)、國(guó)家政策相違背；要建立相應(yīng)的法律、法規(guī)指導(dǎo)居委會(huì)開(kāi)展工作，履行法制宣傳、調(diào)解民間糾紛等法定任務(wù)。

（四）拓展體制運(yùn)行的資源渠道，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理提供充足的財(cái)力保障

1.政府按社區(qū)規(guī)模撥給的費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)列入政府的財(cái)政預(yù)算。各級(jí)政府建立社區(qū)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比例逐步增加。省級(jí)社區(qū)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，可用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方法，加大對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，市、區(qū)兩級(jí)社區(qū)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金主要用于社區(qū)工作者的生活補(bǔ)貼、辦公經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)。辦公經(jīng)費(fèi)按小區(qū)居民戶(hù)數(shù)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由市、區(qū)兩級(jí)撥付，并且每年有適當(dāng)增加。

2.權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。區(qū)街政府部門(mén)需要社區(qū)居委會(huì)協(xié)助處理“與居民利益有關(guān)的”工作時(shí)，征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門(mén)必須同時(shí)為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權(quán)利和必要的經(jīng)費(fèi)；區(qū)街政府部門(mén)做不好、也做不了的社會(huì)服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，必須同時(shí)轉(zhuǎn)移權(quán)利和工作經(jīng)費(fèi)，做到“誰(shuí)辦事、誰(shuí)用錢(qián)，誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)有權(quán)”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時(shí)或在承接社會(huì)性服務(wù)職能時(shí)，做到“有職、有權(quán)、有錢(qián)”。

3.通過(guò)社會(huì)渠道為城市社區(qū)治理提供資金支持。在城市社區(qū)治理中，積極進(jìn)行社會(huì)籌資，在具體運(yùn)行中，由具有轄區(qū)社會(huì)管理職能的街道辦事處負(fù)責(zé)，依法成立各種基金會(huì)，向社會(huì)各組織、各團(tuán)體、各階層（尤其是富裕階層）募集社區(qū)工作基金，在經(jīng)費(fèi)使用方式上，要建立嚴(yán)格的基金使用辦法，對(duì)微利或福利性社會(huì)團(tuán)體、組織進(jìn)行資助，促進(jìn)其發(fā)展壯大。居民委員會(huì)興辦公益事業(yè)所需費(fèi)用，經(jīng)居民會(huì)議決定，可以根據(jù)自愿原則向居民籌集，也可以經(jīng)受益單位同意，向本居住地區(qū)的受益單位籌集。居民委員會(huì)也可以接受募捐和饋贈(zèng)。

4.鼓勵(lì)發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，為社區(qū)治理提供資金來(lái)源。社區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)社區(qū)治理具有重要的作用。充分利用社區(qū)優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，有利于提高社區(qū)自籌資金的收入，擴(kuò)大社區(qū)治理的財(cái)政基礎(chǔ)，可以為社區(qū)各項(xiàng)治理活動(dòng)的開(kāi)展解決資金問(wèn)題，同時(shí)也有利于各項(xiàng)公共活動(dòng)的開(kāi)展，提高社區(qū)福利水平，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，通過(guò)有效社區(qū)治理推動(dòng)社區(qū)的發(fā)展。

5.實(shí)行稅收增量比例返還制度。即以街道為單位，以目前提供的稅收為基數(shù)，按每年新增稅收的一定比例由市、區(qū)財(cái)政返還給街道辦事處專(zhuān)項(xiàng)用于社區(qū)建設(shè)。同時(shí)完善稅收協(xié)管制度。對(duì)稅收協(xié)管實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，提高街居護(hù)稅的積極性。

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第五篇：城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索

城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城市社會(huì)發(fā)展發(fā)生了前所未有的變化：隨著單位人轉(zhuǎn)為社會(huì)人，城市社區(qū)成為城市最重要的社會(huì)組織方式。我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制逐漸從單位制、街居制走向社區(qū)制。伴隨著城市化進(jìn)程與住房商品化的進(jìn)程，城市社會(huì)的空間結(jié)構(gòu)急劇變化，大量流動(dòng)人口涌入城市，城市人口流動(dòng)也日益增強(qiáng)，使城市社會(huì)管理的難度、廣度、復(fù)雜程度進(jìn)一步加大?，F(xiàn)階段，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)管理體制也面臨著新舊體制共處的局面。由于傳統(tǒng)體制在實(shí)踐中弊端日益暴露，因此如何改革傳統(tǒng)社區(qū)管理體制，建立新型城市社區(qū)管理新體制成為本研究的出發(fā)點(diǎn)。

一、研究背景與緣起

“社區(qū)”一詞在20世紀(jì)30年代被引入中國(guó)，而作為一個(gè)廣泛使用的名詞始于1986年。當(dāng)時(shí)，民政部為推進(jìn)城市社會(huì)福利工作改革，爭(zhēng)取社會(huì)力量參與興辦社會(huì)福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門(mén)代表國(guó)家辦的社會(huì)福利，就另起了一個(gè)名字，稱(chēng)之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。1991年，民政部為了開(kāi)拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)”的概念。1998年，國(guó)務(wù)院確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)在全國(guó)的發(fā)展。2000年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)，由此帶來(lái)了社區(qū)建設(shè)在全國(guó)各大城市的廣泛推行。

80年代晚期開(kāi)始，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的控制型社區(qū)管理模式進(jìn)行反思和改革，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)的自治型社區(qū)治理體制進(jìn)行探索，逐漸成為各級(jí)政府、學(xué)術(shù)界和基層社會(huì)共同的探討方向。1999年，民政部在10個(gè)城市確定了11個(gè)城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，經(jīng)過(guò)幾年探索，出現(xiàn)了各具特色的社區(qū)管理新模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、上海盧灣模式、沈陽(yáng)模式、江漢模式、杭州模式、深圳蓮花北模式、武漢百步亭模式、成都錦江模式等等。從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度考察，這些模式可概括為：行政主導(dǎo)型、半行政半自治型、企業(yè)主導(dǎo)型、自治型等。與傳統(tǒng)控制型社區(qū)管理模式相比，這些模式在提高社區(qū)自主性方面有了很大進(jìn)步，但在制度創(chuàng)新的深度上尚有缺欠。

當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，歸根到底，在于社區(qū)管理體制難以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)政府執(zhí)行力、社區(qū)自治能力的需求。1.政府職能轉(zhuǎn)變滯后于社區(qū)自治的發(fā)展。在法理層面，街道辦事處和居民委員會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但在實(shí)踐中，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這種情況下，居委會(huì)的工作只能向政府負(fù)責(zé)，而不是向居民負(fù)責(zé)。政府的諸多職能部門(mén)為使居委會(huì)能更多更好地完成自己委派的工作，實(shí)現(xiàn)本部門(mén)的工作目標(biāo)，習(xí)慣于用政府部門(mén)的體系對(duì)居委會(huì)工作進(jìn)行考核、評(píng)比，這就造成了居委會(huì)工作與群眾實(shí)際需求的脫節(jié)，成為基層政權(quán)的行政化組織，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)。

2.傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)自治被虛化，社區(qū)淪為行政管理任務(wù)的“腿”，居民委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)成為與政府機(jī)構(gòu)一一對(duì)應(yīng)的“小政府機(jī)構(gòu)”。北京市有些居民委員會(huì)的機(jī)構(gòu)就與街道辦事處有著對(duì)應(yīng)關(guān)系：街道辦事處的司法科，對(duì)應(yīng)居民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)；街道辦事處的民政科，對(duì)應(yīng)居民委員會(huì)的社會(huì)福利委員會(huì)；街道辦事處的城管科，對(duì)應(yīng)居民委員會(huì)的公共衛(wèi)生委員會(huì)；街道辦事處的計(jì)劃生育委員會(huì)，對(duì)應(yīng)居民委員會(huì)的計(jì)劃生育委員會(huì)。居民委員會(huì)與街道辦事處不僅是組織機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)，而且任務(wù)也對(duì)應(yīng)。社區(qū)自治職能和服務(wù)職能未能成為社區(qū)工作的主體內(nèi)容，而是被擱置和虛化。社區(qū)、街道、區(qū)政府管理職責(zé)不清，政府職能“越位”與“缺位”并存，挫傷了居民的自治熱情。

3.當(dāng)前我國(guó)各城市社區(qū)自治的實(shí)踐過(guò)程中，一方面，逐步確立了社區(qū)自治地位；但另一方面，隨著大量行政職能的上交，城市管理體制下的許多權(quán)力、經(jīng)費(fèi)和資源被政府也一并收回，社區(qū)服務(wù)工作面臨著缺乏資源的尷尬局面。

4.政府職能部門(mén)在傳統(tǒng)社區(qū)管理體制下已習(xí)慣了把工作任務(wù)下放給社區(qū)，在當(dāng)前社區(qū)自治的實(shí)踐過(guò)程中，當(dāng)大量的行政管理職能被上交，工作量驟然增加，市、區(qū)政府職能部門(mén)對(duì)這種新的工作局面表現(xiàn)出不理解、不適應(yīng)。離開(kāi)了基層社區(qū)這條“腿”之后，客觀上確實(shí)也面臨著城市管理幅度大為拓寬、管理手段明顯不足、管理能力相形見(jiàn)絀的考驗(yàn)。

當(dāng)前，城市社區(qū)管理體制的研究具有重要的社會(huì)價(jià)值與學(xué)術(shù)價(jià)值。隨著公民參與水平和基層自治組織自治化程度的不斷提高，公民和非政府公共組織在社區(qū)公共事務(wù)管理中顯示出越來(lái)越明顯的作用。社區(qū)管理實(shí)踐已成為中國(guó)公共管理實(shí)踐的重要課題。

二、城市社區(qū)管理體制改革的理論探討

從社區(qū)的形成方式來(lái)看，有自然社區(qū)和法定社區(qū)。自然社區(qū)指的是人們?cè)诠餐畹幕A(chǔ)上自然形成的社區(qū)，其中包含著人與人之間相互熟識(shí)、相互關(guān)懷及相似的文化背景和價(jià)值取向等關(guān)系。法定社區(qū)則是人為劃定，注重管理。社區(qū)管理基本以這個(gè)層面的社區(qū)作為研究對(duì)象，是一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。不同的學(xué)者對(duì)社區(qū)的理解也存在著很大歧異，概括起來(lái)大致有三個(gè)理論范式：滕尼斯的社區(qū)社會(huì)二元論、麥基文的地域社區(qū)論、桑德斯的綜合論。三個(gè)范式雖然存在著概念界定的分歧，但主要含義相對(duì)一致，即地域、共同關(guān)系和社會(huì)互動(dòng)。

《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體?！蓖瑫r(shí)，該文件還明確指出了城市社區(qū)的范圍，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)的轄區(qū)”。從20世紀(jì)80年代以來(lái)出版的有關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)社區(qū)概念的理解趨于一致，社區(qū)具有一些基本的構(gòu)成要素：具有一定數(shù)量的、以一定社會(huì)關(guān)系聯(lián)結(jié)起來(lái)的、參與共同社會(huì)生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來(lái)說(shuō)是比較明確的；有一套相對(duì)完善的生活設(shè)施；有一套相互配合的生活制度和管理機(jī)構(gòu)；生活在其中的社會(huì)成員在情感和心理上具有一定的認(rèn)同感和歸屬感。

社區(qū)管理就是“管理社區(qū)”，然而，由誰(shuí)來(lái)管理?管理什么?管理性質(zhì)如何?學(xué)者們的認(rèn)識(shí)并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)管理就是對(duì)人們所賴(lài)以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現(xiàn)象性表述，尚不足以揭示社區(qū)管理的內(nèi)在屬性，也不足以說(shuō)明社區(qū)管理的構(gòu)成要素。[1]有人認(rèn)為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門(mén)的指導(dǎo)和幫助下，動(dòng)員和依靠社區(qū)各方面的力量，對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過(guò)程。[2]有人認(rèn)為，社區(qū)管理是指以促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿(mǎn)足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化生活需要，全面提高生活質(zhì)量和人的素質(zhì)為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)對(duì)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所展開(kāi)的各項(xiàng)管理工作。[3]綜上幾種定義，社區(qū)管理是指在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門(mén)、社區(qū)單位、社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理。

社區(qū)管理體制改革背后透視著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷。中國(guó)城市基層的社區(qū)管理體制改革，反映著政府包辦社會(huì)的一元管理體制，轉(zhuǎn)向政府—公民社會(huì)—NGO多元社區(qū)治理體制，國(guó)家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)協(xié)作的雙向管理模式。不同的社會(huì)事務(wù)和公共物品由不同的組織承擔(dān)和處理，體現(xiàn)國(guó)家－社會(huì)－公民三者的良性互動(dòng)，社區(qū)自治真正讓社區(qū)居委會(huì)還原為法定的自治屬性，給公民社會(huì)更大的發(fā)展空間，最終有利于形成國(guó)家與社會(huì)的和諧互動(dòng)。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系上，人們常常以對(duì)立的眼光來(lái)看待兩者關(guān)系，于是產(chǎn)生了所謂的“強(qiáng)國(guó)家－弱社會(huì)”或“弱國(guó)家－強(qiáng)社會(huì)”的理論模式。這兩種模式都強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的對(duì)立、沖突、矛盾。一方強(qiáng)大就意味著另一方弱小，一方的增長(zhǎng)便會(huì)帶來(lái)另一方的削弱。但若以統(tǒng)一的立場(chǎng)來(lái)審視國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，就會(huì)發(fā)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)具有互為因果、相互平等、相互協(xié)作、相互制衡、互利互惠的一致性。當(dāng)把國(guó)家與社會(huì)關(guān)系放到政治現(xiàn)代化歷史中考察時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在這一進(jìn)程中，雖然國(guó)家與社會(huì)之間存在著對(duì)立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的共同發(fā)展。

社區(qū)管理體制改革也體現(xiàn)治理變革。治理意味著“統(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同以前，或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)?！盵4]治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅森瑙在代表作《沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理》、《21世紀(jì)的治理》等文中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制。與統(tǒng)治不同，治理指一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。[5]治理強(qiáng)調(diào)以多元的調(diào)和為基礎(chǔ)。這種多元性，不僅表現(xiàn)在政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的分權(quán)，權(quán)威分散于政府與非政府的各個(gè)領(lǐng)域，而且表現(xiàn)在政府本身各個(gè)層級(jí)之間的相對(duì)獨(dú)立和自主?？偠灾?，現(xiàn)代政府正日益從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治。統(tǒng)治追求的是統(tǒng)治利益的最大化，而治理的目標(biāo)則在于最大限度地追求公共利益。統(tǒng)治權(quán)威是政府，施威方式通過(guò)自上而下的發(fā)號(hào)施令，施威領(lǐng)域是在國(guó)家界限之內(nèi)。治理通過(guò)由公民社會(huì)組織、NGO與政府部門(mén)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)等多元治理主體間建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系來(lái)共同實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的更有效率的管理。

三、“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制”的結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵

在國(guó)內(nèi)社區(qū)管理體制改革的實(shí)踐模式的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)結(jié)合中國(guó)國(guó)情，汲取已有理論，思考中國(guó)特色的城市社區(qū)治理。中西方政治體制不同，國(guó)家－社會(huì)關(guān)系的形態(tài)存在差異，社區(qū)管理作為國(guó)家管理的末梢，在很大程度上體現(xiàn)著國(guó)家政治體制的印記。中國(guó)社區(qū)管理體制改革是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，并且是黨為在新時(shí)期解放思想，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，而推行的治國(guó)策略的一部分，因此必然存在與西方社區(qū)管理體制不同的內(nèi)在邏輯。在我國(guó)當(dāng)前“強(qiáng)國(guó)家－弱社會(huì)”結(jié)構(gòu)中，轉(zhuǎn)型時(shí)期的社區(qū)治理應(yīng)體現(xiàn)為：行政力量與社會(huì)力量的彈性互動(dòng)，專(zhuān)業(yè)行政與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)合，從而形成“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制”（見(jiàn)下圖）。該體制具有彈性，三種力量隨著國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的變化而相應(yīng)發(fā)生變化。

（一）社區(qū)自治與雙重動(dòng)力

從國(guó)家－社會(huì)理論來(lái)看，社會(huì)權(quán)力是邏輯上的終極權(quán)力，政府權(quán)力是社會(huì)權(quán)力主體委托的產(chǎn)物。自治權(quán)力是社會(huì)固有的權(quán)力運(yùn)作方式，而政府權(quán)力是社會(huì)權(quán)力的委托和讓渡，因此，社區(qū)自治權(quán)力來(lái)源于社會(huì)權(quán)力本身，而不是政府的“恩賜”。在“社會(huì)自治”理念下，社會(huì)權(quán)力主體在實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)力主體利益的運(yùn)作過(guò)程中可以直接運(yùn)作，即共同團(tuán)體中所有成員直接共同決定公共事務(wù)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，“自治是指某個(gè)人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對(duì)其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)”。[6] “社區(qū)管理”與傳統(tǒng)管理模式不同，強(qiáng)調(diào)“共同管理、共同服務(wù)”，“自治”與“服務(wù)”是“社區(qū)管理”的核心內(nèi)容。社區(qū)自治既是世界經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在現(xiàn)代國(guó)家－社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)中，社區(qū)作為居民自己的家園，無(wú)論從本質(zhì)還是從實(shí)踐來(lái)看，社區(qū)自治應(yīng)該成為社區(qū)管理體制改革的基本方向。在社區(qū)中，社區(qū)居民既是社區(qū)管理的主體，又是社區(qū)管理的客體。社區(qū)成員既有權(quán)利對(duì)社區(qū)建設(shè)與管理提出要求，又要為社區(qū)的建設(shè)與管理盡自己的義務(wù)。

我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展來(lái)源于兩種力量的推動(dòng)：一是從上至下的政府推進(jìn)；二是從下至上的社會(huì)推進(jìn)。從政府推進(jìn)來(lái)看，各級(jí)地方政府在城市社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。自20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，在地方政府的主導(dǎo)與推動(dòng)下，北京、上海、天津、沈陽(yáng)、武漢、青島等城市通過(guò)政府組織，設(shè)立了26個(gè)“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，形成了若干種代表性的城市社區(qū)治理模式。地方政府官員希望通過(guò)制度創(chuàng)新，建設(shè)社區(qū)治理的“示范區(qū)”，從而實(shí)現(xiàn)體制優(yōu)化與政績(jī)改善之雙重目標(biāo)。

從社會(huì)推進(jìn)來(lái)看，社區(qū)自治的興起源于國(guó)家－社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型，我國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程，正是政府還權(quán)與社會(huì)，還權(quán)與民的過(guò)程。政府從包攬一切經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的全能政府，逐漸向有限政府轉(zhuǎn)型，通過(guò)推進(jìn)行政審批制度改革，還權(quán)與社會(huì)，進(jìn)行職能重配。在這一過(guò)程中，市場(chǎng)調(diào)節(jié)與社會(huì)自治的空間不斷擴(kuò)大，基層民眾的參與意識(shí)、民主意識(shí)與法治意識(shí)逐步增強(qiáng)，社會(huì)與民間力量逐漸成為社區(qū)建設(shè)的重要推動(dòng)力。從總體上來(lái)看，目前，“社區(qū)建設(shè)的興起，一方面是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展到一定階段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展開(kāi)的。這種路徑選擇必然導(dǎo)致社區(qū)行政化傾向的產(chǎn)生。要改變這一狀況，就必須對(duì)政府的角色和社區(qū)的性質(zhì)進(jìn)行合理的界定”。[7]社會(huì)自身與政府推進(jìn)構(gòu)成當(dāng)前我國(guó)社區(qū)發(fā)展的兩股重要力量，這兩股力量若能形成“合力”，將使社區(qū)體制改革快速推進(jìn)，并實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的“共治”與“雙贏”。

（二）職能均衡配置：行政、統(tǒng)籌與自治的三元復(fù)合體制

社區(qū)管理體制不是割裂的，而是置于區(qū)政府－街道－社區(qū)聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)中，形成有機(jī)聯(lián)系的整體。社區(qū)管理體制的核心問(wèn)題在于結(jié)構(gòu)（機(jī)構(gòu)）－職能的調(diào)整、重配、優(yōu)化，即如何才能在三大組織結(jié)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)職能的最優(yōu)配置。作為公共權(quán)力的政府主要職能在于提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)管理職能。盡管政府職能的范疇與方式，伴隨著我國(guó)審批制度改革的推進(jìn)，在不同歷史時(shí)期不斷變化，但在特定歷史時(shí)期，政府職能的“總盤(pán)子”總是一定的，如何將職能的“總盤(pán)子”最優(yōu)配置，使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢(shì)”能得到充分發(fā)揮，以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績(jī)效?這是研究的出發(fā)點(diǎn)與核心。政府、街道、社區(qū)三者職能的“總盤(pán)子”包括五大核心職能：政治控制職能、行政管理職能、公共服務(wù)職能、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能、自治職能。1.社區(qū)自治與基層行政功能的實(shí)現(xiàn)途徑

社區(qū)自治的前提在于專(zhuān)業(yè)性行政功能的剝離。在深圳鹽田模式中，改革方案將居委會(huì)承擔(dān)的行政、自治和服務(wù)三種功能進(jìn)行分化，把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會(huì)中剝離出來(lái)，賦予社區(qū)工作站（與社區(qū)居委會(huì)平行的政府組織）；把自治職能交還給社區(qū)服務(wù)站，同時(shí)由居民直選產(chǎn)生憲法規(guī)定的基層群眾性自治組織——社區(qū)居委會(huì)來(lái)履行社區(qū)自治功能，以此來(lái)理順政府與社區(qū)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)。

在社區(qū)管理體制改革中，一個(gè)重要的問(wèn)題是：政府在離開(kāi)了社區(qū)的“腿”之后，如何解決城市管理的有效性?建議如下：（1）政府職能部門(mén)可直接向社區(qū)派出機(jī)構(gòu)或人員，受理和處理行政事務(wù)，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服務(wù)送上門(mén)。（2）政府職能部門(mén)在街道設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或派出人員，或者在街道設(shè)各職能部門(mén)人員集中辦理業(yè)務(wù)的社區(qū)服務(wù)大廳。（3）在區(qū)一級(jí)建立各部門(mén)集中辦理業(yè)務(wù)的政務(wù)中心，并與職能部門(mén)開(kāi)門(mén)辦公相結(jié)合，有些事務(wù)可以讓居民直接上政務(wù)中心去辦理，有些難以集中的事務(wù)則留在職能部門(mén)讓居民上門(mén)來(lái)辦理。（4）把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會(huì)中剝離出來(lái)，創(chuàng)建與社區(qū)居委會(huì)平行的政府派出組織——社區(qū)工作站。這樣，在區(qū)、街道、社區(qū)三個(gè)層面，都可建立起政府職能部門(mén)獨(dú)立承擔(dān)行政職能的新機(jī)制，使社區(qū)從“行政的腿”中擺脫出來(lái)，這是社區(qū)自治的前提。

2.街道辦的統(tǒng)籌職能定位與關(guān)系重構(gòu)

1954年制定的《街道辦事處組織條例》是當(dāng)前街道辦事處開(kāi)展工作的法律依據(jù)。而當(dāng)前街道辦事處的職能遠(yuǎn)超出《條例》規(guī)定的三項(xiàng)，包括街道經(jīng)濟(jì)、城市管理、民政、福利、社區(qū)服務(wù)、人口（包括外來(lái)人口）管理、社會(huì)治安、街道黨的建設(shè)、指導(dǎo)居委會(huì)、社區(qū)精神文明建設(shè)等。街道辦事處在操作層面上已經(jīng)成為一級(jí)準(zhǔn)政府，使得中國(guó)城市管理組織構(gòu)架由理論上的“二級(jí)政府，三級(jí)管理”，演變成實(shí)際操作中的“三級(jí)政府、四級(jí)管理”的復(fù)雜局面。隨著社區(qū)自治組織的完善和自治能力的增強(qiáng)，街道組織體系和管理體制改革提上日程?！敖值擂k”的改革主要有三種設(shè)想：一是將“街道辦”改成一級(jí)政府；二是恢復(fù)“街道辦”派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)；三是撤銷(xiāo)“街道辦”的建制，如青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)、南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)、北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)等。[8]我們認(rèn)為，街道不應(yīng)再作為一級(jí)準(zhǔn)政府組織，但也不宜取消，否則，區(qū)政府要直接面對(duì)的社區(qū)數(shù)量過(guò)多，管理幅度過(guò)大，必然制約管理效率。基本思路是保留街道這一級(jí)組織，改革街道管理體制和組織體系；剝離街道辦事處專(zhuān)業(yè)管理職責(zé)，推進(jìn)政府部門(mén)專(zhuān)業(yè)管理到位。街道辦的改革思路：保留、精簡(jiǎn)，剝離專(zhuān)業(yè)管理職能，塑造溝通平臺(tái)。

保留街道辦，改革街道管理體制和組織體系。街道不再作為一級(jí)準(zhǔn)政府組織，而定位成區(qū)政府與社區(qū)之間溝通聯(lián)系的平臺(tái)，區(qū)政府進(jìn)行城市綜合治理的一個(gè)整合資源、聯(lián)合行動(dòng)的平臺(tái)。在目前城市社區(qū)自治不斷推進(jìn)的情況下，為繼續(xù)發(fā)揮黨和政府對(duì)社區(qū)自治的引導(dǎo)和支持作用，需要街道代表區(qū)政府對(duì)下轄社區(qū)進(jìn)行工作指導(dǎo)和信息溝通，及時(shí)把情況反映給區(qū)政府作為決策依據(jù)；另一方面，在社區(qū)上交了大部分行政職能，而政府職能部門(mén)由于人員有限，不可能對(duì)所有社區(qū)管理一插到底的情況下，很容易出現(xiàn)城市管理的空白地帶，這需要街道作為一個(gè)層級(jí)，加強(qiáng)其對(duì)轄區(qū)范圍的城市管理事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法的作用。

剝離街道辦事處專(zhuān)業(yè)管理職責(zé)，推進(jìn)政府部門(mén)專(zhuān)業(yè)管理到位。堅(jiān)持街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)的職能，進(jìn)一步明確街道辦事處的職責(zé)定位。街道辦事處的主要職責(zé)是：根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，監(jiān)督專(zhuān)業(yè)管理，組織公共服務(wù)，指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)。街道辦事處要堅(jiān)持區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的職能，逐步剝離專(zhuān)業(yè)管理事項(xiàng)，切實(shí)加強(qiáng)綜合管理和對(duì)公共服務(wù)的組織工作。一是清理街道辦事處目前承擔(dān)的行政管理事項(xiàng)，按照綜合管理、專(zhuān)業(yè)管理、協(xié)助管理等類(lèi)別進(jìn)行分類(lèi)。二是進(jìn)行街道層面的政府管理機(jī)構(gòu)整合。一方面要根據(jù)基層管理的需要，區(qū)政府專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)建立必要的工作機(jī)構(gòu)或工作機(jī)制，將原來(lái)設(shè)在街道辦事處內(nèi)部的科室改為站所，切實(shí)負(fù)起基層專(zhuān)業(yè)管理和服務(wù)的責(zé)任；另一方面街道辦事處要在剝離專(zhuān)業(yè)管理職責(zé)的前提下，根據(jù)自身承擔(dān)的職能，進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，減少與專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)對(duì)應(yīng)的科室，實(shí)行“大科制”，加強(qiáng)綜合管理和組織公共服務(wù)的部門(mén)。街道不再設(shè)立政府職能部門(mén)的對(duì)口機(jī)構(gòu)，只保留街道黨工委和街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、辦公室、城市綜合治理委員會(huì)以及社區(qū)服務(wù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)和人員即可。

專(zhuān)業(yè)行政與街道辦是何關(guān)系?在“行政歸行政，自治歸自治”原則下，街道辦根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，成為區(qū)政府進(jìn)行城市綜合治理的一個(gè)整合資源、聯(lián)合行動(dòng)的平臺(tái)，成為區(qū)政府與社區(qū)之間溝通聯(lián)系的渠道。街道辦與社區(qū)之間是何關(guān)系?街道辦與社區(qū)之間關(guān)系應(yīng)按法律要求，回歸于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。《城市居民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。由此可見(jiàn)，城市基層政權(quán)及其派出機(jī)關(guān)（街道辦事處）與居委會(huì)是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也不是上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系。所謂指導(dǎo)，就是在工作上給予指點(diǎn)和引導(dǎo)，提出原則性意見(jiàn)，把握方向；所謂支持，就是給予政策、思想、輿論與人員等方面的支持和幫助。

3.社區(qū)自治與政府管理的動(dòng)態(tài)均衡

在社區(qū)實(shí)現(xiàn)自治后，社區(qū)自治與政府管理是何關(guān)系?筆者反對(duì)社區(qū)行政化的傳統(tǒng)思維，也不認(rèn)同完全排斥政府參與、不顧社區(qū)自治能力地推行社區(qū)自治。社區(qū)自治的范疇與程度，應(yīng)依據(jù)我國(guó)各城市中社區(qū)的特定自身資源，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社區(qū)自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理與社區(qū)自治之間實(shí)現(xiàn)權(quán)能的均衡配置。社區(qū)自治意味著社區(qū)逐漸地履行社區(qū)建設(shè)的“劃槳”功能，自我管理社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)，包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)經(jīng)濟(jì)等具體內(nèi)容。社區(qū)自治并不是對(duì)政府的排斥，兩者之間應(yīng)是新型合作關(guān)系而非對(duì)立關(guān)系。新型合作關(guān)系就是在“行政歸行政，自治歸自治”的前提下，分工協(xié)作、相互配合、相互支持，共同實(shí)現(xiàn)“良治”。即使在社區(qū)自治下，政府依然要履行起社區(qū)建設(shè)的“掌舵”功能，主要包括：指導(dǎo)社區(qū)工作、撥款支持社區(qū)自治、培育社會(huì)自治組織的成長(zhǎng)。政府管理功能與社區(qū)自治服務(wù)功能兩者間的比例，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社區(qū)自治能力提高而動(dòng)態(tài)變化；政府與社區(qū)權(quán)能分配的黃金分割點(diǎn)，隨著差異性的社區(qū)資源結(jié)構(gòu)而動(dòng)態(tài)位移。當(dāng)社區(qū)不完全具備自治能力和條件時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)更多的權(quán)能，并培育社區(qū)自治能力生長(zhǎng)；當(dāng)社區(qū)建設(shè)在實(shí)踐中逐步具備了成熟的治理能力，政府權(quán)力自然得以逐漸退出。這樣的職能定位使區(qū)政府－街道－社區(qū)之間形成和諧－高效關(guān)系，使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢(shì)”能得到充分發(fā)揮，以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績(jī)效。