第一篇：我國地方行政立法及監(jiān)督機制初探

我國地方行政立法及監(jiān)督機制初探

徐佼

地方行政立法是指立法機關通過法定形式將某些立法權(quán)授予地方行政機關，地方行政機關依據(jù)授權(quán)法創(chuàng)制行政法規(guī)和規(guī)章的行為。為了適應新時期的發(fā)展要求，更好的發(fā)揮地方行政立法的特殊效率作用，建立和完善一整套切實可行的具有中國特色的地方行政監(jiān)督機制已經(jīng)迫在眉睫。本文重點探討在我國政治體制下，通過完善體制內(nèi)外的監(jiān)督制度來保證行政立法高效合法合理。

我國1982年憲法正式確認了行政立法，2000年頒布《立法法》進一步加強了對行政立法的規(guī)范。進入新世紀以來行政立法更加注重了民主參與和科學分析，注重了立法程序和立法技術(shù)，這使得行政立法在國家法制建設中占據(jù)了舉足輕重的位置，也使得行政權(quán)力的運用很大程度上擺脫了無法可依的狀態(tài)。當前，行政立法權(quán)作為行政機關的重要權(quán)力，它的行使與公民的生活息息相關。但是，行政立法在發(fā)展的同時也還存在著諸多問題，特別是最近幾年，行政立法文件的內(nèi)容屢屢侵犯行政相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及其它一些基本的權(quán)利，這種現(xiàn)象已經(jīng)引起了人們對行政立法的關注，加強行政立法監(jiān)督，已經(jīng)刻不容緩。

一、我國地方行政立法監(jiān)督機制存在的問題

地方行政立法存在的這些問題，其實與我國的地方行政立法監(jiān)督制度的不完善密不可分。因此，我們首先要重點找出監(jiān)督制度漏洞，為地方行政立法的新發(fā)展提供幫助。

1、地方行政立法的行政機關內(nèi)部監(jiān)督失效。在地方行政立法監(jiān)督的各種渠道中，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督因其專業(yè)性和便捷性具有不可替代的價值。行政機關自我的監(jiān)督，其實更加具有高效性和便捷性，不僅有利于節(jié)約行政成本，還有利于樹立政府形象。雖然我們已經(jīng)有了一些相關的內(nèi)部監(jiān)督制度，但是行政立法的監(jiān)督效果也由于各種各樣的原因無法達到最優(yōu)狀態(tài)，出現(xiàn)了一些問題。第一，監(jiān)督的常規(guī)制度不健全、不明確。第二，行政立法本身的水平不太高，行政立法者的素質(zhì)難以達到要求，所以直接影響了立法的質(zhì)量。第三，沒有將行政復議制度納入行政立法的監(jiān)督方式范疇。

2、地方行政立法的權(quán)力機關監(jiān)督缺失。在我國，權(quán)力機關，尤其是最高權(quán)力機關行使著我國基本的和最重要的立法權(quán)。權(quán)力機關對于地方行政立法的監(jiān)督就具有極其重要的意義。由于發(fā)展時間短暫的原因，從實踐來看，權(quán)力機關并未進行有效監(jiān)督，只是消極的形式監(jiān)督權(quán)利。第一，沒有嚴格統(tǒng)一的授權(quán)立法，導致地方行政立法不合法、不合 1

理。第二，缺乏專門的監(jiān)督機構(gòu)，導致監(jiān)督不到位、不明確。目前對行政立法是否合憲、合法的監(jiān)督，主要是由各專門委員會在全國人大及其常委會的領導下進行。但是由于法律規(guī)范的數(shù)量不斷增多，加之各委員會本身任務繁重，所以很難較好地顧及地方立法監(jiān)督。第三，地方行政立法備案制度存在問題，“備而不審”。由于我國不存在行政立法聽證制度，又沒有明確的咨詢會商制度，缺乏嚴格的備案制度，審議草案的權(quán)限和范圍就更加模糊不清，自然影響了整個法律監(jiān)督制度的實效。第四，地方行政立法的批準、撤銷制度沒有嚴格執(zhí)行。人大及其常委會有憲法授予的撤銷權(quán)力，現(xiàn)實實踐中卻幾乎不使用。這種消極的權(quán)力行使，也不利于地方行政立法的規(guī)范化。

二、解決地方行政立法監(jiān)督問題的新思路

我國政治體制有自身的獨特性，不同于西方大多數(shù)國家三權(quán)分立的國家機構(gòu)組織原則，我國社會主義國家強調(diào)的是一種貫徹國家權(quán)力不可分割和人民主權(quán)的基本精神即“議行合一”，立法、司法、行政三者不過是國家權(quán)力的某一實現(xiàn)形式，國家的權(quán)力是一個有機的統(tǒng)一體。只是通過簡單照搬西方分權(quán)制衡意識下的行政權(quán)力監(jiān)督模式，來保證聽證公正是行不通的。甚至連被標榜為“最純粹的三權(quán)分立國”的美國也不得不追求通過其它方式來進行制約行政權(quán)力，這就是立法聽證制度在英美國家興起的緣由之一。我國是人民民主專政的社會主義國家，針對行政權(quán)力監(jiān)督問題要回到問題本源上來解決，“民主”即“人民的統(tǒng)治”，人民應是民主政體中的實踐主體。社會主義的優(yōu)越性應該體現(xiàn)在更有效充分的發(fā)揮人民的作用，通過發(fā)動現(xiàn)實生活中公民、非政府組織（NGO）、新聞媒體起到監(jiān)督作用。

因此，我們可以通過充分發(fā)揮中國特色政治體制優(yōu)勢，構(gòu)建和完善我國的公眾參與的地方立法監(jiān)督體系。

（1）普通民眾監(jiān)督。這首先要在制度設計保證人民群眾可以監(jiān)督，有這個權(quán)力。對于地方行政立法制度，我們首先要先提高擴大參與群眾的范圍。并且通過法律細則賦予人民批評監(jiān)督權(quán)力，并保證民眾的意見管道以及言論免責權(quán)限。只有這樣，我們才可以更加理直氣壯的積極倡導民眾參與行政立法程序，由政府提供一個公平、合理的交流平臺，提高廣大群眾參與社會經(jīng)濟政治管理活動熱情。

（2）非政府組織監(jiān)督。幾年來NGO開始進入我們的生活。任何一個發(fā)達的現(xiàn)代國家需要與之配套的非政府組織。據(jù)調(diào)查，美國非政府組織總數(shù)超過200萬個，經(jīng)費總數(shù)超過5000億，工作人員超過900萬人。美國監(jiān)督政府的NGO也是種類繁多，有名的芝加哥協(xié)會就是一個例子。

NGO是政府有效的“減壓閥”和“穩(wěn)定器”，還有著不可忽視的精神功能。國家具有公共性質(zhì)，但是有時候會“政府失靈”，不能反映民意，這時候要由NGO代表公民社會的力量來矯正?，F(xiàn)在政府出現(xiàn)在國際場合，不能完全代表民意，一定要有NGO在場才行，才有更具有代表性。NGO不是政府，不靠權(quán)力驅(qū)動；也不是經(jīng)濟體，尤其不靠經(jīng)濟利益驅(qū)動。NGO的原動力是一種志愿精神或是愛國精神。只有發(fā)揮NGO的民間性與專業(yè)性的雙重特質(zhì)，在聽證中起到聯(lián)系政府與民眾的紐帶作用。

針對行政立法制度尤其是聽證制度而言，我們寄希望各行各業(yè)、各種宗旨的NGO組織能建立起來，積極參與政府關乎本行業(yè)本事務的行政立法。作為行政相對方的強大后盾，提供必要的組織支持，并且參與訴訟以及聽證會議進程。只有這樣，才能促進行政監(jiān)督更加專業(yè)化，以及參與主體的廣泛性。

（3）新聞媒體。新聞媒體具有民主和監(jiān)督的功能，被稱為政府的“第四部門”。馬列先驅(qū)、我們黨的領袖都很對報刊的批評監(jiān)督功能很重視。馬克思說：“報刊按其使命來說，是公眾的捍衛(wèi)者，是針對當權(quán)者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的眼睛?！?/p>

第一，行政主體要主動接受監(jiān)督，對新聞媒體采訪報導立法工作、要求提供相關材料的，行政機關應當根據(jù)具體情況提供便利；對于社會關注的法案規(guī)章和政府工作的重大舉措以及按照有關規(guī)定應當向社會公開的信息，行政機關應當通過新聞發(fā)布會、記者招待會、新聞通稿、公報、互聯(lián)網(wǎng)站等形式向新聞媒體及時發(fā)布相關信息；對于公開聽證的案件，審判法庭根據(jù)需要可以在旁聽席中設立媒體席以便新聞媒體記者和公眾旁聽。

第二，新聞媒體本身要發(fā)揮積極的傳達作用，真正成為人民的喉舌。關注行政立法會議，政府動態(tài)，有條件的對整個立法活動成立臨時報導團；成立專門民調(diào)機構(gòu)，學習西方國家民意調(diào)查等方法，與行政立法工作相配合，廣泛聽取民意。

總之，行政立法要以科學發(fā)展觀為指導，結(jié)合我國國情，構(gòu)建一個以新聞媒體為先導，NGO為組織基礎，民眾為主體的監(jiān)督體系，為社會經(jīng)濟良好、高速發(fā)展保駕護航。

第二篇：地方行政問責制立法調(diào)研報告

行政問責制是“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政理念的體現(xiàn)，是建設法治政府和責任政府的必然要求。作為一種制度創(chuàng)新，行政問責地方立法既沒有規(guī)范的模式供遵循，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可借鑒，需要在實踐中不斷探索，逐步加以完善。

一、地方行政問責制立法遇到的主要問題

行政問責制立法主要解決：“問誰的責（問責對象）？誰來問責（問責

主體）？問什么（問責范圍和內(nèi)容）？怎樣問責（問責程序）？目前，各地在制定行政問責立法方面雖然取得了一些明顯的成效，但是，由于我國的行政問責制度尚處于初創(chuàng)階段，還存在著一些突出的問題。

（一）地方立法法律依據(jù)滯后

目前還沒有一部關于行政問責的全國性法律或者行政法規(guī)，地方立法的依據(jù)主要是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務員法》和《行政機關公務員處分條例》中的相關規(guī)定，這些規(guī)范性文件不僅存在著問責標準不明確等問題，而且在問責的主體、對象、范圍、步驟以及責任形式和懲處力度等方面都不盡相同，缺乏統(tǒng)一性和科學性。一些地方政府在制定行政問責的規(guī)定和辦法時難免出現(xiàn)照抄照搬，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏針對性和實用性現(xiàn)象，在實踐中難以操作，流于形式。

（二）地方立法注重規(guī)定同體問責，忽略規(guī)定異體問責

行政問責應當包括“同體問責”和“異體問責”。前者是指來自國家行政機關內(nèi)部的問責，其問責主體主要是行政機關和公務員的任免機關；后者是指來自其他國家機關的問責，其問責主體包括國家權(quán)力機關和國家司法機關。由于行政問責上位法律的缺失，地方問責立法往往是政府立法，而政府立法只能限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，不能規(guī)定行政機關以外的其他機關的義務，權(quán)力機關、司法機關等問責主體的作用未能得到發(fā)揮。行政問責的主體是政府的最高行政機關，啟動按鈕在行政機關最高領導人手里，問責往往取決于最高領導人的意愿和意志，也就是說，由最高行政領導確定是否要問責，什么樣的事情需要問責，什么樣的事情不需要問責，問責的力度如何，什么樣的人應該承擔什么樣的責任，什么樣的人可以不承擔責任；最高領導重視了，問責就進入實踐，其力度也大，最高領導有其他考慮了，問責就會退而變成次要工作，力度下降，有時候甚至是停止運作。同時地方立法也只能規(guī)定行政體系內(nèi)部的等級問責，即上級問責下級，等級問責盡管在效力上具有優(yōu)勢，但如果僅僅是上級追究下級的責任，那么上級的責任由誰來問就會成為一個問題，其結(jié)果必然是最高的一級無人追究責任，而在最關鍵的地方無人問責會造成責任體系中根本環(huán)節(jié)的缺失。

（三）地方立法對問責對象規(guī)定的不夠全面

公務員的區(qū)分按照任期與任用方式的不同，劃分為各級人民政府組成人員的公務員和一般公務員；按照職位與職務的不同，劃分為領導職務公務員和非領導職務公務員。根據(jù)責任行政的原則，任何一個行政主體或行政公務人員在被授予行政權(quán)力的同時，就意味著要承擔相應的行政責任，而且手里的權(quán)力越大，身上的責任也就越重。也就是說，上至行政首長，下至一般行政公務人員，都肩負著不同的責任，應當無一例外地成為行政問責的對象。目前，在行政問責上由于無相關的上位法律規(guī)定，一些地方政府在立法時往往都把行政問責的對象局限于行政首長。把數(shù)量眾多的一般行政公務人員被排除在行政問責的對象之外，不利于對行政權(quán)力的有效制約。

（四）地方立法對問責范圍規(guī)定寬嚴不一

行政問責作為一項制度，其問責范圍包括不履行法定職責和不正確履行法定職責。所謂“不履行法定職責”，是指問責對象拒絕、放棄、推諉、不完全履行其行政職責，也就是“不作為”；所謂“不正確履行法定職責”，是指問責對象不依照法律規(guī)定的權(quán)限、方式和時限履行其行政職責，也就是 “亂作為”。問責的范圍，各地的規(guī)定不盡相同、有寬有窄。主要包括效能低下、執(zhí)行不力，責任意識淡薄，違反法定程序、盲目決策，不嚴格依法執(zhí)政或治政不嚴、監(jiān)督不力，以及在商務活動中損害政府形象或造成重大經(jīng)濟損失等；行政問責的范圍并不僅僅局限于經(jīng)濟領域的重大安全事故，還包括決策失誤、執(zhí)行不力、用人不當、監(jiān)管不嚴、違法行政以及行政不作為等許多方面。然而，在行政問責的實踐中，問責的適用范圍過于狹窄，大多局限在重大安全責任事故的事后責任追究，而忽視了對決策、用人、工作績效和廉政建設責任的追究，使問責制只能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮有限的作用，而不能全方位地約束行政權(quán)力。

（五）地方立法注重對行為的后果問責淡化對行為本身問責

由于地方在問責立法缺乏上位法依據(jù)，立法在問責范圍的界定上也只能參照被問責的事例中進行界定，如，“非典”、“松花江水污染”、“12?23特大井噴事故”、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災、江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質(zhì)奶粉”、湖

南“嘉禾違法拆遷”案、“海寧大火”事故、“沱江特大污染事故”包括即將啟動問責程序的山西“黑磚窯”事件……對問責范圍的界定往往注重對行為產(chǎn)生嚴重后果或者嚴重不良影響后果，才對其問責。地方立法上也都參照上述做法注重對行為的后果問責,如，規(guī)定“給公共利益、行政管理相對人合法權(quán)益、國家財產(chǎn)造成嚴重損失或者影響政府整體工作部署的、造成不良社

會影響或者嚴重后果的、出現(xiàn)重大事故或造成社會不良社會影響的、造成資金浪費或者國有資產(chǎn)流失的、群眾反映強烈的”等等。這樣規(guī)定是應當?shù)?，但是造成這樣的嚴重的后果，在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務員法》和《行政機關公務員處分條例》等規(guī)范性文件中已經(jīng)有明確的處理規(guī)定，問責主體往往依據(jù)上述文件對其作出處分決定，制定的問責規(guī)定也只能起到“震懾”和“警視后人”的作用。對目前還沒有產(chǎn)生嚴重后果或者未產(chǎn)生嚴重不良影響后果的，也就是“有事但沒犯事”的還不能對其問責，存在極大的隱患。因此地方立法注重既要對行為的后果問責更要對“亂作為”和 “不作為”行為本身問責。

（六）地方立法對責任形式規(guī)定的不夠全面

對公務員承擔責任的方式主要有被通報批評、行政追償、行政處分以及刑事處罰等。而對于作為行政主體的國家行政機關來說，其承擔行政責任的方式包括：被通報批評；賠禮道歉、承認錯誤、恢復名譽、消除影響、返還權(quán)益、恢復原狀、停止違法行為、履行職責、撤消違法的行政行為、糾正不當?shù)男姓袨?、行政賠償。過罰相當原則要求根據(jù)責任人的過錯大小確定適當?shù)呢熑涡问?，在行政問責立法實踐中，不論責任大小、有無過錯，動輒就是引咎辭職。這樣規(guī)定，其結(jié)果有兩種情形：其一，輕責重罰，使本來沒有過錯或過錯較小的人，不適當?shù)爻袚熑位驗橄聦俟ぷ魅藛T的個人行為承擔連帶責任；其二，重責輕罰，使本來應負更大責任的人避重就輕，利用引咎辭職來逃避黨紀、政紀和法記等其他處罰。

（七）地方立法對責任追究的規(guī)定存在彈性

政府立法往往對被問責對象追究責任方能做原則規(guī)定，缺乏針對性和操作性，容易受領導批示和社會輿論的影響，存在畸輕畸重的情況。主要是行政問責的法律不夠完善，責任標準過于籠統(tǒng)，存在著較大的自由裁量空間，在認定和追究責任的過程中，就不可避免地會出現(xiàn)處罰與責任不相適應的情況。其次是行政問責主要是行政系統(tǒng)內(nèi)部的“同體問責”，其決定權(quán)掌握在行政領導手里。一旦出了問題，只要新聞媒體未報道、上級領導沒批示，就盡量“大事化小、小事化無”。再次是問責主體缺乏有效的監(jiān)督制約機制，容易受個人好惡和人為因素的影響。

二、完善行政問責立法的基本思路

行政問責立法的目的在于約束行政權(quán)力運行過程，監(jiān)控行政權(quán)力運行效益，防止和糾正行政權(quán)力運行過程中出現(xiàn)的偏誤與紊亂，實現(xiàn)行政問責懲罰和教育、安撫和補救、警示和預防的基本功能。

(一)確立責任行政理念

行政問責的制度化和規(guī)范化實質(zhì)上是一個制度創(chuàng)新的過程，在這個過程中，行政問責立法必須根據(jù)法治社會的要求，實現(xiàn)權(quán)利與義務、權(quán)力與責任的平衡。通過立法使各級行政機關及其工作人員轉(zhuǎn)變觀念，提高對依法行政的認識，充分地行使法律所賦予的權(quán)力，改變原來“重權(quán)力、輕義務，重管理、輕服務，重行政效率、輕行政程序”的觀念；不斷強化責任意識，正確行使行政權(quán)力，履行法定職責；自覺接受來自各方面的監(jiān)督，避免或減少越權(quán)、失職等違法行政行為的發(fā)生，實現(xiàn)立法所預期的目的。

（二）明確行政問責主體

行政問責作為一種責任認定和追究的活動，必須有特定的主體負責。因此，在行政問責立法中，應當著重解決好以下幾個問題：第一，設定問責主體。違法行政行為的認定和追究權(quán)屬于特定的國家機關。根據(jù)問責主體與行政系統(tǒng)之間的關系不同，可以將問責主體分為兩大類：一是行政系統(tǒng)內(nèi)部的“同體問責”的主體，主要是行政監(jiān)察機關和公務員的任免機關；二是行政系統(tǒng)外部的“異體問責”的主體，包括國家權(quán)力機關和國家司法機關。第二，劃分職責權(quán)限。不同的問責主體有著不同的問責對象、懲戒權(quán)限和工作方式，應當在分工負責的基礎上相互配合、功能互補。權(quán)力機關的問責對象主要是各級政府的正副職以及政府組成部門的領導人；各級行政機關可以在其任免權(quán)限內(nèi)對本級或下級行政機關的工作人員實行問責；司法機關對行政公務人員的問責只能通過個案的訴訟來實現(xiàn)。第三，規(guī)定問責機關與公民、組織的關系。國家機關之外的公民、組織作為行政法制監(jiān)督主體，不能對問責對象作出直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督行為，只能通過批評、建議、檢舉、控告、申訴等方式向有關的國家機關反映，或通過新聞媒體予以揭露、曝光，以引起問責機關的注意從而啟動行政問責。而這些內(nèi)容，地方政府規(guī)章難以作到，需要通過地方人大制定地方性法規(guī)來實現(xiàn)。

（三）拓寬問責適用范圍

行政問責作為一種監(jiān)督行政權(quán)力的法律制度，具有廣泛的適用范圍。拓寬行政問責的適用范圍，應當從問責對象和問責內(nèi)容兩個方面入手。應當將行政問責的對象從各級政府及其組成部門的行政首長，拓展到所有行政機關和全體行政公務人員。只要是行政機關的工作人員，只要擔負著行政職責，都應當成為行政問責的對象。其次，地方立法將行政問責的內(nèi)容從對行為的后果問責，拓展到對行政行為的“亂作為”和 “不作為”行為本身問責，起到“防患于未然”的作用。

(四)明確責任認定標準

在規(guī)定行政問責追究相關人員的責任，要考慮問責對象是否有不履行或者不正確履行法定職責的行為。履行法定職責的行為有作為和不作為之分，只有在未履行法定職責或不正確履行法定職責的情況下，才承擔相應的責任。責任人主觀上是否存在過錯。故意或過失。責任行為與損害事實之間是否存在因果聯(lián)系等因素。

(五)完善行政問責程序

嚴謹、合法的問責程序，是行政問責制度得以順利實施的前提和保障。在立法中應當對問責程序啟動、調(diào)查處理及申訴復查等程序制度作出明確規(guī)定。（1）立案，依職權(quán)或依申請啟動問責程序；（2）調(diào)查，收集與責任行為的有無、責任結(jié)果的大小以及因果關系存在與否的相關證據(jù)，并聽取當事人的陳述和申辯；（3）決定，根據(jù)認定的事實和相關的法律規(guī)定，選擇與責任相適應的責任形式；（4）通知，送達問責決定，告知救濟途徑；（5）執(zhí)行，按照管理權(quán)限，落實懲戒內(nèi)容。對社會公共利益有重大影響的問責，還應當規(guī)定直接向社會公眾進行說明、解釋。在處理結(jié)果上，應當規(guī)定將問責處理結(jié)果向社會公開，增加問責的透明度。

第三篇：行政立法

行政立法

一、行政立法概述

1.行政立法

行政機關依法在職權(quán)范圍內(nèi)制定、修改、廢止有關國家行政管理的法律法規(guī)文件的行為。

三層含義：

（1）從立法主體上看，行政立法是指各級行政機關，在我國即是國務院，國務院各部委和直屬機構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市的人民政府，經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府。

（2）從立法權(quán)限和程序上看，各行政立法主體必須嚴格按照法定權(quán)限和立法程序進行立法。

（3）從立法內(nèi)容上看，行政立法只涉及國家的行政管理，這是行政機關與立法機關立法的主要區(qū)別。

行政機關制定的行政文件可分為法律性和非法律性文性兩大類。法律性的行政文件，指具有普遍約束力的規(guī)范性文件，主要由行政法規(guī)和行政規(guī)章構(gòu)成，如中國國務院頒布的行政法規(guī)，國務院各部委及地方省級人民政府發(fā)布的規(guī)章；非法律性的行政文件，不具有法律效力，只對指定的部門和管理對象具有影響力，如行政管理過程中的指示、通知、報告、請示、批復、函件等行政措施。

2.行政立法的形式：職權(quán)立法和授權(quán)立法 3.行政立法與其他行政行為之間的區(qū)別：

（1）行政立法主體的法律限定性，即享有行政立法權(quán)主體是法律特別規(guī)定的行政機關或特定的行政首長（在我國，行政首長不享有完整的行政立法權(quán)），而不是所有的行政機關或行政首長。

（2）行政立法程序的法律限定性，即行政立法主體在行使這項權(quán)力時，要嚴格按照法定程序進行，其嚴肅性超過其他行政行為。

（3）行政立法內(nèi)容針對的對象具有普遍性，而不是針對特定的事和人。（4）行政立法結(jié)果具有規(guī)范性和反復適用性，其規(guī)范性通過法定的強制力保障其實施，在被廢止和撤銷之前，一直具有效力，可以反復適用。

（5）行政立法行為一般還有不可訴性，即對行政立法行為發(fā)生爭議，一般不得通過司法途徑進行裁決，我國目前的行政訴訟制度即使如此。（人民法院享有審理行政案件、裁決行政爭議的權(quán)限。由于人民法院在審理行政案件、裁決行 政爭議時要參照行政規(guī)章，因此就要對行政規(guī)章進行司法審查，就要確定行政立法是否合法 有效，是否越權(quán)，是否違反法定程序。人民法院通過審查，如果認為相應行政規(guī)章違法、越 權(quán)或違反法定程序和法定形式，就可以向相應行政機關或其上級行政機關，或者人民代表大 會提出撤銷或改變的建議。在行政訴訟過程中，人民法院如果發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)和規(guī)章與憲法、法律相抵觸，可以不予適用。人民法院雖然沒有撤銷行政法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力，但法院對違法 的行政法規(guī)、規(guī)章不予適用，也是對行政立法的有效監(jiān)督形式。）

二、行政立法主體 1.行政立法體制

我國是多級立法體制，根據(jù)現(xiàn)行的規(guī)定，擁有立法權(quán)的國家機關是中央一級的全國人民代表大會及其常務委員會；國務院及其各部委、直屬機關；地方上的有省、自治區(qū)、直轄市一級的權(quán)力機關和行政機關，民族自治地區(qū)（自治州、自治縣）、省會市、經(jīng)國務院批準的較大的城市。《立法法》一方面規(guī)定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權(quán)”（第七條），同時又將立法權(quán)限分配給了不同的中央和地方國家機關，另一方面又分解了法律性規(guī)范的審查、批準、修改和撤銷的權(quán)力，表明中國的立法權(quán)是在符合多級立法主體中分配。

2.行政立法主體

指依法獲取行政立法權(quán)，可以制定具有法律意義的規(guī)范性行政文件的國家行政機關或行政首長。

根據(jù)憲法、《組織法》、《立法法》以及有關法律的規(guī)定，我國實際上擁有行政立法權(quán)的主體由中央行政立法主體和地方行政立法主體。

（1）中央行政立法主體——國務院、國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署、國務院直屬機構(gòu)。

（2）地方行政立法主體。省、自治區(qū)、直轄市人民政府，依據(jù)憲法，《組織法》、《立法法》，擁有所轄區(qū)域內(nèi)行政管理事項的行政立法職權(quán)，從法理上也擁有受托立法權(quán)。經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府，依據(jù)《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，可以根據(jù)法理和法規(guī)，就其職權(quán)范圍內(nèi)的行政事項制定規(guī)章。

地方行政立法主體制定的規(guī)范性文件統(tǒng)稱地方政府規(guī)章。3.行政立法權(quán)限

三、行政立法的類型 1.主動立法

是指行政機關根據(jù)行政需要在自己職權(quán)范圍內(nèi)制定行政法規(guī)和規(guī)章。我國憲法規(guī)定，國務院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布行政決議和命令；省自治區(qū)、直轄市、省會市的人民政府和經(jīng)國務院批準的較大的城市的人民政府，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)制定行政規(guī)章，《立法法》進一步明確了行政機關在職權(quán)事項內(nèi)的主動立法權(quán)（國務院）和本行政區(qū)域具體行政管理事項的主動立法權(quán)（地方政府）。

主動立法是行政立法主體以自己的意志獨立行使行政立法權(quán)，也就是說，在不與效力層級高的法律、法規(guī)所限定的內(nèi)容相沖突的前提下，可以自主地制定行政法律規(guī)范。正是由于這一點，決定了在現(xiàn)實行政立法實踐中，行政立法主體的主動立法積極性相對最高，由于缺乏必要的權(quán)力監(jiān)控制度和明確的法律約束規(guī)則，主動立法權(quán)濫用的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

2.受托立法

又稱委托立法或授權(quán)立法，很明顯，這三種常見的譯法都是立足于委托授權(quán)方，而從行政立法主體立場看，這種立法的行為顯然是接受委托而行代理權(quán)的行為，故譯受托立法更貼切。

受托立法是指行政立法主體依據(jù)特定法律的授權(quán)，或者有立法權(quán)的國家權(quán)力機關和上級行政機關的專門委托，在授權(quán)和委托的權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)法定程序，代為制定規(guī)范性法律文件的行為，對行政立法主體而言，這是一種被動的立法活動，受托立法權(quán)源自法定的授權(quán)或?qū)ｉT的委托。

我國《立法法》對授權(quán)立法制定了規(guī)則：

第一，授權(quán)與受托主體的限定性，只有全國人大及其常委會具備授權(quán)立法的主體資格，其他立法主體不能進行立法權(quán)的授予；受托立法的主體只能是國務院和經(jīng)濟特區(qū)所在地的省市的人大及其常委會。

第二，授權(quán)立法事項的限定性，全國人大及其常委會在其專屬立法事項（第8條）尚未制定法律時，有權(quán)做出決定，授權(quán)國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)；但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。對經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)立法事項沒有明確限定，似可以參照上述規(guī)則執(zhí)行。

第三，授權(quán)決定應當明確授權(quán)的目的和范圍。

第四，受托行為行使的限定性，被授權(quán)機關應當嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)利，不得將該項權(quán)利轉(zhuǎn)授給其他機關。

第五，受托立法效力的限定性，根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決；經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，只在本經(jīng)濟特區(qū)適用；授權(quán)機關有權(quán)撤銷被授權(quán)機關制定的超越授權(quán)范圍或者決定規(guī)定的機關備案；授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，受托主體應當及時提請全國人大及其常委會制定法律，法律制定后，相應立法事項的授權(quán)終止。

3.補充立法

也稱延伸立法，是對法律的一種補充規(guī)定，也是行政機關因執(zhí)行法律而訂立的施行條例或細則加以規(guī)定或說明時，行政機關須訂立一種執(zhí)行細則以達到執(zhí)行法律的目的。

我國憲法第89條規(guī)定國務院的第一項職權(quán)，便是根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令，即內(nèi)含有國務院可以進行補充立法。由于補充立法是對立法機關制定的法律的一種補充規(guī)定，補充的內(nèi)容日然以被補充的法律為依據(jù)，不得違反該法律，不得超越法律的范圍。一旦該法律被廢止，補充立法的內(nèi)容也隨之失去效力。補充立法沒有得到法律、法規(guī)的授權(quán)，不得創(chuàng)制新的法律規(guī)則。補充立法的合法性，一般均有立法機關或上級機關檢查、監(jiān)督。我國憲法規(guī)定，國務院有權(quán)改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當?shù)臎Q定和命令，自然包括了補充立法。

四、行政立法程序 1.立項

其一，立法提議，擁有立法提議權(quán)的主體主要是一級政府行政部門和行政機構(gòu)，以及其他機構(gòu)，至于各黨派、社會團體，法人和公民是否擁有立法提議權(quán)，《法規(guī)條例》和《規(guī)章條例》都沒有規(guī)定，從行政立法的實踐來看，他們是可以建議立法的。

其二，立法計劃，政府法制部門對立法申請進行匯總研究，突出重點，統(tǒng)籌兼顧，擬定本級政府和部門的立法工作計劃。

其三，審批立項，國務院審批行政法規(guī)的計劃，有立法權(quán)的國務院部門和地方人民政府審批規(guī)章的立法計劃，審批立項的立法計劃要明確行政法規(guī)或規(guī)章的名稱、起草單位、完成時間等事項，立法工作計劃在執(zhí)行中可以根據(jù)實際情況予以調(diào)整。

2.起草

是指列入立法計劃的法規(guī)和規(guī)章，由行政立法主體組織擬寫法律文件草案的過程的總稱。行政法規(guī)有國務院組織起草，部門規(guī)章由國務院部門組織起草，地方政府規(guī)章由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府組織起草。

在現(xiàn)實的立法實踐中，立法項目的課題研究先于具體起草工作，通過課題研究的形式，吸收立法事項的專業(yè)技術(shù)專家、政府官員、法律學者共同參與立法咨詢工作，廓清該項法案要調(diào)整的范圍、要解決的問題、立法指導原則、基本法律制度，與相關法律、法規(guī)、規(guī)章的協(xié)調(diào)，可借鑒的國內(nèi)外資料，以及法律責任等。

第四篇：對我國地方物業(yè)管理立法的反思

對我國地方物業(yè)管理立法的反思

自從1994年深圳頒布我國第一部物業(yè)管理地方法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》以來，到目前我國絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市和較大城市（包括省會城市和計劃單列市）已制定了自己的物業(yè)管理條例，各地還在此基礎上制定了很多的規(guī)章和行業(yè)管理規(guī)范，基本建立了比較完善的物業(yè)管理法規(guī)體系，對促進各地的物業(yè)管理的快速發(fā)展提供了有力保障。但是我們也看到，各地進行地方性立法的過程中，主要依靠借鑒發(fā)達國家與地區(qū)特別是我國港臺地區(qū)物業(yè)管理立法，很多法律制度不符合當?shù)匚飿I(yè)管理發(fā)展的實際，操作性不強，有些條款還與國家的有關法律法規(guī)不相一致，并且過多強調(diào)了政府的行政主導地位，而對本應重點保護的業(yè)主權(quán)利卻不夠突出，本文主要對這種現(xiàn)象進行反思并提出完善地方物業(yè)管理立法的對策。

一、各地立法口徑不一，規(guī)范相互沖突各地的物業(yè)管理條例大多出臺在全國《物業(yè)管理條例》（以下簡稱條例）之前，由于各地物業(yè)管理發(fā)展的水平不一，立法者對物業(yè)管理立法的理解不一致，各地制定出來的物業(yè)管理條例五花八門，在名稱上有的稱為“物業(yè)管理條例”（如杭州），有的稱為“住宅區(qū)物業(yè)管理條例”（如深圳），有的稱為“居住物業(yè)管理條例”（如上海），有的稱為“城市住宅區(qū)物業(yè)管理條例”（如湖南）等。在內(nèi)容上也是大相徑庭，對很多事項甚至做出了相反的規(guī)定，如杭州規(guī)定“決定聘用或解聘物業(yè)管理企業(yè)”的職權(quán)屬于業(yè)主大會，而深圳則規(guī)定聘請物業(yè)管理公司的職權(quán)屬于業(yè)主委員會，兩市對業(yè)主委員會職權(quán)的規(guī)定明顯沖突；在業(yè)主投票權(quán)的計算方面，廣東規(guī)定住宅按每戶計算投票權(quán)，而深圳則規(guī)定各類房屋按建筑面積每十平方米計算為一票，省與市的規(guī)定相互沖突。就是地方條例內(nèi)部也有諸多矛盾之處，如深圳物業(yè)條例第十四條規(guī)定“業(yè)主委員會委員由業(yè)主大會在業(yè)主中選舉中產(chǎn)生”，同條中卻又規(guī)定“業(yè)主委員會可聘請派出所、居民委員會等有關單位的人員擔任業(yè)主委員會委員”。那么聘請的委員以什么身份擔任委員？其在業(yè)主委員會中所占的比例是多少？這類委員行使什么職權(quán)？多種問題隨之產(chǎn)生。同樣，深圳條例在第十九條規(guī)定業(yè)主委員會有權(quán)采取公開招標方式聘請物業(yè)管理公司對住宅區(qū)進行物業(yè)管理，但在第二十六條又規(guī)定“住宅區(qū)開始入住后兩年內(nèi)??業(yè)主委員會應與開發(fā)建設單位簽訂委托管理合同，并行使本條例規(guī)定的各項職責，但不得終止委托合同；開始入住兩年后??原開發(fā)建設單位在同等條件下可以優(yōu)先承包管理”，后者是對前者的明確否定。類似的矛盾幾乎每一部地方物業(yè)管理條例中都或多或少存在，這不僅造成各地的物業(yè)管理條例相互沖突，就是同一部條例內(nèi)部也難以協(xié)調(diào)，并與《條例》的規(guī)定明顯不一致，破壞了我國物業(yè)管理立法的統(tǒng)一性。

二、強制性規(guī)范過多，業(yè)主自治原則體現(xiàn)不夠與《條例》相比，各地的物業(yè)管理條例一般都明確規(guī)定“業(yè)主對物業(yè)實施自治管理”或“實行業(yè)主自治與專業(yè)服務相結(jié)合”，但是在具體的法律制度中，保障業(yè)主的自治管理權(quán)利方面的規(guī)定并不完善，往往用強制性條款限制業(yè)主的權(quán)利。如上海規(guī)定“業(yè)主或者業(yè)主委員會應當委托一個物業(yè)管理企業(yè)管理物業(yè)”，湖南規(guī)定首次業(yè)主會應當討論“確定物業(yè)管理服務企業(yè)”，其他省市的條例雖然沒有明確規(guī)定業(yè)主聘請物業(yè)管理企業(yè)管理物業(yè)，但很多條款都體現(xiàn)了這種精神。在首次業(yè)主大會的召開方面，很多省市的條例規(guī)定由政府主管部門負責召集首次業(yè)主大會或者負責成立業(yè)主大會籌備組，而業(yè)主自己卻沒有權(quán)利組織成立自治組織。在監(jiān)督業(yè)主大會、業(yè)主委員會履行職責方面，政府也可以直接進行干預和管理，如深圳在業(yè)主管理委員會規(guī)則中就規(guī)定：“各區(qū)主管部門應經(jīng)常檢查考核各管委會的運作情況，定期組織各管委會人員學習物業(yè)管理法規(guī)政策和業(yè)務知識；及時派員出席或主持業(yè)主大會或管委會的重要會議；糾正或撤銷業(yè)主大會或管委會作出的不符合法規(guī)政策的決議、決定；對運作管理混亂、嚴重影響工作或侵害多數(shù)業(yè)主權(quán)益的管委會，應當及時主持改組或重新組織選舉?！贝送?，深圳市、區(qū)主管部門還有權(quán)決定管委會委員及執(zhí)行秘書的停任、任免、撤換、增減（深圳已經(jīng)幾次發(fā)生行政主管部門直接發(fā)文免除業(yè)主委員會主任職務的案例），并且業(yè)主委員會的重要會議應當“應當報請市、區(qū)主管部門派員出席并指導工作”。從這些規(guī)定可以看出，本來屬于業(yè)主自治范圍內(nèi)的事務，卻都要通過行政權(quán)力進行主導，這能說不是對業(yè)主自治權(quán)利的干涉嗎？在其他省市物業(yè)管理立法中也同樣存在相似的問題，強行性規(guī)范過多，如各地普遍規(guī)定物業(yè)管理區(qū)域必須聘請物業(yè)管理公司進行管理，業(yè)主委員會必須與物業(yè)管理公司簽訂根據(jù)“示范文本”制定的格式、內(nèi)容缺乏靈活性的物業(yè)管理委托合同等。

三、對業(yè)主委員會的定位不規(guī)范在業(yè)主委員會的定位方面，各地也有很大區(qū)別，沒有理順業(yè)主委員會于業(yè)主大會的關系。如上海、杭州規(guī)定“業(yè)主委員會是在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實施管理的自治組織”，湖南、天津規(guī)定“業(yè)主委員會是業(yè)主會的辦事機構(gòu)”，江蘇在國家《物業(yè)管理條例》頒布后進行了修改，因此對業(yè)主委員會的定位與《條例》一致，規(guī)定“業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)”，另外還有不少省市對業(yè)主委員會的性質(zhì)沒有明確“說法”，但是從業(yè)主委員會的職權(quán)來看也明顯與《條例》不一致。

各地物業(yè)管理立法的另外一大特點就是對業(yè)主委員會的權(quán)力非常集中，而忽視了業(yè)主大會的作用。如上海、深圳、杭州等地規(guī)定業(yè)主委員會有權(quán)“選聘或解聘物業(yè)管理企業(yè)”、“負責物業(yè)維修基金的籌集、使用和管理”、“審定物業(yè)管理企業(yè)的物業(yè)管理服務計劃、財務預算和決算”等。這些事項屬于涉及全體業(yè)主利益的重大事項，理應由業(yè)主自治的最高機構(gòu)-業(yè)主大會來做出決定，并且《條例》也明確規(guī)定這些事項屬于業(yè)主大會的職權(quán)范圍，而不屬于業(yè)主委員會。業(yè)主委員會權(quán)力過大，并沒有相應的監(jiān)督措施，以致業(yè)主委員會濫用權(quán)力案件時有發(fā)生，損害了其他業(yè)主的利益。

我國各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)以及人民政府制定的規(guī)章都是國務院制定的行政法規(guī)的下位法，根據(jù)下位法不得與上位法相抵觸的原則，各地的物業(yè)管理立法不得與《條例》相抵觸，否則無效，制定機關應當及時修改或者廢止。所以，對各地的物業(yè)管理法規(guī)進行修改已是當務之急，筆者認為修改時應當注意以下方面：

一、統(tǒng)一條例的標題和基本法律概念。從維護法制統(tǒng)一的角度出發(fā)，各地的條例統(tǒng)一稱為《xx?。ㄊ校┪飿I(yè)管理條例》為宜，這樣有利于地方立法與國家立法保持一致性，也有利于地方法規(guī)對實行物業(yè)管理的各種物業(yè)形態(tài)保持普遍的的效力，還有利于法規(guī)的名稱與內(nèi)容相一致（各命名為《住宅區(qū)物業(yè)管理條例》的地方都規(guī)定其他物業(yè)形態(tài)的管理參照條例執(zhí)行）。物業(yè)管理法規(guī)中的一些基本概念的涵義如業(yè)主、使用人、物業(yè)管理、業(yè)主大會、業(yè)主委員會、共用部位、共同設施設備等也要進行統(tǒng)一，并與《條例》的相關規(guī)定保持一致，避免出現(xiàn)人們無所適從的局面。

二、科學設置政府權(quán)力與業(yè)主權(quán)利的邊界。我國政府機關目前正在進行“精簡放權(quán)”，其目標就是要科學設置公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，從“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”，在物業(yè)管理立法中也應體現(xiàn)這一趨勢，裁減強制性條款，而增加對業(yè)主自治的授權(quán)性條款，科學設置政府權(quán)力與業(yè)主權(quán)利的邊界，行政主管部門不直接干預業(yè)主自治范圍內(nèi)的事務，主要負責對物業(yè)管理活動進行監(jiān)督。

三、突出業(yè)主在物業(yè)管理中的主體地位。業(yè)主對物業(yè)的管理權(quán)利直接來源于憲法、民法對財產(chǎn)所有權(quán)的規(guī)定，因此各地的立法應當突出業(yè)主在物業(yè)管理中的主體地位，保障業(yè)主對物業(yè)管理方式的選擇權(quán)，為實現(xiàn)業(yè)主自治創(chuàng)造條件。另外，在業(yè)主大會和業(yè)主委員會的成立、召集的程序方面也應突出業(yè)主的主體地位，規(guī)定業(yè)主有權(quán)自主成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會。

四、理順業(yè)主委員會與業(yè)主委員會的關系，確立業(yè)主大會法律主體地位。鑒于各地對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的定位相互矛盾，要與《條例》相一致，就應當規(guī)范業(yè)主大會與業(yè)主委員會的關系，對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的職權(quán)進行調(diào)整，增加業(yè)主大會的職權(quán)，業(yè)主委員會作為執(zhí)行機構(gòu)負責業(yè)主大會日常工作。因為《條例》沒有對業(yè)主大會的法律地位作出明確規(guī)定，地方立法可以根據(jù)本地實際作出適當規(guī)定，筆者認為應當確認業(yè)主大會的業(yè)主自治組織地位，并賦予其獨立的法律主體資格，以便于其行使自治權(quán)利。

第五篇：地方行政立法質(zhì)量評價標準分析

地方行政立法質(zhì)量評價標準分析

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李愛玲

【摘要】行政立法質(zhì)量評價標準是構(gòu)建地方行政立法質(zhì)量評價體系的核心內(nèi)容，對提高地方行政立法質(zhì)量意義重大。根據(jù)社會主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質(zhì)量評價應主要以合理性、合法性、技術(shù)性和實效性等為標準。

【關鍵詞】地方行政立法

質(zhì)量評價

合理性

合法性

實效性

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，地方行政立法工作的重點必將逐步轉(zhuǎn)移到提高立法質(zhì)量上來。要提高地方行政立法質(zhì)量，需要確定相應的質(zhì)量評價標準作為衡量尺度。根據(jù)社會主義法治理念和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《規(guī)章制定程序條例》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質(zhì)量評價，應主要以合理性、合法性、技術(shù)性和實效性等為標準。

合理性標準

合理性即地方行政立法的科學性和民主性程度，是衡量立法質(zhì)量的首要標準。合理性標準考評的是地方行政立法是否符合社會主義法治理念和法學理論的基本要求，能否準確反映社會和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，并貫徹立法為民的主旨等深層次質(zhì)量問題，評價指標主要有：第一，立法事項的得當性。地方行政立法是地方政府加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管、強化社會管理和公共服務的工具。符合人民的利益，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，反映時代的特征，是其作用有效發(fā)揮的前提。因此，有必要對立法事項的得當性進行評價，以確定該立法文件能否繼續(xù)存在或者是否需要修改。其評價內(nèi)容主要包括：一是該事項否屬于本行政區(qū)域發(fā)展過程中面臨的重要問題，或是與人民群眾利益密切相關的重要事務；二是能否用法律手段來規(guī)范，并且用法律來規(guī)范是否最有效率；三是有無立法空間，能否有效適用，是否存在重復立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正當性，即是否符合公平正義的基本價值理念。評價立法目的的正當性，應著重考察該立法文件是否滿足以下條件，即：一，是否符合黨和國家的大政方針，是否以解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力為出發(fā)點，是否符合社會和經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律；二，是否充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，妥當處理了各種利益關系；三，是否有利于維護公共利益和社會秩序，對人的行為起到了教育、指引、預測、評價、保障等作用。第三，立法內(nèi)容的適當性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機關履行行政管理職責的行為提供依據(jù)。這必然要求地方行政立法的內(nèi)容應具有適當性，即其所設計的管理制度和對權(quán)利義務的安排應當合理，有序利用立法資源，遵循并反映經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和該立法文件所調(diào)整、規(guī)范事項的規(guī)律。評價該立法文件的內(nèi)容應包括：一是對實施主體職責、權(quán)限的界定，對相關部門權(quán)力配置的規(guī)定是否準確、恰當；二是對權(quán)、責、利尤其是公權(quán)與私權(quán)的配置是否平衡、合理，有無違法擴大部門行政權(quán)力和地方利益的情況；三是制度安排是否合乎常理常識和人性人情，合乎所規(guī)范事項的實際特點，合乎所規(guī)范事項的管理規(guī)律；四是法律責任的設定與違法行為的社會危害程度是否相適應，執(zhí)法自由裁量權(quán)的幅度范圍是否必要和適當。

合法性標準

維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴是我國的一項基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現(xiàn)，就是要求地方政府的立法活動及其發(fā)布實施的法律文件具有合法性，即必須把憲法和上位法作為立法依據(jù)，做到不超越立法權(quán)限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標準的評價指標包括：第一，立法主體的合法性?！读⒎ǚā穼χ醒肱c地方的立法權(quán)限范圍做了劃分，規(guī)定地方人民政府只能就“地方性事務”立法。因此，本指標應重點考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級人民政府組織法》允許地方政府立法的事項，有否存在違背法律優(yōu)先原則、法律保留原則等情形。第二，立法程序的合法性。良法的產(chǎn)生有賴于科學、民主的立法程序。因此，有必要對該立法文件的立法程序是否符合法律規(guī)定，是否民主、科學、合理進行考察，具體評價內(nèi)容包括該立法文件的立法程序是否完整，立法過程中是否做到了嚴格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科學合理等。第三，立法內(nèi)容的合法性。立法內(nèi)容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要從維護國家整體利益、維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴出發(fā)，努力做到與憲法、上位法的規(guī)定和基本精神相一致，實現(xiàn)不抵觸、不越權(quán)。評價內(nèi)容包括：一是該立法文件的具體規(guī)定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規(guī)定是否相抵觸。二是該立法文件設置、規(guī)定的行政許可、行政強制措施、收費等具體內(nèi)容是否違反《行政許可法》及有關法律、行政規(guī)章有關實施機關、程序、條件和期限等方面的規(guī)定。三是該立法文件規(guī)定的法律責任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關法律、行政規(guī)章的規(guī)定。

技術(shù)性標準

立法實際上是一種以精確的方法和技巧來準確表述客觀規(guī)律的科學活動和技術(shù)活動，所以技術(shù)性標準應成為衡量地方行政立法質(zhì)量的重要內(nèi)容，其用來全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學原理，是否選擇了適當?shù)哪Ｊ健⒎椒ò才牌浣Y(jié)構(gòu)安排，并做到文字表述清晰、規(guī)范。技術(shù)性標準的評價指標包括：第一，文字表述的明確性。法律規(guī)范都是用語言文字表述的。立法文本中法律用語的使用只有做到概念明確，邏輯嚴密，法律指示清楚且無歧義，才能保證法律規(guī)范的有效實施。對文字表述明確性的考察內(nèi)容包括：一是概念表述是否準確，有無概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語言使用是否規(guī)范，且簡潔易懂。三是句子結(jié)構(gòu)的主謂賓搭配是否妥當。四是標點符號的使用是否規(guī)范。第二，邏輯結(jié)構(gòu)的完整性。這是從立法技術(shù)角度來考察該立法文件的內(nèi)在結(jié)構(gòu)是否合理，條文設計是否科學嚴謹。評價內(nèi)容包括：在整個立法文本中，前后條文之間是否相互呼應，完整體現(xiàn)假定、處理和制裁這三部分內(nèi)容，做到了一定的行為模式配以相應的法律后果。立法文件是否對法律行為，尤其是執(zhí)法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規(guī)定，能指導人們正確地依法辦事。第三，相關立法間的協(xié)調(diào)性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實體法與程序法之間協(xié)調(diào)一致、相互配合，形成統(tǒng)一、有序、和諧的整體，有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此，需要通過對相關同位法、配套規(guī)范性文件、其他公共政策等的比對，確定該立法文件的內(nèi)容與本行政區(qū)域內(nèi)的其他地方性立法文件的內(nèi)容是否相協(xié)調(diào)、銜接；通過比對該立法文件的條文內(nèi)容，確定各法條之間是否存在相互沖突，以對該立法文件的協(xié)調(diào)性作出判斷。第四，解決問題的針對性。地方行政立法切實解決自己特殊問題的基礎是符合本地基本情況和現(xiàn)實狀況。地方行政立法只有認真把握針對性原則，堅持因地制宜、因時制宜，才能獲得較高效益。對針對性的評價，應著重于考察該立法文件所規(guī)范的事項是否是本地特有的、比較突出的問題以及解決問題的手段是否有本地特色。

實效性標準

實效性標準通過檢驗地方行政立法設置的制度在實施中的實現(xiàn)程度，使我們得以立足于更廣闊的時空基點來觀察該立法文件，為法規(guī)的立、改、廢等提供依據(jù)。評價實效性的基本指標如下：第一，行政執(zhí)法的有效性。地方行政立法是為行政執(zhí)法而立的法，行政執(zhí)法的有效性最能反映立法文件在實施中出現(xiàn)的各種問題，在整個實效性評估中占有特別重要的地位，評價內(nèi)容包括行政部門執(zhí)法的自覺性和積極性、行政部門執(zhí)法的難易程度和針對該行政執(zhí)法行為的行政復議、行政訴訟或者投訴的數(shù)量。第二，守法的有效性。法律制度高效實現(xiàn)的表現(xiàn)和重要條件之一是社會主體的普遍守法。因此，有必要通過考察該立法文件對人們行為的規(guī)制狀況，以及公眾對該立法文件的認知和自覺遵守情況，對守法有效性進行評價。對人們行為規(guī)制狀況的考察，應著重于了解在實施該立法文件的不同階段內(nèi)，違法行為的總數(shù)量和同一行為人重復違法行為的次數(shù)；對公眾認知遵守情況的考察，則可通過了解本行政區(qū)域內(nèi)社會公眾對基本制度的知曉率、對立法制度的認可度、對行政執(zhí)法效果的評價和自我守法情況的評價等來完成。第三，與經(jīng)濟社會發(fā)展的適應性。地方行政立法功能的實現(xiàn)，在很大程度上取決于立法文件設立的制度與政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展相適應的程度。本指標通過對該立法文件實施后對政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等方面的影響，以及實施成本與產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會效益情況等的分析，評價該立法文件是否基本滿足該立法文件調(diào)整對象的社會需求；是否有針對性地解決了行政管理中存在的問題；對經(jīng)濟社會發(fā)展是否起到了積極的推動作用；預期的立法目的能否實現(xiàn)等。

上述四項評價標準，是對單項地方行政立法進行總體評價的主要依據(jù)。在實際操作中，這四項評價標準應當綜合運用，但并不一定要將所有指標逐一考察。我們傾向于評價任何一部地方行政立法，都必須對立法內(nèi)容的適當性、合法性，立法的明確性、完整性、協(xié)調(diào)性，行政執(zhí)法的有效性，與社會經(jīng)濟發(fā)展的相適應性等指標進行評價。至于其他指標，可由評價主體根據(jù)被評價對象的具體內(nèi)容與實際需要，選擇評價。

（作者為鄭州航空工業(yè)管理學院法律系副教授）